城乡建设用地增减挂钩的利弊分析

城乡建设用地增减挂钩的利弊分析· 李旺君王雷 (南京农业大学公共管理学院土地资源管理系，江苏，210095) 摘要：本文剖析了城乡建设用地增减挂钩政策的内涵、操作方法，阐述了政策的目的和意义，通过 分析挂钩政策的优势及其存在的问题和隐患，提出在增减挂钩项目实施过程中，应该协调好城乡关系， 注意保护好农村利益，同时避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量保护现象 发生。 关键词：增减挂钩利弊城乡建设用地 为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管 理的决定》(国发[2004128号，以下简称《决定》)，推进土 地集约节约利用，促进城乡统筹发展，国土资源部 2005年研究制定了《关于 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 城镇建设用地增加与农 村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资 120051207号，以下简称《意见》)以及《关于天津等五省 (市)城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第 一批试点的批复》(国土资[20061269号，以下简称《批 复》)，并在天津、浙江、江苏、安徽、山东等省展开了试 点工作。 本文对增减挂钩的内涵、操作方法和过程等进行 深层分析，研究政策在实施过程中的利弊，试图让政 策明晰化，为其在具体实施工作中的把握提供参考。 一、城乡建设用地增减挂钩政策的 基本认识 1．增减挂钩内涵 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩， 是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的 农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的 地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区，通过建 新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量 不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合 理的土地整理工作目标。 2．增减挂钩的操作方法 依据土地利用总体规划、农村建设用地整理规划 和项目区规划等，对项目区内村庄撤并和用地布局的 调整，对利用不合理、不充分和废弃闲置的村庄建设用 地进行调整利用，并将建设用地整理增加的耕地面积 等量核定为建设占用耕地指标111，用于农村居民点和城 镇建设。“挂钩”实行先安置再拆迁，先使用规划周转指 标再归还，是一个动态的过程。 挂钩周转指标按照农村居民点和农村工矿废弃地 等、农村建设用地整理形成的耕地面积等量核定，项目 区内使用挂钩周转指标的建设用地报批实行项目区内 建设用地总量和耕地面积双控制，即项目区内报批建 设占用耕地规模不得超过经核定批准使用的挂钩周转 指标规模，项目区内报批建设用地总规模不得超过农 村建设用地减少的总规模，以最终实现项目区内建设 用地总量不增加、耕地面积不减少冈。 3．增减挂钩政策的深层分析 仔细分析国土资源部提出的这项政策，可以发现 工作的重点落在“城镇建设用地增加，农村建设用地减 少”这一个关键点上。由于目前城镇建设用地指标普遍 紧张，各地试点的工作目的都比较明确：为城镇建设用 地寻找空间。这项政策的提出，把目前进行的农村居民 点整理、废弃工矿整理等农村建设用地相关工作联系 ·基金项目：江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目(06SJD790030) 收稿日期：2008—12—1 第一作者简介：李1旺君'(1982-)，男，硕士研究生。主要从事土地利用规划研究。1wjcug@126．com。 圈《2009年第4期 万方数据 了起来，并且吻合了地方的需求。那么重点就落在了农 村建设用地整理上面，因为这是增加城镇建设用地指 标的落点。 我国农村建设用地整理的基本动力来自两个方 面：一是政府出于保护耕地、集约用地的需要，对农村 的建设用地进行整理；二是逐步富裕起来的农村对生 活与生产环境提出了更高的 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 。 农村建设用地由农村居民点用地、农村工矿用地、 废弃的砖瓦窑场组成。但是由于后面两种数量有限和 操作相对简单，加上近年来已经进行的复垦整理工作， 因而随着农村经济的转型和农村建设用地整理工作的 开展，已经逐渐缺乏后续的发展空间，未来农村建设用 地整理的空间主要在居民点用地。 农村居民点整理的潜力来自下面几个方面：①农 村宅基地超国家标准面积形成的潜力；②废弃建筑物 压占土地形成的潜力；③由于村庄建设缺乏规划，村庄 内部存在许多空闲地；④农村居民点内存在零星农用 地；⑤部分村庄搬迁而形成的整理潜力。 从农村建设用地的整理动力、组成、潜力几个方面 看，城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的关 键在农村居民点的整理上面，实际上就是城镇建设用 地增加和农村居民点用地减少的问题。这项工作牵涉 到很多方面，因而就有很多的利弊问题。 二、挂钩政策的优势 ．． 1．规范我国农村城镇化进程。调控土地和人口城镇 化的过程 目前，我国正处于城镇化的高峰期，容易出现快而 乱的现象，事实上全国各地已经出现不少这样的情况。 城镇化过程中容易出现土地城镇化了，但是人留在农 村；或者人跑进城里了，但是农村还留有居住的地方。 这就是一个城镇化过程不合理的现象。通过城乡建设 用地增减挂钩，把拟复垦整理的地块和拟用于城镇建 设的地块包含在—个项目区，这样农村城镇化相当于 有了一个对口的地方，是有方向的城镇化。由于是先建 再拆(整理)，在这个过程中人口和土地是同步城镇化 的，而且是配套的，城镇化多少土地，就城镇化多少人 口。所以通过这个途径，可以一定程度上调控目前城镇 化进程中的问题。 2．有利于城乡统筹发展。推动社会主义新农村建设 通过挂钩政策的实施，可以使分散的农村居民点 从自然形态向规划形态转变，引导农民有序进城，引导 村庄聚并。通过政策的落实，可以将乡村基础设施和城 市基础设施逐渐融为一体，不仅推进了村镇基础设施 及农村环境卫生整治还改善了居民的居住条件翻。同时 把城乡放在一个项目区内考虑，首先就避开了传统的 城乡界线的问题，一定程度上消除了行政的影响，可以 减少工作中的一些障碍(不管是行政区划上还是在农 民工作上)。这样有利于统筹安排城乡工作，有利于城 乡统筹发展和推进社会主义新农村建设。 3．优化土地结构，提高土地利用集约度 目前我国的居民点的一个显著特点是多、散、乱， 布局和结构不合理。过去农村居民点整理往往跟着项 目走，满足项目用地的要求嗍。这种模式下整理的目的 主要是项目的需要，如新增多少耕地、聚并多少村庄 等，往往不把整个区域的用地结构和土地资源的优化 作为重点，留下许多生态环境问题。通过城乡建设用地 增减挂钩，农村居民点整理就在土地利用总体规划的 控制之下，从而能够协调各项工作，减少遗留问题。另 外，由于是有 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 的拆建，农村居民点会朝着越来越集 中的方向发展；同时耕地和基本农田中的一些居民点 会拆除，会相对越来越集中和成片。通过挂钩政策的实 施可以在一定程度上改变居民点“多、散、乱”的特点， 使耕地和基本农田成片分布，达到优化土地结构和提 高土地利用集约度的效果。 4．缩减农村建设用地。为地方经济和城镇建设争取 到发展空间 这项政策的主要目的，就是要在建设用地总量不 变的前提下寻找城镇建设用地指标。随着我国的经济 发展和城镇建设，耕地越来越少，城镇建设用地的供给 越来越紧张，如何在保证耕地的前提下挖掘城镇建设 用地，成为亟待解决的问题。而城乡建设用地增减挂钩 政策，其目标是“建设用地总量不增加，耕地面积不减 少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”，完 全符合这个要求。通过减少农村建设用地，为城镇建设 和经济发展“结余”出建设用地指标；条件好的地方，还 有可能增加耕地。 2009年第4期》固 万方数据 三、挂钩政策中存在的问题和隐患 1．过分追求建设用地指标。忽略了优化用地结构、 提高耕地质量等工作 许多地方出现对周转指标的关注度太高，期望值 过大现象阁。地方上一些试点地区对于指标的理解和国 土资源部的要求是一致的，但是也有一些试点地区过 分关注周转指标，似乎周转指标是一切工作的重点。县 市政府积极通过整理争取建设用地指标，先拆后建的现 象普遍存在111。由于工作没有按照要求进行，趋于片面， 必然导致优化用地结构、提高耕地质量的工作得不到 很好的进行。 2．整理出来的耕地质量存在问题 耕地的占用和补充之间不仅要达成数量平衡，还 要做到质量平衡。然而实际工作中，许多地方只注重耕 地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题(即城镇建设占 用的多是土壤肥力高的优质耕地，通过整理农村建设 用地补充的耕地多是土壤条件较差的劣质耕地)，虽然 实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量难以 达到被占用耕地的质量，使耕地隐性减少131。这与这项 政策的“耕地面积不减少、质量不降低”相矛盾。 3．性质不同的两个区域在一起。产生利益的偏向 在目前我国城乡二元结构的条件下，把城镇和农 村两个行政级别和性质不同的区域放在一个项目区， 似乎是消除了行政上的影响，但是我国长期形成了城 市和农村的区别，国家政策长期偏向城市，已经成为一 个思维导向，当城市和农村发生利益冲突时，利益总是 偏向城市。在一个项目区内，本来需要两个行政区协商 的事情变成为在项目区内解决，农村的利益容易受到 侵犯。 4．城市扩张的外部性仍然留在农村 我国的城市化过程中，城市在不断扩张，不断占用 城市周边的农村土地。但是城市建设却总是停留在城 市内部，对于因扩张而造成的外部性影响——对农村 的用地布局、农地生产能力、农村生态等的影响，几乎 很少关心。成立城乡建设用地增减挂钩项目区，似乎是 把外部性内部化，然而项目区仍然是分为农村和城镇 的，而且目标是增加城镇建设用地，虽然也要优化农村 用地布局和结构，保证耕地数量和质量，但城市扩张的 固《2009年第4期 外部性仍然存在，只要目前城乡二元结构存在，这个问 题总会存在。 5．农民和农村的权益得不到保障 首先，从居民点的整理来看，国家规定农村居住用 地不得超过150平方米，但是很多以前建造的房屋事 实上都超过了这个标准，而这个超过的部分事实上是 新增耕地的潜力部分。超过的这部分怎么处理，是否应 给予补偿以及如何制定补偿的标准，《决定》、《意见》和 《批复》都没有说明。 其次，“建新”除了把一部分原来为居住点的村庄 发展成为聚居区外，还需要占用一部分耕地。建新地块 一般是在城镇建设规划区内，否则就没有意义，这里涉 及到两个问题。第一个是，农用地通过“建新”成为了建 设用地，这个占用的耕地在后面的复垦中又通过新增 的耕地补回来。这两个地块是两块不同的地块，而且还 有耕地变为建设用地。与此相对应的土地变更登记和 农用地转用手续办理与否，《决定》、《意见》和《批复》都 没有规定。在此问题上，如果地方政府操作不当，很容 易侵犯农民和农村的权益。第二个是，建新区在城镇建 设的规划区，项目完成时就是城镇建设用地，属于国 有。通过城乡建设用地增减挂钩保持不变的仅仅是农 用地和建设用地的总量，不是集体土地和国有土地的 总量161。这又涉及到集体土地征用的问题，由于是在一 个项目区内，而且重点是建设用地总量不变，地方政府 在操作过程中亦易犯错误。 另外，由于挂钩项目通常是跨区域项目，必须依靠 政府强力的行政手段来支持才能顺利完成。然而在中 国的现实条件下，比较容易忽视民众的意愿。民众祖祖 辈辈生活几十甚至几百年的地方，形成了特定的文化、 特定的社会生态，他们是否愿意搬迁，是否愿意家园 环境改变，是应该考虑的。依靠行政规划建立起来的 项目区，如果只关注要实现的行政目标，就容易忽略这 些要求。 四、结语 综上所述，增减挂钩政策能够缩减农村建设用地， 规范居民点建设，新增城镇建设用地指标，从而有利于 优化土地利用结构，促进新农村建设，统筹城乡发展， 提高土地节约集约度，并为产业经济和城镇建设提供 万方数据 发展空间。但是城乡建设用地增减挂钩政策有利也有 弊，在实施过程中如果地方政府操作不当，很容易造成 不利的一面，流于形式，提供建设用地“寻租”的途径， 使农村和农民的权益很难得到保障。挂钩政策原本是 落实耕地占补平衡的一项政策，实施不好，就仅仅是占 补平衡的换一种说法，而不是一种新的行之有效的方 法，从而徒增了地方政府用于编制城乡用地增减挂钩 规划的行政成本。 因此，在增减挂钩项目实施过程中，应该处理好 城乡统筹的关系，要重视农民的意愿，注意保护好农 村利益；同时要避免为了取得城镇建设用地指标，只 注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初 衷充分实现。 参考文献 【l】王丽英．关于城乡建设用地增减挂钩的思考【J】．国土资源科 技管理，2007(6)：154。155—158 【2】2江苏省国土资源厅．关于加强城镇建设用地增加与农村建 设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知【R】．苏国土资发 【20061231号文，2006．08．14 【3】杨巧玲．对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨【J】．安徽农 业科技，2007(2)：536—538 【4】段瑞兰，孙凯．关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少 挂钩政策的思考【J】．山东国土资源，2007(11)：32—34 【51调查发现：城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题[RI． 领导决策信息，2007(12)：24 f6】胡建生．“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题【J】．中国 发展观察，2007(6)：52—54 采米来米米米米米米米米{l∈来米米来米米米米采米米米米米米米来来米采米拳米米米米米爿e米来米米米采 瑞典联合政府发布可持续能源发展政策 据瑞典政府网报道，瑞典执政的四党派就瑞典可 持续发展的能源政策达成一致，并发布了政策文件。联 合政府将通过加大对可再生能源和节能的投入，来确 保能源使用的安全性和竞争力，并使瑞典的研发和企 业在全球向低碳经济转变中处于领先地位。 该能源政策的目标是到2020年，使瑞典的可再生 能源比例提高到50％，能源使用效率提高20％，温室 气体排放减少40％(在1990年水平上减排2000万 吨)。减排目标的三分之二在瑞典实现，其余的三分之 一将通过在其他欧盟国家投资和CDM机制等实现。为 实现上述目标，瑞典政府将推出一些经济调节措施，如 提高二氧化碳税和其他能源税等。 (刘伟根据互联网的有关报道整理) 2009年第4期》团 万方数据 城乡建设用地增减挂钩的利弊分析 作者： 李旺君， 王雷 作者单位： 南京农业大学公共管理学院土地资源管理系,江苏,210095 刊名： 国土资源情报 英文刊名： LAND AND RESOURCES INFORMATION 年，卷(期)： 2009，""(4) 被引用次数： 2次 参考文献(6条) 1.王丽英 关于城乡建设用地增减挂钩的思考[期刊 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 ]-国土资源科技管理 2007(06) 2.江苏省国土资源厅 关于加强城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作管理有关事项的通知 2006 3.杨巧玲 对城镇与农村建设用地挂钩政策的探讨[期刊论文]-安徽农业科学 2007(02) 4.段瑞兰.孙凯 关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[期刊论文]-山东国土资源 2007(11) 5.调查发现:城镇与农村建设用地挂钩试点存在四大问题 2007(12) 6.胡建生 "城乡建设用地增减挂钩"模式的法律问题[期刊论文]-中国发展观察 2007(06) 相似文献(2条) 1.期刊论文 姬涛 浅析增减挂钩和产业发展 -中国商界2010,""(3) 随着城乡统筹的在各地区的实施发展,增减挂钩对于产业的发展利弊也成为热议话题,因此通过深入分析增减挂钩对于三次产业发展的促进以及在其 过程中所面临的一些瓶颈,试图为城乡建设更好更快的发展提供一定的理论依据. 2.期刊论文 王君.朱玉碧.郑财贵 对城乡建设用地增减挂钩运作模式的探讨 -农村经济2007,""(8) 本文通过对我国城镇建设用地啬与农村建设用地减少挂钩各种运作模式特点、利弊分析比较,探索适合我国国情的城乡建设用地动作方式.挂钩政策 的实施对我国现阶段全面建设小康社会具有重要的现实意义. 引证文献(2条) 1.张同信 土地整治工作的权属调整探讨[期刊论文]-国土资源情报 2009(11) 2.朱琳.贾庆雄.廖和平.李晓华 城乡建设用地增减挂钩政策探讨[期刊论文]-现代农业科技 2009(24) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_gtzyqb200904007.aspx 授权使用：吉林大学农学部(jldxnxb)，授权号：cc5fd084-4dee-46d5-bf97-9e1c00c936c9 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