大兴土木_土地财政与地方政府行为

© 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 大兴土木 :土地财政与地方政府行为 周飞舟 　　内容提要 :理解城市扩张、土地开发和土地财政三者之间的关系及其相互作用的机制是文 章的主要研究目的。以西部某一个城市的某区为例 ,文章从对该区的税收和财政情况的分析发 现 ,土地征用、开发和出让及其带动的建筑业和房地产业的兴盛是城市扩张的核心内容 ,而这些也 构成了地方政府财政收入的最重要支柱 ,因而大兴土木现象的背后是政府的土地财政。然而 ,土 地财政并不会必然地促进地方政府将收入大量用于公共服务。从长远来看 ,这三者之间的过密关 系是我国经济社会长期可持续发展的障碍。 作者简介 :周飞舟 ,博士 ,北京大学社会学系副教授。 因本选题的经验材料和数据的获得比较困难 ,所以本文只是用陕西省西安市某区的一个案例来进行分析 ,案例的数据 均来自作者参加的实地调研。代表性的欠缺在所难免 ,但是地方政府大兴土木的行为模式则是个普遍现象。———作者注 ①数据来自中国经济景气月报杂志社编 :《数字中国三十年 :改革开放 30年统计资料汇编》。 ②这方面研究的一部分主要成果 ,可参见海闻、周其仁主编的《中国乡镇企业研究》(1997)。 关键词 :土地开发 　土地财政 　城市化 　分税制 一、从经营企业到经营城市 中国过去三十年的发展 ,可以以 1990年代中期为界 ,分为前十五年和后十五年两个阶段。 前十五年 ,随着农村改革的成功和乡镇企业的异军突起 ,中国兴起了改革开放后的第一轮工业 化浪潮。工业产值占 GDP的比重以及工业对 GDP的拉动作用在 1994年双双达到了高峰 ,分 别从 1981的 1417%和 018上升到 1994年的 6215%和 812,此后的十五年这两项指标则分别 稳定在 50%和 5左右的水平①。 对于第一阶段的经济增长 ,学术界有比较丰富的研究。学者们对这个阶段工业化的重要 拉动力量 ———乡镇企业的兴起和繁荣尤为重视 ,他们分别从企业的所有权性质、产权结构、生 产、经营和销售方式进行讨论 ,发现了乡镇企业的一些特点②。以戴慕珍 (Jean O i)为代表的一 些学者则更加关注地方政府在地方工业化中的积极作用。O i (1992; 1999)认为 ,在 1980年代 中期确立的财政包干体制下 ,地方政府一方面可以获得超过包干基数而结余的财政收入 ,另一 方面还可以通过乡镇企业上缴利润的形式获得预算外收入 ,所以有极大的动力去兴办乡镇企 业。财政包干制对地方经济的促进作用还表现在整个地方经济的快速增长方面。L in等 (2000)的分省定量研究表明 ,财政包干制对地方 GDP的增长存在显著的促进作用。Q ian等 (1997)的研究则发现 ,这种促进作用是通过地方政府的区域竞争模式实现的。这些研究表 明 ,在第一阶段 ,中国经济的主要增长动力来自地方政府的强力推动。 77 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 财政包干使用的是基数包干法。“基数 ”包的是预算内的财政收入 ,主要是税收收入。基 数并不对各税种的比例进行规定 ,所以采用的是一定几年不变、“一揽子 ”的总量包干。超出 基数越多 ,地方留成就越多 ,有些是 100%留在地方。而税收体制沿用了建国以来传统的税收 划分办法 ,主要税收来源就是企业 ,按照企业的隶属关系划分企业所得税 ,按照属地征收的原 则划分流转税 (以产品税及后来的增值税为主 )。其中流转税是主要税类①。这样 ,工商企业 税收与地方政府的财政收入紧密地结合在一起。只要多办、大办“自己的 ”企业甚至自己属地 内的企业 ,经济总量和财政收入就能双双迅速增长。 以流转税为主的税收体制与包死基数的财政包干 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 相结合 ,在很大程度上刺激了地方 政府发展地方企业的积极性。论述财政体制与地方工业化之关系的学者普遍忽略了对税收体 制的考察 :增值税与企业的投资、雇工规模呈正比 ,却与企业的盈利没有直接的关系 ,所以只要 依靠贷款和筹资来不断增大企业规模 ,地方政府的税收收入就能随之增加。具体到乡镇企业 而言 ,乡镇企业对财政的贡献分为税收和利润上缴两个部分。综合而言 ,财政体制为地方政府 发展地方经济、增加财政收入提供了制度上的激励 ,税收体制则为地方政府通过扩大投资规模 来实现上述增长提供了途径。 这种通过大规模放权来促进地方工业化的发展模式也带来了许多问题。从微观角度来 看 ,乡镇企业由于其产权结构不够明晰 ,在经营和管理方面存在效率问题 ,这些问题在进入 1990年代面对国有企业和私营企业的市场竞争时显得越来越突出。虽然地方政府更关注乡 镇企业的规模 ,但是一些乡镇企业的亏损增大了地方政府呆坏账的规模。从宏观角度来看 , 1992年邓小平南巡讲话以后的两三年内地方政府纷纷加大投资规模 ,大办地方企业②,这带来 了重复建设、地区封锁、市场分割等问题。从中央和地方关系来看 ,问题则更为严重。通过财 政分权导致的工业化的迅速发展带来了所谓“两个比重 ”(财政收入占国内生产总值的比重和 中央财政收入占财政总收入的比重 )的下降。“两个比重 ”的下降直接导致了 1994年的财税 体制改革即分税制的出台和实施。这可以看作改革开放三十年前后两个阶段的分界线。分税 制的出台 ,不但使中央和地方关系发生了巨大的变化 ,也深刻影响了地方政府推动经济增长的 方式 ,是我们理解第二阶段的新发展模式的关键。 分税制最主要的内容是按税收划分中央和地方收入。诸税种中规模最大的一种 ———增值 税被划为共享税 ,其中中央占 75% ,地方占 25%。另外 ,中央税还包括所有企业的消费税。按 分税制的 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ,所有企业的主体税种 (增值税、消费税和企业所得税 )都要纳入分税制的划分 办法进行分配。2002年实行的所得税分享改革更是将企业所得税和个人所得税由地方税变 为共享税种。通过这种划分 ,第二个比重迅速提高 ,改变了中央财政偏小的局面。 另外 ,分税制改革了税收体制 ,分设了中央、地方两套税务机构 ,实行分别征税。在分税制 改革以前 ,地方政府的税务与财政不分家 ,而分税制改革将税务系统独立出来并且“垂直化 ”, 各地的税务系统直接对上级税务部门负责 ,地方政府和财政部门很难和税务部门串通减税。 87 ① ② 工商税收 (包括产品税、增值税、营业税等流转税 )与国营企业所得税的比率在 1985年是 212∶1,此后工商税收迅速 增长 ,到 1991年这个比率为 315∶1。数据来自财政部综合计划司编 :《中国财政统计 (1950—1991) 》。 1992、1993年的全社会固定资产投资规模分别比上年增加了 44%和 62% ,在这中间 ,集体经济的投资规模则分别增 长了 95%和 70% ,从中可以看出各地大办乡镇企业之风甚为兴盛。数据来自中国经济景气月报杂志社编 :《数字中国三十 年 :改革开放 30年统计资料汇编》。 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 分税制实施后 ,“两个比重 ”都迅速上升。由于改革并没有对中央和地方的支出责任作出 相应的调整 ,所以中央集中的净收入就是地方因改革形成的财政缺口。当然 ,中央集中收入的 另外一个重要目的是为了实现地区间人均财政支出均等化的目标 ,所以分税制改革后逐步形 成了一个规模庞大的财政转移支付体系。分税制实行以来的十多年间 ,各地区的人均财政支 出差异并没有因为转移支付体系的建立而缩小 ,反而有所扩大 ,形成了东部地区靠自己、中西 部地区靠中央转移支付的基本格局 (周飞舟 , 2006)。 分税制使得地方政府和企业的关系发生了根本性的变化。中央和地方对企业税收的划分 不再考虑企业隶属关系 ———无论是集体、私营企业 ,还是县属、市属企业 ,都要按照这个共享计 划来分享税收。而在此之前 ,中央和地方是按照包干制来划分收入的 ,只要完成了任务 ,无论 是什么税种 ,地方政府即可保留超收的大部分或者全部税收。由于中央并不分担企业经营和 破产的风险 ,所以与过去的包干制相比 ,在分税制下地方政府兴办、经营企业的收益减小而风 险加大了。而且 ,由于增值税属于流转税类 ,按照发票征收 ,无论企业实际上赢利与否 ,只要企 业有进项和销项 ,就要进行征收。对于利润微薄、经营成本高的企业 ,这无疑是一个相当大的 负担。再者 ,增值税由完全垂直管理、脱离于地方政府的国税系统进行征收 ,使得地方政府为 保护地方企业而制定的各种优惠政策统统失效。在这种形势下 ,地方政府对兴办工业企业的 积极性遭受了打击。国有企业的股份制改革自 1992年启动 ,到 1990年代中期开始普遍推开 , 而此时也正是地方政府纷纷推行乡镇企业转制的高潮时期。到 1990年代末 ,虽然国有企业的 改革并不十分成功 ,但乡镇企业几乎已经名存实亡 ,完全变成了私营企业。 与私有化浪潮相伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变 ,即 由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。与增值税不同 ,营业税主要是对 建筑业和第三产业征收的税收 ,其中建筑业又是营业税的第一大户。所以 ,地方政府将组织税 收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在 2002年所得税分享改 革以后尤其明显。此项改革使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少 ,同 时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强 ,营业税已经成为最为重要的支柱性收入 (周飞 舟 , 2006; 2007)。从经验现象上看 ,地方政府在 2002年以来对于土地开发、基础设施投资和扩 大地方建设规模的热情空前高涨 ,其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。 除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外 ,分税制改革对地 方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后 ,地方政府失去了规模巨 大的“企业上缴利润 ”收入 ,这使得地方政府的支出受到巨大的压力 ,并开始寻求将预算外和 非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费 ,而非预算 资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地转让收入。与预算内资金不同 ,这些 预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金 ,虽然需要层层上报 ,但是上级政府 一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。而对于非预算资金 ,上级政府则常常连具体的 数量也不清楚。分税制改革以后 ,为了制止部门的乱摊派、乱收费现象 ,中央出台了一系列预 算外资金的改革办法 ,其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等 ,力图将行政事业性收 费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理 ,但是对于非预算资金 ,却一直没有妥善 的 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 ,因此 ,非预算资金也开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。 分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预 97 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。而这种需求与 1990年代末兴起的城 市化浪潮紧密相关。 城市化的速度从 1990年代中期开始迅速提高。除了上述原因之外 ,它还与 1994年开始 推行的城镇住房制度改革、1998年出台的《土地管理法 》有关 ,另外也与迅速发展的沿海外向 型经济有关。这些因素都促使企业、居民对城市建设用地的需求快速增长。在这个宏观背景 下 ,土地征用和出让成为地方政府预算以及非预算收入最主要的来源。 按照《土地管理法 》的规定 ,只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让 ,以供应日益 紧缺的城市建设用地 ,并且地方政府征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出 让价格。地方政府低价征收农业用地 ,进行平整、开发后 ,再以“招、拍、挂 ”等形式在土地二级 市场上出让。在东部沿海地区 ,地方政府通过这个过程迅速积累了规模巨大的土地出让收入。 根据一些调查 ,在东部的一些县 (市 ) ,土地收入的规模相当于甚至大于当地财政预算收入的 规模。利用大规模的土地出让收入和已征收的大量城市建设用地 ,地方政府可以通过财政担 保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款来投入城市建设。这样一来 ,土地收入 ———银 行贷款 ———城市建设 ———征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但塑造 了东部地区繁荣的工业化和城市景象 ,也为地方政府带来了滚滚财源。 这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外 ,还包括城 市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入 ,这些收入全部属 于地方收入 ,无需与中央政府共享。所以说 ,随着城市化的迅速发展 ,地方政府的预算收入和 非预算资金 (经营土地的收入 )呈现出平行的增长态势 (城市化与土地制度改革课题组 , 2005; 周飞舟 , 2007)。因此 ,新世纪剧烈的城市化过程是与地方政府“经营城市 ”、“经营土地 ”的行 为取向密不可分的。在此过程中 ,地方政府形成了推动地方经济和财政收入双双增长的新发 展模式。这种新发展模式最为突出的特征就是到处大兴土木 ,城市的变化日新月异。 二、土地开发与政府收入 C县自西汉而设 ,是古代几个朝代的京畿之地 ,其城区离西安市中心仅 817公里。于 2002 年 9月撤县设区 ,成为西安城市新区 ,其中韦曲、郭杜为两大新建的开发区 ,以科技区和大学区 为主。C区现辖长安区 ,辖 15个街道、2个镇、8个乡 ,总人口 91万人。进入新世纪以来 , C区 被规划为西安大学城的所在地 ,展开了大规模的土地开发。 我们下面来看 C区的财政收入结构和增长情况 ,来寻找地方政府精心培育、着重发展的 “收入增长点 ”,从而概括出当地的发展模式。 表 1: C区 1999—2003年政府收入结构及变化情况 (万元 ) 年份 预算内收入 财政基金收入 预算外收入 总计 1999 9056 46. 0% 2318 11. 8% 8305 42. 2% 19679 2000 10055 52. 4% 1204 6. 3% 7937 41. 3% 19196 2001 11760 57. 0% 1916 9. 3% 6963 33. 7% 20639 2002 17080 68. 2% 274 1. 1% 7685 30. 7% 25039 2003 21131 61. 7% 2564 7. 5% 10530 30. 8% 34225 　　资料来源 :作者实地调研 ,以下同。 08 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 一般而言 ,地方政府的本级收入由三个部分组成 ,即预算内收入、财政基金收入和预算外 收入。从表 1可以看出 ,在 1999—2003年期间 , C区政府的收入结构出现了比较明显的变化 , 即预算内收入的比重逐渐增大而预算外收入的比重逐渐缩小。具体表现在 : 第一 ,政府的收入结构由依靠基金和预算外收入变为主要依靠预算内收入。预算内收入 占总收入的比重由 1999年的 46%上升到 2003年的 62% ,而预算外收入的比重由 42%下降到 31%。这种情况与我们在东部地区看到的政府收入结构的变化完全不同。在东部沿海地区 , 由于土地出让收入的迅速增长 ,政府的预算外收入的规模迅速膨胀。而在 C区 ,预算外收入 虽然也有着比较明显的增长 ,但是在政府总收入中的比重却是明显下降的。 第二 ,预算内收入出现了飞快的增长速度。从表中可以看出 , C区政府的预算内收入在 2002年和 2003年有着高速增长 ,分别比上一年增长了 45%和 24% ,远远高于同期 GDP分别 达到的 1815%和 13%的增长速度。 为什么会有这样的变化呢 ? 我们进一步来看各类收入的构成情况。 表 2: 1999—2003年预算内收入的结构 (万元 ) 年份 收入合计 增值税 营业税 个人所得税 城市建设税 农业五税 企业所得税 其他各项收入 1999 9056 1186 2816 474 195 1662 276 2447 2000 10055 991 3572 494 239 1946 393 2420 2001 11760 1129 4927 754 255 1844 552 2229 2002 17080 1270 8471 194 371 3492 124 3158 2003 21131 1448 11926 155 535 3795 173 3099 年均增长率 33% 5. 5% 81% - 17% 44% 32% - 9% 6. 7% 表 2列出了 C区 1999—2003年间预算内收入增长的明细情况 ,从中可以看出以下几点 : 第一 ,五年间财政收入的结构发生了巨大的变化。1999年 , C区的最主要的三种税收增 值税、营业税和农业五税占预算收入的比重分别是 13%、31%、18% ;到 2003年这三种税收的 比重分别是 7%、56%、18%。农业税的比重几乎没有变化 ,但是增值税下降了 6% ,而同期营 业税的比重增加了 25% ,单此一项税收已经超过了总预算收入的一半。 第二 ,如果以 1999年为基数 ,则营业税的年均增长率高达 81% ,城市建设税的年均增长 率为 44% ,都超过了地方预算收入的增长率 (33% ) (见表中最后一行 )。从下面的图中可以看 出各种税收增长的巨大的不平衡性。 图 1:税收按种类划分的增长情况 (1999—2003年 ) 18 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 从上述分析中 ,我们可以看出两类税种的鲜明对比 ,即营业税的快速增长和增值税以及企 业所得税的缓慢增长甚至负增长。增值税和企业所得税的缓慢增长 ,从一定程度上说明 C区 工业化发展速度比较缓慢。因为在第二产业中 ,只有建筑业交纳营业税 ,所以我们可以初步判 断 ,推动财政收入增长的主要动力来自建筑业和第三产业。 下面我们再按行业观察税收收入的增长情况 (如表 3所示 )。 表 3: 1999—2003年按行业分的税收增长情况 (万元 ) 年份 第二产业 第三产业 制造业、采矿及能源 建筑业 房地产业 其他 合计 1999 187 1482 79 2561 4309 2000 313 2059 54 2801 5227 2001 495 2984 185 3354 7018 2002 269 5563 969 3778 10579 2003 322 8730 1526 3762 14340 表 3表现出行业税收的两个显著的特点 : 第一 ,财政税收越来越依赖于建筑业和房地产业。与 1999年相比 , 2003年的建筑业税增 长了 5倍 ,将近 1999年基数的 6倍 ,而相比之下 ,第二产业的所有其他部门在 5年间的增长连 一倍都不到。房地产业是地方预算收入增长中的另一支后起之秀 , 2003年产生的税收是 1999 年的 20倍。 第二 ,结构性的变化主要发生在 2002年和 2003年。从表 3可以看出 ,建筑业和房地产业 的快速增长主要是在这两年得以实现的。 建筑业和房地产业成为地方税收的主要来源这个现象显现出 C区的经济发展特点。表 3 最后一列清楚地显示出 , 2003年的税收合计比 2001年翻了一番 ,在增加的税收总量中 ,建筑 业和房地产业的税收增量占了 9617%。这个现象表明 , C区的工业化和大部分第三产业的增 长都非常微弱 ,而城市建设的规模以及房地产业的发展是最为主要的推动力。从税收结构的 变化上 ,我们可以初步判断 , C区的经济增长不是靠工业化 ,也不完全是靠以第三产业增长为 主要标志的城市化 ,而是靠以征地拆迁为中心的建设规模的扩大取得的 ,在这种发展模式中 , 土地必然扮演了一个极为主要的角色。 这个模式在税收结构上 ,除了表现为建筑业营业税的飞速增长以外 ,还表现为各种土地直 接税收和间接税收的快速增长。 表 4列出了土地直接税收的增长情况。 表 4:土地的直接税收 (万元 ) 年份 城镇土地使用税 耕地占用税 契税 合计 占财政收入的比重 ( % ) 1999 83 201 27 311 3. 4 2000 102 600 30 732 7. 3 2001 132 609 80 821 7. 0 2002 116 1124 300 1540 9. 0 2003 144 1375 500 2019 9. 6 28 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 土地的直接税收由 1999年只占地方预算收入的 314%上升到了 2003年的 916%。这与 我们观察到的东部地区的情况比较类似 (周飞舟 , 2006)。 表 5是与土地有关的间接税收情况。 表 5:土地的间接税收 (万元 ) 年份 营业税 企业所得税 建筑业 房地产业 建筑业 房地产业 房地产税 合计 占财政收入的比重 ( % ) 1999 1420 77 19 — 231 1747 19. 3 2000 1986 54 32 — 209 2281 22. 7 2001 2842 184 37 — 304 3367 28. 6 2002 5404 952 104 1 266 6727 39. 4 2003 8014 1472 427 15 195 10123 47. 9 土地的间接税收表现出快速的增长 ,在 2002年和 2003年尤其明显 ,这其中最明显的仍然 是建筑业和房地产业的营业税。这个比重要远高于东部地区。 如果我们将表 4和表 5合并 ,就可以得到所有土地税收占总财政收入的比重 ,这个比重在 1999年是 2217% ;到 2003年已经高达 5715%。 到此为止 ,我们可以断定 ,土地以及土地所产生的直接和间接的税收对 C区的预算内财 政收入的增长可以说是性命攸关的。 以上分析的是以税收为主的预算收入 ,下面我们来看财政基金和预算外收入。 对于 C区而言 ,财政基金和预算外收入在总的政府收入中的比重是下降的。1999年占 54% ,到 2003年只占 38% (详见表 1)。这些收入都是一些非税收入。按照我们分析土地收入 的目的 ,我们可以将这些收入分成三类 ,即土地出让金、与土地有关的收费以及与土地无关的 收费。其中第一类比较明确 ,而第二类和第三类的区分难度很大 ,这是因为与土地有关的收费 种类繁多、涉及部门较多 ,同时有些收费种类处于两者之间。 土地出让金的总量不大 ,增长情况也在年度之间有比较大的变化 ,见表 6: 表 6: C区的土地出让金及其在非税收入中的比重 (万元 ) 年份 土地出让金 非税收入总量 占非税收入的比重 ( % ) 2001 790 8879 8. 9 2002 55 7959 0. 7 2003 2459 13094 18. 8 与土地有关的收费项目复杂 ,我们无从得知 ,但是可以通过间接渠道理出一些线索。 地方政府的“预算外资金收入 ”一般分为四个部分 ,即行政事业性收费、政府性基金、乡镇 自筹统筹收入和主管部门集中收入。其中乡镇自筹统筹收入在 2002年的税费改革中已经取 消 ,而主管部门集中收入很少列入地方财政统计中 ,所以最主要的项目是行政事业性收费与政 府性基金收入。在 C区 ,政府性基金收入主要包括三个部分 ,即公路养路费、城市教育费附加 与城市建设配套费。在这三项收入中 ,城市建设配套费是与土地开发直接相关的收费。C区 政府将这块资金当作城市开发建设的主要资金来源渠道之一 ,凡在城市规划区内的所有规划 项目都按规定足额收取配套费 ,这成为三项政府性基金中规模最大的一部分。由于养路费和 38 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 城市教育费已经纳入预算内管理 ,算作预算内收入 ,所以在统计中 ,政府性基金的主要内容就 是城市建设配套费。这项收费在 2001年为 904万元 , 2002年为 1488万元 , 2003年为 2772万 元 ,三年的时间里征收了 5000万元。 各行政事业单位的服务性收费部门种类繁多 ,我们无法从中分出哪些是与土地开发有关 的、哪些是无关的收入。所以 ,实际上在 C区后两类收费我们无法分开。 表 7是将“土地出让金 ”和“城市建设配套费 ”合并起来之后的情况 : 表 7:土地收费及其在非税收入中的比重 (万元 ) 年份 土地出让金 城市配套费 合计 占非税收入的比重 ( % ) 2001 790 904 1694 19. 1 2002 55 1488 1543 19. 4 2003 2459 2772 5237 40. 0 上表中最后一列是两项土地收入在总的非税收入中的比重。虽然这不包括部门的杂项土 地收费 ,但比重已经非常之大 , 2002年以前占总的非税收入的 20% , 2003年占到了 40%。 最后我们对政府的土地收入做一个保守的估计。 之所以说我们作出的是一个保守估计 ,是因为无从计算出各行政事业部门在土地开发和 建设过程中的各种收费。但即使是保守的估计 ,我们也可以从中看出土地开发对地方政府的 重要意义。 表 8: 1999—2003年土地收入在政府收入中的比重 (万元 ) 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 预算内收入 9056 10055 11760 17080 21131 其中与土地有关的 2058 3013 4188 8267 12142 占比 ( % ) 23 30 36 48 57 非税收入 10623 9141 8879 7959 13094 其中与土地有关的 — — 1694 1543 5237 占比 ( % ) — — 19 19 40 总的政府收入 19679 19196 20639 25039 34225 其中与土地有关的 2058 3013 5882 9810 17379 占比 ( % ) 10 16 28 39 51 如表 8所示 , 2003年与土地有关的收入超过了政府全部收入的 50% ,而预算内的土地收 入更加重要 ,占 57%。在我们观察过的东部地区 ,虽然土地收入亦极为重要 ,但是主要表现在 预算外而非预算内。 通过以上分析 ,我们现在来 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf C区财政收入的几个特点 : 第一 ,税收收入比非税收入更加重要。在过去五年时间里 ,税收收入的比重由 40%上升 到 60% ,而非税收入的比重由 60%下降到了 40%。这与东部地区的情况不同。 第二 ,税收收入的快速增长并非靠工业化以及城市化带动的第三产业的发展带来 ,而是由 土地开发、城市拆迁和建设规模的扩大带来的。这表现在 : (1)工业税收没有增长 ,这说明工 业化缓慢 ; (2)第三产业的税收 (除房地产业税以外 )增长缓慢 ,这说明人口城市化的速度缓 48 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 慢 ; (3) 95%的税收增长依靠建筑业和房地产业的税收 ,这说明土地开发是此地经济发展的全 部动力。总结起来说 ,我们观察到的是一个既缺乏工业化 ,又缺乏人口城市化的经济增长模 式 ,但是却有着发达的土地城市化。 第三 ,土地开发带来的是土地税费的快速增长 ,而作为政府经营土地的直接收益 ———土地 出让金的规模却很小。在过去的三年里 ,土地出让金只有 790万元、55万元和 2459万元 ,分 别只占政府全部收入的 318%、012%和 711%。这与我们在东部观察到的土地出让金净收益 3—5亿元、占政府收入 20%左右的情况形成了鲜明的对比 (周飞舟 , 2006)。 这个对比为我们进一步理解此地的发展模式和地方政府的行为特点提供了一个线索。一 般而言 ,土地出让金的数量与地价密切相关 ,而建筑业和房地产业税收则与土地开发和建设规 模密切相关 ,与地价的关联较为松散。这里的主要税收是营业税。营业税的税基是征税对象 的营业额 ,是按照“纳税人提供应税劳务、转让无形资产或者销售不动产向对方收取的全部价 款和价外费用 ”而计算的。所以对于建筑业而言 ,扩大建设规模就是扩大税基。由此我们可 以推断 ,在 C区这样的大城市郊区地带 ,地方政府在土地开发中的收益主要是通过扩大建筑 规模来实现的 ,通俗一点说 ,就是通过“铺摊子 ”来实现的。由于地价不高 ,而土地的补偿费用 和开发成本则相对固定 ,与东部地区差别不是很大 ,所以政府在每宗土地出让中得到的土地出 让金的净收益则相对较少。 在上述分析的基础上 ,我们可以初步总结出地方政府在土地开发和城市化过程中的两种 行为模式。在工业化相对发达、居民收入相对较高的地区 ,政府可以通过垄断和金融手段来抬 高地价 ,这里政府的主要目标是获得高额的土地出让金净收益。而在那些工业化程度落后、居 民收入相对较低的地区 ,地方政府要抬高地价会面对很高的成本和困难 ,所以会转而依靠“铺 摊子 ”、扩大建设规模来实现税收收入的增长。在这种情况下 ,地方政府的主要目标是获得建 筑业和房地产业的税收收入。在第一种模式中 ,维持土地出让的高额地价需要控制土地的供 给数量 ,这是我们在北京、上海、西安等大城市以及沿海地区的一些中小城市能够观察到的模 式。这种模式往往造成城市中心的“孤岛 ”效应 ,即城市中心地带拥有远远高于周边地区的地 价和房价 ;而在第二种模式中 ,获得由建设规模带来的税收收入需要加大土地的供给数量 ,这 是我们在一些城市周边地区、相对不发达地区看到的“摊大饼 ”的发展模式。 三、“吃饭财政 ”与政府支出 本部分通过分析政府的财政支出来探索地方政府的行为动机以及这种发展模式对收入分 配的影响。 一般而言 ,地方政府的可支配财力是指其经过计算之后的预算内财力。非税收入 (包括 财政基金和预算外资金 )由于大多有特定的用途或者是行政事业部门的服务性收费 ,所以一 般不列入可支配财力的计算。因此 ,计算可支配财力的公式比较简单 : 地方政府的可支配财力 =地方政府预算内收入 +上级政府补助收入 —上解上级政府的支 出 +上年结余 在上一个部分 ,我们主要分析的是 C区政府的政府收入 ,按照上面的公式 ,我们可以粗略 计算出 C区政府在过去 5年的可支配财力 : 58 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 表 9: 1999—2003年 C区政府的可支配财力构成 (万元 ) 年份 预算内收入 上级政府补助 上级政府的支出 净补助 可支配财力 1999 9056 6367 - 2234 4133 13189 2000 10055 7298 - 2536 4762 14817 2001 11760 10365 - 3133 7232 18992 2002 17080 15264 - 4389 10875 27955 2003 21131 199283 - 5266 14662 35793 　　3 为估计数 上级的净补助在可支配财力中所占的比重为 30—40% ,而政府自身收入占 60—70%。上 级净补助的比重在 5年间有所上升。那么这种增长是什么因素造成的呢 ? 表 10:上级补助收入的结构 (万元 ) 年份 上级补助 收入合计 税收返 还补助 所得税基 数返还 专项补助 增加工资补助 各项结 算补助 税费改革 返还补助 其他补助 1999 9056 1656 — 1747 — — — 4137 2000 10055 1656 — 1307 854 2427 — 2935 2001 11760 1656 — 1468 3770 2238 — 3450 2002 17080 1656 936 1577 4537 3147 1822 3250 2003 19928 1656 998 1890 5051 3803 1822 4708 从表 10可以看出 ,除了 2002年因为所得税分享改革和税费改革新增了两种补助以外 ,最 主要的增长因素只有一个 ,就是“增加工资补助 ”。2003年的上级补助比 1999年增长了 1亿 元 ,而其中一半是增资补助 ,另外的 1 /3是所得税返还和税费改革转移支付。其他的补助增长 幅度都比较小。从这个表可以看出 ,上级财政对 C区的补助收入的增长主要是财力性补助的 增长 ,而并非是专门用于建设和公共投资的补助增长。 总的来看 , C区的政府可支配财力的增长是非常迅速的 ,其中补助收入和自身的预算收入 都增长迅速。那么 ,政府将这些资金主要用于什么方面呢 ? 政府财政的主要功能可以用“三保 ”来进行概括 ,即“保工资、保运转、保建设 ”。这个概括 也体现出了财政支出的优先性原则 ,即首先要保证政府部门的工资发放和运转费用 ,在行有余 力的情况下 ,政府会安排公共支出即提供公共物品和公共服务的资金。我们通常所说的“吃 饭财政 ”就是指政府的可支配财力只能勉强保证前面两项功能 ,而无力安排公共支出的资金。 那么 , C区政府在可支配财力增长非常迅速的情况下 (2003年比 2001年翻了一番 ) ,有没有走 出“吃饭财政 ”的境地而转化为“公共财政 ”或者“建设财政 ”呢 ? 由于资料的限制 ,我们无法准确地将财政支出的三项功能区分出来。根据 C区财政局长 的介绍 , 2003年在 315亿元的总支出中 ,人员工资支出为 2155亿元 ,占总支出的 73% ,其余的 支出大部分用于部门运转费用 ,预算内的可支配财力没有用于基本建设支出。也就是说 ,虽然 可支配财力增长迅速 ,但是 C区财政仍然是一个典型的“吃饭财政 ”。 这里的疑问是很明显的 :为什么在可支配财力翻了一番的情况下 , C区的财政仍然是“吃 饭财政 ”呢 ? 我们下面来对比 1999年与 2003年的财政支出结构 ,希望找到答案。 68 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 表 11: 1999年与 2003年 C区的财政支出结构 (万元 ) 支出项目 1999年 2003年 金额 占比 ( % ) 金额 占比 ( % ) 企业挖潜改造支出 39 0. 3 143 0. 4 科技三项费用支出 52 0. 3 5 0. 0 农林水利事业费 609 4. 0 1794 5. 0 工业交通部门事业费 271 1. 8 573 1. 6 流通部门事业费 81 0. 5 122 0. 3 文体广播事业费 396 2. 6 1027 2. 9 教育事业费 5965 39. 6 12785 35. 7 科学事业费 2 0. 0 17 0. 0 卫生经费 646 4. 3 877 2. 5 税务等部门事业费 1220 8. 1 2837 7. 9 抚恤和社会福利救济费 461 3. 1 1111 3. 1 行政事业单位离退休事业费 1322 8. 8 4015 11. 2 社会保障补助支出 380 2. 5 479 1. 3 行政管理费 1747 11. 6 5470 15. 3 公检法司支出 1367 9. 1 2699 7. 5 城市维护费 283 1. 9 774 2. 2 支援不发达地区支出 62 0. 4 56 0. 2 专项支出 134 0. 9 550 1. 5 其他支出 33 0. 2 459 1. 3 合计 15070 100. 0 35793 100. 0 自 1999年至 2003年 ,财政支出规模增长了 138% ,但是财政支出的结构几乎没有发生什 么变化。教育事业费从 1999年的 3916%下降到 2003年的 3517% ,下降了接近 4个百分点 , 而另外两项最大的事业费开支 ———行政管理费和行政事业单位离退休事业费共上升了 611个 百分点 ,由 1999年的 2014%上升到 2003年的 2615%。这算是最大幅度的变化了 ,其他各项 目在这 5年间的变化都不超过 2个百分点。财政支出表现出的这种“超稳定结构 ”显示出 , C 区政府只是将 138%的财力增量“均匀地 ”分配到各个支出项目中 ,并没有因为财力的增加而 “集中财力办大事 ”。那么 ,这些增加的财力都用在什么地方呢 ? 由于财政明细资料的缺乏 ,我们只能通过财政总支出的分配找到一些线索。 事业费支出中包含了人员经费、公用经费和专项经费三个部分 ,其中人员经费用于工资 , 公用经费用于会议、差旅等日常办公支出 ,专项经费则用于本部门某些专门的公共服务费用。 需要指出的是 ,这些专项经费并不包括任何大规模基本建设项目 ,只是包括一些专门性的支 出 ,如卫生经费中的防疫疫苗接种费用等。从我们的访谈中得知 ,人员经费占去了总支出的 70%以上 ,公用经费和专项经费占了不到 30% ,这包含了职工医疗保险、住房公积金等“准人 员经费 ”的支出以及差旅费、招待费、会议费等大项维持日常运转的支出。除掉这些公用支出 后 ,专项经费支出所剩无几。例如 ,“农林水利事业费 ”和“工业交通部门事业费 ”中 ,前者在财 政总支出中的比重 5年间只上升了 1个百分点 ,而后者则下降了 012个百分点 ,由此可以推 断 ,那些由政府负责的公共建设支出如道路和供水、水利项目并没有列入财政预算支出之中 , 78 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 2010年第 3期总第 149期 预算中的资金只是用于人员和公用经费支出。 在政府的支出项目中 ,还有一些非事业费支出 ,如上表中的“城市维护费 ”等。我们将上 表简化一下 ,分成“事业费支出 ”和“非事业费支出 ”两个部分 : 表 12:简化以后的财政支出结构 (万元 ) 1999年 2000年 事业费支出 14006 92. 9% 32695 91. 3% 非事业费支出 1064 7. 1% 3098 8. 7% 总支出 15070 100. 0% 35793 100. 0% “非事业费支出 ”包括了企业挖潜改造支出、科技三项费用支出、抚恤和社会福利救济费、 城市维护费、支援不发达地区支出、专项支出和其他支出七个项目 ,这是一些比较典型的公共 支出。但是从上表可以看出 , 5年间这些支出只上升了 116个百分点 ,几乎微不足道。实际 上 ,即使“城市维护费 ”的上升幅度也非常之小 , 5年间只增长了 013个百分点。 由以上的分析我们可以断定 ,政府的可支配财力绝大部分用于发放工资和维持日常运转 , 并没有投入到城市基础设施建设和扩大投资规模。在 1999年到 2003年的 5年间 ,财政供养 人员不断增长 ,而工资绝对额的增长幅度也非常巨大。C区的财政供养人员从 1999年的 18378人增加到 2002年的 20681人 (我们缺少 2003年的数字 ) ,平均每年增加 500多人。我们 如果按照基本工资额占总支出的 75%计算 ,则 1999年人均年工资水平只有 5400元左右 ,到 2003年达到人均 12000元左右 ,这只是基本工资 ,并不包括各种单位津贴和福利。 以上分析的是政府的预算内支出。表 13列出了预算外资金的支出情况。 表 13:预算外资金的支出结构 (万元 ) 1999年 2000年 2001年 2002年 2003年 行政事业费支出 3736 4483 3254 4915 7192 基本建设支出 923 990 1551 474 — 城市维护支出 771 105 1077 1766 3071 乡镇统筹自筹资金支出 1711 1504 89 493 — 其他支出 735 119 79 — — 合计 7876 7201 6856 7648 10263 预算外资金中的“行政事业费支出 ”基本上属于“列收列支 ”的服务性支出 ,很少会用于建 设 ;只有“基本建设支出 ”和“城市维护支出 ”两项会用于建设性的投资 ,但是我们看到这两项 在预算外资金中所占比重并不高 ,在 1999年占 2115% , 2002年占 2913% , 2003年占 30%。虽 然总体而言有所增长 ,但是增长幅度并不大 ,而且 2003年已经没有列出基本建设支出。 从支出分析中我们可以看到 :地方政府基本没有用于投入城市基础建设的预算资金。结 合对政府财政收入的分析 ,我们可以看到 ,虽然政府收入的增长几乎全部依靠建设规模的扩 大 ,但是政府财政几乎对城市建设没有投入。对于路、水、电、医院和学校的建设 ,财政预算内 资金没有任何投入 ,预算外的财政资金投入也非常之少。 政府收入的巨大增量几乎全部用于工资和日常经费支出 ,财政支出的模式仍是典型的 “吃饭财政”。换句话说 ,政府收入的增长直接带来的是财政供养人员规模的扩大和工资的增 88 © 1994-2010 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. http://www.cnki.net 　　　　　　　 经济社会体制比较 (双月刊 )　 长 ,以及办公经费的增长。而用于公共服务如社会福利、城市维护方面的费用增长非常缓慢。 四、结 　论 此文只是对 C区财政的一个很粗略的分析 ,力图整理出一种研究地方政府行为的思路 , 本文的发现也不一定具有普遍性。 “摊大饼 ”式的发展模式中地方政府行为的一个基本动机是增加财政收入。在这种发展 模式下 ,地方政府虽然将扩大建设规模作为首要的目标 ,但是其目的主要是增加地方财政收 入 ,而这些增加的财政收入主要用于改善财政供养人员和政府部门的运转条件 ,并没有投入地 方的公共服务。收入分析表明 ,这种发展模式是很难持续的。更加严重的问题是 ,这种发展模 式带来的利益并没有带来全社会公共福利状况的改善 ,而是在支持一个规模巨大的财政供养 人口。这种发展模式对一个地区收入分配的效应是 ,一方面 ,政府扩大土地开发和建设规模使 农民受损 ,另一方面 ,它最终使得这个地区内的政府工作人员直接受益。 从本文的分析可以看出 ,地方政府的这种行为模式在很大程度上源于中央和地方以及地 方政府间财政关系的变化。这些关系决定了建筑业的规模成为地方政府寻求地方经济和财政 收入增长的重点。地方政府到底是“扶助 ”还是“掠夺 ”,一方面与宏观经济环境和政策有关 , 另一方面则制约于这些政府间的财政关系。当然 ,仅从财政关系入手并不能解释政府行为的 全部内容 ,例如从支出分析中我们看到地方政府以“吃饭财政 ”为主的支出结构并不会随着财 政收入的迅速增加而发生变化 ,这说明要全面理解地方政府行为 ,还必须从组织、人事关系等 方面展开进一步的研究。 参考文献 : 财政部综合计划司编 , 1992:《中国财政统计 (1950—1991) 》,北京 :科学出版社。 城市化与土地制度改革课题组 , 2005:《城市化、土地制度和经济可持续发展 :以土地为依托的城市化到底 能持续多久 ?》,世界银行。 海闻、周其仁主编 , 1997:《中国乡镇企业研究 》,北京 :中华工商联出版社。 王绍光 , 1997:《分权的底限 》,北京 :中国计划出版社。 中国经济景气月报杂志社编 , 2008:《数字中国三十年 :改革开放 30年统计资料汇编 》。 周飞舟 , 2006:“分税制十年 :制度及其影响 ”,《中国社会科学 》, 2006, 6。 ———2007:“生财有道 :土地开发和转让中的政府和农民 ”,《社会学研究 》, 2007, 1。 O i, Jean, 1992.“Fiscal Reform and the Econom ic Foundation of Local State Corporatism. ”W orld Politics. 45 (1) : 99—126. ———1999. 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