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吕忠梅:环境公益诉讼辨析.doc

吕忠梅:环境公益诉讼辨析

撕碎的画
2019-06-06 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《吕忠梅:环境公益诉讼辨析doc》,可适用于高等教育领域

吕忠梅:环境公益诉讼辨析作者:吕忠梅   发表时间:   浏览次数:关键词:民事诉讼  公共利益  诉讼法  环境公益诉讼是近年来环境法学界和环境保护实务界高度关注的问题。不少学者和环境保护人士为建立环境公益诉讼制度做出了巨大的努力对环境公益诉讼进行了各方面的研究也发表了不少成果。但是若以法律思维方式仔细分析我国现有的环境公益诉讼研究不难发现这些研究过于关注技术细节和制度设计却忽视了一些本该作为环境公益诉讼制度构建的理论核心问题环境公益诉讼的性质、环境公益诉讼的原告主体、环境公益诉讼的客体。以下笔者从建立我国的环境公益诉讼制度的角度出发就上述问题进行辨析以期能为立法和司法实践提供有实效的指导。一、导言:问题的提出在我国公益诉讼理论还是一个争论不休的问题但实践早已走在了前面。近年来各方面人士向法院提起了大量的公益诉讼其中有不少是环境公益诉讼。以下是几个具有典型意义的环境公益诉讼案例:案例:年月日山东省青岛市名市民以经青岛市规划局批准的在音乐广场北侧建立住宅区的做法破坏了广场的景观、侵害了自己的优美环境享受权为由将青岛市规划局告上了法庭。法院受理了此案认为青岛市民具有主体资格。①案例:年月浙江省杭州市农民陈法庆以行政不作为为由将杭州市余杭区环保局告上法庭认为环保局没有对制造粉尘、噪音的石矿企业进行处理法院判决驳回起诉。年月陈法庆又以同一事由将浙江省人民政府和浙江省环保局告上法庭法院未受理此案。②案例:年月浙江省杭州市律师金奎喜向杭州市西湖区人民法院起诉杭州市规划局要求规划局撤销老年大学项目许可证以保护西湖景区名胜法院未受理此案。③案例:年月福建省厦门市市民林雷将公益公交、特运顺联、白鹤友谊家公交公司告上法庭。林雷认为被告运营的公交车超标排放黑烟、污染空气对他的健康造成了损害被告已经构成侵权。林雷要求法院判令被告公开道歉并赔偿他人民币元的损失。法院受理了此案但一审判决林雷败诉。④这起案件有起法院受理了有起法院未受理。法院不受理这起案件的理由都是原告不具备诉讼主体资格。这表明:被理论界认为都是环境公益诉讼的案件法院却作出了不同的认定。这就给理论界提出了几个值得思考的问题:()都是以保护环境为诉由的案件为什么有的原告被认定具有诉讼主体资格而有的原告又被认定不具有诉讼主体资格呢?认定原告是否具有诉讼主体资格的依据又是什么呢?哪些人具有诉讼主体资格呢?()那些被认定具有诉讼主体资格的原告其所代表的利益到底是私人利益还是公共利益?这两种利益之间有何关系?从表面上看之所以会产生这些问题是因为我国的法院尚未采用公益诉讼理论。实际上这些问题也正是目前环境公益诉讼理论研究存在的问题。如果说环境公益诉讼制度是一种专门的制度而我国现行的法律又未对之进行规定那么一旦案件进入诉讼程序原告的诉讼主体资格就都不应该被认定。但事实并非如此。这说明目前理论上所谓的环境公益诉讼还存在一些没有解决的问题。笔者认为这些问题恰恰是我国建立真正的环境公益诉讼制度必须认真对待的问题。二、性质之辨:有环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼之分吗?我国学者一般认为环境公益诉讼制度是指特定的国家机关、相关团体和个人对有关民事主体或行政机关侵犯环境公共利益的行为向法院提起诉讼由法院依法追究行为人法律责任的制度。在这个界定的基础上学者们进一步将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼即公民或组织针对其他公民或组织侵害环境公共利益的行为请求法院提供民事性质的救济的诉讼。而环境行政公益诉讼则是公民或法人以行政机关的具体环境行政行为损害环境公共利益为由向法院提起的司法审查之诉。⑤也有学者认为以被诉对象及诉讼目的来界定环境民事公益诉讼更为合理。例如环境民事公益诉讼应定义为:法定的组织或个人根据法律规定为了保护社会环境公共利益对违反环境法律、侵害环境公共利益的一般民事主体向法院提起诉讼要求其承担民事责任由法院按照民事诉讼程序依法审判的诉讼。⑥这一观点笔者也曾赞同并且采用过但是随着对环境公益诉讼认识的不断深入笔者对这种观点产生了一些疑问也正是这些疑问引发了笔者的进一步思考。从表面上看将环境公益诉讼作环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的区分是有道理的因为环境民事公益诉讼是平等主体之间的诉讼环境行政公益诉讼是不平等主体之间的诉讼这符合人们对民事诉讼和行政诉讼的一般理解。但是如果按照诉讼法理论对我国目前所提起的各种环境公益诉讼案件认真加以分析便不难发现这一认识后面存在着诸多问题。具体而言主要表现在以下几个方面:我国学者大都认为公益诉讼起源于罗马法是相对于私益诉讼而言的。私益诉讼是指为了保护个人所有的权利的诉讼仅特定人才可以提起公益诉讼是指为了保护社会公共利益的诉讼除法律有特别规定外凡市民均可以提起。⑦与私益诉讼相比公益诉讼的目的在于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益。意大利罗马法学者彼德罗·彭梵得在考察了古罗马的法律后认为:“为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼任何市民都有权提起它”。⑧按照罗马法关于公益诉讼与私益诉讼划分的标准我国目前所进行的民事诉讼和行政诉讼均属于私益诉讼的范围。民事诉讼是为保护自己的利益自不待言。《中华人民共和国行政诉讼法》第条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这也充分说明行政诉讼是公民、法人或者其他组织为维护自己的利益而提起的诉讼并非出于主持社会正义、实现社会公平、维护国家和社会公共利益的目的。所谓环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的划分是以被告是否国家行政机关为标准的这种划分忽略了原告的主体资格问题。的确在行政诉讼中被告恒定为国家行政机关和行政机关工作人员但我们不能忽视的是行政诉讼的原告也是有资格限制的即他必须是行政管理行为的相对人更具体地说他必须是具体行政行为的相对人。这一规定也与行政诉讼本质上是私益诉讼直接相关。行政诉讼是近代法治国家的产物其基本的理念是权力制衡其本身就是一种私权保障措施是私权对公权的限制因此相对人可以为自己的权益、也只能为自己的权益提起诉讼。而在环境公益诉讼中原告所代表的也是公共利益此时的诉讼已经不再是私权限制公权的手段而是两个公权之间的博弈或对抗或者说是权力之间的制衡。环境公益诉讼已经丧失了行政诉讼的本质特性如果仅仅因为被告是国家行政机关就认为其是行政诉讼显然不妥。所谓环境民事公益诉讼是基于原、被告是平等的主体这一认识而得出的结论。但在理论界凡论及环境公益诉讼无不提到美国公民诉讼的一个重要理论“私人检察长”理论。⑨这里显然就出现了一个矛盾:如果环境公益诉讼理论以“私人检察长”为依据那么无论是公民个人还是法人团体此时都是公共权力的代表不再是私主体其与被告不可能处在平等的地位上。如果环境公益诉讼不以“私人检察长”或者类似的公民个人获得国家授权的名义提起诉讼而只能以个人利益主体的名义提起诉讼那么这个诉讼就不具有公益诉讼的性质。因此反倒可以说目前学者们所认为的环境民事公益诉讼恰恰是一种由法律确定的不平等主体之间的诉讼因为原告获得了国家或法律的特别授权可以代表公共利益。在德国环境公益诉讼案件由行政法院受理。法律将行政法院受理的案件分为本我诉讼与利他诉讼或公益诉讼。其中利他诉讼或公益诉讼依据的不是行政诉讼法而是特别程序法。在德国目前还没有承认私人主体可以依据民事诉讼法提起公益诉讼因为根据德国法上的理论私法与环境公益诉讼的目的是不相符的。⑩至此我们可以看出依据罗马法上的公益诉讼理论来观察所谓的环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼会出现一种完全违背诉讼法学原理的现象环境民事公益诉讼因私主体获得了国家特别授权具有公权性质而成为“不平等”的诉讼而环境行政公益诉讼也因私主体获得了国家特别授权而与国家行政机关具有相同性质而成为“平等”的诉讼。笔者认为环境公益诉讼是一种特别诉讼是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。它“代表的是国家的政治意愿即民权和共同体成员的主张和保护应当通过司法机制或正当组成或认可的裁判所得以救济和实施。基于此通过提供政府第三职能即在权力和重要程度上与立法、行政这两项职能地位相同的司法机关对公益作为回应的政府机制”。()同时这也可以解释前述起案件为什么到了法院会有不同的命运:起案件因为提起的是私益诉讼而被受理而另外起案件之所以未被受理一方面是因为原告没有获得国家的特别授权另一方面是因为我国目前尚没有为法律所认可的公益诉讼制度法院受理此类案件没有法律依据。也正是在这个意义上讨论环境公益诉讼的原告的主体资格才具有了现实意义。三、原告之辨:是检察机关还是国家特定机关?在我国环境公益诉讼的必要性已获得普遍承认但是关于环境公益诉讼的原告主体资格问题还是有诸多争议。除了前述的公民个人可以提起环境公益诉讼之外有学者认为我国的检察机关是法定的公诉机关因此检察机关也可提起环境公益诉讼而且是提起环境公益诉讼的最佳主体。()国家作为原告提起环境公益诉讼之所以有存在的必要首先是因为国家负有为全体公民保护环境的责任应该在必要的时候通过诉讼途径排除对环境的损害其次是因为个人诉讼机制存在着不足。个人诉讼是一种勇敢者的诉讼当勇敢者缺位时就会导致环境损害所涉及的环境公共利益无法得到保护。因此国家作为环境公益诉讼的一极必不可少。()显然构建环境公益诉讼制度的核心在于适格原告的选择。认为检察机关是最恰当的诉讼主体的观点表面看来有些道理:检察机关是宪法和法律赋权的公诉机关环境公益诉讼当然应该由检察机关提出。环境公益诉讼应当由检察机关提起这种主张虽然注意到了检察机关的职责但在相当程度上却忽视了通过诉讼手段维护环境公共利益的特殊性。环境公益诉讼显然不是刑事诉讼它不是国家追究和惩罚犯罪的基本诉讼途径而是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来或可能带来的环境损害为基本诉求主要是通过追究环境污染或破坏责任人的民事责任来实现对环境社会利益的保护和救济的一种专门诉讼。莫诺·卡佩莱蒂教授认为司法长官或检察官可能在环境公益诉讼中起不到什么作用为保护环境及“扩散性片段利监”他倾向于创立专门的政府机关这些政府机关都有资格提起禁止命令有时也可提起损害赔偿。()笔者以为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体理由如下:()根据我国宪法和法律的规定代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。例如《中华人民共和国宪法》第条规定:“国家保护环境和自然资源防治污染和其他公害”。《中华人民共和国环境保护法》第条明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。()因而对于侵害公众或国家环境资源权益的行为环境保护机关应当以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼这也是环境保护机关履行环境保护职责的重要形式之一。()环境公益诉讼的性质和内容与检察机关的性质和任务不相符合。根据宪法和法律规定我国的检察机关作为司法机关主要负刑事公诉之责作为法律监督机关其主要职能是对其他司法机关适用法律的行为和行政机关的执法行为进行监督。由此可见我国现行法律并没有赋予检察机关对个人、企业提起公益诉讼的权力。如果由检察机关包揽公益损害时的保护之责绕开现行法律已经设定的由各个相应的管理机关执行法律的体制而直接对应私人不仅有越俎代庖之嫌而且还会造成权力体系的混乱。()检察机关不具备提起环境公益诉讼的专业知识与能力。环境纠纷中包含了大量的科技因素需要采用专门的证据收集方法和技术手段而这正是检察机关所欠缺的。与检察机关相比环境保护机关更为适合提起环境公益诉讼。并且环境纠纷所涉及的科学不确定性问题需要环境保护方面的政策性判断。检察机关在这方面与环境保护机关相比同样不够专业。简言之环境纠纷解决的专业性决定了检察机关并非提起环境公益诉讼的最佳主体。由于社会分工的细化更由于新型社会利益的扩散性和技术性现代国家都不再将公诉权限于检察机关。例如美国联邦交易委员会、英国公平交易局等机构都曾代表社会公众提起诉讼。()具体到环境保护领域美国环境保护局、州政府可以将那些违反者作为被告向联邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求责任者支付民事制裁金的诉讼()英国也建立了由公共卫生监察员代表公众进行群体诉讼的制度。这些实践表明环境保护机关作为环境公益诉讼的原告具有可行性更重要的是它符合环境公益保护及时性和预防性的要求。在我国《中华人民共和国海洋环境保护法》第条第款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区给国家造成重大损失的由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。该法虽然并未提到环境公益的概念但明确授权海洋监督管理部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在司法实践中陕西省商洛市中级人民法院对年月日发生在陕西省丹凤县的“·”特大氰化钠泄漏丹江案的环境污染损害赔偿作出判决判定污染者赔偿丹凤县政府因环境污染所受损失人民币万元。()年月贵州省贵阳市中级人民法院设立专门的环境法庭受理了以贵阳市两湖一库管理局为原告的环境公益诉讼案件。()这些立法和司法实践值得我们好好总结与深入研究而不能简单地从字面上的“公诉”来理解环境公益诉讼。四、客体之辨:是“对人的损害”还是“对环境的损害”?环境公益诉讼的目的显然是公共利益的保护。但是对于何谓公共利益目前理论界并未达成共识立法也未予统一。()这种情形在司法实践中表现为出现了各种被冠以“公益诉讼”之名的纠纷。例如前文列举的起案件大致可分为类:()纯粹以个人名义提起的诉讼如林雷状告汽车公司要求赔偿是因为他购买了各公司的车票并乘坐了这些公司的车()以利益相关者的名义提起的诉讼如青岛市名市民状告规划局是因为他们都是音乐广场周边的居民尽管有的与广场并不比邻但都在附近他们因与行政行为具有“法律上的利害关系”()而提起诉讼()纯粹以公共利益代表者的身份提起诉讼。在这类诉讼中前类涉及个人利益或者集体利益与公共利益的重合。假设法院对这类案件都予以受理那么应该适用什么样的规则呢?或者说能够用同一规则来审理这类案件吗?答案显然是否定的。如果这个问题不能很好地加以解决那么将给我国环境公益诉讼制度的建立带来巨大的麻烦。之所以会出现这种情况是因为对环境公益具有的特殊性所带来的诉讼利益特殊性缺乏准确的把握。按照庞德的利益分类学说社会利益也即我们通常所称的社会公共利益“是从社会生活角度出发为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望”。()目前虽然人们对于公共利益的表述不尽一致但对于公共利益所具有的不确定性、整体性、脆弱性等特征大都是认同的。()根据这些特征人们对作为公共产品的环境所产生的利益是一种公共利益也是没有异议的。这种共识是研究环境公益诉讼的前提。尽管如此我们发现环境公共利益涉及环境对于人类生存的两种价值:一方面环境是人类生存的必要条件水、土壤、森林都是人须臾不可缺少的此时的环境是典型的公共产品不具有私人物品的独占性和消费排他性其产生的利益表现为公共利益另一方面环境是人类社会性生存的必要条件水、土壤、森林是人的劳动对象或生产资料此时的环境则可以特定为独立的“物”而成为所有权的客体其产生的利益表现为私人利益。这两种价值是同时表现在环境这个客体上的环境并不会因为具有公共利益和私人利益的双重价值而自动分开:一棵树若表现为公共利益那么它可以制造新鲜空气、涵养水源、防风固沙、调节气候若表现为个人利益那么它可以生长果实、提供燃料、作为制作家具的原料、还可以变卖。对这两种利益的损害也可以表现为两种不同的情形:一种是现行侵权行为法已经明确规定的损害财产损害、人身伤害、精神损害笔者把它们称之为“对人的损害”另一种是现行侵权行为法尚未明确规定的损害环境污染、生态破坏笔者把它们称之为“对环境的损害”。()对于不同的损害在提起诉讼时其结果可能会出现公共利益与私人利益的竞合其表现为两个方面:()当有人因为个人利益受到损害“对人的损害”提起诉讼时可能使不特定的多数人受益产生了典型的正外部性。例如相邻权人以环境污染相邻权受到损害为由提起诉讼要求排污者停止侵害并赔偿损失其结果是不仅个人利益获得了赔偿而且停止排污也使大家受益()当有人以公共利益受到损害“对环境的损害”提起诉讼时其结果可能使特定的个人受益产生了所谓的反射利益。例如环境保护团体以某行政机关许可的建设项目污染环境或破坏环境为由提起诉讼要求撤销许可其结果是不仅环境得到了保护而且建设项目所在地的那些特定居民也可以获得更好的生存环境。但是当仅有“对环境的损害”而没有“对人的损害”时则又可能出现两种不同的情形:()没有人认为自己是环境保护的受益人无人对环境污染或生态破坏提起诉讼尽管可能是人人都是受害人。例如对于河流、湖泊、海洋等公有环境要素人人都希望利用其排污或发展渔业但无人对污染主张权利。()大家虽然都认识到自己是环境保护的受益人然而当有人愿意提起诉讼时其他人却想着“搭便车”无人支持他主张权利。环境是一种公共产品具有整体性消费的不排他性或利益的非独占性使得人们具有“搭便车”心理往往希望由别人付费而自己享受甚至产生逃避维护公共利益的意图。由此可见环境公益诉讼制度正是要在这几种情形中进行选择。因为“弱小被害者的诉讼活动是国民手中最强有力的手段。长期以来通过对社会问题不断地起诉已形成强大的社会舆论。以诉讼为契机唤起人们对社会问题的关心多少可以推动立法、行政活动的进程”。()各国的环境公益诉讼制度都将“对环境的损害”纳入其范畴而将“对人的损害”依然作为私益诉讼而排除在其范畴之外。如美国、瑞士、比利时、希腊、印度、芬兰等国的公民诉讼制度()以及法国、德国的仅限于对行政机关影响环境的行为提起诉讼的环境公益诉讼制度()莫不如此。于是我们看到国外的环境公益诉讼具有当事人的广泛性、诉讼目的的特殊性、诉讼理由的前置性、救济内容的预防性、诉讼裁判效力范围的扩张性的明显特征()但恰恰没有损害赔偿性特征。或者说在国外的环境公益诉讼制度中损害赔偿这一明显具有私益补偿特点的诉由基本上是见不到的。这样来解释上述列举的起案例也就清楚了。凡是“对人的损害”私益诉讼或利害关系人诉讼则受理凡是“对环境的损害”公益诉讼或非利害关系人诉讼则不予受理。之所以会出现这种情形是因为我国目前并无受理公益诉讼案件的法律依据。如此看来“对人诉讼”是不宜纳入公益诉讼范畴的之所以这样说理由是:环境公益诉讼本质上是一种受害人以外的“第三者”诉讼。正如有的学者所指出的环境公益诉讼“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”。()这种诉讼是对环境价值重新认识的结果环境价值的基础性和广泛性决定了环境保护不仅涉及社会生活的诸多方面而且与人类生存以及与人类生存密切相关的诸多范畴紧密相关。任何对环境利益的损害都会波及整个社会而在当今社会任何人都不可能脱离环境条件独善其身也不可能以任何方式独占环境利益。()然而由于环境利益的扩散性并非所有的受害者都能自觉地站起来为权利抗争其后果是环境侵害者逍遥法外而公众的环境利益乃至环境本身受到严重损害却无法恢复。要改变这一现状可实行允许受害者以外的第三者提起诉讼、起诉权也随之由受害者转移给第三者的新型诉讼制度。为了弥补“第三者”诉讼的不足同时也可授予“公的机关”起诉权()以弥补传统诉讼在保护环境公益方面的不足。只有将环境损害赔偿问题排除在环境公益诉讼之外才可能作出妥当的制度安排。首先环境公益诉讼是保护环境公益而不涉及当事人的利益因而判断原告当事人是否适格的基准已经不再是考察是否有法律上的利害关系或是否有直接的环境损害结果发生而应是基于保护公益目的法律是否授予原告发动诉讼的权利即在环境实体法或程序法中明确规定公益诉讼条款使原告的诉权不至于受到传统诉讼法诉讼要件的限制。其次设计适当的激励机制。在环境公益诉讼中原告提起诉讼必须付出一定的人力、财力和物力成本但并不一定能获得直接的利益。为此需要建立适当的激励机制如诉讼费用制度有利于原告、对原告进行适当的奖励等等。()此外还应建立专门的证据制度、诉讼参与制度以及特殊的救济方式等但不能将损害赔偿包括在内否则将很难形成顾及不同利益的合理制度设计。环境公益诉讼不宜涉及任何的私益。因为一旦有私益纠葛环境公益诉讼的示范意义和政策目标就很难得到他人、政府乃至法院的承认。环境公益诉讼是对“国家行政权力社会公益公民司法手段私人利益”这一旧有权力架构的突破其授予了公民个人或社会团体对公益损害行为享有诉讼的权利。只有在不涉及任何私益的情况下才可能减少在环境公益诉讼中所须考虑利益关联的紧密性同时防止出现假借环境公益诉讼而获得经济补偿的滥诉现象使提起环境公益诉讼仅仅是出于行为纠正目的和行为预防目的以公益的维护而非私益的补偿为目标。环境公益诉讼制度将“对人的损害”排除在外是否就意味着私益诉讼可以完全不考虑环境保护中的公共利益问题呢?笔者认为不是这样的私益诉讼中也是一定要考虑环境公共利益的但它是另外一个问题即在私益诉讼中如何平衡私人利益与公共利益的关系问题。我们不能也不应该奢望一个环境公益诉讼制度就可以解决所有的环境保护问题仅仅依靠环境公益诉讼制度并不能承受环境保护之重。 

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