基于委托代理视角的央行最后贷款人问题
摘要:本文从委托代理的角度,四种不同情况下中央银行扮演最后贷款人角色可能存在的激励目标冲突导致的政策失灵。首先,当中央银行集货币政策与银行监管职能为一身时,代理问题可能导致“内部角色冲突”;其次,监管职能分离后,“内部角色冲突”出现了“外部化”;第三,如果在央行独立性和监管独立性不强的情况下,会导致最后贷款人问题的实际决策权向政府的集中;第四,在预算软约束情况下,最后贷款人政策为整个体系提供了显性或隐性的担保,这种担保的存在又反过来加重了预算的软化,如果不加以限制,最后贷款人政策极易成为一种低效率的政策。 关键词:委托代理;最后贷款人 一、作为监管当局的最后贷款人的委托代理问题 在中央银行最后贷款人政策的有效性问题上引入委托代理理论很有必要,因为最后贷款人(中央银行)也是代理人。将委托代理理论引入最后贷款人
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后,形成了多层代理关系,通过下列图标(图1)可将这种委托代理关系简化为最基本的三种:即公众与中央银行之间委托代理关系、中央银行与商业银行之间的委托代理关系、社会公众与商业银行之间的委托代理关系,并假设中央银行就是监管当局。 首先,在社会公众与中央银行之间存在激励冲突。假设作为社会公众代表的中央银行的公众目标就是维护金融系统的稳定,从而实现社会福利的最优化。在信息对称的条件下,社会公众可以通过最优监管
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的设计和监管价格的确定,使监管当局的行为目标与公众目标达成一致。但是在社会公众——银行——监管当局信息不对称的情况下,监管当局的目标有可能偏离公众目标,即不再追求社会福利最大化,而追求自身效用的最大化。监管当局的行为目标有可能变成努力厌恶型,即当收入一定时,他们追求自身努力的最小化(Campbell,1992),或者追求自己的声誉最大化(Boot,Thakor,1993)。也就是说,在信息不对称及监管者获得规定薪酬的条件下,会产生监管当局与社会公众的激励目标冲突,出现监管当局的信息租金和社会公众的福利损失,从而使得监管失灵。 其次,在中央银行与商业银行之间存在激励冲突。如果按照监管理论(陆磊,2000;蒋海、刘少波,2003),监管并不是建立在公共利益基础上,而是建立在被监管集团的利益及损害消费者利益上,因此监管也是由市场中需求与供给进行配置的金融服务,供给者是政府或家,在监管交换中他们获得了金融资源或投票权,需求者是专门的利益集团,在监管中他们尽力拓展自己的经济地位,例如寻求直接的资金补贴,控制进入者和相关政策等(Stigler,1971),也就是说监管当局与商业银行之间存在共谋,如果两者间是完全共谋的话,那么监管当局就是金融机构在政府部门的代言人,两者利益完全一致,此时,监管只会进一步加剧社会公众与商业银行之间的利益冲突。 如果按照公共利益监管理论,监管是对市场过程中不合适或低效率的一种反映,通过监管的最优设计可以毫无疑问地增加社会福利(Spiering,1990),公共利益监管理论否定了监管当局与商业银行间存在着共谋,但是仍然无法回避在信息不对称和最后贷款人制度下的激励冲突问题。这表现在,以最后贷款人和存款保险制度为主要的金融安全网,使金融机构并不完全承担因投机失败造成的损失,却可以独享投机成功带来的丰厚回报,形成了风险制造者与风险承担者的不对应(蒋海,2002)。大量的研究证明,这种不对应在信息不对称条件下造成了金融机构普遍的道德风险行为(Hellmann,2000;Eisenbeis,1997;Grossman,1992;Keeley,1990),产生了整个金融体系的风险转嫁激励和不稳定(Kaufman,1996;Kane,1997)。商业银行为了降低成本,获取更大的利润,会具有尽可能地降低资本充足率的倾向,导致了有效控制风险的激励严重不足,从而加大了监管当局的监管成本,加剧了监管当局与金融机构之间的激励冲突,另一方面使整个社会承担了商业银行投机失败带来的损失,降低了社会福利水平。 公众与中央银行、中央银行与商业银行两重委托代理关系上的激励冲突,使得最后贷款人的行为有可能偏离社会公众目标,这是代理造成监管失灵的主观原因。从客观上来看,造成监管失灵的外部原因还有:①成本与收益的时间不一致性问题。也就是说,最后贷款人干预的未来可能显现出来的成本远远高于当期收益,但是政策制定者必须考虑到使短期运行最优,“他们的任期太短,甚至不能保证持续到下次危机”,因此,当前干预带来的收益现值可能会高于未来成本的现值,任何可能的收益都会被归功于当前的干预;②信息不对称带来的判断失误。这也可称为是造成监管失灵的客观原因,信息不对称的存在使监管永远处于一个动态的决策过程中,一方面做出正确的判断是有难度的,另一方面对监管有效性进行判断的标准也是很难确定的,在此时正确的监管到彼时就不再正确了;③信息披露制度不完善导致对监管者监管的弱化。尽管近年来对监管政策的“透明化”的呼声越来越高,但最后贷款人在政策制定上,仍然主要是按照传统的“保密”的原则来操作,特别是在最后贷款人政策的决策过程中,为保证中央银行拥有相机抉择的能力普遍采取“建设性的模棱两可”的原则,决策过程的非透明化实际上也软化了对监管者自身的约束及弱化了对监管失灵责任的追究。
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