承袭与变异_明清督抚制度述论

　　收稿日期: 2005 -11 -11 　　作者简介: 史云贵( 1971—) ,男, 武汉大学政治与公共管理学院政治学博士后,历史学博士。 承袭与变异:明清督抚 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 述论 史云贵 (武汉大学 政治与公共管理学院, 湖北 武汉　470032) 摘　要: 明清督抚制度当承袭周秦以来的近官以京秩出监地方的监察制度, 它与汉代刺史制度、使者巡行 制度、唐代节度使制度等都有着历史上的渊源。明代巡抚制度萌芽于建文时,基本确立于宣德时期。总督制度是 在巡抚制度普遍推行的基础上形成的, 其基本特征是跨省置督, 总领地方。清初的督抚也是出于监察地方和督察 军事的初衷而署置的。作为封疆大吏的总督, 其权力和职掌在镇压太平天国等农民起义和洋务运动及其以后的 变局进一步膨胀起来。在承袭与变异的过程中所形成的明清督抚制度,其演变有着历史渊源、动力机制、制度机 理和路径依赖,它是中国古代监察官地方官化的典型个案, 对我国近现代地方政治制度和中央与地方的关系无 疑产生了深远的影响。 关键词: 督抚制度; 承袭; 变异; 影响 中图分类号: D691. 42　　文献标识码: A　　文章编号: 1009-105X ( 2006) 02-0114-08 　　从马克思主义的观点来看, 任何事物都有着其 产生、发展和消亡的过程, 官制的演变当然也不例 外。任何政治制度都是一定历史和时代的产物,它 们与一定的政治、经济、军事、文化相联系,而不是 孤立的。当政治、经济、文化等因素变化以后,政治 制度必然要相应地发生变化。传统中国是一个幅员 辽阔的帝国, 而一个广大帝国的统治者必须握有专 制的权力, 国家的法律和政令必须出自君主一个 人;国家越大,偶然事情越多,君主必须根据所发生 的偶然事件, 不断变更统治手段� 。对于一个专制 大国来说,事件突发的偶然性, 专制皇权的非制度 性、随意性无疑是中国古代官制的演变层出不穷, 政治制度变迁频繁的一个重要原因。中国古代政治 制度的嬗变是在历史的承袭与变异中实现的,一般 都有着其动力机制、制度机理和路径依赖� , 这在 明清督抚制度的嬗变中 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现得尤为明显。明清督抚 制度的嬗变是中国古代监察官地方官化中的典型。 一、总督、巡抚制度的渊源 大明政权建立之初,地方上承袭了元代的行中 书省制度。1356年, 朱元璋攻占集庆(今南京)后, 设立了江南行中书省, 建国以后,在全国设立了浙 江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、 陕西、湖广、山西十二个行省。明初承袭了元代行省 权大且集中的基本特点,“举凡钱粮、兵甲、屯种、漕 运军国重事,无不领之。”[ 1] (卷9 1,百官七)朱元璋认为这 无疑会对其新王朝构成潜在的威胁,故于洪武九年 ( 1376)改行省为承宣布政使司, 罢行省平章事、左 右丞等官, 改参知政事为布政使。以此为基础, 明初 把元代行省的权力一分为三,即以承宣布政使司管 理地方政务,提刑按察使司管理司法狱政, 都指挥 使司掌地方军权。这种分理其政的办法,无疑削弱 了自元以来行省过大的权力,从而使地方不可能坐 大而与中央皇权对抗, 避免了地方割据局面的出 现,对于明初政治、经济的稳定和发展一度有着一 定的积极意义。但其不可克服的缺陷也在地方“三 司并行”的过程中日益凸显:地方最高权力向三司 分流,从而使地方明显缺乏自己的政治“中枢”,严 重影响了地方行政管理的效力,并且过于分权与钳 制也不利于中央集权的强化。督抚正是在这种背景 下以监察官的面目出现,并在实际行使权力的过程 　　� 参见孟德斯鸠:《论法的精神》(上) ,北京:商务印书馆, 1959 年版,第 150页。 　　� “路径依赖”(p ath dependence)的概念是当代著名的新制度 经济学家道格拉斯·C·诺斯于 1990年提出的,其基本含义是指, 现代现代制度的形成、发展与演变要受到以往旧制度的影响。制度 演化一旦在自我增强的机制下选择了一条路径,它在很大程度上 就会因其“惯性”,继续沿着这条路径走下去。 中国矿业大学学报(社会科学版) 2006 年第 2 期 Journ al of Ch ina Un ivers ity of M ining & Technology( Social S cien ces) 2006年 6月 中迅速成为地方政权的最 高中 高中语文新课程标准高中物理选修31全套教案高中英语研修观课报告高中物理学习方法和技巧高中数学说课稿范文 枢, 弥补了这一“真 空”,并凌驾于“三司”之上, 总领一省、数省的军政、 民政,从而日益走向封疆大吏。 “总督”、“巡抚”二词由来已久, 起初都是以动 词出现的,尚未成为官名。《汉书》云, “昭宣承业,都 护是立, 总督城郭, 三十有六。”[ 2] (卷100下, P . 4268)《历代 职官表》卷 50也提到, “《晋书·前秦载纪》王二表 曰: 总督戎机”。[ 3]考“巡抚”一词, 当源于周秦以来 的“遣使巡行天下”, “抚慰地方”之意。《国榷》云, “巡 抚 之 设, 即 成 周 以 王 朝 卿 出 监 之 意 也。”[ 4] (卷21, P . 1399)《历代职官表》记载,“《周书·武帝 纪》建德二年,诏皇太子斌贝巡抚西土。五年,复巡抚 西 土, 此 亻放 于 《左 传》所 谓 从 曰 抚 军 者 也。”[ 3] (卷50,总督巡抚) � 《晋书》云, “咸宁中, 诏(刘)颂与 散骑郎白褒巡抚荆扬。”[ 5] (卷46,刘颂传)上面的“总督”、 “巡抚”都是动词,而以之名官, 并形成官制则是明 朝的事情。督抚制度在明代的萌芽与初步发展与明 代君主专政主义中央集权的强化不无关系,这种强 化在地方上的突出表现就是行中书省的废除和三 司制度、督抚制度的尝试与确立。 明初置督抚, 主要是从中央监察地方, 以补“三 司”不足的角度出发的, 并没有故意让其侵渔“三 司”之权,而成为总领一方的大吏之意。但督抚在行 使监察权的时候,不可避免地要干涉地方政务, 并 日益常态化与制度化, 在事实上成为地方“三司”的 上级,最终完成了其地方官化。这与汉唐刺史制度 的形成与演变并没有什么本质上的不同。明代督抚 均带宪衔,《明史·职官志》也把督抚列入都察院系 统里面,就是从督抚初设是代表皇帝“分巡天下”和 “宣抚”地方的角度而言的。所以明代初置督抚,以 都御史、副都御史、佥都御史等宪衔, 出巡或出镇地 方,实与汉代以来“同以京秩而莅外台”之制有着渊 源和本质的相似之处。我们从有明一代督抚制度的 发展、演变中,已经可以看到总督、巡抚向封疆大吏 过渡的基本特征,特别是分省设抚,跨省置督的基 本原则是十分清楚的。 二、明代督抚制度的萌芽、基本确立和 主要特征 关于巡抚制度的萌芽与初步确立的问题, 《明 史》、《明通鉴》、《明会要》、《春明梦余录》、《历代职 官表》诸史籍多有概述, 但观点不尽一致, 受之影 响,后来的研究者亦多有分歧。《明史·职官志》、 《明会要》倾向于以洪武二十四年,太子朱标巡抚陕 西一事作为明代巡抚制度的萌芽,后人也在很大程 度上受其影响。关文发先生认为:朱标的陕西之行 毕竟是“太子出巡”,有其特殊性与偶然性, 不合官 制常规,且其此行主要是考察定都问题的。从朝廷 派遣京官巡行天下、事毕还朝复命出发, 我比较赞 同关先生的观点,即明代巡抚制度的萌芽实始于建 文 [ 6] ( PP . 54- 55)。建文元年三月,遣“侍郎暴昭、夏原吉 等二十四人充采访使,分巡天下。”[ 7] (恭闵帝本纪)“问民 瘼, 课吏治, 皆得便宜行之。”[ 4] (卷11, P . 796)夏原吉“充 采访使,巡福建, 所过郡邑,核吏治, 咨民隐,人皆悦 服。”[ 7] (卷149,夏原吉传)建文时期,以采访使巡行天下,上 承汉代风俗使、巡行使巡抚天下和唐初的采访使巡 按诸道制度,下启永乐以后以巡抚分巡天下,而且 明代的巡抚之制本来就与唐之采访使有着一定的 渊源关系, 建文帝仍用京官以采访使的名称分巡天 下,更能说明这种渊源的存在, 故把明之巡抚制度 的萌芽定为建文时期,应该是比较确切的。 巡抚作为一项制度, 如同汉之刺史制度一样, 其基本形成应该有个前提,即专抚一地和所任官员 应该具有相对的稳定性。从这个 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 出发,明代巡 抚制度的初步形成当在宣宗时期。对此, 《明史·宣 宗本纪》记载的十分清楚,“洪熙元年八月癸末,大 理卿胡概、(四川)参政叶春巡抚南畿、浙江。设巡抚 自此始。”[ 7] (卷9,宣宗本纪)考《明史·胡概传》便知胡概 巡抚南畿前后达五年之久,直到宣德五年因升迁为 南都御史治院事,才为周忱接替。而据《明史·周忱 传》,周任南畿巡抚长达二十二年之久。这种情况是 以前作为临时使职差遣的巡抚从来没有过的现象。 南畿自洪熙元年专设巡抚后, 除正德二年至五年, 因阉宦刘瑾专权时期罢置外, 终明之世未有中断 过 [ 8] (卷4,应天)。这说明了巡抚已经由过去的临事派遣 变为专设,由短期出巡改为常驻久任,且所管事务 也相当广泛,便宜行事的权力很大,我们不能不说 这是明代巡抚制度形成的一个很重要的标志。以此 为起点, 宣德五年, 巡抚制度在南畿个案的基础上 开始了普遍化的进程,“宣德五年九月丙午,擢监察 御史于谦、越府长史周忱等六人为侍郎, 巡抚两京、 山东、山西、河南、江西、浙江、湖广等处。——各省 专设巡抚自此始。”[ 9] (卷20, P . 849)对此,《国榷》也指出, “洪永之际,或曰采访,或曰巡视,事已而还。宣德庚 戌, 乃置 专职务。其迁转 亦以 年资深 浅计 也。”[ 4] (卷21, P . 1399) 考宣宗时期,所任督抚的相关纪传, 可以看出 1152006 年第 2 期　　　　　　　　　　史云贵 : 承袭与变异:明清督抚制度述论　　　 � 《左传》宣十三年,王巡三军拊而勉之, 杜预训拊为抚, 此 巡抚二字所出也 这一时期巡抚的设置有以下较前明显不同的特点: 其一, 署置巡抚的范围已经相当广泛, 且一般是当 时内地非常重要的省份,大体上体现了分省专设的 基本原则。其二,以京职出巡的巡抚的品秩提高了, 且以六部侍郎出任巡抚渐成定制。其三,这一时期 的巡抚大都久任, 如周忱在应天 22年, 于谦在山 东、河南 18年,赵新、吴政、曹弘在巡抚任上也都是 十年及其以上。这样, 作为巡抚制度的核心问题 ——专职久任在宣德朝的完成, 标志着明代巡抚制 度在全国范围内基本确立下来了。但是,从明万历 中期以后,由于内外矛盾的尖锐激化, 特别在辽东 战争和镇压国内农民起义的过程中, 巡抚的署置越 来越不正常, 随着统治危机的日益加深, 巡抚按省 建制的既定进程已被打破, 因事特设, 特别是为军 事的需要而临时署置变得愈来愈突出。实际上,明 代初步建立的巡抚制度直到清朝在全国的统治确 立下来后才重新得到恢复和发展。 明代总督制度是在巡抚制度普遍推行的基础 上萌芽和形成的。总督的基本特征是跨省设置、节 制地方文武, 巡抚三司听命于斯。关于明代总督的 设立,《春明梦余录》云,“正统而后,或变生于腹里, 或衅起于边陲,而诸边诸省一时抚臣多不能振联属 之策, 兴讨师之罪, 保境以自全,撄城以自守,直为 是懔懔尔!”; 对于国内此起彼伏的农民起义,“各省 抚臣皆相视而莫之能救”, 故“列圣振长策而议联 属,边防腹里多设总督, 以联属而节制之, 若连环 然,且颁之敕, 如一省难作,则总督调近省之食与 兵,或击其首,或邀其尾,或掎其左,或角其右。有难 则合制之,难已则散而归之,无借兵之苦,无萃食之 忧。《语》曰:分指之十弹,不如合掌之一击。此分合 利病之说也。”[ 10] (卷48, PP. 23- 24)所以孙氏不仅说明了 明代中后期总督制度产生的背景、原因, 而且明确 告诉我们署置总督就是为了克服在内外剧变过程 中巡抚、三司在政治、军事体制上的弊端,阐发了总 督在应付内外局势中具有在地方上“总领”、“合 力”、“联属”的过程与特征。 从总督以监察,特别是以总揽地方军政为特征 出发, 我们在排除宣德朝总督税粮后, 军政型的总 督当始于正统六年。《万历野获编》称:“本朝宣德以 后,大臣总督,止施于工程钱粮等项。继乃有总督军 务,为文帅第一重任,⋯⋯仅见于正统初,靖远伯王 骥以兵部尚书督师征麓川, 始以总督军务入 衔。”[ 11] (卷22, P . 551)但王骥总督麓川,只不过是“遣督” 而非“设督”, 因为“麓川之在南陲,弹丸耳。疆里不 过数百,人民不足万余,⋯⋯得其地不可居,得其民 不可使。”[ 4] (卷25, P . 1602)故不可能使麓川作为总督的 固定辖区。在正统年间,王骥三征麓川, 三任总督, 以及在景泰初年的总督南京机务, 均属于临事特 遣,不成定制,但开了有明一代总督制之先河。 明代总督制度的正式形成当在明景泰至成化 年间, 以两广总督和三边总制的署置为标志。据《明 史·侯 传》, 景泰元年,朝廷以侯 为湖广总督, 以平贵州的叛乱,于途中病卒, 朝廷便立即“进左副 都御史、河南巡抚王来为右都御史代之”;“贼平,班 师。诏留 (王)来、(梁) 瑶镇抚。寻命来巡抚贵 州。”[ 7] (卷172,王来传)这一事件表明总督湖广、贵州军务 一职, 虽终未定设,但其辖区范围明确,而且总督王 来事毕没有立即返京,还正式兼任了贵州巡抚,开 了有明一代总督兼任巡抚的先河。王来在任职期间 建言, “近因黔、楚用兵, 暂行鬻爵之例。今寇贼稍 宁,惟平越、都匀等四尉乏饷。宜招商中盐,罢纳米 例。”(同上)朝廷从之。这表明,总督已经不限于单 纯的军事行动, 而渐掌民政,向着总领一方的军政 型发展,从而为稍后的总督专设、定设奠定了基础。 稍后两广总督的专设,其起因也是出于军事上 的需要。景泰三年( 1452年)七月, 两广“浔、梧瑶 乱,总兵董兴、武毅推委不任事。于谦以翁信、陈旺 易之, 而特遣一大臣督军务,乃以命(王)翱。两广有 总督自翱始。”[ 7] (卷177,王翱传)此时王翱总督两广, 仍然 属于“临事特遣”。但不久,他被荐任为吏部尚书返 京, 朝廷任命右副都御史马昂接任总督两广军 务 [ 5] (卷31, P. 1957) ,并敕曰: “近年广东、广西各处地方, 贼寇发生, 命将出征, 互相推诿,失机误事。今特授 尔总督关防,所在总兵等官并听节制。”(《明英宗实 录》景泰四年三月庚辰)天顺年间,因石亨专权,罢 停督抚, 两广总督暂时停设。成化四年( 1468)春, “提督两广军务韩雍, 以两广地大事殷,请东西分设 巡抚。从之。乃命陈濂抚广东, 张鹏抚广西,而雍仍 以总督专理军事。”[ 9] ( P . 1196)不久, 韩雍以忧归, 两广 盗贼复起。成化五年,“诏即其家起韩雍,仍总督两 广, 开府梧州, 遂为定制。”[ 9] ( P . 1213)韩雍总督两广, “三司皆长跪白事。”[ 7] (卷178,韩雍传)自此以后,终明之 世,两广总督之设未有间断。我们说总督制度的形 成,两广总督在景泰, 特别在成化年间的设立为其 重要标志,主要基于两点:其一是两广总督开府梧 州;其二是地方三司对总督“长跪白事”。两广总督 开府梧州, 其意义非常重大。它意味着以前“临事遣 督”“事毕还朝”的遣督制即告结束,总督常驻久任 并开府总领军政时代的到来。“三司长跪白事”,不 仅仅体现了韩雍作为两广总督之威严,更为重要的 116 　　　　　　　　中国矿业大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　2006 年 6 月 是它表明了总督在制度上具有了节制三司、总领一 方的法定权力。这两件事情无疑是总督制度形成的 一个重要标志。 与此同时,延绥、甘肃、宁夏三边总制的设置对 于总督制度的进一步确立和巩固有着极其重要的 影响。考诸史籍, 三边总制始设于明宪宗时期, “成 化十年春,廷议设总制府于固原,举定西侯蒋琬为 总兵官, (王)越提督军务, 控制延绥、甘肃、宁夏三 边。总兵、巡抚而下,并听节制。诏罢琬,即以越任 之,三边设总制自此始。”[ 7] (卷171,王越传)但三边总制的 署置一开始, 并不是一贯的, 中间出现了断断续续 的情况。“弘治十年冬, 寇犯甘肃。廷议复设总制 官”(同上)“议遣重臣总督陕西、甘肃、延绥、宁夏军 务,乃起左都御史王越任之。十五年以后,或置或 罢。至嘉庆四年始定设,初称提督军务。七年改称 总制。十九年避制字, 改为总督,开府固原,防秋驻 花马池。”[ 7] ( 卷73,职官志二)但自陕西巡抚杨一清“总制 陕 西、延 绥、宁 夏、甘 肃等 处 边 务, 兼 督 马 政”[ 9] (卷41, P. 1539)以来, 三边总制除正德十二年因彭 泽告休去职中断四年外,其余时间均定设未变。三 边总制的定设,其最重要的意义在于它以诏令的形 式,明确 规定 关于下班后关闭电源的规定党章中关于入党时间的规定公务员考核规定下载规定办法文件下载宁波关于闷顶的规定 了三边总制“总督文武, 自总兵、巡抚 而下皆听节制”的法定权力与领导体制。以后地方 总督纷纷效仿三边总制之制,向中央要权, 如“(胡) 宗宪上疏,请得节制巡抚及操江都御史, 如三边故 事。帝即晋兵部尚书, 如其请。”[ 7] (卷205,胡宗宪传)张瀚总 督两广军务, “时两广各设巡抚官,事不关督府。瀚 请如三边例, 乃悉听节制。”[ 2] (卷225,张瀚传)尽管“总督” 和“总制”在名称上有别,但二者在本质上几乎没有 什么不同。“三边总制”的定设对于明代总督制度的 确立起着巩固和强化的作用。 考《明史》诸纪传可知, 总督与总制实际不分, 不同时期或称总督,或称总制。如嘉庆十五年所设 的宣大总督“事体与总制陕西三边同。寻俱更名总 督。”[ 9] (卷56, P . 2132) “然而缙绅民间称谓, 犹云制 台。”[ 11] (卷22, P . 551)这种惯称一直延续到清代,清中后 期,总督虽然已正式成为封疆大吏,然人们仍俗称 其为“制台”。然而,明代自正德、嘉庆时期,定设总 督不断增加, 总督制度进一步发展的同时,由于内 外矛盾的加剧, 临事暂设的总督也越来越多,大有 愈演愈烈之势。从万历中期到崇祯年间,明王朝的 统治已经是内外交困、岌岌可危,这表现在总督的 设置上便是头痛医头, 脚痛医脚,不仅临事特遣的 总督数量激增, 其设置已基本上没有什么布局而 言,而且名目亦繁多混乱, 总督以外, 又有所谓经 略、督师、总理之类。这种混乱的情况一直到清朝统 一后才得以重新恢复与确认。 三、明代督抚制度的特征和作用 明代的督抚制度自建文以来, 有着一个萌芽、 形成与发展的过程。虽然《明史·职官志》和《大明 会典》都把督抚列入中央都察院系统叙述, 但从总 体言之,在有明一代督抚制度的发展、演变中, 我们 已经看到了作为监察官的总督、巡抚向封疆大吏演 变的过程和一些基本的特征: 其一,从督抚所管辖的范围来看, 虽然不尽规 范化, 但分省设抚,跨省置督的基本原则非常清楚。 两直隶、十三布政使司是明代基本的行政区域,我 们对照《明史·职官志》便知,十三布政使司(省) : 河南、山东、山西、陕西、湖广、江西、浙江、福建、广 东、广西、云南、四川、贵州均已分设巡抚;南直隶分 设了凤阳和应天两巡抚;北直隶则分设了顺天、保 定二巡抚。这些地方巡抚的定设,事实上标志着明 代分省设抚体制的定型。明代总督“跨省置督”,辖 区大于巡抚的原则也是相当清楚的, 如两广总督、 湖广总督、三边总督、宣大总督、蓟辽总督等等。 其二,从巡抚和总督的权责来看, 督抚已经从 单纯代表皇帝督察地方的监察官, 发展到总领一 方,节制三司,从而突破了明初“三司分立”的地方 政治格局。各地督抚普遍设立后,虽然他们都挂着 宪衔, 但其职能已经由中央的监察官向总领一方军 政的地方大吏转化。对于巡抚处理地方政务的对 象, 《大明会典》有着较为详细的记载:“凡徭役、里 甲、钱粮、驿传、仓廪、城池、堡隘、兵马、军饷,及审 编大户粮长、民壮快手等项地方之事,俱听巡抚处 置。”[ 12] (卷211,都察院三)所以《明史·职官志》虽然把督 抚列入中央监察系统,但对于督抚总领一方,凌驾 三司的事实也直言不讳,“凡有大兴革及诸政务,会 都、按议,经画定而请于抚、按若总督。”[ 7] 其三,从督抚任职的时间来看,已经从临事遣 督,事毕还朝, 发展到常驻久任、开府置属; 从暂设 变为定设、专设。《万历野获编》对于督抚之定设与 久任说得十分清楚, “抚台一官,最称雄紧, 久任极 为 得 宜。盖 地 方 利 病 既 熟, 吏 司 而 民 安 之。”[ 11] (卷22, P . 564)各地督抚相继开府置属, 更是督抚 地方官化的一个重要标志,这尤以弘治八年右副都 御史金泽巡抚江西,建立南赣抚院最为典型。此后, “凡公政令之布, 赏罚之施,皆在此; 诸帅出兵, 受律 献馘,亦在此; 郡县百司政有驰张,亦必至此白之, 而后敢罢行焉。”[ 13] (卷67, P. 573)督抚治所的相继建立, 1172006 年第 2 期　　　　　　　　　　史云贵 : 承袭与变异:明清督抚制度述论　　　 开府置属进一步提高了督抚的政治权威, 使得“三 司长跪白事”进一步固定化与制度化。 从总体来看, 明代的督抚已经掌握了地方的最 高军政大权, 他们“统治兵民,刺举司道,一方治乱, 盖所攸系。”[ 8] (自序)对于有明一代的政治、军事有着 重要的、积极的影响。首先, 随着督抚制度的日趋确 立,在很大程度上改变了明初地方“三司分立”及其 带来的地方政府权力分散、事权不一、协调无力、运 转失灵、应变迟钝的局面。明代充分发挥督抚“总领 一方”、“振联属之策”的整合功能,有效地提高了地 方决策、管理和实施的效率及应变能力, 在很大程 度上有利于维护地方的统治秩序, 促进地方经济、 文化的发展; 其次, 督抚制度的确立在很大程度上 也是明代贯彻“以文制武”的重要手段。明代“武臣 以总兵官为极重,先朝公侯伯专征者, 皆列尚书之 上。自总督建后,总兵禀奉约束,即世爵俱不免庭 趋。其后渐以流官充总镇,秩位益卑, 当督抚到任之 初,兜鍪执杖,叩首而出, 继易冠带肃谒, 乃加礼貌 焉。”[ 11] (卷22, P . 554)所以督抚在抑制武臣之专横、维护 中央集权、整饬武备、巩固边防等方面曾经起着无 可代替的作用。随着督抚制度的确立,不仅在地方 政治体制方面出现了新的制衡关系, 而且由于督抚 的“双层性”, 从而使中央和地方之间也出现了新的 权力制衡机制。“督抚带风宪之衔,不独地方利弊可 言,即朝廷大政无不可入告。”[ 10] (卷48, P. 30)一方面,督 抚事实上已经是“总领一方”、“节制三司”的地方大 员了,但其法律上仍然是以都察院系统的监察官身 份存在的, 这种差遣性质又使得督抚虽然节制三 司、总领地方,但始终听命于中央,很难发展成为唐 代那种能与中央相抗衡的藩镇。 四、固定化与制度化:清代的督抚制度 清朝在攻占北京后,为缓和阶级矛盾,迅速完 成统一, 也出于自身封建化的需要, 以《大明会典》 作为政府设立各种制度与措施的指南。在地方政治 体制上,基本承袭了明代的三司制度, 并在三司之 上置督抚。清朝初年的督抚制度与明代督抚制度没 有本质的区别,也是出于监察地方和督察军事的初 衷署置的,并例加右都御史、右副都御史衔,权重者 如明代一样加“兵部右侍郎”和“兵部尚书”衔的。总 督为正二品官,加尚书者为从一品。俗名亦承袭明 代称“制台”或“制军”。 清代全国设八总督,计有直隶总督、两江总督、 闽浙总督、两湖总督、陕甘总督、四川总督、云贵总 督、两广总督。光绪时,新设东三省总督。关于有清 一代各省总督沿革和职权消长情况,张德泽先生在 《清 代 的 国 家 机 关 考 略》中 有 详 细 的 考 订 [ 14] ( PP . 208- 210)。令人颇为奇怪的是,作为封疆大吏 的督抚,其内部结构、官吏的署置却语焉不详。各省 书吏从二十至五十不等,总督、巡抚并有文武巡捕 戈什哈(侍从武弁)和收呈监印的官员。光绪三十年 ( 1907年)以后,各省总督始增设秘书、助理秘书、 参事等职, 辅助办事, 并设会议厅,议办各事,以备 斟酌损益[ 14] ( P . 211)。 关于总督的职权,《清史·职官志》云,“掌 治 军民,综制文武,察举官吏,修饬封疆。”[ 15]《清朝文 献通考》云, “总督统辖文武军民, 为一方保障”。[ 16] 各省总督除节制所管省区内提督、总兵辖军外,又 各有其直属部队, 名为“督标”, 一般有中、左、右三 营,也有设中、左、右、前、后五营的。有的总督根据 具体情况还专设“城守营”。闽浙、两广总督根据其 辖区的自身特点专设了水师营和海防营。直隶总督 除例设中军等五营外,更设有驻保定、涿州等城的 城防营。各省督标兵员不一, 两江总督三营辖军 3000员,而两湖总督四营仅仅 1000余员。各督标 各有副将、参将、游击、都司、守备、千总、把总等。 出于强化君主专政主义中央集权的需要, 道光 以前的督抚多职权轻,任期短。由于内外矛盾的尖 锐化, 道光、咸丰以降,督抚久任而权重。总督“掌 治军民, 综制文武,察举官吏,修饬封疆”的封疆大 吏制度是在镇压太平天国和捻军起义过程中确立 的。这一时期,总督的军事、政治、经济等权力日益 膨胀。督抚在道光之前,军事上权力很有限,且多为 皇帝临时授予的。道光时候,两广总督林则徐等为 抵抗英军曾经自行招募、编练水勇。为尽快镇压掉 太平天国起义,清政府同意地方督抚办团练和编练 新军, 这方面尤以曾国藩编练的湘军和李鸿章编练 的淮军著称。这些新军和地方团练很大程度上是督 抚的私人武装,成为他们发展自己私人势力的得力 工具。这些弊病为后来的督抚所承袭并进一步变本 加厉,如袁世凯调任山东巡抚时, 把自己长期编练 的新式陆军也带了过去。这支军队后来演变成北洋 军,是袁世凯镇压辛亥革命、要挟清政府、逼清帝退 位乃至篡夺革命果实、复辟帝制的军事支柱。道光、 咸丰之前, 督抚, 特别是总督,一般不直接过问地方 具体政务, 督抚直接管理地方经济的最突出的表现 是在镇压太平天国起义过程中获得征收厘金的权 力。它始于咸丰三年的扬州仙女庙,以“捐厘助饷” 的名义,增加财源。扬州实行后,各地纷纷仿效,湘 淮军和地方团练由此获得了比较充足的粮饷。到 118 　　　　　　　　中国矿业大学学报(社会科学版)　　　　　　　　　　　　　2006 年 6 月 1891年, 全国税收白银八千九百万两,其中厘金一 项就占了一千八百万两,占总收入的百分之十八点 二; 1911 年, 预计全国总收入为二亿九千六百万 两,其中厘金四千三百万两。它的绝对数量比1891 年增加了一点七倍。[ 17] ( P . 133)1860年 6月 8日,走投 无路的清政府任命曾国藩为“代理两江总督和钦差 大臣,拥有指挥长江下游地区军事的最高权限。曾 国藩在他首次担任的这个封疆大吏职位上,终于能 够使他的军队与更充裕的经费, 以及与一员高级总 督所拥有的巨大的权威结合了起来。”[ 18] ( P . 323)在此 之前, 曾国藩的部将如江忠源、李孟群、刘长佑、胡 林翼等先后担任或代理了安徽、广西、湖北的巡抚, 曾氏任两江总督后,在他的要求与推荐下, 李鸿章、 左宗棠相继被任命为江苏巡抚和浙江巡抚。这样在 黄河以南,以湘淮军重要将领为清王朝主要督抚的 格局形成了。在镇压太平天国起义中萌芽并发展起 来的洋务运动又进一步扩大了地方督抚的军政大 权。地方督抚在咸丰以来已经获得兼理外交、盐政、 粮饷的基础上, 打着“自强”和“求富”的口号,创办 了一批军事和民用工业, 筹划了海防, 编练了近代 意义上的新军。这样督抚,特别是总督便久任权重, 如李鸿章在直隶总督位置上长达二十四年,张之洞 为湖广总督十八年。曾国藩、左宗棠、李鸿章、张之 洞等封疆大吏,在很多程度上是晚清政权的维护力 量,但在一定程度上也为清王朝自己培养了掘墓 人,以编练新军起家,在督抚位上做大的袁世凯最 终借辛亥革命之机,使清王朝寿终正寝了。 五、明清督抚制度嬗变的制度分析及 其对于我国近现代政治的影响 在传统社会之中, 官僚政治是皇权政治的重要 组成部分,是皇权力量的代表和延伸。“在君主政体 里, 君主就是一切政治的与民事的权力的泉 源。”[ 19] ( P. 18)专制君主都力求“乾纲独揽”、“事皆亲 决”,但皇帝苦于分身无术, 必然要“设官分职,体统 相维, 品式具备”[ 7] (卷72,职官志)所以, “在专制政治出 现的瞬间,就必然会使政治权力把握在官僚手中, 也就必然会相伴而带来官僚政治。”[ 20] ( P . 5)一套官 僚政治制度建立起来后,国家权力表面上通过以宰 相为中心的官僚系统来运行,实际上皇帝往往通过 “近官”系统来进一步巩固和强化专制皇权。作为重 要近官之一的监察官, 它在历史上不断地方官化的 动力机制就在于专制的皇权,它在很大程度上推动 了中国古代官僚政治制度的变迁。正是从这个角度 出发, 钱穆先生认为, “制度虽象勒定成文,其实还 是跟着人事随时变动。”[ 21] (前言, P . 2)王朝理性的特征 就是皇帝个人理性和其家族理性至上,对形式上的 官僚政体不得不依赖的同时,又一直与之有着对立 和排斥的一面。这一方面表现在皇权是至上的,不 容分割的;另一方面又表现在, 只要建立了一套官 僚政治制度,专制皇权只要借助常态的官僚政治制 度运转,就必然会导致某种程度上的对皇权的对立 和分割,而监察官等一些近官“由内及外”的嬗变正 是皇权与相权博弈的结果和表现。专制君主力图通 过监察官的“外化”来达到对国家权力的“内化”,以 强化皇权对国家政治和军事的“内控”,这是监察官 地方官化的根本动力。而监察官只有借助皇权来完 成对国家地方政治和军事的有效控制,才能得到皇 权的进一步肯定和提拔,二者的互为需要和“互动” 便形成了很强的路径依赖。监察官的地方官化是中 国古代官制演变的基本特征之一,这集中表现在汉 唐刺史制度和明清督抚制度的演变上面。汉代的刺 史本来是以“六条问事”的纯粹的监察官,后来在行 使监察权的过程中不断走样,逐渐侵夺了守相亲政 理民之责, 刺史(州牧)由于长期掌握兵权, 遂在东 汉末年演变为割据的方镇,不仅没有有效地枝辅中 央,反而走向了专制皇权的对立面,加速了地方割 据和专制皇权的崩溃 [ 22]。 专制皇权“以内制外”的传统和王朝理性下监 察权、行政权不分的特点使监察官不断地方官化形 成了很强的路径依赖。这样,汉代刺史地方官化的 情景又在一定程度上通过明清督抚制度的嬗变表 现出来了。前述明清督抚制度渊源于周秦以来监察 制度,萌芽于明初, 自明中叶开始形成并得到初步 发展。“分省设抚”、“跨省置督”的原则在明代表现 得非常清楚。督抚最初作为监察官,在行使督察等 使职差遣的过程中, 其职掌、治所等日益固定化, “总领一方,三司受其所辖”的格局在明代已经基本 形成。明后期督抚制度的异化,其监察性、临时性、 变态化在清王朝初期也得到不同程度的体现。道咸 以来, 督抚,特别是总督,在明代“总领一方”、“节制 三司”的基础上, 其“掌 治军民,综制文武,察举官 吏,修饬封疆”的封疆大吏格局业已形成。在镇压太 平天国起义的过程中,逐渐得以长期掌握地方军政 大权的督抚,在洋务运动中,其政治、经济、军事的 权力又进一步膨胀。督抚在维护清政府统治的同 时,也在很大程度上消解了中央的权力, 为袁世凯 尾大不掉, 借辛亥革命谋篡政权奠定了基础。明清 督抚制度的渊源、形成和异变, 再次验证了钱穆先 生对中国古代政治制度嬗变的体认: “某一制度之 1192006 年第 2 期　　　　　　　　　　史云贵 : 承袭与变异:明清督抚制度述论　　　 创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此 项制度创立之先,已有此项制度之前身, 渐渐地在 创立。某一制度之消失,也决不是无端忽然地消失 了,它必有流变,早在此项制度消失之前,已有此项 制度之后影, 渐渐地在变质。”[ 21] (前言, P . 2) 这正如马克思所说的:“人们自己创造自己的 历史, 但是他们并不是随心所欲地创造, 并不是在 他们选定的条件下创造, 而是在他们直接碰到的、 既定的、从过去承继下来的条件下创造。一切已死 的先辈们的传统, 像梦魇一样纠缠着活人的头 脑。”[ 23] ( P. 585)马克思所说的这种“梦魇”, 如果从政 治层面上来看,实际上就是政治制度在变迁过程中 所形成的“路径依赖”。在北洋军阀时期和国民党蒋 介石集团形式上统一中国后,新旧军阀政治中在很 大程度上承袭了明清督抚制度中的变态和弊病,新 旧军阀无不是以盘踞一省或数省地盘,督军领民, 大肆发展地方武装,以壮大自己的私人力量,与中 央和其他军阀博弈。新中国成立后, 鉴于中国共产 党和各根据地军队及其政权在抗日战争、解放战争 中形成的政治的、军事的、地理的区域格局,我国一 度保留了类似明清的“督抚”制度, 即“大区”(军政 委员会)和省并存。各军政委员会主要长官一度“统 军领民”,总领数省的政治、经济、文化建设。由于五 十年代, “高饶反党联盟”的出现,党中央和毛泽东 加快了废除“大区”制度的步伐,此后所谓的东北、 西北、华北、西南、华东等原大区的称谓, 仅仅作为 地理区位的象征,不再具有国家行政区划的意义。 自此以后,省一级成为我国最高的地方政府。我国 的省级政府既不同于元代的大行省, 也不同于明初 “三司分立”省制,而是吸收、借鉴了明清以来地方 督抚制度的得失, 并结合中央与地方关系演变的历 史和我国的基本国情确立下来的,军、政分开,分权 与制衡相结合的省制。这一被实践证明行之有效的 制度, 在不同的时期随着国家政治、经济的变化而 适时发展、完善。 政治制度的设立无疑都是历史和时代的产物, 一成不变的制度是不存在的。卢梭就认为, “假如我 们想要建立一种持久的制度的话,就千万不要梦想 使它成为永恒的吧。”[ 24] ( P . 112)虽然政治制度在一定 程度上说来具有长期性和稳定性, 但从总体看来, 制度的设置经过一段时间的实践检验后,往往不免 会滞后于社会的发展, 从制度评价标准的合法性、 合利性及其合道德性的角度出发,制度也必须与时 俱进。而维护社会秩序无疑是一切制度合法性存在 的前提条件, 尤其是当旧的秩序已经被打破,新的 秩序尚未形成的时候,具有合法性、合利性的制度 的建立就越发凸显其重要性与必要性。但政治制度 的衍生从来都有其历史的继承性,新制度一般都以 旧制度为母体, 在承袭旧制度的传统中不断变异, 即在制度的承袭中不断地进行否定和扬弃。所以, 承袭与变异是中国这样的历史悠久大国的政治制 度演变的基本过程与特征。而明清督抚制度的渊 源、萌芽、形成、发展与异变,也正体现着政治制度 演变的“承袭与变异”的基本过程与主要特征。 参考文献 [ 1]　[明]宋濂,等. 元史[ M ] .北京: 中华书局, 1976. 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T he changings of the governor -inspectors have their histo ric sour ce, pow er - sy stem, inst itut ion-reason, dependence-path, w hich is an typical case during courter-localizat ion in Chinese ancient po litical inst itut ion. The governor-inspector-sy stem in M ing and Qing period has an important inf luence on the Chinese ancient local polit ical inst itut ion, especially on the relat ionship betw een the centr al g ovevnment and local g overnments. Key Words : the sy stem o f the governor and the inspector ; inheritance; variat ion; effect 1212006 年第 2 期　　　　　　　　　　史云贵 : 承袭与变异:明清督抚制度述论