关于香港 司法审查
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香港“居留权”案件透视
内容摘要 一九九七年七月一日以前，香港作为英国的殖民地，实行的是普通法系的法律制度，中国内地的法律制度则倾向于大陆法系。一九九七年七月一日后，香港回回祖国，两种法律文化、法律制度必然要在某种程度上发生冲突。在贯彻“一国两制”的条件下，香港的司法审查制度同样发生了较大的变化。本文即是在对一九九七年七月一日前后香港司法审查制度演变及特点的比较分析的基础上，通过评析由香港终审法院对居留权案件所作的判决及全国人大常委会的相关法律解释而引发的一些法律争议，试图澄清该案件所暴露的对香港司法审查制度熟悉的“误区”，以对香港现行的司法审查制度作出一个公道的定位。关键词 香港法治 司法审查 居留权案 法律解释 一 一九九七年七月以前香港司法审查制度的演变及特点[1]1843年，中英签定《南京条约》，香港被割让给了英国。从法制史的角度而言，这一个具有历史意义的年代，意味着英国的法律制度开始适用于香港，它所带来的后果是自此之后的一百多年时间，香港的整个法律体系呈现出明显的普通法系色彩，而香港司法审查制度的核心理念，也同样由英国宪法理论的二大原则——“法治”原则、“分权”原则所构成。法院进行司法审查的正当性何在？英国传统的宪法理论以为：（一）法治原则（Rule of Law ）“首先，法治表示普通法的尽对最高或优越，排除政府方面的跋扈或特权，甚至广大自由裁量权的存在；其次，法治表示法律眼前同等，一切阶级服从于由普通法院所执行的普通法律。最后，英国的宪法不是个人权利的来源，而是由法院所确定和执行的个人权利的结果。”[2]由英国著名的宪法学家戴雪所表述的“法治”原则奠定了法院司法审查权的基础，以为法院的主要功能就是遵循普通法审理案件，以控制行政权力的滥用，保护公民权利，司法审查就是这一功能发挥的主要形式。当代英国宪法学者进一步发展了戴雪的理论，并纠正了他的一些误解，如以为英国固然不像法国那样，有一个行政法院，但英国同样有行政法。更重要的是，“当代英国学者以为，法治原则不应局限于正当性原则，还要求法律必须符合一定
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，具备一定内容。……要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[3]”这种思想的核心就是以为“法治”所要实现的不仅是形式正义，而且要追求法律的实质正义，是自然法思想的一种回回，即以为在所有实际存在的和内容正确的法则或规律上面，还有一种永恒的道德原则为根据的自然法和正义体系。这种法律思想不仅使法院拥有了对法律的审查权，而且使法院有权解释什么是“公民的自由和权利”。（二）分权原则（SEPERATION OF POWER）为避免权力的过分集中，限制权力被滥用的可能性，必须将权力分配给具有不同功能的机构。立法机关负责法律的制定与修改、行政机关负责法律的执行、司法机关负责法律的适用。“每一个国家都存在着三种权力，即：立法权、执行国际公法范围内事务的权力和执行国内法范围内事务的权力。国王或执政官通过第一种权力制定临时的或永久的法律，并修改或废除以前制定的法律。通过第二种权力决定媾和或宣战，派遣或接受使节，维护秩序，防御侵略。通过第三种权力惩罚犯罪和裁决私人争端。最后的一种权力称为司法权；而第二种权力即众所周知的行政权。”[4]三权分立的目的是分散权力，防止权力的滥用。正是这种思想，使司法审查成为法院的自然、固有的职能，毋须制定法的授权。但是，这种尽对的“三权分立”思想在英国事受制于由17世纪的资产阶级革命所确立的“议会至上”的原则，在此原则下，法院只是执行议会的法律而无权对议会立法进行司法审查。同时，由于英国事不成文宪法的国家，法院也不可能拥有违宪审查权。这种状况在1973年英国加进欧共体（本日的欧洲同盟）之后发生了变化，在西班牙渔业公司案中，英国高等法院公布《1988年商船条例》由于违反欧共体法律而无效。“这是三百多年来英国法院第一次公布一项议会法案，可不按法律强制执行。这样一来，其含义就是英国法律现在服从于欧共体法律。假如两者发生冲突，英国法律可能而有时则是必须由英国法院公布无效。”[5]在香港，三权分立的原则并非尽对适用，即三权并非完全分立，例如，港督是政府行政和立法部分的首脑，在两者中有很大的实权。行政局的很多成员同时也在立法局中占有席位。此外，有很多行政和委员会，其职责涉及司法的和准司法的决定，但是，“三权分立的学说也确实适用于很大的范围，而且对司法独立非常重要，司法职员的决定万一得不到行政方面的赞同，也不用害怕受到纪律处分。”[6]即这一原则在为司法审查提供正当性的同时，又保障了这一制度。香港的司法审查制度，正是以上述的两个原则为理论基础而建立起来的，但是，香港特殊的法律地位——英国的海外殖民地，又决定了它的司法审查制度并非与英国完全一致，而是有着自身的独特之处。首先，香港有成文的“违宪”审查依据[7]。香港有自己的宪法性文件（Constitutional Docunment）。“宪法性文件”，是“宪法和起宪法作用的文件的总称。宪法性文件通常由制宪会议或最高国家权力机关按照特定的程序（也有的按照一般立法程序）制定和颁布，一般规定国家的政治制度、经济制度、国家机构的组成、权限和活动的基本原则以及公民的基本权利和义务等根本性题目，是普通法律的立法依据，普通法律不得与宪法性文件相抵触。”[8]而在英国，宪法（Constitution Law）是指“法律规则的总称，它确定某特别政治团体的政体的法律结构的基本或根本成分，他们之间的关系、权力分配及其职能……没有称之为宪法的独立文件，宪法的原则和规则包含在不同日期颁布的大量的制定法，大量判例的理由，以及通常称为宪法惯例的习惯法，惯用法和实际存在的杂乱无章的体系之中。”[9]在整个法律体系中，由议会通过的所有法律，除受“后法优于前法”的原则拘束外，其法律效力是无差别的，并没有一个单独可以被称之为“宪法”的法律文件，也没有确定的宪法性文件的体系。只要涉及政府的组织和活动原则的法律，就可以被称为“宪法性文件”。香港却有确定的“宪法性文件”，并不是议会通过的所有法律，都适用于香港地区。通说以为香港的“宪法性文件”是由英国议会在1843年先后颁布并实行于香港的《英皇制诰》（Letters Patent）和《皇室训令》（Royal Instruction）构成。《英皇制诰》规定了香港作为殖民地的整个政府框架，规定设立港督的职位，列举港督的权力，同时授权港督设立行政、立法两局，规定港督有对法官的任命权等。《皇室训令》则主要是补充《英皇制诰》的不足之处，对立法和行政的一些程序进行细化。正是这两份文件，构建了香港整个社会制度的大体结构，并延续至今。从法律效力角度而言，《英皇制诰》和《皇室训令》就是香港地区的“宪法”，香港立法局享有的制定法例的权力来自这两份文件，属于授权立法，从法理学角度，它就不能制定违反授权者意愿的法律。一旦制定，法院就可以行使司法审查权，公布该法例无效。
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