开发区土地集约利用研究

_ 垒 工 研 奔 与 搽 索 开发 区土地 集 约利 用 是 以 可持续发展为原则 ，综合发挥政 府和市场 的作用 ，以科学规划 、 合理 布局 、优化用 地结构 为前 提 ，通过提高土地利用率及容积 率 、优 化产业结构 等措施 ，在一 定土地 面积上 实现 资金 、劳动 力、技术等生产要素的合理性密 集配 置 ，追求社 会 、生态效 益约 束下 的经济 效益最 大化 的动态 过程 。本文对开发区土地集约利 用的理论依据 、目标要求进行 了 研究 ，并 以江 苏省为例 ，归纳 总 结 了开发区土地集约利用模 式 ， 提出了实施措施和对策建议。 一 、开发区土地集 约利 用的 理论依据 1．可持续发展理论 可 持续 发 展 的概 念在 1987 年首次被系统地提出。 目前广泛 接受 的表述 为 ：“既满 足当代 人 发展 的需要 ，又不危及后代人满 足其发展需要 的发展 ”。可持续 发展 以“代 际公 平”作 为一 个基 本准则 ，以不超越 自然生态环境 22 集约利用研究 系统 的承载力为前提 ，要求改变 增长内涵，降低原料、能源消耗 ， 更公平地发展 ，促进人类之间 以 及人与 自然之间的和谐。经济学 视角下的可持续发展 的内涵 为 ： 改变原有的粗放型经济增长方 式 ，不 以牺牲环境 和浪费资源为 代价获取增长 ，走一条低 消耗 、 低 污染 、高效 益 的经 济增 长之 路。目前开发区土地利用普遍存 在着规模过大、利用效率低等问 题 ，可持续发展要求开发 区在其 发展过程 中，提高土地集约利用 度 ，在开发 区面积 既定 的前提 下，获得最大化的经济效益。 2．生长极理论 生长极理论认 为 ，经济发展 并 非均衡地发生在地理空间上 ， 而是 以不 同的强度在 空 间上呈 点状分布，并按各种传播途径对 整个 区域经 济发展 产生不 同 的 影响 ，这些点就是生长极 。某一 地 区经 济发展 产生 主导产 业后 通过极 化和 扩散获得 进一 步发 展 ，在该地 区形成生 长极 ，从 而 ■ 丁 火 平 产 生一 种强 大的力量 使经 济发 展进一步 向该地区集中 ，最后成 为核心 区域 ，通过 向前联系和 向 后 联 系作用 于其影 响区或 边缘 区。生长极理论对开发区集约利 用 提 出了要求 ：首先 ，生长 极产 生 的前 提是必 须有 主导产 业或 发动型产业 ，这就突出了对人驻 企 业进行筛选的必要性 ；其次 ， 开发 区对周边 地 区辐 射力 强度 由其经济发展程度决定 ，要求开 发区通过土地集约利用，在一定 面积上安置更多项 目，提高经济 产出，通过增强 自身的经济实 力 ，扩大对周边地区的影响。 3． 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 变迁理论 制度 创新 是为 了获 得潜 在 的收人 ，制度变迁的预期收益超 过预期 成本 时会 出现 制度 变迁 的需求 。当前开发区依托征地制 度的外 延式扩 张方 式损害 了农 民的利益，实践中表现为抵制征 地 、规避甚至是违反法律进行 自 发的“隐性流转”，这不但加大了 法律实施的监督成本，而且提高 维普资讯 http://www.cqvip.com 了政府在征地过程中的谈判成 本，造成用地者的损失 ，同时还 可能产生巨大的社会和政治成 本。土地集约利用作为用地方式 的创新 ，能够在现有征地制度 下，减少对增量土地的需求，降 低以上成本。在土地集约利用过 程中，地方政府由于宪法秩序、 权力结构和意识形态环境的变 化 ，确立和提高制度创新的主体 地位，为获取开发区土地集约利 用的潜在收益，纷纷采取了适合 自身综合条件的不同措施，使土 地集约利用呈现明显的区域性。 = 、开发 区土地集约利用的 目标要求 开发 区土地集约利用的 目 标和要求体现在以下三个方面。 1． 开发区土地集约利用以 实现经济效益最大化为目标 开发区土地集约利用包括 三个层次：首先是节约用地 ，节 约用地是集约利用的前提，也是 集约利用的目的；其次是集约用 地，要求不断提高土地利用率， 合理提高建筑容积率和建筑密 度，在土地面积一定的前提下， 实现可用空间的最大化 ；再次是 合理配置用地项目，在区域内部 合理布局 ，优化用地结构 ，在单 位面积土地上 ，实现资本、劳动 力、技术等生产要素的合理性密 集配置。当前，各类开发区已成 为地区经济的重要增长极，发挥 着显著的集聚和辐射作用。在生 产要素集聚的开发区实施土地 集约利用，应以实现可用空间最 大化为前提，通过筛选 ，安置更 多的项且，优化、升级产业结构， 实现社会和生态效益不低于合 理值的经济效益最大化。 2． 开发区土地集约利用需 砷 究 与 搽 索 SHANGHAI TUDI I 以多种措施为保障 开发区土地集约利用 目标的 实现，需以多种措施为保障。在依 据 自身条件制定发展规划、合理 布局和优化用地配置的前提下， 需要政府与市场相互配合、共同 作用。政府既可以直接制定限制 性的政策 ，如设置门槛阀值对开 发区招商引资进行指导，还可以 出台激励性政策，对符合集约利 用要求的行为进行奖励。市场的 作用主要体现在土地交易过程 中，通过价格间接促进土地的集 约利用。其中，政府行为会影响到 市场价格，而市场信息反馈到政 府部门，又调整了政府的行为。 3． 开发区土地的集约利用 是一个动态的过程 开发区土地的集约利用包 括绝对集约和相对集约。绝对集 约是指在以最优开发区的集约 度为衡量标准而应达到的集约 水平，相对集约是指开发区在特 定时期 ，特定的经济、社会环境 下 ，实现符合 自身综合条件的集 约水平，侧重阶段性和区域性。 某些开发区虽达不到绝对集约 水平，但相对其所具有的综合条 件，集约水平也可以较高。相对 集约是开发区土地集约利用的 首要目标，而绝对集约则是更高 层次 目标。目前，由于外部环境 的差异，不同区域开发区土地集 约利用度存在整体性差异 。同 时 ，在区域内部 ，不同级别和类 型开发 区 的土地利 用度也存 在 明显差异。因此，开发区土地集 约利用，必然会经历一-一个先达到 区域内相对集约水平，再达到绝 对集约水平的过程。 三、开置区±地Il约 甩 式 目前，各地开发区出现了许 多土地集约利用的做法，其中既 有地方政府 自行探索的 经验 班主任工作经验交流宣传工作经验交流材料优秀班主任经验交流小学课改经验典型材料房地产总经理管理经验 ，也 有政府政策指导的结果。笔者研 究总结江苏省的作法 ，归纳为四 种模式：挖潜模式、门槛模式、集 中模式、创新模式。 1．挖潜模式 挖潜模式 ，是指在开发区面 积一定时充分挖掘可用空间，分 为平面挖潜和空间挖潜。平面挖 潜是通过提高土地利用率、合理 确定建筑密度 ，增加土地平面可 用空间；空间挖潜是通过提高建 筑容积率 ，挖掘可用立体空间。 主要做法是开发区开发利用存 量土地、建造标准厂房等。 在盘活存量土地中，利用闲 置土地是难点 ，要有相应 的处置 办法予 以指导。20o4年昆山市 出 台了 《昆山市闲置土地处置办 法》，区别闲置土地的不同情况， 分别采取无偿收回、权益托管、 延长开发期限、协议收回和法律 法规规定的其他处置方式进行 处置。建造标准厂房是充分挖掘 可用空间的有效措施。标准厂房 的建设分为开发区建设、企业 自 建、第三方建设。为了促进标准 厂房的建设 ，各地出台了优惠政 策予以激励。新苏工业坊通过建 造标准厂房 ，其每平方公里投资 强度达66．9亿美元，土地利用效 率和产出效益大大提高。 通过对江苏省87个开发 区 中的42个进行调研获得数据的 分析得出：开发区工业用地平均 容积率对地均产值有重要影响。 工业用地平均容积率每提高0．1， 地均产值将会增加 lo758万元 。 提高容积率与土地集约利用的 关系为 ：一、容积率的提高可以 增加可用空间面积，符合土地利 维普资讯 http://www.cqvip.com I SHANGHAI TUDI研 究 与 搽 索 用 意义上 的集约 内涵 ；二 、容积 率的提高 ，有利 于集 聚更多的生 产要素 ，增加经济产出，符合经 济意义上的集约。 2．门槛模式 门槛控制模式是指开发区对 人驻项 目设立准入门槛 ，包括产业 门槛和投资门槛。产业门槛依据产 业发展规划对项 目进行第一次筛 选判断；投资门槛对项 目进行第二 次筛选 ，以最终判断能否人驻以及 单独供地。江苏省政府在《关于切 实加强土地集约利用工作的通知》 中对各地用地企业投资强度作了 明确规定 ：开发区工业项 目用地每 亩土地的实际投人，苏南 、苏中、苏 北依次不得低于250万、160万、120 万元 ，对投资额小于500万元的工 业项 目原则上不单独供地。对已有 项 目，不符合产业门槛的通过“腾 笼换鸟”清理出园区，达不到投资 强度的要么增资，要么缩小用地面 积。门槛控制模式的实施有利于避 免产业雷同，形成各具特色的开发 区产业分工和为区域产业联动创 造条件。 3．集 中模式 集 中模式 指 工业 向开 发 区 集 中。内容包括 ：(1)承载工业项 目迁 入 的开发 区是经过 开发 区 整顿后保留的开发园区和工业 集 中区；(2)迁人的工业项 目来 源 包括 旧城 改造外迁 的工业项 目，原 分布 于开 发园 区 、工业集 中区 以外 的工业项 目和 被撤 消 的开发园区 、工业集 中区的工业 项 目；(3)实施的途径是 已有项 目的搬迁 和规定新项 目只能人 驻开发园区。工业向开发区集中 能够 避免分 散式发展 ，节约土 地，同时促使开发区提高土地利 用强度 ，通过实施产业 门槛 ，为 实施产业转移创造条件 。 24 4．创新模式 指开发区土地集约利用过程 中 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的创新，包括招商制度 的创新和考核制度的创新。招商制 度创新是部分开发区将招商重点 转为已有项 目的增资扩股 ；考核制 度的创新是指改变仅 以 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 利用 外资和到位外资数量的考核为综 合考核。无锡新区不仅仅考虑合同 利用外资和到位外资的数量 ，还将 项目的投资总量、单位面积投人强 度 、土地出让价格 、项 目开工时间 和企业投产 日期作为招商人员考 核的依据。制度创新是为了获得潜 在的效益。“无新增土地招商”作为 招商制度的创新，带来了显著的正 面效益 ，在土地投人不变的前提 下，投人更多的生产要素，增加经 济产出，符合经济意义上的集约要 求 ，应作为一项长效机制加 以实 施。而对招商人员考核制度的创 新，更能激发招商人员的积极性和 责任心 ，利于开发区获取“优质”项 目，从而优化、提升产业结构。 四 、开 发区土地集约利 用的 对策建议 总结 开发 区土 地集 约 利用 的先进经验与成功模式 ，对保障 经济社 会可持 续发展 具有 积极 的现实意义。但现有的集约利用 做法 ，某些措施需考 虑客观环境 的制 约 ，有些 措施还有完善 的必 要。因此建议 ： (1) 在开发区的土地集约利 用中，首先 ，应当根据开发 区的级 别、所处区位的经济发展条件、基 础设施状况、产业链现状等设置切 合实际的准人门槛。其次，在建造 标准厂房的过程中，要根据开发区 的土地利用率以及标准厂房的市 场需求，确定标准厂房的建设量， 这样不但可以节省资金投入，而且 可以防止过早建设的标准厂房在 建造技术、房型 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 等方面不能满 足以后企业的需要。 (2) 在 工业 向开发 园区集 中的过程中，首先应设立专门的 领 导和工 作机构 ，形成 工作 机 制 ，负责 工业 向园 区集 中的事 宜 ；其次 ，应制 定与城镇 体 系规 划 、土地利用规划 、环境保护规 划相 结合 的工业 园区 区域布局 规划 和产业 发展 规划 ，以 高起 点 、高标准 、具有前瞻性的规划 合理功能布局 ，明确产业定位； 第三，应以具有明显产业集群特 色的工业集中区为依托，以其他 工业集中区为补充 ，形成重点 突 出、功 能互补 、各具 特色 的布局 形态 ；第 四 ，应 出台相应 的优 惠 政策 ，促进 已有工业 项 目的搬 迁 ，减少集 中的阻力。 (3)深化制度创新。开发区 土地集 约利用 中出现 的制 度创 新 ，如鼓励 已有项 目增资扩股 的 无新增 土地招商 ，综合考虑项 目 的投资总量、单位面积投人强度 等 内容 的招商 人员考 核制 度创 新等 ，已经在集约利用方面产生 了良好 的效应。为获取更多的集 约利用潜在收益，还应当供给更 多的新制度 ，如建立健全产业转 移的激励机制以及管理机制 ，建 立开发 区与所 在乡镇 的经济 联 动发展体制 ，以及节约集约用地 评价考核办法和责任制度等。 (作者单位 ：南京农业 大学 公共管理学院) 矗 维普资讯 http://www.cqvip.com