城乡建设用地增减挂钩模式的法律问题

我 ‘‘ 城乡建设用地增减挂钩’’ 模式的法律问题 国是一个人均可耕地面积较少 的国家。随着现代化建设的步 伐不断加快，耕地面积减少带来的问 题也日渐突出。“城乡建设用地增减 挂钩”模式为解决这一问题提供了新 的思路。 关于“城乡建设用地增减 挂钩”模式 “城乡建设用地增减挂钩”模式， 是对近年来在“城镇建设用地增加与 农村建设用地减少相挂钩试点”中所 采用的一种新的土地整理、利用和管 理模式。 所谓城镇建设用地增加与农村建 设用地减少相挂钩试点(以下简称： “挂钩试点”)，是指依据土地利用总 体规划，将若干拟复垦为耕地的农村 建设用地地块(以下简称“拆旧地 块”)和拟用于城镇建设的地块(以下 简称“建新地块”)共同组成建新拆旧 项目区(以下简称“项目区”)，通过 建新拆旧和土地复垦，最终实现项目 区内建设用地总量不增加，耕地面积 中国发展观察／2007．06 不减少、质量不降低，用地布局更合 理的目的。这种新出现的土地整理、 利用和管理模式目前还没有在全国范 围内推开，只是在天津等五省(市)进 行试点。 “城乡建设用地增减挂钩”模 式的操作过程，大致可分为以下几个 环节： 1．挂钩试点区的土地行政管理部 门根据土地利用总体规划、土地利用 年度计划、城市建设总体规划，拟定 农用地转用 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 、补充耕地方案、征 地方案和供地方案，申请城镇建设用 地增加与农村建设用地减少相挂钩的 周转指标(以下简称“挂钩周转指 标”)，按审批权限报相应级别的人民 政府批准。 2．将挂钩试点区内的若干拆旧地 块和建新地块共同组成项目区，并制 订项目区土地的开发利用计划。 3．依据土地利用总体规划、土 地利用年度计划、城市建设总体规 划，农用地转用方案、补充耕地方案、 征地方案和供地方案，在不突破土 地利用年度计划、农用地转用年度 ■胡建生 计划和挂钩周转指标的基础上，组 织项目区土地开发利用计划的实施。 4．在占用农用地不突破挂钩周转 指标的前提下，在项目区内已确定的 建新地块上集中建设农民新村住宅， 用以安置从拆旧地块搬迁来的农民。 5．将拆旧地块农民迁出后留下的 农民住宅拆除，并进行复耕，使之转 变为农用地，与建新地块占用的农用 地进行等量置换。 通过上述建新拆旧、土地复垦 和建新地块中占用的农用地与拆旧地 块中被复耕的原农民住宅建设用地之 间的等量置换，使原本相对分散、 占地较多的农民住宅建设用地被相对 集中，从而在总量上减少了农民住宅 的建设用地。 6．将通过置换节约出来的农民住 宅建设用地转用于城镇建设等其他用 途，从而增加了城镇建设用地。 通过上述“城乡建设用地增减挂 钩”模式的操作过程可以看到，虽然 农用地总量没有减少，建设用地总量 也没有增加，但却能通过提高建设用 地的利用效果，产生与建设用地总量 万方数据 增加才能产生的相同的效果。 “城乡建设用地增减挂 钩”模式的法律依据 “城乡建设用地增减挂钩”这种 新的土地整理、利用和管理模式， 其主要法律依据是2004年10月21日 国务院发布的《关于深化改革严格土 地管理的决定》(以下简称《决定》)和 国土资源部制定的((关于 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 城镇建 设用地增加与农村建设用地减少相挂 钩试点工作的意见》(以下简称《意 见》)，以及国土资源部《关于天津等 五省(市)城镇建设用地增加与农村 建设用地减少相挂钩第一批试点的批 复》(国土资[2006】269号，以下简称 《批复》)。 1．国务院《决定》第二条(十) 规定“鼓励农村建设用地整理，城镇建 设用地增加要与农村建设用地减少相挂 钩。”“引导新办乡村工业向建制镇和规 划确定的小城镇集中。”“在符合规划的 前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民 集体所有建设用地使用权可以依法流 转。”第五条(二十一)规定：“明确土 地管理的权力和责任。调控新增建设用 地总量的权力和责任在中央，盘活存量 建设用地的权力和利益在地方，保护和 合理利用土地的责任在地方各级人民政 府，省、自治区、直辖市人民政府应负 主要责任。在确保严格实施土地利用总 体规划，不突破土地利用年度计划的前 提下，省、自治区、直辖市人民政府可 以统筹本行政区域内的用地安排，依照 法定权限对农用地转用和土地征收进行 审批，按规定用途决定新增建设用地土 地有偿使用费地方分成部分的分配和使 用，组织本行政区域内耕地占补平衡， 并对土地管理法律法规执行隋况进行监 督检查”。 2．根据国务院《决定》上述内容 的基本精神，国土资源部《意见》 第一条(一)规定：“城镇建设用地 增加与农村建设用地减少相挂钩试点 (以下简称“挂钩试点”)，是指 依据土地利用总体规划，将若干拟 复垦为耕地的农村建设用地地块 (即“拆旧地块”)和拟用于城镇建 设的地块(即“建新地块”)共同组 成建新拆旧项目区(即“项目区”)， 通过建新拆旧和土地复垦，最终实 现项目区内建设用地总量不增加，耕 地面积不减少、质量不降低，用地布 局更合理的土地整理工作”。为有选 择地开展“城镇建设用地增加与农村 建设用地减少相挂钩试点”工作提供 了直接的法律依据。 3．国土资源部的批复确定了天津市 等五省(市)的9个项目区，成为第一 批“城镇建设用地增加与农村建设用地 减少相挂钩试点”。 “城乡建设用地增减挂钩” 模式在土地管理方面需要澄清 的几个问题 “城乡建设用地增减挂钩”模 式作为一种在土地整理、利用和管理 方面的创新模式，通过在一些试点项 目区的实施，已经取得了一些不错的 效果，但也产生了一些疑问。本文试 图通过对下面这些带有共性的疑问的 探讨， 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 “城乡建设用地增减挂钩” 模式是否与常规的土地利用和管理模 式存在矛盾和冲突，并对依法应当如 何处理相关问题提出自己的看法。 1．“城乡建设用地增减挂钩”模 式中的农用地转用审批问题。 如前所述，“城乡建设用地增 减挂钩”模式的其中一个操作环节 是：先在已被确定的项目试点区内建 设一些相对集中居住的农民新村住 宅，用以安置搬迁来的农民。在操作 过程中，相对集中地建设这些农民新 村住宅时通常需要占用一些农用地， 从而产生了农用地被转用于住宅建设 用地的问题。虽然《土地管理法》第 四十四条规定：“建设占用土地，涉及 农用地转为建设用地的，应当办理农 用地转用审批手续。”但是，由于这个 环节被占用的农用地将通过与后面环 节从另一地块上农民迁出并被复耕后 由宅基地(建设用地)转变成的农用 地进行等量置换，前一地块占用的农 用地已被后一地块新增的农用地偿 还，同一项目试点区内农用地的总量 最终并没有发生变化，再为此办理农 用地转用审批手续似乎没有必要和实 际意义。 对于是否还应当为此办理农用地 转为建设用地的转用审批手续，国务 院《决定》和国土资源部《意见》中 都没有规定。对此，本文认为：在一 个地块新建住宅过程中对部分农用地 的占用和改变其用途的行为，与为了 对这些被占用和改变其用途的农用地 给予等量补偿而在另一地块进行的对 农民搬迁后原宅基地复耕、使之转 变为农用地的行为，分别发生在两个 不同的地块，是两个相互独立的行 为，仍然应当根据每个行为的不同性 质和法律的不同要求分别处理。因 此，对于在项目试点区内建设相对集 中的农民新村住宅而占用的农用地的 行为，仍然应当依法办理农用地转用 审批手续。 2．“城乡建设用地增减挂钩”模 式中的建设用地转为农用地的土地用 途变更登记问题。 ’ 如前所述，“城乡建设用地增 减挂钩”操作模式的其中一个环 节，是将拆旧地块农民迁出后留下 的农民住宅拆除，并进行复耕，使 之转变为农用地，用于与建新地块占 用的农用地进行等量置换。这就产生 了农民迁出后的建设用地(宅基地)被 复耕为农用地的问题。虽然《土地管 理法》第十二条规定：“依法改变土地 权属和用途的，应当办理土地变更登 记手续。”但是，由于原宅基地被 复耕后变成的农用地是用于对另一地 中国发展观察／2007．06I口53 万方数据 块被占用的农用地的等量补偿，通 过这种置换，同一项目试点区内的 农用地总量最终并没有发生变化， 再为此办理建设用地转为农用地的土 地用途变更登记手续，似乎也没有 必要和实际意义。 关于这个环节是否还应当为此而 办理建设用地转为农用地的土地用途 变更登记手续，国务院《决定》和国 土资源部《意见》中也没有规定。对 此，本文认为：一个地块农民迁出后 的部分宅基地被复耕为农用地，与另 一地块被占用的农用地之间虽然进行 了等量补偿，但前一地块所进行的对 农民搬迁后的宅基地复耕、使之由 原来的建设用地变为农用地的行为， 与另一地块发生的农用地被占用并变 更为建设用地的行为，分别发生在两 个不同的地块，是两个相互独立的行 为，仍然应当根据每个行为的不同性 质和法律的不同要求分别处理。因 此，对于在同一项目试点区内进行的 对农民搬迁后的宅基地复垦、使之由 原来的建设用地变为农用地的行为， 仍然应当依法办理建设用地转变为农 用地的土地用途变更登记手续。 5．“城乡建设用地增减挂钩”模 式中的土地征收和出让或者划拨问题。 “宅基地换房”模式中仍然存在 土地征收问题。这是因为在“城乡建 设用地增减挂钩”模式中，通过置换 仍保持不变的只是农用地与建设用地 的量，而不是集体所有的土地与国有 土地的量。由于原来的农用地被转为 建设用地后，仅有一部分土地被用于 搬迁来的农民建设新住宅，可能仍然 继续保留着土地的集体所有制；另外 还有一部分却要被有偿出让或无偿划 拨后，用于其他建设项目。而按照 目前我国的法律规定，无论对土地 的有偿出让还是无偿划拨，都必须 以土地已经被国有为前提。鉴于目 前我国将集体所有的土地转变为国有 土地只能通过征收的途径来进行， 中国发展观察／2007．06 因此，在“城乡建设用地增减挂 钩”模式中，仍然存在土地征收问 题。对并非为农民新建住宅的建设 用地，仍然应当依法办理土地征收 和出让或者划拨手续。 4．“城乡建设用地增减挂钩”模 式中的审批权限的变化及其影响。 ． “城乡建设用地增减挂钩”模 式中的审批权限划分，实行的是总 量由中央控制；在不突破挂钩周转 指标的前提下，挂钩试点区地方政 府负责具体审批；项目区自行组织 实施的体制。这具体体现在国土资 源部《意见》的以下规定中： 《(意见》第二条(七)规定：“挂 钩试点的规模按国家和省(区、市)下 达的挂钩周转指标控制。挂钩周转指标 按照“总量控制、封闭运行、定期考核、 到期归还”的原则进行管理。” 在“总量控制”方面，《意见》 第二条(十九)规定：“试点省 (区、市)的省级国土资源管理部门 负责制定省级试点工作总体方案。省 级试点工作总体方案经国土资源部批 准后实施。”(十一)规定：“挂 钩周转指标由省 级国土资源管理 部门根据试点 市、县及项目区 情况提出申请，报 国土资源部核 定。”(十二)规定 “挂钩试点涉及的 农用地和建设用 地的调整、互换、 使用，必须统一纳 入项目区，按项目 区整体审批。” 在挂钩试点 区地方政府和项 目区的权限方面， 《意见》第二条 (八)规定：“挂钩 试点工作实行行 政区域和项目区双层管理，并以项目 区为主体组织实施。”(二十)规 定：“试点市、县负责制定试点实施 工作计划和项目区实施规划，经省级 国土资源部门批准后实施。” 将《意见》的上述规定归纳起 来，可以看到：“城乡建设用地增 减挂钩”模式中以周转控制指标为 主要控制手段，总量控制审批权集 中在中央，实施过程中的具体事项 审批权下放给挂钩试点的地方政府， 具体实施则由项目区为主体组织。 在不突破周转控制指标的前提下， 挂钩试点地方政府的权力扩大，有 了更大的自主权和灵活性，与常规 模式相比，同样的问题在挂钩试点 区解决会变得相对容易，阻力较 小，效率较高。这显然有利于加速 挂钩试点区对土地的开发利用和建设 发展。 作者单位：北京市政法管理干部学院 诚实的镜头看中国 (。≥中国发展观察{i{、j；v!jjEj《；}，、；}j_、r；、"一芤j?、．、i‘}f}’、 征集摄影作品 《中国发展观察》是以经济为中心的综合性月刊．每期 将用较大的篇幅刊登优秀的摄影作品。欢迎摄影家和广大摄 影爱好者赐稿。 1．本刊只刊登在现实生活中抓拍的作品；不刊登艺术风 景照及照相馆工艺照。 2．凡现实瞬间感动作者的真实场景．人物，或片断． 或连环式的故事，无论黑白片，本刊最为欢迎。 3．“经济生活中的人与社会”，是本刊摄影稿件的主 题。请作者用简短的文字撰写拍摄心得及过程。详尽注明时 间。地点、人物姓名。 4．来稿一般不退；但对暂不刊用的优秀作品，本刊将 预付作者资料费。 5．稿酬 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ：封面：8o0元；内文：每幅(黑白均同) 2OO元。 中国发展观察杂志社 地址：北京市西城区文兴东街1号南楼 邮编：100044 电话6835288068360970 传真：88360769 网址http／／wwwchInadocn／ 电子信箱guanc舳@drcgovcn 赐稿信箱：guanchabjb@drc90vcn 万方数据 "城乡建设用地增减挂钩"模式的法律问题 作者： 胡建生 作者单位： 北京市政法管理干部学院 刊名： 中国发展观察 英文刊名： HINA DEVELOPMENT OBSERVATION 年，卷(期)： 2007，""(6) 被引用次数： 3次 引证文献(3条) 1.朱琳.贾庆雄.廖和平.李晓华 城乡建设用地增减挂钩政策探讨[期刊 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 ]-现代农业科技 2009(24) 2.李旺君.王雷 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析[期刊论文]-国土资源情报 2009(4) 3.朱佳敏.叶艳妹 基于挂钩政策的耕地潜力评价及其模式选择[期刊论文]-浙江农业科学 2008(4) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_zgfzgc200706021.aspx 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