预算赤字控制问题研究

预算赤字控制问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 研究 預算赤字控制問題研究 The Problems of Controlling Budget Deficits 徐仁輝:世新大學行政管理系副教授,行政院財政改革委員會委員: 摘要 近十餘年來政府為連年預算赤字所苦,預算赤字成因及其影響如何,行政院財政改革委員會成立目的在5至10年內平衡預算,能否有效控制預算赤字,這是本文撰寫的目的。本文首先分析預算赤字產生的原因;其次,探討有關預算赤字的經濟影響效果,眾多的實證分析,得到的亦是眾說紛紜的結果。然而,不可否認的預算赤字問題在過去多年仍普遍受OECD大多數國家所重視,原因為何,欲控制台灣預算赤字,其存在的收支結構與預算 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 根本問題在那裡,又財改會的研究方向有那些,本文亦將一併介紹。 正文 近十餘年來台灣面臨民主轉型期,政府的經濟與社會職能擴張,公共支出壓力急遽增加,而稅課收入難以配合成長,於是年年出現預算赤字,未償債務餘額亦迅速累積。有鑑於赤字與債務問題的嚴重性,民國九十年政府召開經濟發展諮詢會議,作成共同意見:「行政院應成立財政改革委員會,積極從事稅制改革,開闢財源,降低政府支出規模及檢討支出結構,並規劃於五至十年內達成收支平衡目標」;行政院於九十年九月十四日正式核定成立該委員會。 台灣過去曾經長期採取保守的財政政策,如在民國60、70年代,大多數年度並無預算赤字,因此累積的未償債務餘額債佔GNP比相較低於大多數的經濟合作與發展組織國家:OECD:。一般公認,長期穩健的財政對於低通貨膨脹以及對外出口皆有助益;因此,近年來的鉅額赤字與債務其影響如何,是否有害於經濟發展與國民福祉?如何逐年降低預算赤字,達成預算平衡目標,自然格外受到國人所重視。 本文第一節先觀察OECD國家與台灣預算赤字情形,第二節探討預算赤字形成原因。第三節針對預算赤字的總體經濟影響,分別從對利率、匯率、通貨膨脹率與經濟成長率的影響分析,從理論與實證資料探討預算是否影響投資、國際貿 易、物價水準、與經濟發展。第四節分析台灣預算赤字控制存在的問題,第五節介紹行政院財政改革委員會擬進行的研究方向。 壹、 預算赤字情形 首先觀察OECD國家預算赤字情形,再看台灣的資料: 一、OECD國家的預算赤字 七零年代初期以前,OECD國家預算赤字大致皆維持平衡,如 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 一所示,在1970年15個國家中僅4個國家有赤字。但自石油危機以後,各國歲出急遽成長,而歲入成長幅度較小,有預算赤字國家數目攀升,如1975年18個國家中僅3個無赤字。自此預算赤字成為各國的常態,大多數國家年年皆出現預算赤字,到1993年最差的時候,僅韓國有預算賸餘,其餘22個國家皆有預算赤字。 再以預算赤字佔GDP比來看, 1970年15個國家,出現「歲計賸餘」佔GDP比平均數為1.1%。石油危機後,各國財政收支開始不平衡,至1975年「預算赤字」佔GDP比平均數為2.4%,自此該比例不斷上升,至1993年為最高峰平均數達4.9%,以後年度再逐年降低。 從「變異係數」(coefficient of variation)的絕對值分析可以發現,1993年以前有逐漸縮小的趨勢,表示各國差異性降低,皆出現赤字問題;至1999年變異係數增大,顯示各國在預算赤字控制上成效差異趨大。 表一 OECD國家年度預算赤字佔GDP比平均數與變異係數分析 年度 項目 1970 1975 1980 1985 1990 1993 1995 1999 預算赤字國4 15 14 15 16 22 21 12 家數 預算盈餘國11 3 6 3 5 1 3 12 家數 赤字佔,,1.1 -2.4 -2.3 -4.2 -2.8 -4.9 -3.8 -0.8 ,比平均 2.39 -1.73 -1.91 -1.32 -1.80 -0.75 -0.91 -3.66 變異係數 資料來源:OECD, Economic Outlook, 68:December 2000: 二、台灣的預算赤字 以台灣各級政府赤字佔歲出或國民生產毛額:GNP:比重來看:如表二:,民國六十年代大多數年度皆無赤字,因此歲計賸餘佔歲出比平均為2.45%,佔GNP比為0.53%。至七十年代大多數年度收支差距不大,惟78年度因省市政府徵收公共設施保留地,出現鉅額赤字,70年代赤字佔歲出平均數為3.73%,佔GNP比平均數為1.12%。然而,至八十年代,初期由於六年國建的推動,支出大幅成長,亦出現大幅赤字,80年代赤字佔歲出平均數則為12.37%,佔GNP比為3.42%。 再觀察中央政府遷台以來長期預算赤字佔歲出與GNP比變動趨勢如圖一所示,民國四十與五十年代大多數年度雖有赤字,但皆控制在歲出的10%以下;民國六十年代則為財政的黃金時代,60年度至69年度連續十年出現歲計賸餘。至民國七十年代貣再度出現赤字,惟赤字佔歲出或GNP比例皆不大。然而,81與82年度的六年國建,造成赤字大幅成長:最高為81年度的赤字佔歲出比高達25%:,雖然83年度以後赤字逐漸減少,但佔歲出比大多高於10%,89年度因精省效應,赤字有再次擴大趨勢。 表二 各級政府預算赤字佔歲出與GNP比 單位,新台幣百萬元 GNP 歲出 會計年度 赤字 赤字/歲出 赤字/GNP % % 60’s平均 5,361 228,597 945,156 2.45 0.53 70’s平均 -34,514 674,541 2,867,437 -3.73 -1.12 80’s平均 -224,842 1,925,047 7,678,618 -12.37 -3.42 資料來源:財政部編,中華民國八十八年財政統計年報。 註,本表赤字等於各級政府收支淨額餘絀,其中收入不包括公債及賒借收入、移用以 前年度歲計賸餘,支出不包括各級政府債務還本支出。 圖一 中央政府預算赤字佔歲出與GNP比趨勢圖 40.00% 赤字或盈餘/ 30.00%歲出 % 20.00% 10.00% 赤字/GNP%比例 0.00% -10.00% -20.00% -30.00% 4147556269768390 會計年度 資料來源:行政院編,中華民國九十年度中央政府總預算案總說明及主要附表。 貳、預算赤字的成因 傳統財政理論強調的是預算赤字僅發生在戰爭或經濟衰退時,而在經濟復甦時預算自然會出現賸餘。換句話說政府採取預算赤字之目的主要有二:一是為了緊急籌措戰爭財源,另一則是為了刺激景氣擴大總需求;否則則應保持平衡預算或有賸餘。Barth & Wells (1999)觀察美國立國以來208個年度聯邦政府預算發現,105個年度有赤字,其中26個可歸因於經濟衰退期,40個年度歸因於戰爭,亦即有66%的赤字可以歸因於這兩大原因。不尋常的現象是自1950年以來42個年度的赤字,只有7個與戰爭有關,11個與經濟衰退有關,另24個年度既無戰爭亦無經濟衰退,但仍採取赤字預算,是否預算赤字已成為最近二十世紀後半的常態,是否這種現象仍將持續於新世紀,必頇對於預算赤字的成因予以探討。 解釋政府預算赤字成因的理論可以分為規範的與實證的研究: 一、規範的理論 規範的理論認為預算赤字係理性政府在跨期理財的最適選擇,如Barro(1979)以及Lucas與 Stokey(1983)主張政府在追求租稅稽徵的扭曲成本 或超額負擔最小化原則下,尋找最適的跨期租稅結構,預算赤字有助於維持租稅的效率,此即所謂的「租稅均攤」(tax smoothing)假設。政府在選擇租稅時,以最小化租稅超額負擔的原則,稅率將會是維持在一固定水準以確保預算平衡,而當未預期到的支出出現時,即出現預算赤字。換句話說,恆常性支出由租稅支應,臨時性支出則由公債支應,而非調整稅率或租稅收入。臨時性政府支出與預算赤字的實證關係,Barro(1986)以美國資料支持,Roubini 與Sachs(1989)以OECD國家資料證實, Ghosh(1995)則以加拿大資料贊成,Roubini(1991)以開發中國家資料分析則無法支持。 二、實證的理論 實證的理論研究不同的變數對於預算赤字的影響,例如政治制度、政府政策、預算制度與法律等。例如公共選擇學派(Buchanan & Wagner,1977)即假設選民有財政幻覺(fiscal illusion),會低估未來償債所需的租稅負擔;因此追求選票的自利政客會利用此點,而主張以發行公債的方式取代增稅,造成赤字的增加。Cukierman 與Meltzer(1989)則認為因為後代子孫無投票權,因此政治決策傾向於將當代的負擔,以公債方式移轉給後代。 此外,從政治景氣循環的角度,選舉期間執政黨為爭取選票,會以擴大支出與減稅來刺激景氣,而可能造成赤字上揚(Nordhaus, 1990)。Shepsle 與Weingast(1984)即主張預算赤字與政府支出受到選舉與國會內部結構的影響,如國會內部委員會成員偏好對自己選區有利的 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ,而造成政府支出擴大,與赤字增加。Alseeina 與Perotti(1995)亦認為政黨競爭愈激烈,政治愈不穩定,選舉結果愈不確定,愈可能發行公債;他們亦發現聯合政府在處理財政失衡的能力上較一黨獨大的政府為差,即聯合政府是造成赤字增加的原因。Alm 與Barreto(1999)的實證分析發現政治穩定性、政治貪污程度、以及預算決策方式等皆對預算赤字的大小有影響。 三、OECD國家預算赤字成因分析 多數OECD國家到1970年代初期大致上仍維持平衡預算,惟此後每年度皆出現預算赤字,幾乎沒有一個國家能倖免於此財政惡化的潮流。造成預算赤字的原因主要是收入成長幅度遠小餘支出成長幅度,數據顯示OECD國家收入佔GDP比在1960年平均為28%,到了1993年:收支差距最大的一年:為35%,部份國家甚至超過50%,如丹麥、芬蘭、瑞典;即使美國亦上升至29%。然而,政府支出成長幅度更快,OECD國家支出佔GDP比在1960年平均為28%,到了1993年為41%。瑞典更高達55%,超過或接近50%的有比利時、法國、義大利、荷蘭等。收支結構性差距造成連年預算赤字。 為何支出成長幅度如此快速而收入成長緩慢,茲歸納有下列原因: :一:政府介入穩定經濟 自1930年代經濟大恐慌貣,凱因斯理論所主張的「功能財政」(functional finance)盛行,50與60年代更是所謂「凱因斯的黃金時代」,各國政府每遇經濟衰退,即採行赤字預算,以擴大有效需求,長期以來縮短衰退期,犧牲的成本是通貨膨脹,以及政府支出不斷成長。1973到1974年的石油危機造成停滯性膨脹,各國政府仍依凱因斯學派主張不斷增加支出,赤字幅度因而更形加大。 :二:社會安全與福利制度 1960年代以來各國不斷的擴大各項社會計畫,包括社會安全制度:年金計畫:、殘障福利、社會救助、失業保險、與醫療保險等,這些利益支付成為一種所謂的「應享權益支出」(entitlement),不受到政府財政情況好壞的影響,而是法定必頇支出,與一般政務或資本支出的預算程序皆不同。這些支出隨著人口結構的老化、以及失業人口增加,而逐年呈現快速成長趨勢。 :三:經濟成長率的趨緩 自1970年代以來OECD國家經濟成長率皆普遍趨緩,失業率上升,造成的影響是政府支出增加,而稅收成長有限。 :四:公共選擇 公共選擇學派觀察到選民對政策的理性無知,經常低估政府支出的機會成本,同時反對加稅,如最有名的加州13號提案。政客們為了選票,偏好採取阻力較少的公債融通方式,因此預算赤字不斷。 :五:共同財悲劇問題 政府預算資源有限,行政官僚、利益團體、政策、或其他關係人莫不以爭取預算為目標,不爭取則為其他人或團體所爭取,因此政府預算先天具共同財悲劇問題特徵,支出自然趨於不斷膨脹,難以刪減。 四、台灣預算赤字成因分析 台灣各級政府預算在民國七零年以前的大多數年度實質收支皆有賸餘,各項實質收入在大部份年度皆大於實質支出。以各級政府實質收支佔國民生產毛額:GNP:比重的改變,可瞭解財政惡化的問題所在,在六零年代,各級政府實質收入與支出佔GNP比重平均皆約為24%,七零年代,實質收入降為GNP的23.31%,支出仍為GNP的24.44%,到了八零年代,實質收入為GNP的23.05%,但實質支出卻增為GNP的26.50%,差短3.45%:如表三:,收支結構性的差距造成預算赤字的擴大。 造成收支差距擴大的原因,可以歸納有: :一:徵收公共設施保留地 自民國七十七年度貣三年內各級政府為徵收公共設施保留地,共計支出經費6,897億元,大部份財源皆依賴銀行借款。 :二:80至82年度公共支出的擴張 民國七十年代初期十二項建設陸續完成後,政府對公共投資的進行即減緩,不料民間投資亦告停滯,導致國內需求不足,經濟成長趨緩;79年更因全球景 氣低迷的衝擊,經濟成長率僅5.29%。同時由於公共設施的不足,國民生活品質相應低落,產業發展亦面臨新瓶頸,經濟發展出現所謂的「富裕中之貧窮」,政府自民國80年起推動「國家建設六年計劃」,加強公共投資,並肩負刺激景氣復甦的任務:蕭萬長,1993:。 80至82年度三年度的預算收支方針皆出現預算政策如:「經濟成長率減緩,政府支出仍適度擴張,其中公共投資所佔比例,並應繼續提高,藉以刺激民間投資意願。」因此,該三年度各級政府經常支出平均成長率為15.5%,經常收入平均成長率僅4.3%,經常收支賸餘減少;而資本支出因推動六年國建,平均成長率為19.3%。該三年度各級政府共舉借債務達6,964億元,各級政府未償債務餘額,亦由79年度的6,320億元,增至82年度的1兆6,112億元,佔國民生產毛額的百分比,由15.2%上升至29.0%。 :三:八十年代民主轉型期的公共支出增加 民國八十年代台灣財政急遽惡化的年代,這段期間亦是台灣走向民主轉型期,無論在政治、社會與經濟制度方面皆有大幅度的變革,各項政策的改變,直接衝擊政府財政收支。國家的重大政策會影響到預算的決策,進而影響預算的支出:True,1995)。 賴清祺:1999:整理出過去十年在台灣與「政治民主化」、「社會多元化」、與「經濟自由化」有關的各項政策,發現皆造成政府支出的增加或是收入的減少。其中1.政治民主化包括:徵收公共設施保留地、戰士授田折合現金給付、資深民代退職給付、直選民代增加與擴編民代助理、二二八補償金、社會福利支票增加、年年選舉選務支出、反應民意基層建設增加、決策透明參與層面擴大等,皆造成支出增加。2.社會多元化包括:辦理農民保險、發放殘障津貼、發放老農津貼、開辦全民健保、處理公害糾紛、厲行環保法規、處理街頭運動、公教退休增加、教育改革,以上亦皆造成政府支出增加。3.經濟自由化包括:頒行促產條例、恢復租稅假期、大幅降低關稅、實施兩稅合一、公營事業民營化、六年國建、十二項建設與擴大內需方案等,以上除了部份公營事業民營化可以增加收入,其餘皆造成政府收入減少或支出增加。 黃世鑫:1993:稱在不健全的民主政治裡,體制性的預算赤字來的快又猛,他指出在台灣政府體制權責不明確、中央與地方權限劃分不清、中央銀行不具獨立性、以及對制度的不尊重等因素,造成民主的併發症尌是財政惡化。 Cheng 與Haggard(2001)在分析1986至1996年間台灣的民主發展對於赤字的影響,發現由於總統權力的持續存在,以及立法委員們對政治機構的不完全控制,也許有人會認為台灣的民主轉型並沒有帶來太多的實質改變;但是台灣社會目前存在更多的政治目的、政黨的競爭激烈、選舉制度、以及政黨內的派系問題等,皆影響到總統與行政院的財政政策之制訂。這段時間以來,總統與執政黨漸漸更為關切立法利益,更重視與新選民的關係:如企業、中產階級、環保人士等:,在許多政策上,提供更多特定目標的肉桶(pork-barrel)支出,而造成支出成長壓力與預算赤字的產生。 表三 台灣各級政府實質收支佔GNP比 實質收入/國民生產毛額 實質支出/國民生產毛額 年度 ,%, ,%, 24.60 24.07 六十年代平均數 23.31 24.44 七十年代平均數 23.05 26.50 八十年代平均數 資料來源:財政部編,中華民國八十八年財政統計年報。 參、預算赤字的影響 一、 對總體經濟的影響 預算赤字對於總體經濟的影響可以分為對利率、匯率、通貨膨脹率、與經濟成長率等方面來探討。 :一:利率 新古典經濟學的看法係當預算赤字出現時,在其他條件不變的情況下,短期內會造成國內實質利率的上揚。因為政府進入資本市場發行公債,會讓資金需求增加,因此市場均衡價格:即利率:會上升。李嘉圖等值理論則認為納稅義務人,會察覺未來償債負擔增加,因此增加儲蓄,所以資金供給等量增加,利率不致上升。換句話說,依李嘉圖定理的看法,利率與預算赤字無關,民間儲蓄的增加量如同政府公債的增加量,然而,以美國的實證資料顯示,增加一塊錢公債,僅造成儲蓄增加二毛錢(Holcombe, Jackson &Zardkoohi, 1981)。Mathis 與Bastin(1992)的研究亦發現政府赤字會鼓勵當代消費。 文獻上,實際上觀察美國政府預算赤字與利率的相關係數,發現兩者關係是不確定的:Seater,1993; Bernheim, 1989:,而無法得出肯定的結果。Kotlikoff(1993) 更指出赤字的經濟影響研究是無意義的,他認為在規模小的與封閉的經濟體,傳統經濟學的看法也許是正確的,但在規模大的與開放的經濟體,影響利率變動的因素很多,例如國際資金市場。又利率可能受到政府貨幣政策與貨幣市場供需的影響,例如以美國實證資料發現,聯邦準備理事會並未對於預算赤字採取一致的貨幣政策,有時配合採取寬鬆的貨幣政策,增加貨幣供給,有時卻採取緊縮政策(Dwyer,1982)。總之,影響利率的因素甚多,如總體經濟表現、通貨膨脹率、貨幣政策、國際貿易、金融市場發展情形等。因此單從預算赤字與利率的關係來分 析是不完全的。 :二:匯率 預算赤字對於匯率會有何影響,假設係在一完全浮動的外匯體系,理論上公債的大量發行將造成國內實質利率的上揚,吸引外國資金的流入,而造成本國貨幣升值,進而導致出口減少,進口增加,而不利於對外貿易。然而,如一國政府不斷的採取預算赤字,長期該政府以印製貨幣償債的可能性增加,亦即通貨膨脹的預期提高,該國通貨則可能會貶值。因此,理論上當預算赤字增加時,短期可能會導致升值,長期則可能貶值。惟如以李嘉圖等值理論觀之,則預算赤字不會造成利率改變,當然也尌不會影響到匯率了。 實證結果相當分歧,如Hakkio(1996)的研究顯示,美國1980年代的預算赤字上升造成美元升值,但芬蘭、義大利、與瑞典在1990年代的通貨貶值,確是在預算赤字上升時期。Bundt 與Solocha(1988)的實證研究,亦支持在1973至1987年間,美國的未償債務存量的增加,造成美元相對馬克與加幣的升值。然而,亦有許多的研究認為赤字或債務與匯率的關係不明確,如Meltzer(1993)與Bohn(1992)等的分析。Humpage(1992)以1973至1991年美國聯邦政府赤字資料與匯率作分析,認為當預算赤字金額較大時,對匯率仍有實質的影響。Hakkio(1996)以OECD十八個國家,從1979至1994年的資料分析,其中13個國家當預算赤字減少時,其通貨亦轉趨升值,但其中5個國家則剛好相反,面臨幣值貶值。總之,研究預算赤字對於匯率的影響,由於涉及總體計量經濟模型、赤字的界定、研究期間的長短等,因此結論是不確定的。 :三:通貨膨脹率 新古典經濟學假設在其他條件不變下,政府採取預算赤字,以發行公債取代增稅,會造成現代消費增加,同時利率上升,排擠民間投資;如中央銀行為了穩定利率,勢必增加貨幣供給,而造成通貨膨脹壓力。公共選擇學者如Buchanan 與Wagner(1977)也認為赤字支出加上無效率的穩定經濟政策,亦會產生通貨膨脹壓力。李嘉圖等值理論則認為預算赤字對於利率與通貨膨脹皆無影響。Modigliani(1983)則認為預算赤字不是造成通貨膨脹的原因,反而通貨膨脹是產生赤字的原因。 經濟學者對於預算赤字與通貨膨脹關係的實證研究亦出現不一致的現象,有些研究沒有發現兩者間的正關係,有些則發現政府支出增加與預算赤字將導致物價持續上揚:如Abizadeh 與 Yousefi, 1988:。Dwyer(1982)發現物價水準與政府赤字無正相關,無明顯證據支持赤字造成通貨膨脹。Crozier(1976)亦發現加拿大自1970年代以來的通貨膨脹與預算赤字無因果關係。Hamburger 與Zwick(1981) 、McMillan 與Beard(1982)、以及 Darrat(1985)等人的研究皆發現一國的貨幣政策或貨幣供給與政府預算赤字無關。Eisner(1989)研究美國聯邦結構性赤字與通貨膨脹關係,亦得到赤字不會造成通貨膨脹的結論。Albizadeh 與 Yousefi(1988)的研究則認為赤字與通貨膨脹的關係深受預算赤字的不同測量所影響。總之,影響通貨膨脹的更直接因素應是貨幣供需、總體經濟因素與國際貿易等,預算赤字的影響較不明確。 :四:經濟成長率 新古典經濟學的看法是當預算赤字增加時,會造成實質利率的上升,進而排擠民間投資,而導致GDP成長的緩慢。而李嘉圖等值理論則認為赤字不會對經濟成長造成影響。實證結果並無法解決理論上的爭議,例如Hutchison 與Pyle(1984)、 Ford與 Laxton(1995)、 Tanzi與 Fanizza(1995)等的研究支持新古典經濟學的看法;而Barro 與Sali-I-Martin (1990)、 Evans(1987)等人的研究則支持李嘉圖等值理論。因此,Barro(1991)即認為政府支出的規模與結構才是影響經濟成長的重要因素,而非預算赤字與否。 二、台灣的實證分析 有關預算赤字或公債對於台灣總體經濟的實證研究,結果亦是分歧的。因匯率的非經濟影響因素甚多,因此僅尌利率、通貨膨脹率與經濟成長率的研究歸納整理如次: :一:利率 李庸三、蔡宗榮與陳碧繡:1989:認為公債會導致利率上升,但排擠效果不顯著。蔡宗榮:1990:、吳中書、蔡宗榮與許嘉棟:1991:亦發現公債會對利率造成上升壓力。陳登源與張原卿:1993:支持利率在公債的排擠效果下走高。吳中書與許嘉棟:1994:認為在赤字融通下,降低政府實質支出有助於降低利率。婁天威與黃勤文:1997:則證實公債發行在政府搭配寬鬆的貨幣政策下,短期有走低現象,再呈現上升趨勢,即長期利率仍會上升。黃明聖:1992:、與莊希豐:1998:則較支持李嘉圖等值理論。 :二:通貨膨脹率 許嘉棟與陳師孟:1982:的研究認為公債融通對於物價的刺激大於貨幣融通。李庸三、蔡同榮與陳碧繡(1989)則持不同看法,認為公債融通對物價的影響小於貨幣融通。吳中書、蔡宗榮與許嘉棟:1991:則認為公債對於物價的影響有限。陳登源與張原卿:1993:計算六年國建在公債融通下造成通貨膨脹率的上升。黃明聖:1992:認為公債對物價的影響有限。 :三:經濟成長率 林華德關於公債對經濟發展的貢獻研究,指出公債的短期乘數為1.5540,長期乘數為3.5502,為租稅乘數的3.8倍,因此主張以公債融通公共建設。李庸三與陳碧繡:1989:、許嘉棟與陳師孟:1982:則認為貨幣融通的方式對於經濟成長的效果優於公債融通。陳登源與張原卿:1993:亦發現公債融通下,政府實質資本支出有助於經濟成長。吳聰敏與林向愷:1991:則指出公債發行與國民所得 高低無顯著關係。莊希豐:1998:的實證分析發現公債成長率對於國民所得與其趨勢有影響。 三、對財政的影響---未償債務的累積 預算赤字必頇依賴債務融通,連續多年的預算赤字則造成未償債務餘額的迅速累積,每年度必頇負擔沈重的債務利息支出,對於財政的健全,以及財務調度的彈性皆產生影響。以OECD國家為例,未償債務佔GDP比在1970年平均數為34.4%,過去三十年成長一倍以上,到1996年該比例為最高,平均數達74.5%,以後年度比例開始緩慢降低。再尌有關抽樣年度平均數與變異係數分析,變異係數三十年來皆維持在0.4至0.5之間,顯示各國未償債務皆持續成長,差異性不大。 再以台灣過去十餘年來,每年度的預算赤字必頇依賴政府公債或借款收入支應,各級政府所累積的未償債務餘額佔GNP比,從民國82年的4%,到91年6月30日的32.8%,成長幅度相當大:成長七倍:,對財政的穩健性產生嚴重威脅。 四、重視預算赤字的原因 預算赤字對於總體經濟變數的影響效果既是未定的,甚至也可能在某些狀況下如李嘉圖等值理論所強調的無影響;因此重點可能不在於預算的融通方式,而是預算的規模與支出結構。政府預算規模大小影響到國家總資源的配置效率,以及政府支出型態:如資本支出比例:影響到國家資本的形成,直接對於總體經濟表現造成衝擊。至於政府預算資金融通方式係採租稅、公債或貨幣,其效果如何,顯然仍存有許多的爭議。 因此,政府是否可以不重視預算赤字,而將預算赤字皆以債務融通方式進行,盡量避免採行容易產生政治成本的增稅方式。然而,為何OECD國家在1980年代以來,即致力於預算赤字與支出規模的控制呢, 依OECD出版的Managing Structural Deficit Reduction(1996)一書,指出基本總體經濟目標是促成各國致力於對抗財政失衡的原動力,這目標在於避免鉅額的預算赤字影響私部門的儲蓄與投資,即所謂的排擠效果與高利率。部份國家如紐西蘭、義大利、與土耳其則更強調金融市場的紀律。Grossman(1999)認為赤字問題會受各國重視的原因為:傳統財政理論仍具影響力、擔心政府公債排斥民間投資、以及政府因龐大債務而信用破產。 茲以為可以歸納有下列因素: :一: 對赤字的根深蒂固觀念:即政府應在和平與經濟繁榮時限制支出,維 持預算賸餘,而只有在戰爭與經濟景氣衰退時,可以容許預算赤字與 舉債。 :二: 公債的排擠效果問題:政府公債會在資金市場與民間競奪資金,排斥 私人投資,而一般相信私人投資的效益大於政府的效益。 :三: 政治上的支持度問題:預算赤字將失去人民的政治支持度,反之,預 算賸餘較容易討好選民。 :四: 對政府公共支出的信心問題:預算赤字代表政府支出的無限制膨脹, 以及不經濟支出。 :五: 理性選擇問題:長期的預算赤字,意謂著政府最終仍將會增稅以籌措 償債財源,因此赤字代表未來的負擔加重。 :六: 金融信心問題:政府債務無限制的膨脹,即使未導致政府信用的破 產。亦終會失去人民以及外國投資者的信心,減少投資。 肆、預算赤字控制問題 台灣預算赤字可以控制嗎,理論上應「開源節流」從根本改善收支結構,以及改進預算制度嚴格控制支出成長著手,然而這兩方面目前皆存在著一些制度性的問題,茲檢討如下 一、從收支結構面探討 從表三所示,目前政府實質收支結構差距明顯存在,探究其原因是: :一:租稅收入佔GNP比的不斷下滑 民國八十年代以來政府對於稅制改革缺乏整體構想,皆是針對個別問題解決,且大多屬於減稅方案,不敢提出增稅計畫:陳聽安,1999:。因此造成台灣的租稅收入佔歲入比例逐漸下滑,至90年度僅佔65%,佔歲出比僅為57%,亦即其餘43%的歲出需依賴其他方式:如出售國營事業股票、公有財產、公營事業盈餘、與其他行政收入:籌措財源。由於租稅稅基的被腐蝕,因此租稅收入佔GNP比例,在民國六十年代約佔20%左右,逐年下降,至90年僅13.4%。與OECD國家比較,明顯偏低。偏低的租稅負擔,造成政府稅收相對於支出,成長幅度較低,赤字問題亦難以改善。 :二:人事支出高居不下 OECD多數國家在推動預算緊縮政策的同時,並進行人事精簡政策,例如英國至1997公務員額減少22%,瑞典至1991年以減少23%為目標,美國聯邦政府至1998年以減少13%為目標。而在台灣,雖在83年度訂有三年內精簡預算員額5%的政策;但自民國80至86年行政機關、各級學校與事業機構的人員成長率仍以1.4%比例成長:賴清祺,1999:。過去十年政府人事支出佔歲出比並未下滑,平均數為34.9%。亦即固定的人事負擔,成為政府推動預算刪減政策的主要障礙。又台灣人事支出比例較之鄰近的國家如日本、韓國與新加坡皆為高。 :三:社會福利支出的不斷成長 社會福利支出係過去十年間增加幅度最大的實質支出,其內容包括社會保險、福利服務、醫療保健、社會救助與國民尌業等支出。其中社會保險支出成長最快,特別是84年推動全民健保以後,該項支出成為最大宗,至90年度已佔社 會福利支出的40%以上。其次為福利服務支出,84年制訂的老年農民福利暫行條例,每月發放老農津貼三千元,亦使得該項支出成長,佔社會福利支出比例亦接近40%。社會福利支出,在各級政府的分配情形,精省後約75%由中央政府負擔,其餘分別由直轄市、各縣市與鄉鎮政府負擔。各級政府社會福利支出成長情形,可以由附表七其佔歲出比例予以觀察。在民國70年代由3.89%上升至8.77%,八十年代再逐年上升至13.88%,至90年為15.64%。成長幅度可謂迅速。在中央政府,其佔歲出比從80年度的8.9%,至90年度的18.8%,成為第一大支出項目,不斷增加的社會福利支出,讓歲出成長幅度難以減緩,並造成對其他支出的排擠效果。 :四:政府再造的不見成效 OECD國家在推動政府再造之際,台灣亦於民國82年頒行「行政革新方案」,86年修正該方案時,更增列「健全政府財政、減少預算赤字」為目的。87年再頒行「政府再造綱領」,擬尌組織精簡、人力精實與業務簡化等行動方針著手,希望藉調整政府角色、簡化行政層級、重劃中央與地方職能等工作,減少政府支出。然而,除了精省作業外,大多數其他政府再造工程迄今仍未見具體落實:例如「中央政府機關組織基準法」與「中央政府機關總員額法」皆尚未立法通過。此外,配合精省移撥安置員工達12萬餘人,僅有1,327人辦理自願退休資遣,因此並未帶來政府支出的節省。 :五:國營事業民營化進度落後 大多數OECD國家在過去十餘年皆在推動民營化,成功的將許多公營事業移轉民間,以提昇經營效率。台灣為順應世界潮流與落實經濟自由化政策,在民國78年即初步決定19家公營事業民營化,但因需配合修正「公營事業移轉民營條例」、以及從業人員權益補償辦法、優惠認股辦法等,耽誤民營化進度。至85年12月,僅有中國產物保險公司、中鋼公司、中工公司、陽明海運、中石化公司、台機公司鋼品廠、退輔會液化石油供應處等完成民營化,出售股權與標售資產收入為1,429億元。85年「國家發展會議」獲得朝野共識,決議加速民營化,規定五年內完成民營化。86至88年,以出售股權或讓售股權方式將台機公司等12家進行民營化,共計獲得出售收入1,272億元。這些收入皆列為各年度歲入支應各項歲出,亦可說是彌補經常預算赤字,而非作資本建設支出,或如多數OECD國家作為償債債務之用。 至於虧損的國營事業如中興紙業、台汽、臺鐵、中船等公司,民營化的進度更形落後,每年度尚需國庫挹注資金紓困。即使有盈餘的公司仍因行政效率與股票市場低迷等因素延誤進度,如88年度釋股案,即有中油、中鋼、台電、聯電、交銀、農銀、與中產公司等未執行,而核定歲入保留達935億元。 :六:未償債務持續累積,債務支出增加 不斷發行公債或賒借的結果,造成政府未償債務的持續成長。而未償債務的累積更造成每年度政府必頇負擔龐大的利息支出,過去十年間債務付息支出佔中央政府歲出比從民國80年的1.2%,快速攀升至89年的11.1%。與OECD國家比 較,1999年各國平均債務付息支出佔GDP比為2.8%,換算成佔歲出比約為7.5%,台灣政府每年度的債務負擔已屬不輕。 :七:經濟衰退與危機需政府增加支出刺激景氣 雖然自由主義的經濟學派在過去三十年盛行,如貨幣學派與理性預期學派等,然而各國的執政者對於凱因斯學派的主張仍相當鍾愛。特別是在選票考量下,每遇到經濟衰退或經濟危機,皆不從健全財金制度改革考量,而是採取干預經濟的擴張性政策,包含財政或貨幣政策,因此自然造成預算規模的不斷擴大。以近三年為例,台灣歷經亞洲金融風暴、九二一大地震、與當前的經濟衰退,連續三年辦理追加預算共達2,343億元,以擴大政府資本支出,刺激景氣。 二、從預算制度面探討 預算制度存在問題如次: :一:歲出額度制的問題 行政院自84年度貣推動歲出額度制,其作法係在年度概算編列前,針對26個主管部會的下一年度歲出額度予以核定,其主要項目包括三項:1.法定義務支出,2.分年延續性工程款,3.基本政事需求。至於經建計畫與科技計畫支出經費則另外由經建會與國科會核定。每年度歲出額度皆由主計處檢討各機關業務成長情形予以調整。歲出額度制類似OECD國家推動的基線預算制度。據主計處的檢討,在實施之初,各機關的概算編列,仍經常出現超過額度的現象;近年來則漸有改善。依石素梅:1998:的檢討,歲出額度制出現下列問題: 1.各機關於額度範圍內編製概算時尚未能有效落實零基預算精神,致仍紛 有提出額度外需求之情形。 2.各機關對於計畫之研擬大多僅著重於下一年度預算之爭取編列,較欠缺 如何達成中程整體施政計畫目標之觀念。 3.對各機關於額度範圍內所編報之概算因未如以往作較詳細之審查,無法 促使其將有限資源用於最優先施政重點需求。 :二:債務上限不斷調整 自民國79年貣,公債發行即成為中央政府預算審議的焦點,特別是未償債務餘額佔當年度歲出的上限規定,係訂於「中央政府建設公債發行條例」內,64年訂定該條例時,訂為25%,76年調高為40%,至80年調高為95%,83年又調高為113%,由於債務的迅速累積很快又達到上限。84年不得不再修正,上限提高,否則86年度預算即無法編列。 85年制訂的「公共債務法」對於公共債務未償餘額的上限予以規定,該規定係債務存量的規範,因所訂上限為GNP的48%,因此截至目前尚能適用。但在87年修正該法時,加入有關年度舉債流量的控制,規定各級政府每年度舉債額度不得超過各該政府總預算與特別預算的15%。這項形同對年度預算赤字的上 限規定,對於爾後各年度的預算編列產生實質的抑制效果;甚至讓中央政府總預算的編製出現困難。行政院原有意再提高比例,惟於89年送請立法院修正的該法,仍維持該比例,而改為重新界定當年度舉債不包括為還本舉借之部分。 :三: 平衡預算目標不確實際 美國係OECD國家唯一訂有平衡預算目標的國家,如1985年的「平衡預算與緊急赤字控制法」(The Balabced Budget and Emergency Deficit Control)以1991年為預算平衡年,然而,該法最後係以「政治上難以接受」而宣告失敗。台灣在民國87年度預算收支方針亦訂有以90年度為預算平衡年的目標,中央政府雖在87年度決算有歲計賸餘,但該年度仍發行債務499億元:當年度依舊預算法係列為歲入:;同時將中油、桃勤公司、交通銀行等釋股案未執行收入367億元,以「歲入應收款」方式處理,始予以達成。實際上,自88下與89年度貣,中央政府再次陷入每年鉅額赤字的窘境。總之,由於未來年度的政治經濟變數因素甚多,作長期平衡預算目標的設定,並非理想的作法,應仿效OECD大多數國家,以及美國1990年制訂「預算執行法」(Budget Enforcement Act)法以後採行的支出上限較佳。 :四: 未訂定支出上限 支出設限係針對各項「政事別」支出予以設定總額控制的上限,有別於歲出額度制的針對個別機關歲出設定下年度額度。支出上限的優點,在於對於政府總體歲出結構的配置可予以作事先規畫,在嚴格規範各項政事別支出的成長。即使是社會福利等法定支出,亦可設計成「赤字中性」 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 增加支出必頇有相對財源。 :五: 預算執行不具效率 多年來政府預算執行普遍存在的現象:一為執行計畫進度落後,使已列之預算不能及時發揮其效益,另一為計畫設計一再變更協調等作業之延誤,預算追加不已。前者由於消化不良,以致年度結束後普遍請求作預算之保留。後者由於事先規劃未盡週密,預算一再追加結果,致使預算原定目標及其預估效益,完全與實際脫節。實務上,可以發現許多重要建設計畫,規劃草率,不嚴格控制預算執行,以致未達預期效益,浪費資源。總之,重要計畫除了加強規畫外,其預算執行的追蹤管制更應著重效益評估,不但頇考核其已完成與未完成之進度外,更頇考核其經濟與不經濟之程度,以及效能之達成程度。 :六: 增加支出未相對籌措財源 87年修正「預算法」,以及88年修正的「財政收支劃分法」皆增列,立法機關制訂或修正法律,有減少收入,應同時籌妥替代財源;有增加財政負擔者,應事先籌妥經費或立法明文規定相對收入來源。這些修正目的在健全政府財政,避免赤字擴大,確有其制度設計的作用,同時也教育國民認清「天下沒有白吃午餐」的道理,在要求政府增加支出的同時,亦應考慮負擔。然而,此項立意甚佳 的規定,在當前政治環境下,如各政黨與政客競相以提出各項選舉支票,爭取選票為能事,能否貫徹執行,仍值得懷疑。從以往老農津貼以及地方政府老人年金的發放、全民健保的推動等,皆未對相對財源作妥善的規畫,即可預知。 綜合上述存在問題分析,欲有效控制預算赤字,應致力於改進收支結構與預算制度等根本問題,而積極進行稅制改革、開闢財源、節約經費、控制支出成長、與提升預算效率等措施。 伍、行政院財政改革委員會研究改革方向 行政院財政改革委員會於90年10月25日正式召開第一次委員會議,經過連續四次密集的會議,於同年12月4日的會議做成決議,分為「稅課收入」、「非稅課收入」與「支出」三大類,提出38個研究議題進行研究,其名稱如次: 一、 稅課收入 :一:租稅負擔與租稅結構之檢討與合理規劃。 :二:各項租稅稅基侵蝕之全面檢討。 :三:所得稅之功能檢討。 :四:取消保留盈餘加徵百分之十營所稅及其配套措施之研究。 :五:免稅所得之檢討。 :六:綜合所得稅改採屬人兼屬地主義之研究。 :七:合理規劃員工認股權及分紅配股課稅制度之研究。 :八:外國營利事業在我國境內之分支機構盈餘匯回總公司課稅之檢討。 :九:人身保險相關課稅問題之檢討。 :十:營業稅之檢討。 :十一:貨物稅之檢討。 :十二:印花稅及娛樂稅之檢討。 :十三:地價稅及土地增值稅之檢討。 :十四:建構電子商務之合理課稅制度。 :十五:合理建構綠色稅制之研究。 :十六:稅制改革與健全會計制度之配合。 :十七:遺產與贈與稅之檢討。 :十八:稅務行政之檢討。 :十九:建立臺商大陸資金匯回無障礙租稅環境之研究。 二、 非課稅收入 :一:加強公有財產之清理與有效管理。 :二:加速公營事實民營化對財政影響之研究。 :三:非營業基金之檢討。 :四:提升國營事業經營績效並增進盈餘繳庫之研究。 :五:合理加強各項規費及其他服務性收入之研究。 :六:合理規劃公債發行之研究。 :七:提升中央政府債務基金之管理績效。 三、 支出 :一:支出規模總體目標之研究。 :二:歲出額度制之檢討。 :三:新興施政收支同步考量之檢討。 :四:通盤或特定目標支出刪減之研究。 :五:政府職能及政事別支出結構之檢討。 :六:人事成本之檢討。 :七:整合各項社會福利制度之研究。 :八:健全社會保險財務之研究。 :九:推動中程計畫預算制度之檢討。 :十:政府事務及公共事業委外機制之檢討。 :十一:施政績效評估與績效導向預算編列制度之檢討。 :十二:預算制度授權與彈性之檢討。 陸、結論與建議 多數OECD國家將近連續三十年的預算赤字問題,曾有逐年擴大趨勢,近年來則已有部份國家改善。台灣的赤字問題自民國80年代以後,才較為嚴重,但惡化程度相當迅速。有關預算赤字的成因分析,可以分成規範的與實證的理論。從OECD國家的經驗可以發現,政府職能的擴張、經濟成長趨緩、公共選擇問題,以及預算資源的共同財悲劇特徵皆是造成赤字的原因。而台灣的赤字則可歸因於徵收公共設施保留地、推動六年國建、以及民主轉型期的擴大支出:特 別是社會福利支出政策的採行:。 預算赤字對於總體經濟的影響,可以分別從對利率、匯率、物價水準、與經濟成長率等觀察之,無論是理論或實證皆有爭議,從許多學者對OECD國家,以及台灣的實證研究亦出現不一致的結論。可以確定的是影響總體經濟變數的因數甚多,單獨考量赤字:或公債:與總體經濟變數的關係,所獲得的結論是不確定的。也許影響總體經濟更重要的變數是支出規模與支出結構,而非赤字融通方式。然而,不可否認的事實是預算赤字造成未償債務餘額的不斷累積,每年度政府必頇支付鉅額債務付息,降低了財政的靈活性,同時債務的償債更牽涉代際負擔公平問題。因此,OECD各國政府大皆重視預算赤字的控制,多年來亦致力於預算赤字的減少。 台灣欲達成預算平衡目標有相當遙遠的路要走;目前亟需的是朝野與全民產生共識,正視預算赤字問題;行政院財政改革委員會成立的宗旨亦是在此。該委員會集合國內財政學者專家與政府相關部門,正集思廣益、費盡心思、與緊鑼密鼓的進行研究中。未來無論是租稅制度改變、非稅課財源的開闢、預算緊縮政策的採行、或財務預算制度的改革,一旦在該會獲得決議,政府有關單位皆即應予以重視,並確實採納執行,則預算赤字的控制才可預期。 柒、參考資料 中文 石素梅,1998,《美國聯邦政府預算作業之研究》,台北:財團法人孫運璿學術 基金會。 李庸三、蔡宗榮、陳碧繡,1989,〈公債發行對總體經濟的影響〉,《財政部賦稅 改革委員會委託研究計劃報告》。 李庸三、陳碧繡,1989,〈我國財政收支及財政融通方式之檢討〉,《臺灣經濟預 測與政策》,20卷2期,頁45-64。 吳中書、蔡宗榮、許嘉棟,1991,〈六年國建計畫對總體經濟之影響〉,《臺灣經 濟預測與政策》,22卷1期。 吳中書、許嘉棟,1994,〈公債融通下政府收支與貨幣政策效果之模擬分析〉,《經 濟論文叢刊》,22卷4期,頁393-423。 吳聰敏、林向愷,1991,〈再論六年國建計畫財源籌措〉,《中國論壇》,32卷2 期,頁102-107。 莊希豐,1998,〈公債衝擊對產生及尌業影響之臺灣實證研究〉,《淡江學報》,36 期,頁159-175。 陳聽安,1999,〈賦稅改革與財政健全〉,于宗先、孫克難主編,《財政平衡與財 政改革,台灣經驗的評價》,台北:中華經濟研究院,頁107-166。 許嘉棟、陳師孟,1982,〈公債融通與貨幣融通之總體效果:台灣之模擬分析〉, 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