谢元鲁：唐代中央政权的决策机构与活动

唐代中央政权的决策机构 一 与活动 谢 元 鲁 在中国封建社会中 , 以君主为首的国家政权 , 实行专制主义 的中央集权 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 , 而在中央政权的全部活动中 , 决策又是其最基 本的和核心的活动 。 唐王朝是我国封建社会中政治 、 经济与文化高度 发 达 的 时 期 , 是一个经历了将近三百年时间的庞大帝国 , 在中外历史上都 留下了深刻的影响 。 同时 , 唐王朝也是中国封建社会发展中承前 启后的转折点。 因此 , 选择唐王朝为对象来研究封建国家中央政 权的决策问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 , 具有一定的代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 性 。 一 、 店代中央决策集团 一 中央决 策集团的结 构 国家是由一个集团来进行统治的 。 唐主朝作为中国封建社会 的代表性王朝之一 , 也并不例外 。 在封建国家中 , 以皇帝名义发 布的不同名称和不同内容的诏令 , 是封建国家一切重要活动的依 据 。 因此 , 这些诏令从制定到发布的全部过程 , 就是封建国家中 央政权的决策过程 , 而参与诏令的提出 、 讨论 、 起草 、 批准 、 审 议 、 颁布各个过程的中央的成员 , 就是中央决策集团的成员 。 他 们依照与决策活动的不同关系 , 组成不同的层次 , 形成中央决策 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 集团的结构 。 唐代行政法规中 , 把中央政权的功能划分为决策与执行两部 分 。 也就是说 , 中书门下两省负责决策 , 而 尚书省及其它中央机 构负责执行 。 」 传统的看法是 “ 中书主出命 , 门 下 主 封 驳 ” 。 但 是 , 这种看法仅是一种理想的模式 , 在国家机器的实际运行中 , 唐代的中书 、 门下两省 , 按照其不同层次的功能 , 组成统一的中 央决策集团 。 皇帝是封建王朝的最高统治者 、 中央决策集团的首脑 , 他拥 有对一切国家事务的决定权力 。 但实际上 , 由于皇帝个人能力和 精力的局限 , 他必须把部分权力交给决策集团的其他成员 , 才能 进行有效的决策活动 。 中央决策集团的第二个层次 , 是直接参与诏令的提出 、 讨论 和起草的成员 。 由于这一层次直接参与决策的制定 , 可 以称为决 策核心集团 。 唐代前期的宰相和中书舍人属于这一集团 , 玄宗开 元以后 , 翰林学士和宦官首脑也逐渐进入这一层次 。 中央决策集团的第三个层次 , 是参与对诏令的审议和封驳的 成员 , 唐代通常包括给事中、 散骑常侍 、 谏议大 夫 和 补 阀 、 拾 遗 , 可以称为谏官集团 。 中央决策集团的第四个层次 , 是参与诏令的记录 , 传达和颁 布的成员 。 唐代通常包括起居郎 、 起居舍人和通事舍人 。 这些成 员虽然不直接参与诏令的制定和审议 , 但在决策过程中起着重要 的辅助作用 , 可 以称为辅助集团 。 武则天 以后 , 中下级宦官也逐 渐获得了传宣诏令的权力 , 从而进入这一层次 。 唐代中央决策集团内部不 同层次的划分 , 仅仅是一个基本的 和相对的界限 , 各个层次的成员在决策过程中的实际地位 , 往往 在不 同的情况下发生变化 。 例如 , 皇帝作为决策集团首脑 的地位 和所掌握的最高决策权力 , 在其能力低下 、 因病 、 宫廷政变或年 幼游乐等情况下 , 会转移到决策集团其他成员手中。 这种情况唐 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 代曾经多次发生 。 除此以外 , 唐代中央政权的决策集团与执行集团之间 , 同徉 也是互相联系 、 互相结合 , 也没有截然划分的界限 。 如唐代尚书 省的各级长官 , 多兼任宰相 。 唐 中期以后 , 宰相亦多兼领使职 。 对于诏令的审议和封驳之权 , 在某些情况下 , 尚书左右垂和尚书 ‘ 浪肠也可 以行使 。 二 决 策核心 集团 的逐步多元化 唐代中央决策集团内部各个层次 , 在唐代将近三百年的漫长 ’ 时间中 , 发生了不同的变化 。 其中以决策核心集团这一层次变化 最为迅速 , 改变的程度也最大 。 决策核 心集团在唐代 的 变 化 趋 势 , 是逐步走向多元化 。 多元化发展的第一个阶段 , 是从唐初到玄宗开元时期 , 其特 点是在继承隋制的基础上 , 结构由一种 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 型向另一种规范型演 变 。 唐初 , 以三省首脑为宰相 。但从贞观时期开始 , 三省内外的其 他高级官员 , 陆续以 “ 参知机务 ” 等名义任相 , 显示决策核心集 团已经开始趋向多元化 。 这是为了适应唐王朝的实际政治需要 , 加强皇权 , 分散相权 , 建立更为灵活的 、 能为君主所 控 制 的 决 策核心而采取的重要措施 。 在旧的规范变革之初 , 一度出现宰相 名称不固定和尚书仆射权力过大的局面 。 但这些情况在变革的过 程中都一一得到改进 。 宰相的职衔在高宗以后逐渐固定为 “ 同中 书门下平章事 ” 或 “ 同中书门下 三品 ” 。 尚书仆射也在中宗以后 一 逐渐被排除出政事堂会议 , 使宰相之间职权轻重失调的现象得 以 消除 。 决策核心集团新的组织结构 , 在玄宗开元时期最后形成 , 完成了多元化进程的第一阶段 。 从玄宗开元时期开始 , 决策核心集团的多元化过程进入第二 个阶段 。 这一阶段的特点是 , 随着翰林学士和宦官相继进入决策 艘心集团 , 其结构又 由规范型逐渐向不规范型演变 。 翰林学士从开 乒时期开始 , 逐渐获得起草内命诏制的职权 , 而且进一步参与核 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 心决策 , 成为决策核心集团内的一个独立系统 。 与此同时 , 宦官 势力不断发展 , 其首脑神策中尉与枢密使 , 不仅参与核心决策 , 而且掌握禁军 , 成为与宰相 、 翰林学士并列的又一系统 。 这三个 系统在决策核心集团内部互相排斥 , 又 以互相承认对于决策权力 的分配而取得一定的合作关系 , 维持了唐代中后期中央政权的统 治 。 但是 , 新的指导决策核心集团行为的规范始终未 能 重 新 建 立 , 宰相 、 宦官和翰林学士三个系统的权力 、 地位和彼此的关系 没有明确的规定 , 经常处于不稳定的状态 。 皇帝作为决策集团的 首脑 , 在这种局面下 , 或者在三个系统之间起操纵与 平 衡 的 作 用 , 使其各循其轨 , 互相合作 , 或者因种种原因丧失这种作用 , 倾向于某一方 , 从而打破这种脆弱的平衡 , 使决策核心集团内部 各系统之间争夺决策权力的斗争尖锐化 , 甚至于兵戎相见 , 如文 宗时的甘露之变 。 越到唐代末年 , 这种平衡和合作关系越难以维 持 , 是造成唐朝政权衰亡的重要原因之一 。 唐昭宗时 诛 灭 宦 官 事件的发生 , 标志决策核心集团多元化进程第二阶段的结束 。 决 策核心集团的结构重新 由不规范型向规范型发展 , 这一过程直到 北宋初年方最后完成 。 唐代中央决策核心集团多元化趋向的形成 , 首先是由于君主 无限地扩张 自己决策权力的愿望和个人有限的能力之间矛盾的结 果 。 另一个原因 , 是唐中期以后地方割据势力的逐渐膨胀在中央 政 权内部的反映 。 三 谏官集团 唐王朝建立之初 , 统治阶级就认识到 , 要减少决策的失误 , 在当时的历史条件下 , 最为可行的现实的途径之一 , 是建立一个 能够充分发挥效能的谏官集团 。 唐代建立之初 , 被正式赋予对诏令的审议和封驳之权的只有 侍中和门下侍郎 。 武德三年改给事郎为给事中 , 也给予了这种权 力 。 武德五年置谏议大夫 , 贞观十七年散骑常侍由散官改为职事 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 官 , 垂拱元年设置补阁拾遗 。 从唐主朝建国开始 , 经历 了六十七 年时间 , 唐代谏官集团终于最后形成 。 谏官集团的成员 , 依照其 职权的不同 , 又可以分为两类 。 第一类为门下侍郎和给事中 , 其 主要职权为审查中央决策 , 有错失则进行封驳 。 第二类为散骑常 侍 、 谏议大夫和补阂拾遗 , 主要职责是对决策得失进行评论 。 唐王朝为保持谏官集团充分发挥效能 , 采用了提高品级 、 增 加人数 , 加强其独立性 、 督促其经常行使职权等措施 , 收到了一 定的效果 。 仅 以给事中对诏令的封驳来看 , 在唐代史不绝 书 。 当 然 , 谏官集团内的不 同成员 , 在行使职权时的有效程度上也有差 别 , 这可从 《唐会要 》有关记载所作的统计分析中看出 。 总的说 来 , 是地位越高 , 成功率越大 。 当然 , 唐代谏官集团也并不是能 够一直顺利发挥其功能的 。 每当朝廷中有权臣专权的时候 , 君主 不信任臣下的时候 , 或者统治集团内部矛盾尖锐化的时候 , 谏官 集团不仅发挥作用较少 , 有时还会遭到杀身之祸 。 二 、 决策层次与方式的变迁 一 御前决 策会议 唐代中央决策 , 依据其不同的需要分为三个不同 的 主 要 层 次 , 即御前决策会议 、 宰相决策会议和百官决策会议 。 唐代皇帝 经常以不 同的方式会见大臣 , 会见的时间 、 场所和参加的人员都 各不相同 。 在这些会见中 , 除一些礼仪性质 的以外 , 通常都要进 行对国家政事的讨论和决策 。 由于这些会见均由皇帝主持 , 因此 可 以总称为御前决策会议 。 每年元 日和冬至的朝会仅仅是一种仪式 。 朔望朝参在玄宗以 后也逐渐转化为会见群臣的仪式 。 正式的御前决策会 议 称 为 常 参 参加者一般为五品以上的高级官员 。 常参会议一般每日或隔 旧举行 。 会议讨论的内容十分广泛 。 在唐代前期中央政权的决策 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 过程中发挥很大的作用 。 但由于常参会议经常不能按时举行 、 参 加人数众多 、 不能保密等弱点 , 在高宗以后重要性下降 , 往往也 仅成为一种仪式 。 在常朝仗下后 , 皇帝再与宰相和有关大臣议决军国大事的决 策方式 , 即仗下后决策会议 , 由于其较常参会议更为灵活 , 更能 保守秘密 , 而在高宗以后 日益重要 , 成为御前决策会议中占主导 地位的方式 。 仪下后决策会议在肃宗以后 , 逐渐向延英殿决策会议转化 。 这是因为延英殿会议有其独特的优越性 , 能够适应唐代中期以后 政治情况的需要 。 延英殿决策会议保密性很高 , 涉及内容没有限 制 , 召开方式十分灵活 , 开会时间可长可短 。 延英殿 会 议 的 参 加者主要是皇帝和宰相 , 有时中央其他高级官员也可 以在延英殿 会议 中奏事 。 延英殿会议在唐代中期以后成为最重要的御前决策 会议形式 , 在中央政权的决策过程中发挥了举足轻重的作用 。 延 ’ 英殿会议的议案大多数由宰相提出 , 经过讨论得到皇帝口头批准 后 , 再由宰相具体拟定执行办法进状 , 由皇帝最后书面批准 。 唐 代后期 , 随着宦官势力的上升 , 枢密使亦经常出席延英殿会议 。 唐代中期以后 , 皇帝还不定期地在宫内的偏殿中召见翰林学 士议事 , 成为学士 召对会议 。 、唐代御前决策会议的发展趋势 , 总的说来 , 是逐步由固定向 灵活 , 由规模较大向规模较小转变 。 这种转变 , 既是唐代中央决 策核心集团逐步多元化的反映 , 也是为了适应唐代不断变化的政 治 、 军 事和经济形势的需要 。 二 辛相决 策会议 宰相决策会议 , 在唐代前期称为政事堂会议 , 在玄宗开元以 后称为中书门下会议 , 议事地点也由门下省转移到中书省 。 宰相会议的参加者除宰相外 , 在必要的时候可以让某些官员 列席会议 , 但不能参与决策 。 唐代后期枢密使有时也参加会议讨 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 论决策 。 玄宗开元以前 , 中书舍人负责宰相会议的秘书工作 , 对决策 的影响很大 。 开元时 , 姚崇和张说先后剥夺中书舍人 的 这 一 职 权 , 并在政事堂后设立五房作为宰相会议新的秘书机构 , 以扩大 宰相的决策权力。 宰相会议讨论的主要内容有 皇帝直接下达的指令 , 皇帝转 发的臣下奏状 , 各级中央和地方机构上报中书门下的文书 , 以及 宰相自己认为有必要讨论的各种政事 , 范围十分广泛 。 会议讨论 后作出的决策 , 一般以中书门下奏状的方式上报皇帝 批 准 后 颁 布 , 或者以正式的诏令形式颁发 。 宰相会议与御前会议 的关系是 御前会议主要讨论最重要的 军国大事 , 其余较次要的 日常政事则主要在宰相会议中决定 。 另 外 , 在御前会议中 , 一般只讨论处理的原则 , 具体实施方案则交 由宰相会议拟定 。 唐代宰相会议实行集体决策制度 , 这一制度的主要标志是宰 相奏状联署制 。 从制度上来说 , 各相的地位是平等的 , 但在实际 上 , 由于封建专制主义的影响和皇帝信任程度的变化 , 又往往形 成某一权相个人专断的局面 , 造成对集体决策制变的破坏 。 三 百 官决 策会议 。 唐代在遇到重大和复杂的军国大事 , 御前会议和宰相会议都 难以作出准确的判断时 , 为了广泛反映和集中统治集团成员 的意 见 , 往往由皇帝指令或宰相请求 , 召开百官决策会议 。 百官决策会议参加者的范围一般临时指定 , 范围较小的仅部 分高中级官员参加 , 较大的可 以包括整个中央九品以上官员 。 会 议的场所一般是在尚书省 。 会议的主持者和讨论记录的整理汇报 者 , 除宰相外 , 也可由中央其他高级官员担任 。 百官会议通常受 到宰相的控制 。 从是否召开 、 开会时间 、 议题 、 议程一直到对其 议状的分析评价 , 宰相往往都拥有较大的决定权 , 但需由皇帝最 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 后 批准 。 百官会议在某些情况下能对中央政权的决策产生重大影响 , 但当其决议与皇帝或宰相的主张相异时 , 就难发挥作用 。 御前决策会议 、宰相决策会议和百官决策会议 , 是唐代中央改 权决策活动的三个不同层次和主要方式 。除此之外 , 中央各部门及 地方的奏状 , 经御前会议和宰相会议讨论后 , 由皇帝批准正式须 发 , 此奏状也具有与诏令同等的法律效力 。根据对《唐会要 》中租税 部分和科举部分的统计分析 , 这种决策方式在唐中期以后有所增 加 。 这反映出唐中期以后 出现决策权力由集中走向分散的趋势 。 唐代统治阶级根据历史的教训和自己统治的经验 , 认识到过 分把决策权力集中到君主手中 , 容易造成决策的重大失误 , 而应 当 把决策权力在国家机构内部作适 当的分配 , 依据政事的重要程度 由皇帝 、 宰相和百官分级处理决策 。 这种决策方式不仅可以减少 失误 , 还可以大大提高封建国家机器的效能 。 唐代并把这一制度 载入各种行政法规中 。 《唐六典 》把以皇帝名义发布的诏令分为 两类 , 第一类为军 国大事和重要的人事任免 , 一般由皇帝和宰相 讨论决定 。 第二类是 日常行政事务和普通人事变动 , 往往由尚书 省等行政部门提出 , 皇帝一般仅行使批准权 。 同样 , 由下至上的 文书也可 以分为两类 , 普通文书宰相可 以直接处理 , 重要的文书 必须上报皇帝处理和批准 。 违背分级决策制度的官员 , 要受到御 史台的纠弹和各种处分 。 但是 , 由于封建专韧主义集权制度的影响以及统治阶级内部 矛盾的发展 , 不断地对中央政权内部的决策权力进行再分配 , 就 成为必然的过程 。 伴随着这一过程的 , 就是统治集团内部对决策 权力的争夺 。 这一斗争在玄宗到宪宗时期形成第一个高潮 , 主要 发生在中央政权内部 。 值宗以后 , 出现了第二个高潮 , 这一次争 夺决策权力的斗争 , 主要在中央政权与地方藩镇之间进行 。 斗争 的结果 , 使唐 中央政权的分级决策制度受到了极大的破坏 。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 三 、 决策的依据和信息传这渠道 一 地方情况 的上报 为了统治庞大的封建国家 , 中央政权必须随时了解各个地方 的情况和掌握准确的多方面的信息 , 才能以此为依据 , 作出适 当 的反应和可行的决策 , 这是关系到封建国家治乱的大事 。 唐王朝 建立了多种渠道的 、 周密的地方情况上报制度 , 以保持各地上达 , 中央信息的畅通 。 唐代的地方情况上报可 以分为两大类 。 第一类 是定期的常规性汇报 , 即各道 、 府 、 州 、 县在固定的时间 , 按照 规定的项目上报本地情况 。 户籍 、 田地 、 吏治 、 财政是其中最重 买的项目 。 第二类属于不定期的上报 , 其项 目根据当时需要由中 央临时确定 。 各地信息传送到中央 , 在唐中期以前 , 主要通过两条渠道 , 即派遣专使或通过邮释 。 专使可靠性较高 , 所 以地方州府重要的 情况和文书的上报 , 一般都采用这种方式 。 专使中较重要 的是朝 集使 。 安史之乱后 , 朝集使制度渐废弃 , 诸道进奏院制度应运而 生 , 进奏院的职能十分广泛 , 但最重要的是充当中央和各地方镇 之间信息联系的渠道 。 而更为频繁运用的途径是利用邮释传递各 利,文书奏报 。 唐代邮释系统发达 , 遍布全国 , 而且效率很高 。 安史之乱后 , 刘晏为解决财政困难而创立了巡院制度 , 各地 巡院以汇报地方经济动态的高效率著称 。 因此 , 在其创设不久以 后 , 就成为中央据以了解各地情况的重要渠道 。 中央赋予巡院以 了解上报各地政治 、 军事 、 财政等情况的职权 , 以至于监察地方 官吏的权力 , 与御史台并列为唐后期了解 、 监察地方情况的两大 系 统 。 二 出使 监 察 仅仅依靠地方情况上报制度 , 往往容易出现虚报和隐瞒真实 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 情况的现象 。 因此 , 唐代中央政权建立了另一个由上而下的出使 监察制度 , 即由中央派出各种使臣直接了解 、 监察各地州县 。 御 史台三院中的殿院和察院 , 除负责纠举百官和推理刑狱外 , 最重 要的职责就是巡察京城和出使地方了解情况 。 御史出巡所要 了解 的情况是很全面的 , 成为中央了解下情的重要途 径 。 如 奏 报 不 实 , 则要受到惩处 。 但是 , 御史人数较少 , 出使时间短 , 察访范 围过广 , 所了解的情况难免失实或所知有限 。 由于御史出巡制度的局限性较多 , 因而从唐初开始 , 中央政 权又经常临时派遣各种使臣前往各地了解情况 , 也就地处理一些 普通政事 。 这些使臣有各种名义 , 如观察风俗使 、 巡察使 、 按察 使 、 黝涉使 、 采访处置使等 。 中宗以后 , 开始在各道设立中央常 驻使臣 , 定期轮换 。 玄宗时 , 这些常驻使臣开始向道一级地方行 政长官转化 , 玄宗时的十道节度使就已成为常设道一级的军 、 政 首脑 。 肃宗以后各道的节度观察使更是正式的地方行政长官了。 从玄宗时开始 , 皇帝直接派遣宦官充当使臣到各地了解情况 和执行使命的越来越多 。 宦官多贪利而谎报情况 , 可靠性很差 , 皇帝却十分信任 , 以至屡受欺骗而不自觉 , 对唐代中后期中央的 决策产生很大的负作用 。 但在某些情况下 , 如河北三 镇 长 期 割 据 , 中央要了解其内部动态 , 往往要依靠监军宦官的奏报 , 在某 种情况下仍有一定的作用 。 三 求言 与上 书 唐代中央政权还建立了求言与上书制度 , 以便在更广泛的范 围内了解多方面的信息 , 作为决策的参考 。 求言与上书制度的第 一个方面 , 是在某一特定时候 , 下诏求言 , 允许臣下 以直接向皇 帝上封事的方式 , 反映自己的意见和各种情况 。 唐代的封事主要 包括表和状 , 可 以通过宫门上书或朝堂上书等方式送达皇帝 。 上 书者的资格并没有一定的限制 , 而是每次下诏时临时确定 , 有时仅 限五品以上高级官员 , 有时包括九品以上甚至扩大到一般平民 。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 所上封事有时也能收到一定的效果 , 但不能作过高的估计 。 求言与上书制度的第二个方面是设立匹制 。 既制在武后时创 立 , 以后作为唐代的制度一直沿用 , 这是因为巨制可 以为低级官 吏和平民提供一个把自己的意见直接上达皇帝的机会 , 具有其它 信息渠道所不能完全取代的优点 。 投巨文书重要的由皇帝直接审 阅 , 一般的则转发宰相和有关部门处理 。 颇制的实行在一定程度 上起到减少塞蔽的作用 , 但也产生 了一些弊病 , 主要是因投巨文 书的繁杂 , 增加了皇帝审阅的负担 , 又引起 了是否允许巨使事先 对文书进行审阅处理的问题 。 中央政权所获得信息的广泛程度和准确程度 , 直接或间接地 对中央的决策产生重大影响 。 因此 , 唐代统治集团内部为控制信 息渠道而进行的斗争始终是十分激烈的 。 玄宗后期 , 倦于政事 , 沉迷声色 , 为权臣控制信息渠道 、 窃取中央决策权力提供了有利 条件 , 这是开元盛世向安史之乱转化的一个重要因素 。 而宦官的 谎报情况 , 则是安史之乱得 以爆发的直接原因之一 。 肃宗以后 , 统治集团内部为控制信息渠道而进行的斗争更加激烈 , 其目的是 为了获得更大的权力和巩固自己的地位 。 李辅国 、 元载 , 裴延龄 等人是最为突出者 。 德宗不信任臣下 , 唯恐受到欺骗 , 走到另一 个极端 , 结果往往受到亲信人的蒙蔽而不自觉 。 宪宗以后 , 对信 息渠道的控制权力进行了适当的调整 , 在某种程度上减少了中央 政权决策过程中的矛盾和失误 , 对于维持唐王朝的统治是有利的 。 唐代后期 , 控制信息渠道斗争的另一个重要方面 , 是中央与地方 之间对信息的封锁和反封锁的斗争 。 地方割据势力为了加强对本 地的控制 , 经常对中央隐瞒真实情况和进行蒙蔽欺骗 。 而中央也 竭力采取各种措施 , 以图打破这种封锁 。 斗争的结果 , 是中央政 ’ 权对信息渠道不断失去控制 , 上下相蒙的现象日益严重 , 这是唐 王朝走向灭亡的重要原因 。 ‘ © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 四 、 决策与行政效率的变化 国家机器的运转需要有较高的速度 , 才能避免出现决策和执 行的过程落后于实际情况的变化 , 从而使决策失去效用或无法执 行的现象 。 唐代中央政权制定了一系列的制度 , 来保证决策的全 部过程以较高的效率进行 。 一 唐代首先对御前决策会议召开 的时间作出规定 , 除高祖 、 太宗前期和玄宗时每 日上朝外 , 其余 皇帝基本是隔 日一朝 , 如皇帝无故减少上朝时间 , 就会引起臣下 的反对 , 这样 , 使军国政事能够及时得到处理而不致拖延 。 在有 紧急情况必须立即处理时 , 皇帝和宰相还可 以随时要求召开御前 决策会议 。 在御前会议召开时 , 对于奏事前的准备工作 、 进状时 间都有明确规定 , 同时发言也必须简明扼要 。 二 诏令的起草 过程 , 为防止稽延迟缓 , 也有详尽的规定 , 草诏迟缓的中书舍人 甚至会被免职 。 玄宗时翰林学士院设立的重要原因之一 , 就是为 了减轻中书诏令文书塑滞的现象 。 此外 , 中书舍人和翰林学士均 有值班制度 , 以免延误诏令的起草 。 三 为保证宰相决策会议 的效率 , 也采取了许多重要措施 。 唐代除武后到睿宗 一 段 时 间 外 , 宰相的人数均较适中 , 这样可 以防止意见分 ‘ 歧 、 议而不决的 现象发生 。 政事堂供食制度和宰相轮流执笔主政制度的实行 , 也 都是为了提高宰相会议的决策效率 。 四 唐代还经常对旧诏令 进行整理和删定 , 不但可 以化繁为简 , 减少错失 , 同时不断把行 之有效的决策以律令格式的形 式固定下来 , 使 日常事务的处理不 必再提交皇帝和宰相 , 从而大大减轻决策者的工作负担 , 提高了 中央决策集团的效能 。 高度的行政效率是决策得以较好执行的重要 保 证 , 在 这 方 面 , 唐代中央政权同样采取了许多重要的 措 施 。 《唐 六 典 》和 《唐律琉议 》中 , 对各种诏令文书的处理期限和文书的签注和登 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 记制度作出了明确严格的规定 , 如有违反 , 则会受到 不 同 的 惩 罚 。 唐代还制定了周密的上班和值班制度以及严格的休假和请假 制度 , 使各种政务的处理不致因官吏的缺席而旷废和拖延 。 违反 者要受到各种惩罚 以至御史台的弹奏 。 对于各种信息 的 上 传 下 达 , 唐代也依据不 同的情况而作出相应的规定 。 对于诏令文书的 执行和上报违期的 , 对于各种使者出使时稽延时 日而超过规定期 限的 , 都要 以失职论处 。 唐代还在中央和地方各级执行机构中建 立勾检制度 , 勾检官的职责是负责检查文书的处理过程中有无违 期和差错。 这对于保证较高的行政效率起了重要作用 。 唐中央政 权还对各种繁冗的文书进行整理和简化的工作 , 以减轻各级部门 的工作负担 , 提高行政效率 。 唐王朝国家机 器运转效率的上升和下降 , 在不同的阶段有其 不 同的主导因素 。 一 唐代前期的主导因素是官僚机构的收缩 与膨胀 。 太宗时大量精减官员 , 加以各种制度的逐渐 制 定 和 完 善 , 贞观时期唐王朝国家机器的运转效率是比较高的 。但从高宗时 开始 , ‘ 言僚机构开始不断膨胀 , 到武后末年和中宗 、 睿宗 时达到 了高峰 , 导致了决策和行政效率的下降与政事的败坏 。 玄宗即位 后 , 采取了淘汰冗官 , 精减机构 , 对稽延政事的官吏给予告诫和 惩处 , 以及制定行政法典的措施 , 使唐王朝国家机器恢复了高效 率的运转 。 二 唐代中期 , 各种制度的改革和调整成为影响中央 政权决策和行政效率的主导因素 。 调整和改革的结果再加之以注 意抑制官僚机构的过分膨胀 , 使这一时期仍然维持了国家机器的 较高运转效率 。 三 唐代后期 , 决策和行政效率开始逐步降低 , 其原因是官僚机构再次开始膨胀 , 统治集团的日益腐朽和地方瓤 据势力的不断增长 。 尤其是刑狱处理的日益迟缓最具有代表性 。 唐末禧宗时, 唐王朝国家机器的运转效率急剧下降 , 由停滞而到 了崩溃瓦解的边缘 。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 五 、 决策的局限性与特点 唐代中央政权决策的局限性 , 包括阶级的局限性 、 历史的局 限性 、 经验的局限性和实施的局限性 。 一 阶级的局限性 , 是 指唐王朝决策的根本目的 , 始终是为了维护地主阶级的利益 。 从 对 《唐大诏令集 》中所载诏令的分析 , 可以看出唐中央政权决策 的重心 , 是放在为巩固封建皇权和在统治集团内部不断进行权力 和财富的再分配方面 。 二 历史的局限性 , 表现在 唐 王 朝 的 决策者在面临新的生产方式 的挑战时 , 主要是在如何对待因商品 经济的发展而 出现的新生事物的问题上 , 往往采取阻碍甚至禁止 的作法 。 三 经验的局限性 , 首先表现在中央政权的主要决策 者 , 即君主和宰相等 , 他们自身的经历和经验 , 对于决策会产生 极大的影响 。 其次表现在唐中央政权决策的过程中 , 带有浓厚的 盲 目色彩 , 经常凭主观愿望决策 。 四 实施的局限性 , 表现在 中央决策的实施程度随着其控制能力的削弱而降低 。 唐代末年 , 到 中央政权已经丧失了作为整个封建国家控制器和调节器的功能 时 , 唐王朝也就随之而覆亡 了 。 唐王朝决策的特点 , 表现在其决策的开放性 、 变革性和国家 机器结构功能变迁过程中的承前启后性 。 唐中央政权决策的开放性 , 从整体上来看 , 不仅远远超越了 唐 以前的时代 , 也同样为唐以后的各个封建王朝所不能企及 。唐代 的开放政策 , 首先表现在与外国和沿边各少数民族之间人员的频 繁往来和交流 , 并始终给予其平等的待遇 。 其次 , 表 现 在 对 传 入唐王朝的各种少数民族和外域文化采取兼收并 蓄 的 方 针 。 再 次 , 表现在对外经济往来的频繁和规模较大 。 而这种空前的开放 局面的出现 , 应该说 , 是与唐代中央政权的决策思想 密 切 相 关 的 。 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 决策的变革性 , 反映在唐中央政权从玄宗时期开始 , 对唐代 前期建立的一系列基本制度中不能适应的部分进行逐步调整和改 革 。 这一改革成功的方面 , 使唐王朝得以应付安史之乱的巨大冲 击带来的挑战和全面危机 , 又维持了一个多世纪相对 稳 定 的 统 治 。 而其不成功的方面 , 又导致了唐代中后期统治集团内部矛盾 的复杂化和尖锐化 。 这一变革的发生 , 既是社会生产力的不断发 展和唐代社会各种矛盾斗争的产物 , 也反映出唐中央政权的决策 具有一定程度的自我调整和更新的能力 。 这一变革也使唐中期以 后的中国封建社会进入了新的发展时期 。 唐代中央政权决策的特点 , 还表现在唐王朝国家机器的结构 和功能的变化 , 也处在中国封建社会一个承前启后 的转折点上 。 从秦汉到明清 , 封建国家机器发生了由简单到复杂的变化 , 这一 变化的主要特点之一 , 就是中央政权的结构和功能 , 由决策执行 合一向决策执行分离逐步发展 。 秦汉时期的垂相制度 , 集决策和执行的功能为一体 , 而尚书 、 中书和门下的依次 出现 , 显示了中央政权 中的这两种功能正在分 离之中。 唐代的行政法规第一次明确规定中书门下决策机构和尚 书等执行机构的分离 , 意义是十分重大的 。后来 , 明代的内阁不能 直接指挥六部 , 清代的军机处则基本与实际行政事务脱离 。 封建社 会 中国家机器的决策和执行功能逐步分离的原因 , 首先在于专制 主义的中央集权制度的不断加强 , 其次在于随着封建社会的发展 , 国家事务也 日益趋于繁杂 , 国家机器的发展必须适应这一趋势 。 不过 , 中央政权决策和执行功能的过分分离 , 在一定的历史 条件下 , 又会削弱封建王朝的决策者对执行机构的控制 , 使决策 与执行之间出现较大的矛盾和差距 。 所 以 , 每当这两种功能分离 到一定程度时 , 又会出现使二者重新结合的倾向。 不过 , 每一次 分离后的再结合 , 决策与执行功能之间的联系总是不断削弱 。 唐 代三省制的变迁 , 正是封建社会中国家机器的结构和功能变化的 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 一个重要的转折点 。 作者工作单位 四川师范大学历 史系 〔编者后注 〕本文是作者的博士学位 论文 政研论文下载论文大学下载论文大学下载关于长拳的论文浙大论文封面下载 提要 , 是在厦门天学韩国 磐教授指导下完成的 。 扩 “甲‘“ “““ “““““ “仗下后会议 ” 释 澡 胜铸封,以分姚时铃霆众肋“衬碱理分,让四芬鹭。祥,又复产要了解 “ 仗下后会议” , 须先说明‘仗 ” 的涵义 。 所谓 “ 仗 , , 指的是仪卫 、 仗卫 。 《新唐书 · 仪卫志 》写到唐朝皇帝 上 朝、 朝会 时 , 卫士先列仗卫 , 朝罢则放散仗卫 。 仗卫放 散 即 为 “仗下 ” 。 《唐会要 》卷 《朔望朝参》条内说 “ 开元中 · 一皇帝受朝于宣政 殿 , 先列仗卫 。 ⋯ ⋯朝罢 , ⋯ ⋯然后放仗散 。 ”这是朝会时的列仗、 放仗 , 放仗即 “ 仗下” 。 《唐会要 》卷 《百官奏事 》条下也曾多 次提到“ 仗下奏事 ” 。 所谓 “ 仗下后会议 ” , 即指 “ 仗下 ”向唐帝奏 事议事之事 。 本来一般奏事议事 , 都在朝会时 , 谓之 “ 对仗 ” , 但 有些机密事不能马上公开 , 须要保密 , 因此在百官朝会时不提出或 上奏 , 等朝会结束 , 卫士放散后 , 向皇帝上奏和讨论 , 这就是仗下 后会议 。高宗时 , 许敬宗、 李义府好邪 , 奏事恐为人知 , 多侯仗下 后 , 谏官、 史官皆已退 , 然后奏事 , 致使有些大政事 , 史宫皆不得 闻 , 无法记录 , 故后玄宗时规定 , 非特别机密事 , 不得仗下对奏 , 皆令 “ 对仗 ” , 即朝会时仗卫未散前 奏 议 见 《资治 通 鉴 》 卷 , 开元五年 《唐会要 百官奏事 》等 。 只有秘密不可对仗奏 者 , 听 “ 仗下奏 ” 。 韩 国磐 © 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net