分析城市化背景下土地产权的实施与保护 刘晓辉黑龙江省时代国土资产评估咨询有限责任公司黑龙江哈尔滨150001【摘要】我国的城市化不断地推进，土地产权的问
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亟需解决。政府是土地的管理者，制定有效的管理政策，直接影响土地的实施与保护。本文从土地
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和土地政策两个方面分析了我国的土地产权的实施与保护情况，并指出了在城市化的背景下土地产权实施与保护的方向，进而提出完善维护土地产权的措施。【关键词】土地产权；土地制度；土地政策一、我国现行的土地政策我国的土地政策是受很多因素影响，它是一个体系，同时也具有明显的特征，即是形成二元结构的体系。政府是土地的管理者和垄断者，构建起土地使用权的体系。土地是最根本的生产要素之一，土地问题是社会经济生活中的根本性问题之一，所以对于土地问题的研究直接关系到社会经济的深层问题。从对土地利用问题的研究演变和实践发展看，从土地使用制度改革、征地制度改革、土地用途管制制度改革到宏观调控，对于土地利用问题的研究始终伴随着中国改革开放的进程，在争论中突破，在突破中发展，在发展中完善。1.1农地政策农地是农村土地和农业土地的简称，按照《土地承包法》(2002)规定，所谓农地，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”。由于农地大多数都是集体所有，制定的农地政策，一般也是指农村的集体土地。我国的现行土地政策坚持两个出发点，一是实行土地所有制和家庭联产承包制。二是农村的的土地，大多数是用来进行耕作生产，转变其用途需要办理相应的手续。1.2农地的非农业化政策农地非农化政策是农地政策的另一面。根据《国家建设征用土地条例》、《土地管理法》及其《实施条例》，再到近几年出台的相关政策,又根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(以下简称28号文)和《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(以下简称31号文)，具体规定虽有很多变化，但基本精神变化不大：一是农地转为非农地的决策者和操控者是各级政府机构，而不是农地权属的主体，二是严格控制农地转为非农地。农村土地转化为非农用地，其实质是政府实施垄断土地的一种政策，农村的土地受国家的控制，政府可以把土地租给个人或者公司，租金收入归政府，但是经过转让之后，土地的权益发生了变化。1.3土地实施的组织体系我国土地权利呈现二元化的特点，所实施的制度也是双方面的，其核心就是“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”(《土地管理法》第四条)。所以，国家对土地的管制主要是针对农村的集体土地和非农业用地的转化。同时针对这两个方面，我国制定了《土地承包法》和《土地管理法》，中央政府针对特殊的形式，会下发红头文件，来保障土地的规划与管理。二、城市背景下土地政策实施存在的问题城市化的进程加快，现行的土地政策存在的缺点显露出来。因为呈现二元的特点，其本质也存在着矛盾。土地利益相关者的行为受到严重的影响，引发了利益的纷争且产生矛盾。这样不仅会损害国家的资源利益，而且会导致社会的危机不安。2.1农民的权益受到侵害我国的现阶段的土地政策，间接地侵害了农民利益。在《土地管理法》中，虽然对农民的征用土地有经济补偿，但是这样的补偿是有政府决定的，农民没有权利去自主
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。从这一角度，农民的权利受到了侵害，农民失去了补偿的自由权利。只有通过政府给予的一定的权利，才能保证农民的补偿利益。2.2政府与中央的利益矛盾中央与地方政府征地补偿的目的是不同，这也是现阶段土地政策的不足之一，无法避免的矛盾。中央制定的国家土地政策目标主要有三个，同时也分主次目标，其一，维护土地，保障农民的粮食生产。其二，保障农民的利益，促进各地区的稳定。其三，为了城市的发展，希望城市建设的用地充足。地方政府在现行的土地政策下有两个目标，其一，希望通过土地的使用，增加地方的效绩。其二，把财政收入看做根本的利益。根据以上的中央与地方政府的目标的简要分析，二者之间存在着明显的矛盾。2.3土地保护与城市化用的冲突虽然我国的土地面积广大，但是我国人口的数量居世界一位，所以导致人均占地面积小。要解决人民的粮食问题，所以农用耕地要保持数量。同时，我国的城市化建设速度快，对于建设用地的需求量逐渐增加，在现阶段的土地政策下，使二者之间的矛盾加剧，从而造成土地资源的过度浪费。三、城市背景下土地产权的实施与保护3.1统一土地管理的法规首先，我国要继续坚持土地公有制，其中城市的土地归属于国家，农村的归集体，这二者实质是相同，二者之间是平等的权利。一方面，国家应该在此基础上，通过制定政策，使集体土地的使用方式多元化，不仅局限于农耕，生产粮食。另一方面，国家要制定出台关于维护农民的土地收益权利的政策。3.2打破政府的权益垄断由于我国土地实行公有制，政府是土地的管理者，为了维护自身的利益，所以土地不断地国有化。这对农民的权益来说，使其受到侵害，国家应该减少农地的转用，可以减少城市化的建设中农民权益受到的侵害。我国的集体土地完全被政府所垄断，为了打破这一局面，可以允许集体土地进经济市场，通过自由交易，维护集体土地的权益，从而可以促进我国工业化的市场。根本改革现行政府征地制度，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。3.3改革土地的财政制度我国的土地财政收入制度存在问题，如各地方的圈地买卖，市政府财政收入增加，而中央又缺少监督，造成土地资源的流失。改变土地的收入制度，可以避免出现政府的圈地行为。改革土地的税收制度，使土地的利益相关者得到公平的保障，合理分配土地级差的受益，权衡政府与土地利益相关者的利益，化解矛盾。四、结论通过以上的分析论述，只有打破政府的垄断，才更好地发展农地转用和集体建设用的转让。减少政府对集体土地转让的控制力，让土地利益相关者，自由地参与到土地转让的交易中，我国现行的土地政策需要不断地进行改善，结合实际的农地发展情况，针对具体问题，要提出具体措施，我们只有对土地政策不断地完善，才能保障城市化背景下土地产权的实施与保护工作的顺利进行。参考文献[1]李义平.农业与城市化——重读舒尔茨《改造传统农业》.[J].中国民营科技与经济,2012(09) -全文完-
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