参与式治理

“参与式治理”研究述评 ［关键词］ 参与式治理；公民社会；述评 ［摘 要］ 参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式作为一种新型的治理模式，是参与式民主在治理中的运用。参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。作者通过对参与式治理的全面考察，认为参与式治理对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，具有十分重要的借鉴和启示：参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化；有助于重塑政府与公民的关系；有助于培育公民社会，塑造“良好公民”；参与式治理从地方和基层入手的实践本质也给出了我们治理创新的方向。 ［中图分类号］ D089［文献标识码］ A［文章编号］ 0257-2826（2009）08-0075-08 在全球化的今天，政府的作用不是减弱而是增强了。我们关注的不再是“大政府还是小政府”，而是政府是否有效，换句话说，我们需要更好的政府治理。许多政府领导者和公务人员都在不断地努力寻找好的治理方法。［1］（P25）在政治与行政日益不分的现实下，能否找到一种治理模式：既能满足日益高涨的公民政治参与的诉求，又能保证“良好”的政治输入和输出？既能克服当前代议制民主下政治的种种弊端，建立一个透明、 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 、公平、有效的政府，又能塑造优秀的公民，从而实现人类善治和科学发展的目标？ 参与式治理（participatory governance）便是这样的一种尝试。关于“参与式”的研究已经持续了好多年，如佩特曼的“参与式民主”［2］和巴伯的“强势民主”。［3］上世纪90年代以来，伴随着“治理”的出现，“参与式治理”这一术语开始被学术界采用。对于“参与式治理”，尽管可能有术语上的不同，但有一点是一致的，那就是强调利害相关者(stakeholders)自下而上的参与。 国外近年来参与式治理的研究成果主要有：格瑞特和古彼普主编的《参与式治理：政治和社会启示》，海奈特等人主编的《可持续性、创新和参与式治理》、《多层次的参与式治理》，冯和赖特著的《深化民主：赋权参与式治理中的制度创新》，等等。［4］［5］［6］联合国、世界银行等国际组织以及“公民参与世界联盟（CIVICUS）”等国际NGO也对参与式治理给予了极大关注。国内参与式治理的研究刚刚起步，主要成果有：王敬尧的《参与式治理：中国社区建设实证研究》和余逊达、赵永茂主编的《参与式地方治理研究》等。 参与式治理在世界范围内的实施和推广，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。本文试图通过对这一新型治理模式的内涵、实践面向以及存在问题的全面考察，给出参与式治理的全貌。最后希望这一治理模式能对中国地方政府改革和治理转型有所借鉴。 一、“参与式治理”的研究面向及其主要内涵 参与式治理作为社会科学的“流行话语”，学者们的理解不同。目前这一术语的运用，主要集中在三个方面： （1）参与式治理是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，参与式治理与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。［7］参与式治理通过扩展公民参与的规模和深度来扩大民主。 （注：①K?帕帕达基斯和彼得斯一样，是从决策的角度理解参与式治理。彼得斯的“参与式国家”或“参与式政府”也可被理解为参与式治理的一种模式。英文语境中的“国家（state）”是和“社会（society）”相对应的一个概念，在这里大致等同于中文的“政府”，因此“参与式国家”也称为“参与式政府”。彼得斯本人也在 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 中将两个概念混用。 ②台湾学者将其译为“授能参与式治理”。参见鲁炳炎：《授能参与治理之研究》，中国政治学会暨“多元社会、和解政治与共识民主”学术研讨会，台北，中央研究院，2005。 ③“治理”本身就包含参与的意义，没有参与，治理无从谈起。 （2）参与式治理是一个利害相关者参与的“决策过程”。［8］K. 帕帕达基斯在《公民社会、参与式治理和体面 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 》里写道：“在这个框架内，公共事务的运转并非单单委托给政府或行政当局，还涉及国家和社会团体的合作。参与式治理是“一种运用民主方式使公共决策更加审慎、参与、透明和责任的努力” ①。 （3）参与式治理是一个经验分析概念，强调治理过程包括决策在内的全程“参与”。利害相关者（stakeholders）不仅要参与“决策过程”，而且要参与政策执行。从这个意义上理解，一些学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“协力治理”、“网络治理”、“合作治理”和“公民治理”等一些“时髦”的治理概念。 以上参与式治理术语的不同运用也可以看做参与式治理的深化轨迹：从影响决策到参与决策再到参与治理。因此可以说，参与式治理是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式治理具有以下几个特征： （1）参与式治理是一个赋权的过程。参与式治理被有的学者称为“赋权参与式治理”（empowered participatory governance） ②，即赋权给那些与政策具有利害关系的个人或组织，扩大其参与公共政策的决策过程。阿尔休?冯和埃瑞克?赖特通过对四个案例的考察得出：“虽然这四个案例在方案 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 、问题领域和规模上各不相同，但是都有一个期望，那就是深化、拓宽普通公民有效参与和影响那些与他们直接相关的政策的途径。根据这一共同特征，我们将其称为‘赋权参与式治理’”。［4］“参与”和“赋权”是“赋权参与式治理”的核心概念。 （2）参与式治理更加突出“参与”。“参与”是在决策的制定和决策的过程中，那些受决策影响的人，尤其是边缘群众和弱势人群，能够有效地参与进来。参与式治理与其他治理模式最大的区别就在于更加强调“参与”的价值和意义 ③。参与式治理要求非政府组织和公民个人直接地、积极地参与社会公共事务的治理过程，发展政府、社会组织、私营企业以及公民各主体间的多元参与、合作、协商。［9］在参与式治理中，参与不仅是自身的目的，而且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。［10］ （3）参与式治理强调“利害相关人”的权力和责任。利害相关人指的是与政府政策有切身利害关系或受到政策影响的公民，有时也包括基层官员。从理论上讲，公民是国家正式的所有者，但是在代议制下，公民对国家的所有权只是一面“象征的旗帜”。［11］（P527-540）参与式治理模式是新型政府治理的最好模式，因为它满足了“利害相关人”的要求。［12］（P137-147）对于“利害相关人”，权利和责任是对等的，参与式治理意味着参与者在行使权力的同时，要承担相应的责任和义务。 （4）参与式治理是政府与公民的合作治理。参与式治理主张政府与公民建立良性互动的合作关系，鼓励公民参与公共事务，增强政府与公共行政机构、公民和其他社会主体如媒体、学校和私人、第三部门的协商和合作。［11］（P527-540）在斯蒂 芬? 弗里德曼看来，政府允许公民社团成为治理伙伴的原因之一就是为了确保政府政策目标的实现。公民的默许或支持对政府目标至关重要。为了确保所需要的合作，政府邀请这些公民团体的代表参加决策和监督执行，确保政府的平稳运行。政府希望鼓励公民参与使决策更容易。［13］张康之认为，各国在政府和非政府的部门间建立的合作治理机制就是参与式治理。［ （5）参与式治理发挥公民社会的作用。与参与式治理紧密相连的是公民社会概念。公民社会指的是志愿、自组织的结构和实体。这些组织被纳入参与式治理中，以代表不同类型的利害相关人。参与式治理成功的关键要素之一就是要有一个强大的组织良好的公民社会。［15］王敬尧认为，随着中国公民社会的形象日益清晰化，政府不再被认为是合法权力的唯一源泉，公民社会同样也是合法权力的来源，治理过程是民主行政的一种新的实现形式。［16］ （6）参与式治理是网络治理。这是以网络为分析单元来理解参与式治理。参与式治理认为，在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的，有必要与商业部门、自愿部门和市民连结，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。参与式治理认为，参与对形成社会资本具有重要作用，社会资本包括在市场领域之外在不同的个人和群体之间形成的关系网络。参与式治理创造机会去加强这些网络和建立新的网络，无论是连接相似社会地位人们的“契约”网络还是允许不同社会地位人们相互走近的“桥梁“网络。［17］ 二、为什么需要参与式治理？ 参与式治理的出现，有其理论需要和现实的背景。首先是民主的考量。上世纪70年代以来，代议制民主的弊端日渐暴露。为此，学者们提出了“参与式民主”或“强势民主”、“协商民主”，来解决“民主的赤字”。其指导原则是：“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制订过程。”［18］（P15）他们认为，参与式民主能够弱化人们对权力中心的疏离感，增强对集体问题的关注，从而培养出积极的公民。参与式治理被看做是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践。［7］参与式治理通过扩展参与来深化民主。 其次，参与式治理的出现，是政府治理转型的需要。传统的官僚制无法应对日益增多的经济和社会问题，以政治与行政二分法的政府管理模式日益僵化、缺乏回应性和效率低下。与此同时，随着政府职能扩张，官僚机构和公务员队伍也相应膨胀。为解决市场失灵产生的凯恩斯主义却带来了政府的失灵。治理理论正是在此背景下应运而生。治理理论的提出意味着政府治理模式从“统治”到“治理”的转变。参与式治理倡导政府与社会的伙伴关系，认为只有培育公共精神，培育公民社会，改革传统的行政管理体制，才能缓解政府政治合法性危机，实现治理转型。［19］ 参与式治理还有一个基本的假设：治理过程中参与度越大，信息就越充分，就会有更好的输出。盖伊?彼得斯认为，公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的计划和政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多。因此，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。彼得斯写道：“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”［1］（P60-73）奥斯特罗姆也提到地方知识的重要性。［20］ 参与式治理对公民参与的强调，也契合了新公共行政的价值取向。过去的公共行政只强调如何达成组织的效率，却完全忽略了其服务的对象，这一“目标错置”的现象背离了现代民主政治的原则，也完全漠视了公民权和公共精神。公民只有在参与中才能实现自己的公民资格，在广泛的参与过程中培育公共精神。通过全方位的公民参与（citizen participatory）和投入（citizen engagement）塑造“良好的公民”是参与式治理的一个重要目的。 参与式治理也是培育社会资本的需要。参与式治理被看做是对抗社会问题的方法，包括社会排斥、政治冷漠等等。在大转型和碎片化的社会里，公民的普遍和积极参与是培育社会资本的一个方法，对建设一个有凝聚力的社会是非常必要的。 三、参与式治理的实践面向 从上世纪80年代以来，国际社会见证了参与式治理在各地的实践。巴西的参与式预算，美国的邻里治理，印度的村镇自治，孟加拉的公共服务提供改革，南非的工人合作治理，乌干达的听证制度，等等，这些措施给当地带来了积极的治理变化，也引起了巨大的示范效应。目前，参与式治理在世界各地都有推广和实施。那么，究竟如何“参与”和“治理”呢？ 冯和赖特给出了参与式治理的三个基本原则：（1）“实践导向”。关注具体的现实问题比如提供公共安全、 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 工人、照顾病人或重建市政预算等；（2）“自下而上参与”。针对那些受身边问题影响最深的人，“和这具有最密切关系的普通公民和官员”；（3）“协商或审议解决”。其中参与者倾听每一个选项，通过正确的思考和协商，产生最后方案。 斯奈德认为，参与式治理的第一个基本原则就是至关重要的完备而准确的信息。政策建立在准确全面的信息上。信息不只是一个技术问题，也是一个社会和政治问题。现实中不同的信息被不同的人掌握，参与过程增加他们对决策结果的影响。第二个基本原理，建立有效的委托和责任机制，确保决策者有委托责任，这样政策实施起来才更有效率、有效果。 他将传统的决策和参与式治理作了一个对比。［21］（P521-534） 彼得斯认为参与至少可以通过四种机制来实现参与式治理。［1］第一，如果公民认为政府服务不佳或制度运转不当，他们有权申述。为了使这种权力有效，首先必须要让公民了解公共部门。因此，有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府，保证公民的知情权。第二，参与机制是通过增强公民独立决策，采用由下而上的政策制定过程。第三，公共政策应该让公众通过对话过程做出。第四，公民参与提供服务。 综合看来，当前参与式治理的实践主要集中在三个方面： （1）参与式财政预算。“参与式财政”(participatory budgeting)是参与式治理的一个重要方面，是公民个人和不同群体、不同利益的代表直接参与地方和社区公共财政的开支和投资决策的一种方式。它包括公众直接参与财政预算的制定、决定财政开支和投资的方向、目标及其优先顺序、规定政府和官员的责任、监督财政开支过程及其效益等不同环节。巴西1988年的公民宪章为参与式预算创造了法律基础。［15］1989年，巴西阿雷格里市(Porto Alegre)进行公民直接参与城市财政预算的改革，即由民众讨论决定“市”和“区”的教育和社会预算，自下而上地决定资源的分配及决定政府的施政方针，这一新的地方治理形式被称之为“参与式预算”。“参与式预算”很快扩展到世界其他一些国家和地区。 （2）社区参与式治理。在美国，参与式治理在社区表现为邻里委员会。对社区控制和邻里政府要求的增加，使得许多地区已经在不同邻里区域建起了“小市政厅”，很多地方还引入了以邻里为基础的咨询委员会，来为邻里最关切的问题的决策提供帮助。［22］（P79-80）1988年，伊利诺伊州通过法令，公立学校的管理向邻里开放，通过邻里参与的形式建立地方学校委员会（Local School Council）管理学校事务。为了应对治安环境的恶化，芝加哥警务部门仿效学校的参与式治理方法，开始倡导“社区警务”，实施了一个“芝加哥替代警务战略（Chicago Alternative Policing Strategy）”，将治安的责任从警察部门转移到邻里治安委员会。［（3）农村参与式治理和可持续发展。在这里，参与式治理和脱贫、植被保护、灌区治理等一些农村发展项目联系在一起。［23］ 参与式治理不只是有效公共管理的工具，而且常常被看做可持续发展的前提条件。参与式治理是可持续发展的一个向量。［24］帕帕达基斯研究公民社会组织如何在参与式治理的框架下工作可能有助于实现体面工作议程的目标。作者考察了南非的经验，研究集中在三个领域：职业创造和减贫，健康保健和艾滋病，童工。考察了在这些问题上的政策参与。［25］一些学者认为，参与式治理应当逐渐赋权给公民，特别是穷人和社会的最弱势群体，以便他们能将他们单个的力量变成真正讨价还价的权力。有的学者认为，参与式治理项目的目的是增强南方国家公民社会和政府行为者的能力，促进和实践国家和地区层面的参与治理。［26］ 四、参与式治理的限度及其面临的挑战 参与式治理作为一种新型治理模式，有其自身的应用限度，具体表现为三对矛盾： （1）如何处理好集体行动中的“参与”和“主导”？参与式治理要求利害相关人的参与，是政府、民间组织和公民个人的合作治理。在治理过程中，相关各方要充分协商，做出决策并加以执行。如何协调政府、公民组织甚至外部团体的行动是一个大的难题，他们之间的矛盾和冲突通过协商来解决，然而协商产生分歧怎么办？如果仍然是政府说了算，那参与式治理就变成了一个“时髦的口号“；如果公民组织说了算，那么如何保证公民组织不被利益集团收买或占据？即使真正做到了赋权于民，这时候又会出现“集体行动的困境”。而且，如同治理一样，参与式治理对“平等参与”、“伙伴关系”、“多中心”的过分强调可能导致治理过程的无权威和无中心，可能“瓦解公共利益形成的基础，使得任何建设性的公共领域成为不可能，并进而削弱针对重大政治问题达成共识和采取集体行动的能力。［27］ （2）如何协调治理过程中的“民主”和“专家（官僚）”的关系？也就是如何处理好地方知识和专业知识、多数和少数的矛盾。正如余逊达所言：在一个分工的时代，人民是否真有足够的能力和知识去参与公共事务的处理？［28］（P1）理查德?博克斯认为，民众往往从具体的事务中组建提取并建立概念，他们并不习惯广泛而抽象地思考问题。公共管理当局与公民委员会经常会在观点上产生分歧，并且很难就某些议题达成一致。［29］这一矛盾其实就是治理的“公共性”和“专业性”之间的冲突。 （3）如何平衡“外部资源”与“内部力量”？“参与式治理”的落脚点在“治理”上，而治理，尤其是地方治理归根到底与公民最为利害相关，因此他们才是根本的力量。政府和志愿团体的参与，是为地方治理提供了外部支持的资源。问题是：外部力量推动的革新和改变，只能持续一段时间。一旦外部的支持没有了，公民的参与热情退去，一切又恢复以往。有的学者因此认为，参与式治理的成功取决于政府的意愿。［30］如何保持参与式治理实践的长期稳定性，就需要培植“内部力量”。参与式治理通过政府的赋权、志愿组织的推动、公民在决策和实施过程切实的参与，培育公民的民主素养和公民精神。从这个意识上讲，一些学者将参与式治理称为“民主的学校”。从“民主的学校”学到的民主素养和公民精神，就是自身“内生”的力量。即使外力去掉，这个力量也能确保参与式治理的良性运转。海奈特和斯密斯认为参与式治理的成功取决于文化。他们写道：参与式治理被认为能够带来更好的政府，更好的决策和更好的公民。但是，它的积极作用很大程度上取决于文化和地区背景。［31］ 五、参与式治理对中国的启示 参与式治理作为一种新的治理模式，对中国的“治道变革”和政府治理模式的创新，无疑有着十分重要的启示。 首先，参与式治理作为一个“决策框架”，有利于政府自身决策的科学化和民主化。参与式治理的一个基本的假设是：公共部门提供的公共产品和服务与低层公务员和普通公民的利益密切相关，相关的政策对他们影响最大，他们对此掌握的知识和信息也最多，如果排除公众对决策的参与，就会造成政策上的失误而不能实现预定的治理目标。因此，参与式治理认为，要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是让那些长期被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的影响决策和参与决策的空间。目前我国各地的人民建议征集制度、听证制度、公民会议等，正是参与式治理的不同形式。通过公民广泛参与决策，不仅确保了政府决策的科学化，而且做到了民主决策。 其次，参与式治理有助于重塑政府与公民的关系。在参与式治理中，政府和公民社会同为治理活动的主体，因此，必然要求建立二者之间的互动合作关系。这一新型的政府与公民模式是对传统政府与公民两极摇摆关系的超越。传统模式下，政府与公民关系处在两极摇摆的状态：一个极端是一切推给社会，扩大社会自主领域，政府干预越少越好；另一极端是社会发育不起来，一切依赖政府，全能政府大包大揽。参与式治理在公民社会和政府之间建立互动合作的伙伴关系。参与式治理所倡导的公民大会和民主协商，在政府与公民之间创设了一个对话、交流、协商、合作的平台；互联网公共论坛的发展，增强了政府的回应性，成为政府与公民沟通和理解的新纽带和桥梁。参与式治理实现政府治理与社会自治的“无缝”对接，塑造良性互动的政府与公民关系。另外，参与式治理中的公民参与预算和政府绩效评估，也强化了政府的责任意识和政府与公民的关联。 再次，参与式治理要求培育公民社会，塑造“良好公民”。政府与公民社会的关系如同吉登斯所说，“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者”，“在政府和公民社会之间并不存在永久的界限，根据情况的不同，政府有时候需要比较深入地干预公民社会的事务，有时候又必须从公民社会中退出来。”［32］（P83）要达到这一点，首先要有成熟的公民社会。然而，不同于西方的是：中国的国家与社会向来没有清晰的分野。健康的公民社会的缺失使得我们对“大政府”极其偏爱，“大政府”反过来又强化了社会的脆弱性和延缓了公民社会的自我发育和成熟，如此导致的公民社会发展滞后是中国政治发展和治理转型的一大障碍。参与式治理的成功需要一个强大的公民社会。强大的公民社会整合“原子化”公民个人的力量，对内维持社会自组织的韧性，对外以集体的力量与政府进行博弈合作，如此不仅实现政府与公民社会的协同治理，而且在这过程中捍卫公民的个人权利。 最后，参与式治理的实践本质给出了我们治理创新努力的方向。参与式治理没有深奥的理论内涵，现实的可操作性是其显著的特征。参与式治理从地方和基层入手，优化政府决策和治理行为，培育公民社会，促进公民参与，通过参与项目和行动的实践推广，达致治理模式的转型和治理目标的实现。对于中国而言，“参与式治理”的提出与地方治理和社区建设密切相关。我们的地方治理模式变革正是从参与式治理的理念出发，赋权于公民，在政府、公民个人和团体之间建立伙伴关系，使各种利益相关者能够参与决策，共同管理公共事务。同样，社区的参与式治理是多方合作的结果，在社区参与式治理方面，一些NGO也发挥了很大作用。 参与式治理的落脚点在“治理”，经由“参与”的“治理”走向“善治”。“善治”和参与式治理的取向是一致的，都是寻求政府与公民对公共生活的合作治理，寻求国家与公民社会两者的最佳结合状态。在此状态下，不仅有“优良的”政治生活，而且有经济、社会和人类自身的和谐发展。因此可以说，参与式治理的最终目标是人类社会的科学发展、和谐发展。