第六、七章：住房制度与住房保障政策、市场调控

nullnull6住房 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 与住房保障政策 本章介绍住房保障政策的基本概念、目标和策略，市场化条件下住房保障政策应当遵循的原则。 6.1.1住房制度、住房政策与住房保障政策 制度和政策很难分开。都是某种决策的产物和某种规则，且有重叠之处。爱利诺·奥斯特罗姆在公共池塘理论中对影响集体行动的决策及规则层次的划分，对界定政策和制度的区别很有启发。 制度可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回报。 政策侧重为某些目标而采取的操作方式，它的作用是形成针对问题的可操作决策； 6.1.1住房制度、住房政策与住房保障政策 制度和政策很难分开。都是某种决策的产物和某种规则，且有重叠之处。爱利诺·奥斯特罗姆在公共池塘理论中对影响集体行动的决策及规则层次的划分，对界定政策和制度的区别很有启发。 制度可以界定为工作规则的组合，它通常用来决定谁有资格在某个领域制定决策，应该允许或限制何种行动，以及如何根据个人的行动给予回报。 政策侧重为某些目标而采取的操作方式，它的作用是形成针对问题的可操作决策； 6.1住房保障政策基本概念 作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策，制度为处理具体问题的决策提供了平台。所以制度也可以成为元政策，但不同于一般意义上的政策。 （1）住房制度 住房制度就是国家在解决居民住房问题方面制定的基本原则和方针，即住房的元政策。 如我国1978年以前的住房公有化和住房实物分配，1978年以后的提出的住房商品化，再如1998年确立的住房分层次供应体系等。 作为规则的总称，制度包含了作为操作规则的政策，制度为处理具体问题的决策提供了平台。所以制度也可以成为元政策，但不同于一般意义上的政策。 （1）住房制度 住房制度就是国家在解决居民住房问题方面制定的基本原则和方针，即住房的元政策。 如我国1978年以前的住房公有化和住房实物分配，1978年以后的提出的住房商品化，再如1998年确立的住房分层次供应体系等。 null （2）住房政策 住房政策是国家或地方制定的具体办法和措施，如怎样实现货币化分配、如何实施分层次供应体系、经济适用住房管理办法、廉租房管理办法等。 （3）住房制度、政策与保障政策的关系 我们将住房制度(Housing System)、住房政策(Housing Policy)、住房保障政策(Public Housing Policy)的关系简单地归纳为： null 住房制度是决定住房投资、住房供应方式、分配方式和经营管理方式的基本方针； 住房政策则是落实这些方针的具体方法和措施，住房保障政策则是针对困难群体的住房政策。 住房保障政策又分为两个层面： 一是特定的住房保障手段，即具体的调节方式，如土地划拨、税收减免、贴息贷款等； 二是特定的保障住房的提供形式，如经济适用房或廉租房等。null 6.1.2保障住房与公共住房 通过住房保障政策提供的住房称为保障住房。由于这类住房传统上是由政府拨款建造，相对于私营部门供给的商品房，是一种排他性的公共产品，英文称为Public Housing， 因而国内有学者把保障住房称为公共住房。 尽管现在保障住房的范畴已经不再局限于政府拨款兴建的住房，已经包括所有享受政府一定优惠政策的住房(半公共品或准公共品)，保障住房已经不完全属于公共产品，但沿袭习惯，本课程也把所有通过住房保障政策提供的住房称为公共住房。 根据补贴形式和产权形式把我国公共住房细分为公房、经济适用房、廉租房。 公房分为售后公房和非出售公房(出租公房)； 经济适用房分为一般狭义的经济适用房和广义的经济适用房，广义的经济适用房包括集资建房和合作建房； 廉租房分为实物配租房和租金配租房。 null6.1.3住房保障政策的类型 政府保障政策大多数是通过政府补贴来体现的，住房保障政策也是如此。政府补贴也就是财政补贴，是一种影响相对价格结构，从而可以改变资源配置结构、供给结构和需求结构的政府无偿支出。政府补贴，从是否明确地安排支出来分，可以分为明补和暗补；从补贴资金的接收主体来分，可以分为供给房补贴和需求方补贴(企业补贴和居民补贴)；从补贴是否与具体的购买活动相联系来分，可以分为实物补贴和现金补贴。还有一种比较隐蔽的补贴，如财政贴息、税前还贷(住房抵押扣除政策)、土地划拨等。 null 现金补贴是指用货币支出的政府补贴。在我国，对供给方的现金补贴称为暗补，对需求方的现金补贴在我国称为明补。这里的明补和暗补概念与上面按照是否明确地安排支出是有区别的。本书为了叙述方便，沿用我国一般的明补和暗补的概念。如对住房困难户发放现金补贴，称为明补；对开发商以现金补贴或其他形式的补贴，称为暗补。 实物补贴一般是指政府用实物支付给受益者的补贴。 还有少量的政府保障政策时通过政府管制实现的，如行业准入管制、价格管制。房地产保障政策中常用的有租金管制和价格限制。下面介绍国内外一般的住房保障政策类型。null （1）按住房保障政策的实施主体划分 按施行主体的层次划分，住房保障政策可以分为全国性的、省市级的乃至社区级和单位(营利组织或非营利组织)级的住房保障政策。如我国目前实施的经济适用房政策属于全国性的住房保障政策，上海市的重大工程配套房则属于地方性政策；我国的住宅合作社就是非盈利组织，其住房保障政策和 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 属于单位或社区级。 从国际惯例来看，由于住房的不动性以及地区之间经济、文化等条件的差异，各国都有全国性、省市一级或相当于省市一级以及区县级的住房保障政策。 如美国既有联邦性的住房保障政策:著名的租金券方,案也有州一级即地方性的住房保障政策。如爱达荷州玻易斯市的经济适用产权房计划。null (2)按政府干预市场的手段划分 按政府干预市场的手段划分，住房保障政策主要有财政政策、金融政策和土地政策3种。 ①财政政策。住房保障的财政政策是政府为了实现住房保障政策目标，选择和运用各种财政政策工具，或刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费，或鼓励私有房主将房屋出租给中低收入家庭，以解决中低收入家庭的住房问题。 住房保障的财政政策主要有两种方式：一是拨款补贴，二是减免税收。其中拨款补贴又有4种具体的形式： 一是政府拨款建设公共住房、或补贴建设公共住房。 二是补贴公共住房的运营费用，以补贴运营成本和实际收取的房租的差额。 三是为旧公共住房提供住房维修和养护补贴。 四是补贴符合条件的租房家庭。减免税收可以包括免交贷款利息所得税、减免所得税或财产税等。 null ②金融政策。住房保障的金融政策是指政府通过对货币信用的调控，运用各种金融工具，刺激经济适用房等公共福利住房的建造和消费，或鼓励私有房主将房屋出租给中低收人家庭，以解决中低收入家庭的住房问题。 住房保障的金融政策包括提供低息贷款或贴息贷款、建立抵押贷款一、二级市场、政府设立或鼓励私营机构设立住房储蓄银行、政府提供或鼓励私营机构提供住房抵押保险业务、成立住房合作社等等。 ③土地政策。住房保障的土地政策是政府为了实现住房保障政策目标，在土地供给量、土地使用费、或价格方面的优惠与调控，刺激或抑制经济适用房等公共福利住房的建造和消费，以解决中低收入家庭的住房问题。例如我国现行的经济适用房政策，土地无偿划拨就是特殊的优惠政策。 null (3)按政府对住房市场的干预程度分 西方发达国家无一不运用国家权力干预住房市场来达到住房保障的目的，只不过社会背景与历史发展过程不同，各国的干预程度有所不同。有的注重应用税收等间接措施，有的注重现金补贴或实物补贴等直接干预。按政府对住房市场的干预程度划分，住房保障政策一般可以分为自由市场经济下的住房保障政策、高福利下的住房保障政策和社会市场经济下的住房保障政策3种政策框架。 ①自由市场经济下的住房保障政策。自由市场经济下的住房保障政策，主要在最发达的国家被采用。在发达的市场经济国家，崇尚自由竞争，主张把国家对经济的干预减少到最低限度，美国就是典型的代表。总的说来，在收入分配上，基本原则是效率优先，兼顾公平。null ②高福利下的住房保障政策。福利国家的基本出发点是在市场经济的基础上，国家对经济有着广泛的干预，注重国民收入再分配，国家为所有人的福利负责，直接帮助受市场不利影响的人，减少社会震荡的程度，降低社会不稳定的程度。例如，瑞典、荷兰等西欧国家经济高度发达，政府通过各种社会保险和福利补贴，推行高福利、高消费、高工资的“三高”政策，以实现收入均等化和充分就业的经济目标。长期以来，这些国家把住房补贴政策作为其推行福利政策的重要组成部分，住房的补贴高、限制少、覆盖面广。null ③社会市场经济下的住房保障政策。社会市场经济下的住房保障政策主张尽可能由市场力量自行调节住房市场，解决住房问题，同时在必要的情况下由政府进行某些干预。 比如德国，推行的是社会市场经济下的住房保障政策。通俗地讲，社会市场经济是：竞争的市场机制+广泛的政府调节+充分的社会保障，在市场经济的框架内，寻求效率和公正、个人经济性和社会平等之间的平衡。 我国住房制度改革之前的住房保障，属于高覆盖、低水平的全民保障。在现阶段，根据我国既定的住房保障政策框架，对不同收入的群体实行住房分层供应体系，不具有高福利性，而应该是一种市场经济下的住房保障政策。问题在于应该走自由市场经济还是社会市场经济之路。 null (4)按政府干预市场的对象主体划分 按政府干预市场的对象主体划分，分为供给方政策、需求方政策和租金控制政策。 ①供给方政策。所谓供给方政策，是指这样一种保障政策，政府对困难户的住房保障是通过对供给方如开发商、出租方等提供优惠政策或补贴，以降低成本、增加供给从而降低价格或租金，最终达到提高需求方的购买力或承受力的目的。 供给方政策包括政府对开发商免收土地出让金、对困难家庭居住的楼宇的经营者给予运营或维修费用的补贴，对开发商减免税收和管理费，等等。 null ②需求方政策 所谓需求方政策，则是指政府直接对需要住房的困难户提供住房，或发放补助提高其购买力或承受能力，或货币化补贴(现金或购房券)，或实物或优惠的金融政策，如贴息贷款。再如廉租房实物配租、廉租房货币配租，均属于需求方政策。null ③租金控制政策。无论是供给方政策还是需求方政策，都是通过政府的补贴或优惠政策，将资源从政府转移(直接或间接地)到需要补贴的家庭。租金控制则有所不同，政府并不一定给予补贴或优惠政策，租金控制时，资源是从出租方流向承租方。只有当受租金控制的住房属于政府时，资源才从政府流向受助家庭。 租金控制政策在欧美等发达国家都是调控住房市场的一种重要手段，直到20世纪80年代。租金控制政策在私有领域逐渐被淘汰，而在公共住房则仍比较常见。比如，在英国，为了与低收入家庭的承受力相称，控制公共住房的租金，使其低于市场租金。null6.2.1发达国家和地区住房保障政策的缘起 住房保障政策源于西方，以后陆续为世界各国和地区所重视，并逐渐演化成为不可或缺的制度。 在20世纪之前，西方发达国家的旧住房制度不同于20世纪之后并且延续至今的现代制度。相对于现代制度的保障住房补充调节住房市场的做法，旧制度则截然不同。在旧制度下，住房私有，住房的供给任凭市场调节，居民解决住房问题，全靠自己的收入。从20世纪初开始，西方一些发达国家，如英国、美国陆续地“扬弃”旧住房制度而建立现代住房制度。当时的社会背景和改制的原因主要有：6.2住房保障政策的缘起★null (1)住房供需矛盾尖锐化。 20世纪初，西方国家的城市化水平，随着产业革命的进程，市场力量自行调节住房市场，解决住房问题，同时在必要的情况下由政府进行某些干预。 20世纪初，西方国家的城市化水平普遍地超过了40％。广大农民过快地涌入城市，使得城市人口急剧膨胀，城市的住房问题变得十分突出。1919年，英国颁发了《住房和城镇规划法》，导入财政补贴制，解决住房问题。 在美国，二战造成房荒，许多居民住房简陋，几户挤住一套住房也屡见不鲜。美国公共住房的建设始于1937年，1948年杜鲁门总统向国会提出住房建设的一揽子方案，标志着联邦政府对住房建设进行干预的开始。 在日本，二战后出现了全国性的房荒，凭个人的力量根本无法解决住房问题。为避免出现社会问题，日本政府1951年颁布《公营住房法》，着手建造大量低 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 的公营住房，调控住房的供求。因此，可以说各国住房保障政策的初衷都是为了治疗城市的住房急性病——住房短缺。null (2)民主化发展、政府注重民意的推动作用。 随着资本主义社会经济的发展，也不断发展着社会民主化，社会上存在的各种问题和政府工作的失误，都有可能通过各种民主化的渠道而曝光，造成社会舆论，从而推动政府采取措施去改善。如英国，在20世纪20年代，对于住房问题，尤其是居民住房困难、受高房租盘剥等问题，引起了社会通过舆论对政府的不满和抨击。二战后的第一个10年内，政府的住房政策都致力于缓解战争造成的住房短缺；而第二个10年，地方政府则退出普遍性住房供应，转而致力于贫民窟的改造，由私营企业取代其在一般住房供应中的地位。 null (3)经济发展的基础作用。 住房问题的解决，取决于国家的经济发展。西方国家到20世纪初陆续建立现代住房制度，英国是第一个建立现代住房制度的国家，那就是国民经济的发展和国家经济实力的提高是先决条件。英国是产业革命的发源地，到20世纪初，英国乃是世界上最强大的国家，使英国政府领先具备了介入住房问题的经济实力。 瑞典，在1917～1922年，政府就提出了为新建住房提供补贴，1946年提出了住房目标：通过15年计划消灭住房短缺，停止用一居室住房供应非独身的家庭，统一乡村住房与城市住房的标准。到1993年瑞典住房补贴占GNP的3.5％。null (4)国际团体、组织的促进作用。 在1996年6月，在伊斯坦布尔召开的“国际人居”大会上，国际社会就开始致力于全面积极地实现中低收入家庭享有充分住房的权利，并把“人人享有适当住房”确立为《人居议程》的核心目标。2002年4月启动的联合国居住权计划(UNHRP)，把保障住房问题推到更为重要的位置。计划的宗旨是：“在可能的条件下，各国政府应该采取适当的措施，促进、保护并确保公民获得足够住房的权利”。保障公民的居住权已经由最初的社会经济发展的客观要求、政客执政的主观需要上升为各国政府应尽的责任和义务，住房保障政策不断得到补充与完善。null6.2.2 我国住房保障政策的建立与完善 由于我国目前的城市化水平低，8亿农民的住房问题主要靠自筹资金建设住宅来解决，至今没有成文的住房制度；另一方面，随着我国城市化的速度的加快，大量农业人口离开农村进入城市，住房问题的矛盾更集中在城市。因此，所讨论的我国住房制度和住房保障政策特指城镇住房制度和住房保障政策。 (1)在1949年新中国成立之前 1949年以前，我国实施的是与西方旧住房制度相同的住房制度，住房私有，住房的供给任凭市场调节，居民解决住房问题，靠自己的收入，没有住房保障政策。由于贫富，因而社会上有许多许多无家可归者。据统计，1949年城市居民人均居住面仅为4.5m2。住房供需矛盾十分尖锐，但连年战乱，导致经济薄弱；弱势群体的住房保障无从谈起。 null （2）新中国成立以后直至1978年 在这期间，我国城镇实施的是基于公有制基础的住房实物福利分配体制，是一种依赖政府和单位、覆盖面广、福利不均衡的住房保障制度。称之为改革前的住房制度。 这一阶段的住房制度受住房为公共福利品的思想指导，其特点是：①所有权方面，到1978年，绝大多数的城镇住房已经属于国有或企事业单位所有； ②住房投资建设的全面公共性，投资基金来源于政府财政拨款和企事业单位的部分福利基金； ③住房实物分配，分配标准更多地与非经济因素如职级、工龄、家庭人口挂钩，与职工的劳动贡献关系不紧密； ④职工个人不承担住房建设投资的责任，分配所得的住房也以租赁的名义享有无限期的使用权，租金十分低廉不能维持房屋的维修养护成本。 null 因此，住房投资纯粹是一种财政性支出，住房投资的公共性实际上就是住房的城镇全民保障性和福利性。 这种住房制度由于其无偿性、全民覆盖性，将住房排除在市场之外，导致了财政投入的有去无回、扼杀了住房市场发育，加剧了住房供给与需求之间的矛盾。到1978年为止，城镇居民人均住房面积仅为3.6m2，较1949年的4.5m2反而下降了20％；与此同时，国家财政也陷入了困境。 住房为福利品的指导思想下的全民住房福利制到了难以为继的地步。 null (3)1978年以来的新住房制度 1978年以来，伴随着市场经济的步伐，通过艰难、曲折的改革，历经了公房出售、提租补贴、全面推进与综合配套、以住房分配货币化为中心内容的深化改革等4个阶段，我国已经初步建立起了一个全新的住房制度及相应的保障制度框架。 首先是1978～1985年，以公房出售试点为内容的住房制度改革的初始阶段。这一阶段改革的主要内容，是在低租金、实物福利分房制度不变的情况下，在常州、郑州、沙市、四平等城市进行了公房全价出售和公房补贴出售的试点。 null 1986～1991年，是提租补贴改革阶段。这一阶段改革的主要内容是以提租为切入口，同时以优惠价出售公有住房。从以提租发补贴鼓励居民买房开始，逐步过渡到“多提少补”、“小步提租不补”。这一阶段改革的指导思想是抑制住房的不合理需求，而不是以加快住宅建设、增加住房供给为立足点。对原有的城镇住房制度弊端的实质性认识不足，改革的方向和目标仍不明确。 null 1992～1997年，住房制度改革的特点是，明确了社会主义市场经济理论是城镇住房制度改革的根本指导思想。1992年春,邓小平出社会主义市场经济理论、1994年国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》为标志，房改有了住房商品化、市场化、社会化的明确思路，全国出现了前所未有的房改热潮。到1997年，住房私有化率迅速提高，全国大中城市普遍建立了住房公积金制度。 同时，住房的市场供应体系和住房金融体系初步形成，职工住房不再“等、靠、要”，开始转向购买商品房。但由于职工工资较低、住房实物分配仍未彻底切断，出现了一方面职工住房水平低，另一方面商品房滞销、大量空置的矛盾现象。null 1998年至今，是以住房货币化为中心内容的深化改革阶段。1998年7月,以《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为标志。面对商品住房购买力不足，改革核心内容是住房分配货币化，目标是“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”按照通知精神，各地区纷纷出台以住房分配货币化为中心的深化住房制度改革的方案，停止了实物分房。 1998年开始至2004出现了多年的住房建设和消费高潮，促进了全国房地产市场的繁荣。直到今天，住房分配货币化仍在向纵深方向发展。null （4）现行住房保障政策框架 《房改通知》决定建立和完善以经济适用房为主的多层次住房供应体系，是全新住房保障政策的开始。 多层次住房供应体系的主要内容是：对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场商品住房。购买经济适用房和承租廉租住房，实行申请、审批制度，具体办法由市(县)人民政府制定。 《房改通知》决定调整住房投资结构，重点发展经济适用房。可见，我国现行的住房体制框架下，中低收入家庭、低收入家庭都属于住房保障范围。null 6.2.3市场经济下政府提供住房保障的原因 随着人口的增长、城市化、工业化的进程，住房保障从无到有，不断完善的发展历程；从我国的实际情况 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 ，住房保障扮演着重要的角色。由于住房的特殊性，住房保障在市场经济条件下是不可或缺的。 (1)市场经济条件下的资源分配无法自发实现收入的公平分配。社会有些成员由于疾病或失业等没有承受市场上商品住房的能力，只有通过政府的援助，才能摆脱这部分社会成员的困境。并且，城市人口增多，住房供给的滞后性，导致商品房价格的飞涨，造成住房支出过大，将导致生活质量下降。 这时，政府的介入使社会每一个成员能保持一个基本的居住水平，满足社会公平目标的要求。 null (2)住房具有外部性，往往被家庭和业主所忽略。有些家庭压缩住房开支，更愿花钱在汽车和外出度假上，导致负外部性。住房消费不足导致拥挤，进而导致高犯罪率；有的业主不及时修缮住房，导致邻里外观的破旧，从而导致城区的退化、卫生状况的恶化。所以政府应该采取补贴的手段鼓励住房消费。 (3)住房是“优值品”，其价值易被低估。消费者会像对待教育、保险一样，低估增加消费住房的收益。因此，政府应当采取一定的政策鼓励、补贴住房消费，甚至直接提供住房。 (4)满足特殊阶段的特殊需要。在旧城改造需要大量兴建住房的时期，自发的市场调节往往比较迟钝，政府的介入可以有效地解决这一问题。null6.3.1总体目标 住房保障政策的基本目标和宗旨是解决住房困难，提高人民居住水平和居住质量，保障公民居住权利。 衡量指标：①人均住房数量(面积或房间数)； ②住房的质量，包括住房本身的质量和住房周边的设施环境质量；③住房支出占收入的比重。 对于住房困难的界定，各国、各地区因经济发展的程度不同而不同。如美国的衡量标准为人均房间数小于1为拥挤，缺少厨卫和供热设施为设施落后，住房支出大于收入的30％为负担过重。家庭符合上述条件之一即为住房困难户。 6.3住房保障政策的目标与策略null6.3.2 具体目标 不同国家和地区根据不同的经济文化等发展水平，住房的具体目标有所不同。美国在1949年《住宅法》中规定是“是每个家庭有舒适的住房和适宜的居住环境”；英国政府在1961年宣称“除个别地区外，将在10年内消灭不适宜住房”；瑞典政府在1967年的法案中提出了“以合理的价格向全体居民提供有益于健康、宽敞的、设计合理和设备齐全的住房”，在1974年又补充了“良好的居住环境、住户租户的参与权、各种阶层共处的整合居住社区”；澳大利亚1983年住宅法立法的目的是“确保每一位澳大利亚公民能以自己承担得起的价格获得足够及合适的住宅”。 null 我国现阶段的目标是加快解决城镇住房困难居民的住房问题。为此，《房改通知》规定：对不同收入家庭实行不同的住房供应政策；调整住房投资结构，重点发展经济适用房。 到2020年的目标是，达到小康社会住房标准，住房从满足生存需要，实现向舒适型的转变，基本做到“户均一套房、人均一间房、功能配套、设备齐全”。 null6.3.3 实现保障目标的策略 实现住房保障的总体策略包括两方面: (1)在实物形态方面，保证较高质量等级的住房供给，从供给上满足居住拥挤家庭、设施不齐家庭的更新换代的要求； (2)在支付能力方面，通过增加家庭的可支配收入来提高家庭的支付能力；或调控和降低住房价格(租金)，最终降低居住支出占家庭收人的比例。   null 6.4.1住房保障政策的效率原则 政府实施住房保障政策从本质上也是一种经济行为，必须以效率为优先。所谓住房保障政策的效率性是指所采取的政策在多大程度上实现了预期的目标。效率原则要求住房保障政策的设计尽可能有利于住房等相关资源的有效配置。 借鉴公共经济学中的收入分配政策的评判标准，同时考虑住房政策的运作成本，将住房保障政策的效率分为垂直效率、水平效率和运作效率三个指标。与效率原则相关的另两条原则是中性原则、节约与便利原则。6.4住房保障政策的原则null (1)垂直效率 垂直效率可以用下述公式来表达： Ev=为施政对象社会阶层带来的利益／为社会各阶层带来的利益总和 例如，经济适用房政策，其施政对象是社会阶层的中低收人家庭，中低收人家庭由于经济适用房政策而得到的利益，就是上式中的分子；社会上全部家庭(施政对象和非施政对象)由于经济适用房政策而得到的利益，就是上式中的分母。如果居住在经济适用房的家庭有20％不是中低收入者，则政策的垂直效率为80％。也就是说，Ev指标越接近于1越好。 null(2)水平效率 水平效率可以分为水平效率1和水平效率2，分别用下述公式表示：水平效率1： Eh1=施政对象社会阶层中的受益人数／施政对象阶层 的总人数 水平效率2： Eh2=给施政对象社会阶层带来的实际利益／应该为施政对象阶层带来的总利益 Eh1反映政策在施政对象中的覆盖面，越接近1越好。还是以针对中低收入群体的经济适用房为例，如果全部的中低收入者中有90％入住经济适用房，则Eh1＝0.9。Eh2是实施了某种政策以后实际受益和目标利益之间的比率。这个指标也是越接近1越好。null 实践中，往往会出现Eh1接近0而Eh2却靠近1的情形，此时政策是有效的，但是分布不均匀，只有少数人能够受益。例如，由于公共支出有限，只能通过轮候或摇号的办法确定受益人，众多符合条件的受助者中只有少部分可以获得补贴。反之，有时会出现Eh1接近1而Eh2接近却靠近0的情形，则说明此政策照顾了面上的分布均匀，而缺乏力度。如某项住房解困政策，原定计划为的解困目标为人均居住面积10m2。，但由于资金不足或房价上涨，实际的解困结果为8m2，则Eh2=0.8。Eh1是“患不均”，Eh2是“患不足”。 null (3)运作效率 运作效率E。是衡量施政对象所获得利益与政府投入的比率，公式表示如下： E0＝施政对象获得的利益／政府投入 E0反映了政策运作的效率损失。效率损失越大，E。越小，E。越接近1越好。仍以经济适用房为例。如果政府每投入1元，如果中低收入家庭实际得到0.8元，则E0=0.8。如Murray(1975)，Smeeding(。1982)的研究分别显示，承租人在公共住宅上每花费1美元获得的收益分别是75美分和80美分，同样，Weicher(1979)的研究表明，新建公共住宅的成本高于新建私人住宅的成本。 null 各效率指标的关系如下： 垂直效率反映了政策能否容易作用到政策对象，水平效率则体现了在政策覆盖的所有作用对象内部的作用均匀度和作用力度。运作效率则体现了政府干预下的运作相对于市场化运作的效率高低。三个指标的最大值为1，越大表示效率越高。 住房保障政策的垂直效率和水平效率与住房政策作用市场机制的关系并不紧密，相对易于统计和评估，而且往往可以通过对施政对象资格的审查和增加投入力度来提高。而运作效率则是由每一种政策作用住房市场的机制所决定。 null6.4.2住房保障政策的中性原则 所谓住房保障政策的中性原则，是指住房保障政策的设计尽可能使保障政策不影响市场中各房地产子市场的相对价格，保证保障对象之外的住房消费主体的住房消费行为不受或少受影响。 借鉴中性税收、扭曲性税收的概念，我们将住房保障政策分为中性住房保障政策和扭曲性住房保障政策。所谓中性住房保障政策，指不改变高、中、低各档住宅分市场的相对价格、从而不干扰私人经济部门的选择的政策。相应地，扭曲性住房保障政策，是指改变高、中、低各档住宅分市场的相对价格、从而干扰私人经济部门的选择政策。 null6.4.3住房保障政策的节约和便利原则 住房保障有强烈的国民收入再分配色彩。利用财政手段、税收手段、产业政策手段将资源从公共部门向私人部门的转移。此过程中必定要耗费一定的资源，为使社会资源得到更有效的配置，就应该是这部分成本极小化。对于政府来说，由于住房保障而产生的资源耗费有两个方面，一是对住房供给方或住房需求方的补贴，二是审核保障对象资格需要耗费一定的人力、物力、财力，甚至需要设置专门的机构。从受补贴者来说，为享受住房保障，需要提供一定的会计记录，需要进行法律和税务方面的咨询，以证明自己享受保障的权利。如果是货币补贴的话，则需要花费一定的精力去搜寻合适的住房。null 住房保障政策的节约和便利原则强调住房保障政策的选择具有简明性、易操作性，如廉租房政策中的实物配租方式，为廉租家庭寻找合适房源的成本太高，不具有易操作性。 中性原则和节约与便利原则都是由效率原则引致的，节约和便利表现为运作效率E。的增大。 null6.4.4住房保障政策的公平原则 住房保障政策在考虑效率同时，必须考虑公平原则。公平原则是一项政策得以顺利和成功实施的前提。 (1)施政对象之间的公平原则 保障政策的公平原则首先应在施政对象之间得以体现，从两方面来保证，①收人和住房条件相同的家庭应享受同样的住房保障，即所谓横向公平； ②收入和住房条件不相同的家庭应享受不同的住房保障，即享受纵向公平。因此，公平原则的关键在于收入和住房条件的定义和衡量。 住房条件的衡量可从住房面积和设施等衡量，或直接用统一时点的住房价格来衡量。null 由于家庭拥有住房与否是比较透明、清晰的，加之我国房地产价格评估的技术、人员、管理等各方面条件相对比较成熟，家庭住房条件的衡量并不困难。 问题是家庭收入的核实，在我国个人惟一信用账户建立之前，由于信息不对称，政府作为住房保障政策的施政方，对施政对象——被保障家庭的收入信息掌握往往不完全、不准确，或者完全、准确收集这些信息需要付出高昂的成本。从这一点来说，我国住房保障政策的选择和实施遇到的问题和障碍多于其他国家和地区，实施的成本相应较高，反过来影响政策的成本和效率。 null (2)施政对象和非施政对象之间的主权平衡原则 住房保障政策的主权平衡原则是指其既不倾向于消费者(施政对象)，也不倾向于纳税人(非施政对象)。这一原则实际上是公平原则的另一个侧面。 如果发放非指定用途的补助金或补贴，这笔钱的使用由消费者自己决定租赁或购买住房，这是一种充分尊重消费者主权的政策。但是，不能不考虑到补贴领取者中有些人乱用或浪费这笔补贴。由于钱款的来源是政府预算，这种政策的间接后果是违背了纳税人的初衷，损害了纳税人的主权。 如果对出于纳税人意愿的尊重，发放实物(住房)就成了保障的最佳选择。null 由此可见，同任何所得分配政策一样，尊重消费者主权，还是尊重纳税人主权也是住房保障政策的基础之所在。如果把保障的基础建立在总效用最大化的话，则应从尊重消费者主权的角度来设计政策。其理由是所谓效用是消费者效用。反之，如果把保障的基础放在公平基础上的话，那么应强调纳税人主权。其理由是纳税人通过税赋来选择了收入分配的平等。 综上所述，不难理解，所谓理想的住房保障制度在现实中，不过是以上各项理论原则在效率与公平之间权衡的结果。设计和选择住房保障政策往往因各国政府职能取向、各国的住房制度和当时普遍的住房条件的不同而不同。 null6.4.5住房保障政策的稳定原则 无论从效率角度还是从公平角度，除非出现重大的制度变化，新老政策之间应该具有连续性和连贯性，即政策应该坚持稳定原则。新政策应该是老政策的改进，这样可以使施政对象有合理的预期和理性的行为，防止经济、社会或政治的波动。null 以1998年7月《房改通知》)为标志，我国逐步建立和完善以经济适用住房为主的多层次住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场商品住房。我国的住房保障对象是中低收入群体。我国政府采取了各种土地、金融、税收和货币等手：段来调节住房的供应和需求。归纳了我国常用的10种手段，这些手段包括划拨土地、限制利润上限、限制价格上限、减免开发税收和开发贷款优惠、提租补贴、公房优惠出售、公房上市转让、购房贴息贷款、公积金贷款和购房退税。将所有的调节手段，对其功能、市场效应、适用情形和缺点的做逐一分析。 6.5我国现行住房保障政策分析null6.5.1我国现行住房保障各种手段的分析评价 (1)土地划拨供应 ①划拨土地的市场效应 行政划拨能降低住房价格从理论上分析，答案是否定的。因为是供需现状决定存量住房的价格，存量住房的价格决定增量住房的价格，增量住房的价格又决定土地的价格。 存量住房的价格，在短时间内完全是由人口规模或城市规模及其发展趋势所决定的。因此，从短时间来看，划拨土地价格不能达到降低住房价格的目的。 降低房价的目的必须通过划拨土地和住房价格管制协作完成。关于这一点，将在经济适用住房政策分析中会进一步详细阐述。 null ②评价 划拨土地的直接作用对象是开发商，从效率来看，政策的垂直效率为Ev等于1，政策受益面是所有的经济适用房等公共住房的开发商，没有损失；如果没有其他政策限制，水平效率Eh1和Eh2也均为1，所有的公共住房的开发商都毫无例外的享受划拨土地的政策，施政面均匀且充足。但其运作效率E。由于脱离市场、实行计划配置，低于市场化运作的效率，E0<1。 从社会公平性角度看，在划拨土地上建造住房，如果只供应给未享受过公房的家庭，可以看成是对历史不公平的一种补偿。从政策连续性角度看，与公房土地使用性质相同而具有一定的连续性，但与出让土地形成双轨制而不具连续性。null (2)限制开发商的利润 我国经济适用住房的相关文件，都规定开发经济适用房的利润“不高于3％”。对开发商营利组织讲，利润是企业的目标。限制开发项目的利润，会抑制住房的开发、减少增量住房的供给。因此，从理论上说，如果其他房地产项目或其他行业的投资利润高于3％，则经济适用住房的开发将无人问津。 而实际上，在其他房地产项目或其他行业的投资利润高于3％的情况下，经济适用住房项目的竞标仍然十分踊跃、甚至竞争激烈。一般而言，原因：一是可能成本核算不实；二是政府允许开发商在有些项目中采取“搭配式”的开发；三是经济适用房项目不像商品房项目有较高的营销成本和市场风险。如果将这三种可能性排除，确实将利润限制于社会平均利润之下，惟一的市场结果是抑制开发、减少供给。 null 限制经济适用房项目的利润，其政策本身的垂直效率Ev、水平效率Eh1和Eh2均等于1，但施政对象开发商从这一政策中的获益为负值。 限制开发项目利润，脱离市场而进行计划配置，其运作效率E0<1低于市场运作。从社会公平性角度看，造成经济适用住房项目与商品房项目之间的不公平；从政策连续性角度看，为经济适用住房特别限制开发利润，与商品房政策无连续性。 null (3)限制住房售价 我国对经济适用住房的价格实行审核制，规定价格为“成本加不超过3％的利润”。实际上限制售价是通过限制利润进行的。限制价格的市场效应与限制利润的市场效应类似，如果不给予补贴，结果是抑制开发、减少供给。 限制售价的作用对象是经济适用房项目。与限制利润相同，限制开发价格，政策本身的垂直效率Ev、水平效率Eh1和Eh2均等于1，从这一政策下，被作用对象的开发商获益为负值。限制住房售价，脱离市场而进行计划配置，其运作效率E0<1，低于市场运作。 从社会公平性角度看，在经济适用房项目之间基本公平，但造成经济适用住房项目与商品房项目之间的不公平；从政策连续性角度看，这一政策为经济适用住房特别设计，与商品房政策无连续性。 null (4)减免税收和开发贷款优惠 其他条件相同的情况下，或者住房价格非管制的情况下，这两项政策都会降低开发成本从而刺激供给，适用于供给短缺的情形。假如没有利润、价格等方面的限制，减免税收和开发贷款优惠的受益主体为开发商，这两种调节手段从效率来看，垂直效率为、水平效率均为1，补贴无外溢。市场化运作，运作效率也为1。 由于这种补贴政策实施的同时，还同时实施经济适用住房的价格按成本和规定的利润水平由政府审核，从理论上讲开发商最终没有从这种政策组合中获得收益，对开发商而言组合政策的实际效率为零。也正因为这个原因，从公平性角度看，没有造成开发商之间新的不公平。从政策连续性来看，为经济适用住房特别设计，与商品房政策无紧密的连续性。 null (5)提租补贴政策 这一政策可以提高租房的成本，当租房成本和购房成本相当时，租房者愿意购买住房。 正如香港地区的 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 所显示的，提租补贴政策可以促使原来公共住房内、收入相对较高的家庭离开公共住房，同时也提高低收入者的支付租金能力。这一政策适用于私有化比例较低，而且鼓励私有化的情形下。从长远来说，可以减轻政府的负担。 提租补贴政策从经济效率来看，补贴没有外溢而且具有高效率，垂直效率Ev、水平效率Eh和运作效率E0均为1；从公平性来看，没有造成新的不公平，但延续了历史不公平性，原先享受公房越多者，受补贴越多；从政策连续性看，延续了公房出租政策，并为公房出售做准备 null (6)公房优惠出售 是与提租补贴相配套的政策。这一政策旨在降低购房门槛，鼓励住房私有化，最终减少对政府的依赖，实现市场化运作。缺点是，如果原有的公房分配不公平，这一政策会延续甚至由于住房价格的上涨强化原来的不公平程度。 我国住房制度改革之前，住房分配具有强烈的计划色彩和不公平。这种不公平体现在住房分配随单位的“好坏”而不同。同样资历、类似贡献的两个人，可能因为单位性质、级别的不同(企业或事业、地方或国家、省级或市级)，建房经费或房源多少的不同，两人所得住房可能相差甚远，这是横向的不公平。另外，同一单位中，由于采取实物分房，受每次可分配住房的数量限制，分得住房和未分得住房的人员之间，收益的差距远远大于其贡献的差距，两者不成比例，这是纵向的不公平。 null 公房优惠出售政策从效率来看，补贴没有外溢而具有高效率，垂直效率、水平效率、运作效率均为1；从公平性来看，虽说公房出售会延续或强化原来的各主体之间的不公平，但相对于房改之前的老制度，实行货币化分房对于全体新参加工作的职工来说，毕竟有了新的公平的开端。从政策连续性看，延续提租补贴政策，并为公房上市、住房商品化、货币化做充分的准备。 null (7)公房转让 公房转让，也称公房上市。公房转让，可以提高售后公房业主购买新商品房的能力，其腾出的老公房又可以为低一层收人的家庭所购买，符合住房消费过滤规律，形成消费过滤链，促成售后公房市场与商品房市场的联动，加速住房商品化、货币化进程。可以说这是近几年来最为成功、最有效的一项住房政策。最初在上海试点是旨在实现二、三级住房市场联动，消化空置商品房。上海出台公房上市以后几年内的市场活跃程度，足以从实践上说明住房过滤效应的存在和政策对住房市场的影响力度。 null 这一政策的优点是政府直接投入少、管理成本低，是对政府的沉淀成本的回馈。从效率来看，没有外溢而具有高效率，垂直效率、水平效率、运作效率均为1；从公平性来看，类似于公房出售的优惠政策，会延续原有职工之间的不公平程度，甚至会由于住房价格的上涨强化原有的不公平程度。但相对于房改之前的老制度，实行货币化分房对于全体新参加工作的职工来说，毕竟有了新的公平的开端。从政策连续性看，延续提租补贴政策、公房出售政策，与住房商品化、货币化目标一致。null (8)贴息贷款 为中、低收人家庭提供低息贷款，是一种间接的需求方政策，提高购房的支付能力。 政策的垂直效率E。为1，水平效率E^难以确定，受施政对象的购房意愿影响；从运作效率E来看，几乎不存在效率损失。相对于其他调节手段，政府的投入在补贴对象之间的分配相对是比较公平的，但还是存在收入较高者获益相对较多的不公平。从政策连续性来看，与住房商品化、货币化目标一致。null (9)公积金贷款 公积金贷款是新加坡在推行“居者有其屋”计划中最为成功的经验，已为我国借鉴和推广。公积金贷款的效率于贴息贷款相似，垂直效率E。为1，水平效率E则具有不确定性，受施政对象的购房意愿影响；从运作效率E。来看，几乎不存在效率损失，相对于供给方政策是一种高效的手段。但是，从公平性来看，公积金本质上是一种实行个人账户的互助基金，购房者获得的效用是以没有能力购房的公积金缴纳者的效用牺牲为代价，显然有失公平。尤其是公积金占工资收入的比重较高时，这种不公平会加剧。从政策连续性来看，与住房商品化、货币化目标一致。 null (10)购房退税 购房退税是一种需求方政策，垂直效率等于1，水平效率具有不确定性，受施政对象的购房意愿所影响。 从运作效率上看，不存在效率损失，补贴无外溢，是一种高效的手段。从公平角度看，存在不公平，购房退税政策会产生“福利倒置”的不公平现象：相对富裕者(购房越多)得到的优惠越多。但这种不公平性可以设计反向递减退税政策来削弱。从政策连续性来看，与我国住房商品化、货币化的战略框架一致。 上述10种住房保障政策中的调节手段的特点，归纳为表7—1，各种手段的经济效率、社会公平和政策的连续性评价见表7—2。★null表6.1 各种调节手段的功能、特点和市场效应null表6.1 各种调节手段的功能、特点和市场效应  null表6.1 各种调节手段的功能、特点和市场效应null表6-2 各种住房保障政策中调节手段的评价null表6-2 各种住房保障政策中调节手段的评价null表6-2 各种住房保障政策中调节手段的评价  null 6.5.2我国现行保障住房供应方式的评价 6.5.2.1存量公房 讨论存量住房的特点，讨论如何在住房保障体系中利用好这些存量住房，并且力争高效、公平和稳定。 (1)存量公房的廉租性 存量公房在城市住房中占据了很高的比例。20世纪90年代以前建造的存量公房，由于城市的快速扩张，现在往往位于城市中心区域，其中还有不少是以部队、机关和高校家属院的形式，从居住对象、交通方便度等方面留有较重的单位烙印。存量公房在当时的建造、分配过程中，采用了划拨土地、国家和单位投资形式，存量住房建设的投入产出效率低、分配时的公平性差。 存量出租房的租金十分低廉。在租金改革和向承租人出售之前，从本质上看存量出租房就是完全意义上的廉租房。 null(2)存量公房的福利性 纵观国际上发达国家的住房政策，国家投资和补贴的住房主要用以保障中低收入家庭的住房。我国的存量公房，在这一点上，与公共住房有本质的差异。 我国的存量住房虽然也是国家政府投资、建设，但在分配上，一般被认为是“实物、福利”的分配政策，实际上与保障住房的福利性有一定的差异，并没有真正意义上的福利化。首先，存量公房的分配与工龄、职务、贡献挂钩，是劳动所得的实物化；其次，绝大多数的公房分配中，只是在考虑工龄、职务、贡献之外，适当考虑家庭人口数量因素，并没有以家庭住房的困难程度作为主要标准。由于这种做法，导致了“贫者越贫”—低收入、低职位—住房越差越没有机会和能力改善——住房条件越差。 null(3)售后公房的经济实用性与相对于商品房的质量梯度 允许上市交易、流通后，存量公房中相当一部分得到了盘活。存量公房的活跃，原因有两个：一方面，由于存量公房到市中心距离较近、配套成熟、单套面积小、总价低，具有经济适用性；另一方面，由于近几年开发的商品房，在价位和品质上相对较高，与存量房“自然”形成质量梯度。 前面已经从模型上论证：随着城市的扩张、到城市外围的交通成本(时间成本和经济成本)不断上升，市中心的房价必将不断上升。可以预见，存量公房以其经济适用性将在市场上占据不可动摇的地位。 null（4）存量公房的效率评价指标值 就当时采取的国家投资、事业化运作开发和福利分配而言： (1)分配几乎覆盖全部家庭，不存在保障对象之外的挤占，Ev=1； (2)福利分配型，保障不均匀，Eh1<1； (3)福利保障力度不足，Eh2<1； (4)非市场运作，E0<1。 （5）存量出租公房在未来住房供应体系中可以发挥作用 存量公房中尚有一部分住房，或由于客观的原因――住房非成套、或由于主观的原因――居住者没有购买能力、没有购买意向，在产权形式上仍为公房。实际上，除了所有权以外的其他权能无一例外地为承租人所有。由于存在“暗补”，即公共住房的租金远低于市场租金，非法转租的现象也比较普遍。null非法转租说明这部分承租户的住房消费存在扭曲，这些住房并不是适合其住房需求。承租户没有放弃这些租房只是因为公共租金与市场租金之间存在获利空间。 从社会公平性角度来看，对于无论由于主观原因还是客观原因承租人没有购买产权的存量公房，应该改“暗补”为“明补”，实行与公房出售价格相对应的租金水平的同时，对困难家庭给予现金补贴。这样不仅在横向上与售后公房保持公平，而且可以出租形式盘活存量公房，与不同等级的市场性出租房形成一个完整的出租住房供应链。从其单套面积、价格、位置和配套等方面看，这部分住房可以作为廉租家庭的首选。 对于一个城市或地区，在设计住房保障政策时，不可忽视存量住房的存在。尤其是新开发的经济适用住房或商品房，在质量上(面积、房型、配套等)都不宜低于存量公房，否则，不利于形成住房供应中的质量梯度，不利于住房消费过滤效应的发生。null6.5.