构建电力业务许可后续监管工作机制初探——关于积极稳妥地实现资质管理工作转型的思考
构建电力业务许可后续监管工作机制初探——关于积极稳妥地实现资质管理工作转型的思考东北电监局孙崇山前言电力是国民经济基础产业,电力监管机构对电力行业施行行政许可体现了政府合理资源配置和防范风险作用的发挥。电力行业市场准入许可的条件应当严格规定,而且被许可人取得从业资格后的生产经营行为也必须合乎相关法律法规的规定,否则可能对社会造成不良影响,甚至带来难以挽回的损失。随着“十一五”电力体制改革不断深化,电力业务许可管理对象呈现快速增长和多元化特征,电力业务许可管理工作的范围和内容也不断拓展。2009年电力监管机构完成许可证普及任务后,许可监管工作将逐步转向以管理为主的新阶段。电力业务许可后续监管是指电监会及其派出机构依据《电力监管条例》等相关法规和部门规章,通过对获证0>企业、个人进行常规管理、专项监督检查等,确认其是否保持取证条件、是否存在违法违规行为,并依法作出撤销许可证、罚款等处理的行政行为。电力业务许可后续监管工作是电力业务许可
制度
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的重要环节,是确保这一制度有效实施的必要措施,是电力监管机构的主要职责之一。电力业—1—
务许可证颁发后的监督管理工作应该是系统工程,其持续性监管机制必须得到法律保护。在当前资质管理工作转型期间,如何在国务院授权和法律法规框架下,制定科学合理的电力业务许可后续监管工作机制显得尤为迫切。一、必要性及意义构建电力业务许可后续监管工作机制是《行政许可法》规定的行政许可机关的法定义务,是电力监管机构培育电力市场、实现资源配置、防范风险的有效机制。(一)是电力监管机构履行“后行政许可义务”的必然要求。国务院《电力监管条例》明确赋予电力监管机构依照有关法律和国务院有关规定颁布和管理电力业务许可证的权力。然而,电力监管机构的行政许可权的范围不止于许可决定作出之时,否则无法从根本上达到行政许可维护公共利益、防止危险和配置资源等目的。电力企业或有关人员取得行政许可后是否严格守法是电力监管机构作出行政许可决定后无法回避的问题。《行政许可法》第六章对行政许可后行政机关的监督检查义务作了明确的规定,国家电力监管法律法规和电监会颁布实施的各类电力业务许可证的有关办法也对许可后续监管工作做出了规定。因此,构建电力业务许可后续监管工作机制不仅是电力监管机构的工作要求,更是一项法定义务。—2—
(二)关系到电力业务许可证制度能否在电力监管体系中真正发挥作用。颁发和管理电力业务许可证是电力监管机构一项重要的职能。由于它直接面向监管对象,与电力企业或有关个人的利益息息相关,因此它的完善与否关乎电力监管机构的执法能力的提升,关乎电力监管机构的社会评价。构建电力业务许可后续监管机制,确保获证企业或人员持续保证必备生产条件、技术力量和技能是对现行电力业务许可证制度的极大完善,只有这样才能进一步提高电力业务许可证制度的有效性,才能更好地为电力监管机构构建“三公”电力市场秩序、有效配置电力资源的大局服务。(三)关系到电力业务许可工作的有效性。从近两年承装(修、试)电力设施企业许可证使用情况和发电业务许可证申领情况监督检查来看,电力业务许可工作已取得突破性进展,多数企业和个人已真正理解和认识到电力业务许可证的重要性和必要性。但是,由于后续监管机制还不够完善等原因,部分获证电力企业存在着转租许可证、欺诈申报等违反电力业务许可证规定的情形。大多数派出机构的后续监管工作做得比较细,但是也存在着处理尺度不一、方法不一等情况,这些都严重地影响电力业务许可证的权威,影响电力市场秩序的公平。构建统一的电力业务许可后续监管工作机制,制定完善的后续监管工作
方案
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可以加强电力业—3—
务许可工作的事后监管力度,使电力业务许可工作更具系统性和完整性,从而切实发挥许可监管的作用。二、可行性
分析
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在过去的几年中,电监会及其派出机构从制度、实践等层面开
展了一些电力业务许可后续监管工作的有益尝试,为今后建立后续监管机制奠定了基础,积累了经验。(一)具备了构建电力许可后续监管工作机制的法律依据。根据依法行政的要求,构建电力许可后续监管工作机制应当在法规规章规定的大框架之内进行。目前,电力监管机构已经颁布了《电力业务许可证管理规定》、《承装(修、试)电力设施许可证管理办法》、《电工进网作业许可证管理办法》等规章。今年上半年,争取完成《供用电监督资格证管理办法》发布工作,目前该管理办法的主要内容已经达成统一意见,正在规章审查程序之中。这些有关的电力业务许可规章中都明确了电力业务许可证颁发后的监督管理工作的具体内容、监管对象、方式方法、推动工作开展的措施和办法,以及在现有的法律框架下可利用的制约措施等问题,虽然比较原则,但是为我们构建更为具体有效的后续监管工作机制提供了法律依据,使我们的后续监管工作有法可依。(二)电力业务许可权逐步得到了其他政府部门的认可和协—4—
助。2005年国务院432号令《电力监管条例》赋予电力监管机构电力业务许可权。为了将电力业务许可权落到实处,短短的四年中,电监会及其派出机构加强了与国务院有关部门和地方政府有关部门的联系和协调,取得了他们的大力支持,共同推进了电力业务许可证颁发与管理。以东北电监局为例:依据有关法律和政策,积极与辽宁省工商行政管理局、环保局等沟通协商,实现了部门之间的联动机制。第一,对电力设施企业在办理工商营业执照登记注册时,必须持有东北电监局开具的承装(修、试)电力设施许可证明,方可办理工商营业执照登记注册;第二,对电力设施企业进行工商营业执照年审注册时,需审验承装(修、试)电力设施许可证,无许可证不予年审;第三,东北电监局将承装(修、试)电力设施许可证使用检查情况,通报工商行政管理部门;第四,根据国家电监会《关于加强电力业务许可管理促进燃煤电厂二氧化硫治理的通知》,东北电监局与辽宁省环境保护管理局联合下发了《关于进一步加强电力业务许可证管理促进火力发电企业污染减排工作的通知》,这对于辽宁省节能减排、压小火电和发电许可证监督管理,起到了积极的推动作用。这些联动机制和举措大大促进了电力业务许可证的社会影响度,为我们进一步构建电力业务许可后续监管工作机制奠定了良好的基础。(三)积累了电力许可后续监管工作经验。开展电力业务许—5—
可证使用情况监督检查,是我们电力业务许可证颁发后实施监督管理的重要手段。近几年来,电监会每年都要组织全国性的电力业务许可证监督检查。从承装(修、试)电力设施企业许可证使用情况和发电业务许可证申领情况的监督检查来看,电力业务许可工作已取得突破性进展,多数企业和个人已真正理解和认识到电力业务许可证的重要性和必要性。一是承装(修、试)电力设施企业自觉开展自查并主动接受监督检查;二是电力设施市场已开始通过市场竞争、竞价和择优施工队伍;三是电力公司网改工程能够按要求实行招投标制度并规定实施审查程序;四是基建工程的设施装备、技术水平、安全管理和质量情况明显提高;五是能够认真受理用户的报装接电,签订相关供用电协议、合同,用户工程质量总体良好;六是对检查出来的问题能够立即整改并制定整改
计划
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。通过这些检查我们积累了大量的后续监管方式方法,也发现了不少后续监管过程中应当注意的问题,其中除了被许可单位和个人存在不容忽视的问题以外,还存在我们必须研究和解决的问题,一是电力行政许可监督管理工作与政府相关部门存在职能交叉;二是我们制定的管理办法和有关规定不严密,可操作性不强;三是监督检查有效制度和体系建设等等。这些都为我们构建电力业务许可后续监管工作机制提供了宝贵的经验。三、具体设想—6—
电力业务许可后续监管工作机制是一项系统工程,笔者认为为了保证后续监管工作的有效性,该工作机制应当包括两个大的部分:一是通过制度形式建立一整套长效工作机制;二是
针对电力市场和电力运行的实际情况,制定一些因时、因事制宜的举措,力求兼顾后续监管工作机制的常态化和灵活性。(一)后续监管工作的基本原则1、属地管辖、重心下移的原则。以电监会派出机构为单位建立监管工作体系,确保派出机构的职责、权利和责任对等。2、日常监管与集中整治相结合的原则。以日常监管为主,集中检查为辅,两种方式相互结合,相互补充。3、分类监管、突出重点的原则。各派出机构根据辖区内的电力企业实际情况,因地、因事制宜,实施分类监管。(二)后续监管工作的基本制度1、建立信息反馈制度;建立全国统一、高效、快捷的信息反馈制度。派出机构每季度要向电监会资质中心报送一次工作信息;重大事项要随时
报告
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;信息报送的内容除规定的报表外,还可以根据实际情况报送典型案例、经验体会、工作建议等。信息工作要纳入年度工作考核。2、建立获证企业档案管理制度;各派出机构要摸清辖区内获得许可证的企业的数量、生产规模、生产条件、产品质量状况—7—
等底数,建立获证企业的信息数据库,做到心中有数,为消除监管盲点,提高监管工作有效性奠定基础。3、监督检查综合评价制度。该制度旨在通过定期的巡查、回访等监督检查方法,对企业的状态进行动态监管和评价。巡查是电力监管机构对获证企业持续保证电力安全生产必备生产条件进行的巡回检查。回访是电力监管机构对获证企业存在问题或违法行为整改情况实施的核查。各派出机构应当根据不同企业的安全状况,制定相应的巡查计划和巡查频次。巡查中发现问题的,应视具体情况对企业采取限期改正、行政处罚、移送相关部门处理等不同措施,回访中发现获证企业原问题仍存在的,应责令企业停产整顿,直至符合规定要求。对获证企业的巡查、回访结果应填写专门的巡查、回访记录,详细记录回访情况、发现的问题和处理情况等。年终对有关企业进行客观的、全面的评价和总结后,将结果公布于媒体,同时报电监会资质中心备案。4、建立获证电力企业信用档案制度。市场经济是诚信经济,建立信用档案制度旨在提高获证企业的道德约束力,预防风险。信用档案应当根据企业的不同性质,在市场中的不同角色分类建立。输电企业的信用档案可以着重记录输电企业与发电企业的电费结算情况、并网调度协议的履行情况等,承装(修、试)电力企业的信用档案着重记录企业的工程质量问题、工期问题等等。—8—
(三)后续监管工作的基本措施1、明确分工,确定责任单位;后续监管工作首先要明确监管工作的主体及其分工。电监会资质中心负责基本制度的建立和全国电力业务许可后续监管工作的总协调,负责与政府有关部门、媒体的协调。六大区域派出机构负责本区域(城市电监办所辖区域除外)的后续监管工作的具体实施。城市电监办负责所在省的后续监管工作。区域派出机构和城市电监办各自对电监会负责,但在工作中应当相互协商,保持本地区工作的一致性。2、划分企业类别,确定监管方式;根据辖区内获证电力企业信用情况和重要程度,将企业划分为?、?、?三类,并确定相应的监管方式。?类企业:安全生产和质量管理体系健全有效,具有良好的资信和较强的法制意识,规范生产,无安全隐患和违法记录。对?类企业,除年度自查外,一般不实施其他监督检查。?类企业:安全生产和质量管理体系比较完善,能够自觉守法,规范生产,无重大安全事故,监督检查不合格和违法不良记录较少。对?类企业,除年度自查外,每年实施1-2次巡查和回访。?类企业:虽具备必备的生产和检测条件,但安全生产和质量管理较薄弱,不能有效地控制安全,有较多监督检查不合格和—9—
违法不良记录。对?类企业,除年度自查外,要加大监管力度和检查频次,实施定期或不定期巡查和回访,但每年一般不超过4次。3、实施监管;监管的实施主要包括以下三种方式:(1)年度自查和抽查。所有纳入自查范围内的获证企业每年均要进行自查,派出机构还要
进行抽查。(2)巡查。主要是针对?、?类和无证企业的检查。巡查要有周密的计划和明确的针对性,重在发现获证企业的违法违规行为和无证企业,要特别注重对投诉举报线索的查证落实。(3)回访。主要是对企业的实地核查及各类监督检查后整改情况的督促检查。回访工作要严格按照计划实施,避免遗漏和随意进行。4、监管的内容;监管的内容要因企而异,一般来说包括:(1)获证企业的生产运行是否正常,有无连续一年以上停产的情况,年内是否发生过重大安全事故;(2)企业的生产条件是否符合取证时的要求,质量体系运行是否正常、有效,是否有放松管理、擅自降低生产条件等现象。(3)企业有无变更名称、迁址或者增设生产场点、生产条件发生较大变化的情况,是否按规定办理了许可证变更手续;(4)企业有无伪造、变造、出租、出借或者以其他形式转—10—
让许可证的情况;由于电力市场的复杂性,为了有效地落实许可证制度,除了检查获证企业本身的情况外,我们还要重点了解相关企业协助落实的情况,这就需要根据实际情况灵活掌握。例如,对于从事承装(修、试)电力设施的获证企业,除了以上检查内容之外,还可以重点检查、了解以下情况:工商行政:是否成为了工商执照申请、年审的前置要件。只有取得许可方可在工商局注册;营业执照年审注册时,审验许可证,无许可不予年审;向工商局通报抽查不合格和自检不合格的承装(修、试)电力设施企业名单,对不合格企业不予年检。招标公司:电力设施工程招标过程中是否严格审查承装(修、试)电力设施许可证;是否不允许无证或与电压等级不相符的企业进行投标。电网企业:是否严格把握并网关,无论是外部工程还是内部工程,无许可证的企业完成的工程不予验收和送电。5、检查后的处理后处理是许可后续监管工作的重要环节,对各次各类监督检查发现问题的企业都要进行后处理,并在企业信用档案中如实记载。(1)对企业的违法行为要依法实施罚款;(2)对获证企业出现重大安全责任事故或者重大质量责任事故的,要责令其限期—11—
(或停产)整改,并在整改后对其进行复查;(3)获证企业经复查仍不合格的,要依法吊销其电力业务许可证;(4)对企业违法行为情节严重构成犯罪的,要及时移送司法机关,依法追究其刑事责任及相应的民事责任。四、难点和重点能否有效地开展电力业务许可后续监管工作取决于很多内外部因素。内部因素包括我们出台的有关规定的可操作性、缺少实施细则等,外部因素包括政府部门职能交叉、协调还不够等等。外部因素我们难以左右,但是可以尽力完善自身的制度,使监管机构内部机能强健,尽可能减少外部不利因素带来的消极影响。由于职能交叉、可操作性问题已有很多讨论,在此不多赘言,重点谈谈另两个难点:(一)强制监管遭遇法律空白。《行政许可法》和《电力业务许可证管理规定》等法律法规都规定电力监管机构在履行行政许可职能时可以依法查阅被许可人报送的有关情况或者进行现场核查,被许可人则有配合的义务。但这里没有规定被许可人不服从检查的后果——电力监管机构能否强行检查,或者说有没有搜查权搜查涉及到公民、法人的基本权利,应当由专门的法律来规定。由于我国的《行政强制法》尚未颁布,这个问题无论在理论上还是实践中都没有得到令人满意的解决,因此仍然有较大的—12—
探讨空间。行政机关在进行检查检验时是否具有强制性权力,在各国都是一个敏感的话题。由于有可能造成行政权力对公民、法人基本权利的侵害,各国都作了严格的规定,例如在日本,行政调查必须有明确的法律依据和遵循法定程序。美国则没有赋予行政机关强制检查搜查权,相对方不配合检查时行政机关必须向法院申请搜查令才能强行检查。并且对于行政机关强制检查造成的后果,这些国家都有比较完善的司法救济制度。在我国《行政强制法》缺位的情况下,《行政许可法》和有关电力业务许可的法律法规所规定的检查权的行使不具有强制力,因为法律没有明示的规定。因此电力监管机构在行使检查权时应当注意方式,努力取得相对
方的配合,减少不必要的纠纷。(二)发展网络互联核查还不具可操作性。加强与政府有关部门、被许可的电力企业之间的密切联系,相互配合、资源共享,是电力业务许可证后续监管工作的有效途径。《行政许可法》第61条第3款规定“行政机关应当创造条件,实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联,核查被许可人从事行政许可事项活动情况”。该款对行政机关运用互联网行使检查权作了鼓励性规定。如果电力监管机构能够实现与工商、环保等政府部门和获证电力企业之间的网络对接,电子资源互联,后续监管的效率将大大提高,但是政府信息工程建设是一个大的综合性问—13—
题,并非《行政许可法》所能够涵盖的。如果说行政机关之间的联网和资源共享尚且属于行政权力内部的分工协作问题的话,那么要求行政机关与电力企业之间的计算机档案系统互联则涉及到电力安全运行、商业秘密的保护以及公共信息的保密等法律和现实问题,尤其电力行业是一个强调安全为天的自然垄断性行业。因此,虽然开展互联核查是一个努力方向,但是它的实施还有待时日。不过我们相信随着科技的发展和法治的健全,互联核查将会逐步成为电力监管机构的执法手段。—14—