土地储备与城市土地市场运行

壁露萤露星匿翻竺坚璺蔓!塑 土地储备与城市土地市场运行 陈江龙曲福田 内容提要：本文分析了目前我国城市土地市场存在的主要问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，认为市场力量薄弱是最基本的问题。作 者认为这些问题的原因是政府失灵甚于市场失灵。土地储备 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 是促进土地市场正常发育，并能克服市场失 灵的有效制度供给。通过土地储备制度，提高土地资源配置的市场化程度，强化土地管理职能，加强政府对土 地市场的调控，促进旧城改造与显化城市土地资产价值。文章就功能定位、储备量、资金来源等土地储备远作 的难点．提出了建议。 美键词：土地储备调控土地市场 土地储备制度是国家调控土地市场的有效工具 之一，通过土地储备，城市政府提高了调控市场的能 力，并为经营城市打下了良好的基础。本文拟研究当 前我国土地市场运行中存在的问题、原因及土地储 备制度的作用、难点，并提出我们关于土地储备制度 的几点思考。 一、城市土地市场存在的问题及其原因 城市土地市场是指城市土地作为商品在流通过 程中发生的各种经济关系的总和，其实质是城市土 地使用权在不同经济主体之问流转所发生的经济关 系。1987年深圳市率先拍卖国有土地使用权，开启 了土地资源市场化配置之门。经过14年的发展，我 国的土地市场在法制化、制度化、信息化等方面有较 大的发展。具体讲有以下几点：(1)有偿供地的范 围、方式制度化；(2)建设用地供应总量控制已经法 制化；(3)市场交易：≥理逐步规范化；(4)市场服务 开始信息化；(5)中介服务正在市场化。o土地市场 的建立与完善提高了我国土地资源配置的效率，发 挥了市场在资源配置中的基础性作用。但我国土地 市场发育的时间短．特别是我国处于转轨时期，各方 面的配套改革有待完善，目前我国的土地市场存在 着不少问题。 1-市场覆盖面小。市场配置资源的作用未充分 发挥 根据2000年全国首次土地证书检查结果的初 步统计，城镇国有土地中80％的宗地是通过划拨的 方式获得，所占面积在98％以上o。根据我们的调 查．1992～2001年南京市全部供地中仅有3．35％的 土地是有偿供地，其泉都是以划拨方式处置。由于市 场覆盖面窄，市场机制在配置城镇土地资源中的作 用尚未充分发挥，不能按照效率原则调整城市土地 利用结构，促进城市土地的集约利用。如南京市新街 口到鼓楼地区，居住用地约占50％，商业等第三产 业用地只占25％，其他用地约占25％。作为南京市 的CBD．工业、居住等用地占到75％的比重与城市 土地资源合理配置的要求相距甚远，使城市中心寸 金之地来能得以充分利用。 2．市场竞争性小．土地价格扭曲 目前土地有偿出让的运作方式主要有协议、招 标和拍卖三种。在实际操作中，协议出让的方式占大 多数，以招标和拍卖这种市场化程度高的方式处置 的土地出让所占比重很低，仅10％左右。目前，我国 协议出让价格一般在每公顷60万元左右。研究表 明，招标地价一般高于协议地价3—5倍，拍卖地价 一般高于协议地价4一lO倍左右。o以协议方式出让 国有土地使用权缺乏竞争机制和公开性，地价的确 定和土地利用条件限制受具体承办者的主观影响 ①胡存智、官玉采：《新世纪中固土地市场建设太趋势》．《中国土地科学)2001年第1期，P16—18。 ②石晓平：<土地资源可持续利用的经济学分析>(博士话主)，南京农业大学，2001年，P95。 ③孙佑海：(土地流转制度研究>(博士 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 )，南京农业大学，2000年．P184。 28— 万方数据 坚!!!!!!!!!!竺!!!!!!!!!!目82lgglliii￡￡嘲 大。困其规范性不足，致使土地出让价一般偏低，土 地价格扭曲，不能充分实现国有土地所有权的经济 利益；其非公开性更易于滋生腐败，造成国有土地资 产的流失。协议方式的广泛应用和土地灰市的存在 使土地使用者能够以较低的成本取得土地使用权， 通过激烈竞争高价取得土地使用权的动机不足。 3．土地供应总量失控 根据原国家土地管理局的全国非农建设用地调 查结果，1991～1996年，国家、集体、农民建房三项 建设用地202万hm2，其中占用耕地102万hm：，分 别超过同期计划的28％和18％。从投资的角度分 析，1991～1996年，全社会固定资产投资总额为 8585亿元，据测算，但需占用133万hm2，实际占地 的34％超过了投资需要。土地的过剩供给在一定程 度上导致了土地粗放利用，大量闲置。1996年建没 用地大清查的数据表明当年全国闲置土地总量达到 11．6万hm2，相当于当年非农建设用地总量的 30．4％。从1992一1999年，全国建设占用耕地的数 量达149．9l万hm2。 4．土地隐形市场大量存在 城市土地隐形市场中的市场客体主要为未补交 土地出让金或租金的划拨土地使用权和城市规划区 内未经征用人市的集体土地使用权。目前，我国大多 数地区实行土地有偿使用和行政划拨并存的土地供 给“双轨制”，它导致了我国地价“双轨”并行。行政 划拨方式支付的土地使用费远远低于出让、转让方 式支付的出让金，一般相差5～10倍，最高相差40 倍。“双轨制”带来的巨额差价，诱发一些单位或个 人趋利行动，隐形交易暗中发展。据调查，从1991— 1996年，福建省划拨土地使用权交易29489宗，面 积4768．44hm2，商业、旅游、娱乐用地和住宅用地发 生交易的宗数居多，为总宗数的82．01％。其中私自 交易达120040宗，面积243．18hm2．术办登记的 13152宗，面积611+87hm2J)土地隐形市场的不规范 性模糊了国有土地财产关系，造成国有土地资产大 量流失。由于隐形市场的地价具有很大的随机性，这 必然给正常的土地出让市场带来干扰，制约我国城 市土地市场的正常发育。 从总体上看，目前我国土地市场上存在的问题 主要是市场失灵，不规范，市场在资源配置上的功能 未能很好的实现。究其原因，主要有：(1)由于土地 供给的“双轨制”，严重的寻租行为，导致了土地市场 化程度低，土地资产的价值得不到真正的体现，土地 价格扭曲，H有土地资产流失严重。(2)政府土地管 理职能未能真正到位，越权批地、违法批地等行为大 量存在，土地隐形交易盛行，政府失去了对土地市场 的有效控制。(3)由于市场失灵也导致了土地供应总 量失控，j日城更新速度缓慢。农业用途的土地具有明 显的外部经济性，而这些并没有直接体现在农用地 的市场价值中，农用地的市场价格被低估，导致其在 土地竞争中处于劣势，不断地被其他具有高市场价 值的用地侵蚀。旧城业新必须提供很多公共产品，市 场在这一过程中充分显示其不足的一面。 二、土地储备制度的功能 城市土地储备制度，是指由城市政府委托的机 构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从 分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府 或政府委托的机构组织进行土地开发，在完成了前 期开发整理工作后，根据城市土地出让年度计划，有 计划地将土地投入市场的制度。土地储备制度的建 立能够解决城市土地市场中存在的政府失灵和市场 失灵，提高政府调控土地市场的水平，促进土地市场 的发展，提高土地资源的配置效率。作为城市政府调 控土地市场的一项制度创新，目前运作中的土地储 备制度具有以下功能： 1．政府垄断土地一级市场．增强调控市场 的能力 土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断 了土地一级市场。只有储备机构才能通过征、购、换、 转、收等方式将土地集中，直接进行储备或者经过开 发后进人储备库，然后按计划从储备机构出让和出 租土地。城市土地储备制度的建立，政府掌握了城市 土地的统一收购权，把分散的存量土地重新集中起 来．同新征用地一起纳入土地储备体系。政府手中掌 握一定量的储备土地，极大地提高对土地市场的调 控能力。 2．通过建立透明公开的储备制度，消除土地出 让中的寻租行为 城市的土地储备机构应定期公开储备土地的数 ①林方磊：《控制供地总量的难．,r．厦rl-策》，《上海土地)1999年第3期，P29，30。 一29— 万方数据 蓬塑置蕊藿鹭嬲!!丝垒蔓!塑—— 量、区位、土地等级、规划用途等。根据年度土地利用 计划，公布当年土地出让的数量、区位、土地等级、规 划用途等。在土地出让行为上，依法将经营性的用地 全部纳入招标、拍卖的处置方式，定期公布招投标出 让地块的情况。对于依法可以协议出让的地块，也应 公布其交易情况。通过透明化的迳作模式，减少市场 变易的个人因索，避免“寻租”行为，以保障交易的公 平和公正性，由市场的供需关系粜确定土地的价格， 纠正扭曲的．土地价格。通过盘活存量土地，规范土地 市场的运作，肪止土地牧益的流失，显化土地资产的 价值。增加政府的土地收益，加快城市基础设施建设。 3．优化城市土地利用结构。改善城市功能 我国的很多城市的生产功能很强，在城市内部 有相当多的工业用地。相应的，城市中的交通用地、 道路广场、绿地的比例远低于发达国家。由于市场 发育程度低，产权不清晰，交易成本巨大，如跟仅 仅依靠市场的力量米优化城市内部的土地利用结 构，将会是很漫长的一段时间。同时由于市场机制 无法满足社会对公共品的需求，具有外=ff【；效应的公 共土地产品，如城市道路、桥梁等市政设施和公 园、绿地等非盈利性事业的供给无法得到切实的解 决。通过土地储备制度，运用行政手段加快旧城改 造的步伐，通过统一规则、统一配套、统一开发、 统一建设、统一管理，降低都市更新的变易成本， 解决当前城市建设中局部建设与整体规划、项目建 设与区域功能之间的矛盾，改善城市的土地利用结 构，改善城市功能。 4．提升城市土地资本价值，调控城市经济发展 通过土地储备计划，对储备区域的土地进行集 中成片 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 和整理，重点进行基础设施的建设．改善 区位条件，使储备的土地形成聚集和规模效益，从而 提升城市土地资本价值。通过土地出让，依靠市场运 作形成城市基础设施资金的良性循环，提高政府经 营城市的能力。同时，政府通过控制土地供应来调控 城市投资、引进外资的方向、速度和规模，对城市产 业结构的合理调整进行适度调控，促进城市经济快 速、协调发展。 通过土地储备制度，提高了土地资源配置的市 场化程度，促进了公正、公开和公平的土地市场的发 育。通过这种新的制度供给，强化了土地管理职能。 土地储备机构统一购地和统一供地，强化丁政府对 土地市场的诃控。在旧城改造、显化城市土地资产价 值方面，土地储备制度具有明显的积极作用。因此． 从理论上讲土地储备制度是土地资源配置政府行为 羽I市场行为的最佳结合点。 三、完善土地储备制度， 促进土地市场发育 1．目前土地储备制度运行的难点 (I)土地储备的功能定位。土地储备作为一种行 政行为，其主要目的是为了保证政府能调控土地市 场，促进城市土地市场的健康发展，提高土地资源的 配置效率。而这种功能的实现依赖于一个假设，即政 府是公正、廉洁、信息充分的社会管理者。但由于土地 是一项重要的资产，能憾为政府带来很大的收益，在 实际操作中有部分城市存在单纯追求土地收益的倾 向，土地供应不能满足房地产市场发展的需要。o如 何在运作中璐免政府通过垄断土地的供给，谋取垄断 利益，过度地运用“看得见的手”代替“看不见的手”的 功能，妨碍房地产市场的发育，是一个牵涉到土地储 备功能定位的难题。 (2)土地储备量的确定。为了调控土地市场．政 府手中必须保持一定的储备量，以平抑市场的供需 矛盾，熨平市场的波动。合理的储备量、储备周期、土 地出让计划要求掌握市场供需的大量信息。信息的 不完备以及信息高昂的搜寻成本使得土地储备量确 定的科学合理性很受怀疑。而资金的机会成本又使 土地储备机构在土地储备上慎而又慎．土地的储备 量一般都较小，根本起不到平抑市场的作用。 (3)土地储备的资金问题。土地储备需要大量的 资盘。在土地储备制度刚建立时．除了政府投入少量 的启动资金外，土地储备机构的主要资金来源就是 银行贷款。在土地储备铷度建立的初期，土地储备机 构往往只有储各少量出让的地块，土地储备的成本很 高，如果土地储备不谨慎．许多储备机构的经营风险容 易爆发，特别是许多中小城市的土地储备机构，在我 们调查的一些城市的土地储备机构的运作中，这样 的担忧非常明显。 (4)城市土地职能部门间的协调工作。由于土地 储备涉及到国土、建设、规划、房产、财税、金融、园 ①贾生单等：《城市土地储备制度：模式、垃莱、l；可题和对策》．(现代城市研究》2(m1年第3期，p44—47。 一30一 万方数据 ．．．．．．．．．．．二MODERNECONOMICRESEARCH 资、计划等职能部门，土地储备机构的运作需要这些 部门的协调才能降低交易成本。由于长期的条块管 理，各个部门之问都有自己的既得利益，土地储行制 度的建立在一定程度上剥夺了某些利益群体的既得 利益，因此在实际运作中摩擦较多。目前在许多城市 土地储备机构讴大的工作量是花芋F协调上，影响了 土地储备工作的正常开展。 2．土地储备制度建设的思考 (1)关于土地储备制度的功能定位。我们认为土 地储备制度的目的应是定位于解次土地市场存在的 问题，纠正政府失灵与市场失灵，促进土地市场的发 育。所以其功能首先是政府垄断一级市场，调控土地 的供给总量，促进土地二级市场的发育与完善，土地 储备的边界仅限于土地一级市场；其次是具有都市 土地整理的功能，通过“看得见的手”结合“看不 见的手”引导都市更新。这样的定位能避免政府滥 用行政权力干预市场的运作。在这样的功能定位 下．建立一个以政府领导为核心，各相关部门共同参 与的协调机构，降低协调成本，促进土地储备机构的 高效运转o (2)关于土地储备的运作。土地储备的运作应该 遵循公开、公正、公平的原则。在储备土地的取得上 现在主要有三种方式，一种是上海的市场主导模式， 一种是杭州的政府主导模式，一种是武汉的政府主 导与市场运作相结合的模式。我们认为根据我国的 实际情况，麻采取政府与市场相结合的运作模式， 对于旧城改遣、基础设施更新等涉及到公共利益的 区域以及土地征用，采取政府主导的方式，土地储 备机构与原有的用地者之问是一种强制买卖的关 系，但买卖的价格应参照市场价格；土地的收购与 置换则按照市场方式运作。土地储备机构根据经济 发展及土地供应计划出让士地，凡经营性用地一律 采取招投标的方式，并公布交易结果。采用协议、划 拨方式的土地也应公布交易结果。另外，由于目前土 地收购储备的能力有限，对于尚束进人收购储备计 划的划拨士地应实行交易 许可 商标使用许可商标使用许可商标使用许可商标使用许可商标使用许可 制度，以控制市场的 投放量。 (3)关于土地储备的贷金问题。借鉴发达国家或 地区的经验，我们认为可从三个方面探索土地储备 融资的途径：一是建立土地基金制度，如香港以土地 储备收益所得为主+融合银行及社会资金，建立专门 的土地收购储备基金。二是走城市土地开发证券化 投资道路，即将土地储备中心改组为城市土地开发 股份有限公司。争取发行土地整理债券，公开募集社 会资金。三是采取以～个储备区域作为一个项目组， 根据自愿的原则，原有产权单位以其相应的产权作 价入股参与储备经营，让其获取一定的经营收益，达 到降低资金门槛的目的。 ’ (4)关于政府的信息服务职能。市场信息是土地 供需和交易的基础，为此，政府需要在土地交易场 所、土地交易信息收集发布等方面提供更多、更便捷 的服务。加入WTO后，我国的土地市场必须以高效 率、高竞争、高效益适应经济全球化的格局。因此，政 府应通过建立CIS、LIS等信息系统，对土地利用规划、 城市规划、土地供应计划、土地储备情况、土地价格评 估、土地买卖次数、土地供需状况、市场预测信息、政府 供地限制与禁止目录、土地储备政策法律等土地交 易活动进行信息化传输、选择与反馈，科学制定土地 储备讣划，帮助需求者了解土地市场，增强分析市场 的能力，以引导土地市场朝着健康的方向发展。 作者：陈江点，南京农业大学土地管理学院博士生； 曲福田．南京农业大学土地管理学院院长、博早 210095 【责任碥辑：待忘蓉】 一3l一 万方数据 土地储备与城市土地市场运行 作者： 陈江龙， 曲福田 作者单位： 南京农业大学土地管理学院 刊名： 现代经济探讨 英文刊名： MODERN ECONOMIC RESEARCH 年，卷(期)： 2002(4) 被引用次数： 35次 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