征求意见是立法程序中法案起草完毕后、提交正式审议前，广泛吸取各方面意见、建议和要求的一项程序性工作。这已经成为我国当前立法中的一项通行程序。《行政法规制定程序暂行条例》第9条明文规定：“起草行政法规，应当征求有关部门的意见。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关的部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案时专门提出并说明情况和理由。”有关地方性法规往往也作了明确规定。例如，《湖北省人大常委会制定地方性法规程序的规定》第15条规定：“审议修改法规草案时，应当征求有关方面、人民群众和人民代
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以及提请审议机关的意见。”但是，这项工作无论在理论上还是在实践中都还没有引起足够的重视，有必要得到关注和讨论。一、征求意见的意义征求意见是反映和体现公众要求、利益和愿望的一种直接形式。法应当是公众利益和要求的反映和体现。尽管法案的起草者、审议者和表决者都是公众的代表，在他们的工作中一般都能够比较全面、合理地反映和体现公众的愿望和利益，但毕竟是间接的。并且，当前立法中存在的地方保护主义和部门垄断主义，严重影响了公众利益的真正体现。因此，直接听取和吸收公众的意见、要求和愿望，反映公众的利益，可以增强法的人民性。征求意见是实现民主的一种良好形式。人民的根本民主是当家作主。我国人民当家作主的基本形式是人民代表大会
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，但人民仍然可以“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”（宪法第2条第3款）。征求意见制度体现了凡是“涉及大家的事就应让大家同意”的民主宪政传统， 是人民参与管理国家和社会事务、体现主人翁地位、增强主人翁意识的一种直接形式。征求意见是增强法的可实施性的良好形式。通过征求意见，可以集中大家的智慧，使法更具科学性；它本身又是一种法制宣传，有利于法的普及，因而就有利于它的实施。并且，由于所制定的法体现了公众自己利益和意见的法，就更能转化为公众的自觉行动。征求意见具有独立存在的价值。尽管理论界有借鉴国外经验建立立法听证的主张， 但征求意见仍然具有独立的存在价值。听证参加人总是有限的，而征求意见却具有听证所无法比拟的广泛性。听证往往要当面举行，具有严格的程序，要花费较多的时间和财力，而征求意见却具有简便易行的特点。因此，即使在立法听证制度建立起来以后，征求意见仍然应当得到推行。二、征求意见的主要任务征求意见的任务有两个方面。一方面，是为了使法案中所体现的公众的利益和要求得到公众的认同，或者使法案中尚未体现的公众利益、意见得到体现。我们可以把这一任务称为政治上的任务。另一方面，则是为了使体现公众利益的法案更具科学性。我们可以把这一任务称为技术性任务。在我国当前的征求意见工作中，比较重视技术性任务。我认为这是必要的。因为只有使法案具有科学性，才能公正、合理地体现公众利益，准确、客观地描述公众利益。某些法案尽管是由技术专家组成的起草小组拟定的，也不可能是十全十美的，挂一漏万、以偏概全之处仍然不可避免。这就需要通过征求意见的形式来集中大家的智慧加以完善。因此，技术性任务仍需要加强。与技术性任务相比，目前对政治性任务却不够重视。我们只有在个别情况下，才将法案提交全体公众讨论、听取其意见。一般情况下，征求意见稿只是在国家系统（包括教学、科研部门）内部转来转去，甚至被定上机密。普通公众没有获取案、反映意见的法定途径，甚至根本就不知道或从未被告知过有一个将对自己的权利义务发生重大影响、对自己的行为发生拘束力的法案。于是，对公众来说，最后的法律、法规和规章往往有一种从外部强加给自己的感觉，往往有一种少数人将其意志强加给自己的嫌疑。事实上，目前的某些立法正是某些部门争取编制、发证权和罚款权的“黑箱”操作，公众利益被置于任人分割的境地。这种状况必须加以改变，征求意见的政治性任务应当加强，公众的参政权必须得到保障。任何法案都应当通过法定途径供公众查阅、了解，任何公众都应当有反映自己意见和要求的法定崐途径和机会。三、征求意见的实施征求意见工作应分工协调。目前，我国对征求意见工作是由多头实施的。对同一个法案，中央和省、市，人大和政府法制办，国家机关和社团（政协、学会）往往发送给同一个单位或个人（主要是法学教育和研究部门和个人）。这就导致了两方面的负面影响。一方面，各部门所搜集到的意见在某种程度上往往只有数字统计的意义，丧失了征求意见的广泛性。另一方面，提供意见的单位和个人所作的许多工作只是一种重复劳动（往往是不得不作的重复劳动）。为了避免这种现象，我们建议凡是法律和地方性法规的征求意见工作由人大负责，行政法规和规章的征求意见工作由政府负责；或者所有法案的征求意见工作都委托当地法学会统一负责。对意见和要求应有答复。目前，对专家所作的论证和公众所提的意见是否予以采纳，都没有答复。这是很不尊重专家和公众的表现，极大地影响了专家对法案提供论证的积极性和公众参政议政的热情。因为，对公众来说，这有一种不说白不说、说了也白说的感觉，自己的主人翁地位和参与国家管理行为的结果或对国家生活的影响并没有通过相应的客观形式得到体现或记载。对专家来说，论证法案的科学性主要是一种技术性劳动，都希望自己的劳动能得到社会的承认。并且，专家们申报职称和奖励，研究成果或咨询意见是否被采纳或转化为社会效益已经成为一项很重要的指标。由于得不到答复，专家的劳动对他本人来说也就成了一种无用功，不如利用这时间作点
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。也就是说，专家的论证也不会认真，质量不会很高。我们必须明确，对法案征求意见是国家的一项义务，是公众的一项权利。对于任何意见和建议，国家都必须采取认真负责的态度，明确的答复应当成为国家对公众（包括专家）的一项义不容辞的责任。不采纳的，国家不仅应当将不采纳的结果告知反映者或论证者，而且有义务说明不予采纳的理由。地方国家机关采纳后作为一种意见上报上级部门的，由该地方国家机关出具采纳的证明；被上级国家机关采纳的，由该上级部门出具证明；被起草或审议部门采纳的，由起草或审议部门出具采纳的证明；不同人员分别提出同一意见或论证的，应分别向各论证者或反映者出具采纳证明。被采纳的论证或咨询意见应视同科研成果对待。
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