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论GPA视野下我国政府采购制度的完善

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论GPA视野下我国政府采购制度的完善论GPA视野下我国政府采购制度的完善 中南民族大学 硕士学位论文 论GPA视野下我国政府采购制度的完善 姓名:张伟 申请学位级别:硕士 专业:经济法学 指导教师:段晓红 20100520 中南民族大学硕士学位论文I 摘 要 政府采购制度最早形成于 18 世纪的西方资本主义国家,至今已有 200 多年历 史,它具有节约财政资金、调控宏观经济、促进产业结构优化升级以及推进廉政 建设等多重功效,因而越来越受到世界各国的推崇。我国于 1996 年开始在全国范 围内推行政府采购试点工作,先后制定了...

论GPA视野下我国政府采购制度的完善
论GPA视野下我国政府采购制度的完善 中南民族大学 硕士学位论文 论GPA视野下我国政府采购制度的完善 姓名:张伟 申请学位级别:硕士 专业:经济法学 指导教师:段晓红 20100520 中南民族大学硕士学位论文I 摘 要 政府采购制度最早形成于 18 世纪的西方资本主义国家,至今已有 200 多年历 史,它具有节约财政资金、调控宏观经济、促进产业结构优化升级以及推进廉政 建设等多重功效,因而越来越受到世界各国的推崇。我国于 1996 年开始在全国范 围内推行政府采购试点工作,先后制定了《中华人民共和国招标投标法》、《中华 人民共和国政府采购法》等法律法规,并初步形成了我国的政府采购制度。 WTO《政府采购协定》是国际政府采购规则中的重要组成部分,该协定因世界 主要发达国家及一些发展中国家的加入而成为政府采购法律向多边化演变的重要 国际法律 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 。我国在加入 WTO 时承诺尽快加入《政府采购协定》,并于 2007 年 底正式启动加入 GPA 的谈判,提交初步出价清单。我们正在逐步实现对国际社会 的承诺,但由于各种主客观因素的制约,这一承诺的最终实现将经历一个相对漫 长的时期。 加入《政府采购协定》对我国而言是一个机遇与挑战并存的选择。加入《政 府采购协定》意味着国内政府采购规则与国际相关规则的接轨,这是我国完善本 国政府采购制度的一个契机;加入《政府采购协定》还将为我国企业进驻国际政 府采购市场提供机会;不仅如此,我国政府采购市场的对外开放将在很大程度上 促进我国公共市场体系的建立和完善。然而,加入《政府采购协定》不仅要求我 们通过修改国内立法来匹配协定的有关规定,更要求我们开放本国政府采购市场, 这将会对国内经济的发展以及我国的国际贸易造成冲击。我们应当认真总结 本国 政府采购制度优缺点及实践工作的经验教训,仔细研究《政府采购协定》的具体 规则及其与我国相关规则的差异,充分认识并有效运用协定中有关发展中国家的 特殊待遇及过渡措施,以谈判期间与过渡时期为时间界限,实现国内规则与国际 规则的完美整合与接轨。 本文认为,我国应当在《政府采购协定 2006 修订本》的框架内来完善我国的 政府采购制度。首先,我们应当重新诠释我国政府采购制度在新时期新形势下的 功能。在过去的 20 年里,我们重点关注的是政府采购制度的经济有效性功能以及 它在廉政建设方面的贡献,而导致其政策功能导向未能充分发挥。建立现代的政 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善II 府采购制度应当注重其政策功能的发挥。其次,我们应当在国内立法与实践中确 立并贯彻与协定一致的基本原则,认清国货优先原则与非歧视性原则的关系,落 实透明度原则等等。再次,我国国有企业在政府采购中是否具有主体地位也 是值 得深思的问题。最后,我国要在协定的框架内构建新时期的政府采购制度, 就不 能忽视采购方式的创新以及质疑投诉规则的完善。 关键词:政府采购协定,政府采购,透明度原则,非歧视性原则,发展中国家, 政策功能 中南民族大学硕士学位论文III Abstract Government procurement system was formed in capitalist countries, around the 18th century. It has a history of more than 200 years. More and more countries cry up this system because of its effect on the economical finance, macroeconomic control, optimizes the industrial structure and promoting clean government, and so on, China introduces an experiment of government procurement system in selected place in 1996We enact the “The People's Republic of China Public Bidding", "The People's Republic of China Government Procurement Law" and some other regulations in these yearsThey help the embryonic form of this system to be constructed in China "Agreement on Government Procurement" of WTO is a very important part of international government procurement rules. It becomes to the major government procurement regulation in many developed countries and some developing countriesChina promises to enter into GPA when it became a part of WTO, and officially joined into GPA negotiations at the end of 2007. We also submit a preliminary bid list to WTO after that. We are trying to get the promises implemented, but it was prevented by many other factors. So it will be a long time to enter into the GPAEntering into the GPA is a choice with both opportunities and challenges to ChinaThis is an opportunity to perfect our Government Procurement system, and also an opportunity to converge with international Government Procurement rules. What’s more, Chinese Government Procurement market open to the world can promote the establishing and perfecting the public market system in China. However, enter into GPA has some requirements for Chinese government, too. It requires the government to modify the domestic legislation to match the relevant provision of the international Agreements, and also requires China to open the Government Procurement market to the world. This will have some impactions on domestic economy and international trading in China. The task for Chinese government is to conclude the strength, weakness and also the lessons from the practical work of its Government Procurement 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善IV system. We also should study the differences between the “GPA” specific rules and Chinese Government Procurement regulations. Then we can make use of the agreements related to special treatment and some transitional actions for developing countries, to achieve the integration with international Government Procurement rules“GPA2006” was effected before China join the negotiation, so we should enter into this negotiation adhere to the latest version of agreement. We also should construct the Government Procurement system in according to the frame work of “GPA 2006”.First of all, we should re-commentate on the function of Chinese Government Procurement system in the new circumstance. In the past 20 years, Chinese government only focuses on its effectiveness of the economic and clean government. Therefore, its function of policy leading is not fully played. Chinese government should make its policy leading functions be well played, in order to establish a modern Government Procurement system.Secondly, we should implement the principle of consisting the domestic legislation and the practice with the agreement. Make it clear the relationship between the principle of domestic products priority and the principle of non-discrimination. And also implement the principle of policy transparency.Thirdly, the leading position of state-own enterprise in Government Procurement system should be ondered. Finally, China should not ignore the importance of innovation on procure ways and perfecting the principle of challenge and complaints Keywords: Government Procurement Agreements, Government Procurement,the Principle of Transparence, Non-discrimination Principle,Developing Countries, Policy Functions中南民族大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明:所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外,本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体,均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名:日期:年 月 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定,同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版,允许论文被查 阅和借阅。本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索,可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1、保密?,在______年解密后适用本授权书。 2、不保密?。 (请在以上相应方框内打“?”) 作者签名: 日期:年 月 日 导师签名: 日期:年 月 日 ? 中南民族大学硕士学位论文1 前言 政府采购制度在我国发展至今已有二十多年,在社会生活中起着十分广泛的 作用。“从宏观角度看,实施政府采购制度有利于强化政府的宏观调控。政府是最 大的单一消费者,政府采购的数量、品种和频率,能够对社会的需求施加影响。 从微观角度看,实施政府采购有利于加强财政支出管理,提高资金使用效率,有 效发挥财政的监督作用” 。1实施政府采购制度还便于将政府采购行为纳入到财政、 供应商和社会公众的全方位监督机制中,这有利于实现政府采购活动的公开、公 正和透明,符合我国的廉政建设目标。 随着国际贸易一体化进程的加快,我国政府采购制度与国际接轨势在必行。 2001 年我国加入 WTO 并承诺尽快加入 WTO《政府采购协议》(以下统称为 GPA), 为履行我国对国际社会的承诺,我国已经于 2007 年底正式启动加入 GPA 的谈判 并提交初步出价清单,并于 2008 年 2 月派代表团赴日内瓦与 GPA 成员进行了首 轮谈判。我国正逐步实现加入 WTO 时的承诺。加入 GPA 意味着我国向国际社会开 放本国政府采购市场的同时会获得进入别国政府采购市场的机会,加入 GPA 也意 味着我国政府采购制度与国际规则的接轨,这是我们完善国内规则与制度的契 机。实际上,加入 GPA 是一个机遇与挑战并存的选择,一方面,与国际通行规则 的“亲密接触”能促使我们深刻认识我国政府采购规则的缺陷与不足,从而及时 作出调整,同时,本国政府采购市场的对外开放将促进我国府采购市场与采购主 体的发育与成熟,特别是对政府的廉政建设和政务公开、透明等都有着积极的促 进作用;另一方面,加入 GPA 也会在无形中对我国现行法律制度、国内经济发展 以及政府采购领域的外贸平衡与稳定造成冲击。面对国内规则制度与国际规则制 度的差距,面对即将加入 GPA 的事实,我国的最佳选择是,充分把握加入前的谈 判期间,充分利用 GPA 规则中有关发展中国家的过渡性规定和特殊待遇规定,尽 可能地完善国内政府采购制度。 以加入 GPA 为契机完善我国政府采购制度既是 GPA 对我国提出的现实要求, 也是我国经济社会发展的必然要求。现阶段,我们研究本国政府采购制度的完善 固然应当以 GPA 为参照,但本文认为,实现本国经济宏观调控目标和维护本国经 1 张微:《政府采购的意义及行政事业单位应如何执行政府采购制度》, ////0>. 年 9 月 8 日。 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善2 济发展与安全才是我们完善政府采购制度的最终落脚点,因为政府采购不仅仅是 政府参与经济生活的方式,更是一国实现经济宏观调控目标的重要途径,是实现 诸如环境保护、扶持民族中小企业、鼓励科技创新等一干政策目标的重要手段。 许多国家的实践经验表明,在市场经济条件下国家主要是通过财政政策与货币政 策来实施间接的宏观调控,,其中财政政策更多依赖的是财政收支政策,而政府采 购制度恰恰是政府财政支出政策的重要组成部分。政府采购需求在社会总需求中 占有很高的比重,正因为如此,它能对社会的生产、流通、分配和消费产生重要 影响,它可以直接反映政府介入经济领域的广度和深度,也可以反映公共财政在 经济生活和社会生活中的作用。通过实施政府采购制度,政府可以适时地调整政 府采购的数量、品种和频率,从而灵活地调节国民经济运行,实现保护民族工业, 稳定物价以及保护环境等政策目标。因此,建立政府采购制度必须以调控宏观经 济运行为根本目标。另外,由于政府采购活动是一国政府直接参与市场经济活动 的方式,具有采购量大,采购行为集中,涉及面广等特点,往往能对市场需求产 生很大的影响,换一种方式说,倘若对其他国家开放我国政府采购市场,而又没 有完善的政府采购制度对采购活动进行规范,则本国经济有可能因为国外经济元 素的波动而发生较大波动,这将对国内的经济发展与经济安全造成冲击。所以, 完善本国政府采购制度也是维护经济安全与发展的需要。在 GPA 框架下,我国可 以构建本国绿色贸易壁垒,这既符合 GPA 的环境保护目标又能有效降低我国政府 采购市场的开发程度。 本文通过总结我国政府采购立法与实践的经验教训,紧密结合 GPA 的最新发 展状况,从基本原则、实体规则与程序规则三个方面提出了 GPA 框架下我国政府 采购制度的优化对策。 中南民族大学硕士学位论文3 一、我国政府采购制度现状评析 政府采购也叫公共采购,最早形成于 18 世纪的西方国家。“目前,许多市场 经济国家的政府采购已由单一的财政支出管理,演变为同时兼有国家宏观调控双 重功能的重要工具,是政府介入经济运行的最直接的方式之一”2。我国政府采购 工作自 1996 年试点以来,特别是 1998 年以后蓬勃发展,有关政府采购制度的各 项改革在全国范围内逐步推进,采购规模快速增长,采购范围不断扩大,采购 程 序也日益规范。尤其是 2003 年 1 月 1 日施行《中华人民共和国政府采购法》以来, 我国政府采购工作更是走上了法制化的轨道。《政府采购法》作为规范政府采购行 为的基本法律,其颁布实施对“促进我国社会主义市场经济健康发展、更好地贯 彻落实‘十六大’精神、全面提高依法行政水平、加强财政支出管理、促进廉政 建设等都有很大的促进作用”3,不仅如此,《政府采购法》的出台真正从中央立 法的层面上对采购活动作出了相对全面的规范,有效促进了政府采购各项功能的 实现。 (一)我国现行政府采购立法及其评析 政府采购作为政府直接参与市场交易的方式,同时也是政府进行宏观调控的 重要手段,其对市场经济的影响不容忽视,世界各国都积极立法对政府采购工作 加以严格规范,我国也不例外。 我国政府采购法制建设明显晚于政府采购试点在全国范围内的推行。1999 年 4 月 17 日财政部根据《预算法》制定发布的《政府采购管理暂行办法》, 以及 1999 年 8 月 30 日全国人大常委会 11 次会议通过并于 2000 年 1 月 1 日生效的《中华人 民共和国招标投标法》可以说是我国政府采购法制建设的起点。2002 年《政府采 购法》的出台标志着我国政府采购法制建设趋于成形。在此期间,地方省市政府 采购的法制建设也在积极推进。 1.政府采购立法规制的动因 法律制度是调整社会关系的准则,政府采购法律制度是作为政府采购制度的 2 高培勇著:《公共经济学》,中国人民大学出版社 2008 年版,第 99 页。 3 财政部副部长肖捷谈《政府采购法》,////. 年 1 月 14 日。 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善4 组成部分,是政府采购活动有序进行的有效保障。政府采购制度的完善理应以理 清政府采购立法规制的动机为基础。本文认为,除了规范政府采购活动的目的外, 对政府采购进行立法规制的一个更重要的原因在于政府采购的宏观调控功能,因 为政府采购的宏观调控功能在很大程度上取决于国家在特定时期的财经政策,而 政府采购宏观调控功能的实现与否直接影响到国家财经政策的落实。“所谓政府采 购的宏观调控功能,是指政府利用政府采购的资源优势,在满足采购基本要求的 前提下,实现一些政府的经济与社会宏观调控目标”4。 从全局看,政府采购的宏观调控功能体现众多方面:(1)调控经济总量。国 民经济平稳发展的必要条件就是社会总需求与总供给的平衡。政府宏观调控是实 现这一平衡的重要保障。许多国家的实践经验表明,在市场经济条件下国家主要 是通过财政政策与货币政策来实施间接的宏观调控,其中财政政策更多依赖的是 财政收支政策,而政府采购制度恰恰是政府财政支出政策的重要组成部分。各级 政府可以通过适当削减或推迟实施政府采购来遏制经济运行当中的过热趋势,反 之,则通过适当增加或提前实施政府采购来刺激生产与投资需求,以遏制通货膨 胀的加剧。根据这一原理,各级政府可以视经济发展状况的不同来确定当年政府 采购的规模。“经济低迷时,通过适当扩大采购规模来拉动内需、刺激消费,从而 达到抑制经济衰退的目的;经济过热时,则通过适当缩小采购规模来防止经济过 度膨胀”5。政府采购作为政府宏观调控的手段,之所以能够基本维持社会总供给 与总需求的平衡,主要是因为“政府是一国市场中的最大单一消费者,政府采购 需求构成一国社会总需求的重要组成部分,其数量之大、品种之多、频率之高, 决定了其能够对社会的需求施加巨大影响”6。当前,我国政府采购规模呈现逐年 扩大的趋势,为有效维护政府采购在拉动内需上的重要作用,我国应当充分重视 本国政府采购规则与 WTO《政府采购协定》接轨的细节问题。(2)调控产业结构。 政府采购制度对国家产业结构的影响主要取决于国家在特定时期的产业政策。前 文述及,政府是一国市场内最大的单一消费者,当政府对某类产品的购买需求有 4 朱少平:《谈政府采购的宏观调控功能》,《中国政府采购》2004 年第 6 期。 5 政府采购中心:《政府采购宏观调控和政策功能分析》,////. 时间:2009 年 8 月 28 日。 6 张微:《政府采购的意义及行政事业单位应如何执行政府采购制度》, ////. 年 9 月 8 日。 中南民族大学硕士学位论文5 所增加或者减少时,该类产品的生产规模及其占国民生产总值的比重也会相应的 扩大或者缩小,这将最终导致社会资源在不同产业间的配置发生变动。根据这一 原理,政府可以在特定时期选择特定的产品或者产业来进行采购,即选择特定的 产品或者产业给予支持,从而实现特定时期的产业政策。假设在某一次采购中存 在 A 与 B 两种竞争性产品,A 产品为环保节能型产品,而 B 产品为非环保节能型 产品,倘若采购主体对 A产品进行采购,则 A产品的社会需求将扩大,进而引发 价格上升、利润增加和生产规模扩大一系列连锁反应,该事件的最终结果是 B产 品被淘汰,从而实现同类产品的环保节能转型,这也是环境保护政策的实现途径。 通过加大对高新技术产品的采购力度来刺激企业的技术创新,是政府实现科技创 新政策的重要手段。政府采购制度实际上是政府以直接参与的方式对宏观经济实 施调控的重要手段,政府在特定时期对特定产品或者产业的态度倾斜直接反映了 该时期本国的产业政策取向。(3)调控区域经济结构。我国属于地域广阔的多民 族国家,种种原因导致各地区、各民族的经济发展极不平衡。实施政府采购制度 有利于在全国建立统一的政府采购大市场,在此过程中,通过对落后地区和少数 民族的政策倾斜,能够在很大程度上促进地区经济和少数民族经济的发展。西部 大开发和振兴东北老工业基地是我国为实现区域经济协调发展而做出的两大选 择。在政府采购招标活动中,国家应当适当降低中西部地区和东北地区企业参与 竞标的门槛;供应商的选择确定阶段,在商品、服务和工程足以满足政府采购需 求且成本合理的情况下,也应当对落后地区的企业给予适当的倾斜。事实证明, “实施西部大开发,不仅加快了西部地区的经济社会事业发展,而且促进了全国 生产力合理布局和产业结构的战略性调整,对整个国民经济的持续、快速、稳定 增长发挥了重要的拉动和促进作用。政府采购在西部大开发中的作用是非常明显 的”7。 政府采购宏观调控功能的实现直接影响国家财经政策的实现,正因为如此, 政府采购的立法规制显得格外重要。 7 中国政府采购网:《政府采购政策功能应得到有效发挥》,////. 问时间:2009 年 10 月 17 日。 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善6 2.我国政府采购立法的现状 2002 年我国出台了《政府采购法》,这标志着我国的政府采购事业真正步入 法制化阶段。2002 年 6 月以前的政府采购活动中,采购部门往往根据不同的采购 行为适用不同行政部门的规章、办法、规定或条例等。这样的情况截至《政府采 购法》出台才有所好转。为配合《政府采购法》的实施,财政部还先后制定了招 标投标、采购信息公告、评审专家管理、代理机构资格认定、供应商投诉等方面 的 30 多个配套规章制度,由此建立了一个以《政府采购法》为主体,辅以部门规 章的政府采购法律制度体系。不仅如此,部分省市也出台了关于政府采购的地方 性法规或管理办法,另外,针对业界与学界一直拭目以待的《政府采购法实施条 例》,国务院法制办于 2010 年 1 月 11 日正式向社会发布了条例的征求意见稿,这 意味着我国的政府采购法律体系将得到进一步完善。 现阶段我国的政府采购法律体系主要由三个层次组成: 第一部分为法律、法规类,主要指全国人大、国务院颁布实施的与政府采购 活动有关的法律、法规。包括《政府采购法》、《招标投标法》、《预算法》、《 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 法》、《行政法》,以及即将出台的《政府采购法实施条例》等; 第二部分为部门规章,主要是指财政部在《政府采购法》实施过程中出台的 配套规章制度; 第三部分是地方政府的政府采购管理机构根据本地实施政府采购制度的实际 情况制定的一些操作性较强的 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ,包括供应商的管理制度、招标代理机构 管理制度、招标管理制度、专业技术人员管理制度、采购单位管理制度、评标管 理制度、政府采购资金管理制度、政府采购监督管理制度等。 3.我国政府采购立法现状评析 我国政府采购制度的发展起步较晚,在相当长的时间里,我国实行的是政府 分散采购,也没有针对政府采购活动制定专门的法律、法规,直到 2002 年出 台《政 府采购法》。“该法对政府采购的范围、当事人、采购方式、采购程序、政府采购 合同、质疑与投诉监督检查、法律责任等问题都做了明确规定,但是由于实践的 时间尚浅,仍然无法避免的存在机构设置与职责不明、运作不规范、发展不平衡 中南民族大学硕士学位论文7 等问题”8。近几年来,部分地区实行了政府统一采购,并根据自身实际制定了一 些规章制度,然而,这些规章制度却存在着不完善的地方。 本文认为,我国目前并没有形成一个真正意义上统一规范的政府采购法律体 系。这主要体现在两个方面:第一,从中央立法的层面看,目前只有一部全国统 一的《政府采购法》,法律地位高而可操作性不强。财政部颁布的暂行办法及有关 通知对规范全国各地的政府采购工作起到了十分重要的作用,但作为办法与通知 性的文件,其法律地位不高,难以发挥应有的法律约束功能。同时,针对政府采 购的实践工作,《政府采购法》与《招标投标法》之间存在间隙,无法实现协调统 一。上述问题的存在是由我国政府采购制度的起步模式所决定的,政府采购制度 最初被引进到我国时是先试点而后才在全国范围内予以推广的,试点单位基本都 是一边进行政府采购,一边制定相应的制度规范。由于过分依赖实践经验和缺乏 必要的预见性,使得出台的规章制度在可操作性和前瞻性上有所欠缺,操作过程 中难免问题迭出。在试点阶段,中央立法也只能对实践工作做最抽象化的规范, 从而无法保障法律的高位阶与可操作性。第二,从地方立法的层面看,各地区所 制定的地方法规与规章虽然切实解决了目前我国各省市内部以及国务院各部门内 部有关政府采购的很多具体问题。但由于政出多门,各地区、各部门的法规、规 章不是经过统一论证和合理 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 而形成的统一协调的规章制度,条块分割情况十 分严重,一方面是法规不健全、与国际规范的政府采购制度有较大的差距;另一 方面是难以从根本上保证政府采购制度目标与原则的统一。从某种意义上讲,造 成这个问题的根本原因还在于我国《政府采购法》本身操作性不强,倘若能从根 本上完善我国的政府采购立法,做到内容完整、可操作性强,则地方政府再无需 制定五花八门的地方法规与规章。 总体而言,我国现有的政府采购立法存在诸多的不足,主要表现在以下几个 方面: 1程序方面重审批而轻管理。我国《政府采购法》或者有关政府采购的部门 规章乃至地方法规,都规定了较为严格的政府采购审批程序,尤其是采购程序和 对采购进行监督的权力归属,“但对于批准之后,如何使用这笔采购资金,使用的 8 蔡春林,高维新编著:《WTO 政务管理》,对外经济贸易大学出版社 2007 年版,第 280 页。 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善8 效果如何,对供应商的选择以及对供应商所提供的商品、服务、工程质量等,基 本上没有实质性的管理和监督,致使很多公共资金没有发挥最大的经济效益甚至 根本没有发挥效益”9。以自然科学研究基金的审批与使用为例来看,“在我国综 合国力较弱的情况下,政府每年也要在自然科学研究方面投入上亿元资金。 这笔 资金分配给若干科研项目,通过层层审批,最终到研究者手中。但研究情况如何? 研究中期如何管理、出怎样的学术成果?后期又应得出怎样的学术成果、如何进 行结题报告?所有这些问题,无论是审批者还是接受审批者,都没有在申请科研 经费时做到管理上的严格认真”10。“这种管理机制导致许多资金盲目投入、重复 投入甚至是没有任何效果的投入。”11 2关于竞争机制的法律规定不健全。众所周知,政府采购是指各级国家机关、 实行预算管理的事业单位和社会团体采取竞争、择优、公正、公开、公平的形式 使用财政性资金,以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货物、工程、服务的行 为。实施和推进政府采购是建立社会主义市场经济体制和公共财政体制的基本要 求,有利于加强财政支出管理,减少浪费,提高财政资金使用效益,防治腐败。 根据我国政府采购领域的相关立法,在我国政府采购市场范畴内,不同领域存在 不同的竞争主体,有的领域允许外国供应商参与投标,比如由对外经易合作部进 行规范的领域;有的领域在全国范围内招标,比如国务院所属部委的项目;有的 领域则仅仅在本地区进行招标,比如由各省市自行规范的领域,等等。但是,无 论是针对国内企业之间的竞争还是国内企业与外国企业之间的竞争,都缺少对具 体竞争规则的法律规定,这其实是科学有效的竞争机制的缺位。这一不足的最终 后果就是造成纳税人税款和其他财政资金的大量浪费,更重要的是导致了不公平 竞争。 (3政出多门导致法制不统一、权力分配不科学。在《政府采购法》和《招 标投标法》的统领下,不同地区和部门根据本地区、本部门的工作需要颁布了很 多具体的政府采购法律文件,比如财政部颁布并于 2004 年 9 月施行的《政府采购 货物和服务招标投标管理办法》、计生委出台并于 2005 年 9 月施行的《计划生育 9 楼继伟著:《政府采购》,经济科学出版社 1998 年版,第 23 页。 10 王安:《对完善我国政府采购法律制度的思考》,《行政论坛》2004 年第 4 期。 11 范长军:《关于科技研究与开发条件法律法规实施效果评价》,《科学学 科与科学技术管理》2003 年 第 3 期。 中南民族大学硕士学位论文9 避孕药具政府采购目录编制办法》等。这些地方性法规、部门规章在很大程度上 促进了政府采购工作在地区、部门的落实,但是不能忽视的是,多数地方性法规 对政府采购的定义、政府采购主体、政府采购客体、政府采购的管理机构等的规 定都不尽相同。比如,上海市规定“政府采购是指政府包括国家机关、实行预 算管理的事业单位、社会团体以及有关单位,为了开展日常政务活动或者为社会 公众提供服务的需要,以确定的、规范的方式和程序,使用财政性资金购买货物、 工程和服务的行为”;12北京市将政府采购的概念界定为“纳入本市市级预算管理 的机关、事业单位和社会团体,为了完成单位管理职能或者开展业务活动以及为 公众提供公共服务的需要,购买商品或者接受服务的行为”;13云南省规定的政府 采购是指“政府组织统一的采购活动,将政府的购买性支出通过一定的采购 方式, 从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为”;14甘肃省规定的政府采 购是指“纳入省级预算管理的国家帆关、政党组织、事业单位和社会团体,为了 行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要,在财政部门规定 的组织、管理或监督下,使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为: 财政部规定的政府采购是指采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、 工程和服务的行为”。15关于采购主体,各地法规多是具体列举,但不完全一致, 如甘肃省的规定的政府采购主体还包括政党组织;也有不明确列举采购主体的, 这类规定往往笼统地将政府采购主体指向“政府组织”或“采购机关”。关于采购 客体,有的地方规定为“购买货物、工程和服务及其相关活动”,也有的规定为“购 12《上海市政府采购管理办法》第 2条规定:本办法所称的政府采购,是指政府为了开展日常政务活动或者 为社会公众提供服务的需要,以确定的、规范的方式和程序,购买货物、工程 和服务的行为;《上海市政府 采购管理办法》第 3 条规定:本市国家机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位以下统称 采购人使用财政性资金购。 13《北京市政府采购办法》第 2条:本办法所称政府采购,是指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和 社会团体(以下 统称使用单位),为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需 要,购买商品或者接受服务的行为。 14《云南省政府采购管理暂行办法》第 2条:本办法所称政府采购,是指省内各级国家机关、事业单位和团 体组织使用财政性资金(预算资金、预算外资金和政府性基金)和与之配套的单位自筹资金,采购省政府公 布的集中采购目录以内或采购限额 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 以上的货物、工程和服务的行为。 15《甘肃省省级政府采购管理暂行办法》第 2条:本法所称政府采购是指纳入省级预算管理的国家帆关、政 党组织、事业单位和社会团体,为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要,在财政 部门规定的组织、管理或监督下,使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为:财政部规定的政府 采购是指采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善10 买商品或者接受服务”,还有的规定为“以购买、租赁、委托或雇用等方式获取货 物、工程和服务”等。关于政府采购管理机关,各地方、部门也各执一词,财政 部规定,“财政部负责全国政府采购的管理和监督工作”。上海市规定“上海市政 府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负责制定政府采购政策、审议政府采 购月录、协调政府采购的管理工作。采购委员会设立政府采购管理办公室。政府 采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常管理工作”16。云南省规定, 建立云南省省级国家机关事业单位政府采购协调会议制度,负责协调、指导、监 督省级政府采购工作。成立政府采购中心,负责政府采购的具体工作。北京市规 定市财政局负责政府采购工作的管理、监督和指导,市财政局所属北京市政府采 购办公室负责政府采购的日常事务性工作。 此外,对于国有企业在政府采购中是否享有主体地位,各地方条例以及财政 部的有关规定既未给予承认,也未给予特殊的说明。 (4)立法中没有充分体现对腐败现象的规制。政府采购是政府干预社会经济 的一个方法,可以说,通过实施采购行为来干预社会经济是法律赋予政府的一项 权力。权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。现实生活中,人们习惯于将 政府的腐败与基建工程、科研基金的审批以及进出口项目等政府采购行为联系在 一起。政府采购领域的腐败丑闻在许多国家都有发生,我国也不例外。“近几年来 查处的经济案件中,特别是与基建项目等采购活动相关的贪污受贿案件,我们很 容易发现现阶段腐败案件往往存在团伙作案和官商勾结的现象。”17。一些政府官 员不仅利用手中职权和社会影响,更利用法律空白进行暗箱操作,牺牲财政资金、 人民的生命财产安全以及社会公共利益谋取个人利益”。诚如十八世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠所言,“一切有权力的人都容易滥用 权力,这是万古不变的经验,防止滥用权力的办法,就是以权力约束权力。”18所 以,要预防和遏制政府采购领域的腐败现象,就必须通过立法来创设另一种权力, 这种预防、遏制腐败的权力,可以是监督权,也可以是制裁权。然而,我国现 有 16《上海市政府采购管理办法》第 4条规定:上海市政府采购委员会是本市政府采购的领导机构,负 责制定政府采购政策、审议政府采购目录和协调政府采购的管理工作。上海市政府采购委员会设 立政府采购管理办公室。政府采购管理办公室设在市财政局,负责政府采购的日常管理工作。 17 朱夺今:《WTO 政府采购制度与中国政府采购法律制度》,哈尔滨工程大学硕士学位论文,2005 年。 18 (法国)孟德斯鸠著,孙立坚、 孙丕强译:《 论法的精神》(上册),陕西人民出版社 2001 年版,第 154 页。 中南民族大学硕士学位论文11 的《政府采购法》、《招标投标法》等法律只是笼统的规定了采购监督权的归属和 政府采购领域的法律责任,对层出不穷的腐败现象则没有规定具体的监管与规制 措施。 (5)针对本国企业的法律保护措施规定不完备。虽然我国尚未成为 GPA 的 成员国,但在现在的乃至以前的政府采购工作中,采购人舍“国货”而取“洋货” 的现象并不鲜见,也就是说我国的政府采购市场实际上已经向某些外国企业 开放。 由于我国现有的政府采购法体系却没有相关的条文予以规范,面对蜂拥而来的外 国竞争者,我们对民族产业、民族企业的保护显得何等无力?另一方面,由于我 们没有用法律的形式来确定政府采购市场的开放及开放程度,加之国际上通行的 对等原则,所以外国政府往往有合法理由来拒绝中国企业进入他们的政府采购市 场,这就形成了我国开放而外国不开放的不对等局面,可见,本国企业所遭遇的 这些不公平待遇归根结底是国内立法缺失所导致的后果。 (二)我国政府采购实践及其不足 上海受世界银行设备招标采购办法及英国财政管理方法的启示,于 1995 年开 始试行对财政专项安排的设备购置采用政府采购的方法,取得积极效应,自此, 政府采购工作陆续在全国多个省市展开试点工作,特别是 1998 年以后,我国的政 府采购事业蓬勃发展,全国政府采购制度的各项改革逐步推进,采购规模快速增 长,采购范围不断扩大,采购程序日益规范。尤其是 2003 年 1 月 1 日施行 《中华 人民共和国政府采购法》以来,我国的政府采购工作更是走上了法制规范的轨道。 1.我国政府采购制度实施现状 财政部的资料显示,“2008 年全国政府采购规模突破 5990.9 亿元,比上年增 加 1330 亿元,增长 28.5%,占当年财政支出的 9.6%,占当年全国 GDP 的 2%,资 金节约率 11.2%。2008 年全国货物类采购规模为 2559.2 亿元,比去年同期增长 29.7%;工程类采购 2978.4 亿元,比上年同期增长 27.8%;服务类采购 453.3 亿 元,比上年同期增长 27%。2008 年通过公开招标采购方式进行的政府采购规模为 4289 亿元,占采购总规模的 71.6%,比上年增长 1.5 个百分点。全国集中采购机 构采购 4050.7 亿元,比去年同期增长 32.6%;全国部门集中采购 1098.4 亿元, 论 GPA 视野下我国政府采购制度的完善12 比去年同期增长 20.8%。2008 年全国节能、节水产品政府采购金额为 131.9 亿元。 全国环保产品采购金额为 171.2 亿元。”19 历年统计资料资料显示,自 1998 年以来,我国的政府采购规模呈现出逐年扩 大的趋势,如下图所示:(资料来源:中国统计年鉴) 各地的政府采购工作也都取得了很好的效应,以许昌为例:“2009 年,全市 政府采购规模达 14.55 亿元,同比增长 21%,节约资金 1.8 亿元。其中,市本级 政府采购规模 1.95 亿元,同比增长 17%,节约资金 0.25 亿元。增速较快的长葛 市,政府采购规模达 2.67 亿元,同比增长 48%。2009 年,该市各级政府采购部门 优质高效地完成了农村公路工程、农村饮水安全工程、农村中小学危房改造工程、 廉租房建设工程等‘扩内需、保民生’项目的采购,采购金额达 3.39 亿元。该市 以政府采购法规为准绳,推动政府采购管理规范化、精细化和科学化,坚持以公 开招标为主的原则,采用公开招标方式采购金额占全部采购金额的比重为 62%。 与此同时,突出强调政府采购调控功能,优先采购国货和绿色环保产品,2009 年, 19 财政部网站:2008 年全国政府采购规模突破 5990.9 亿元, ////. 间:2009 年 11 月 28 日。 中南民族大学硕士学位论文13 该市采取措施鼓励优先购买本国产品,政府采购合同授予国内企业的比重达 100%,节能、节水产品采购金额占全市同类产品采购金额的 98%”20。 由于政府采购制度的日益完善,通过政府采购实现的经济效益与社会效益也 逐渐显现,2008 年的资金节约率已经达到 1.2%,个别省市的资金节约率甚至更高, 比如前文述及的许昌市,其资金的节约率达到 12.4%。公开招标和集中采购已经 成为我国政府采购的主要组织方式。另外值得一提的是,绿色采购越来越受到政 府采购主体的青睐,2008 年全国节能、节水产品政府采购金额为 131.9 亿元。全 国环保产品采购金额为 171.2 亿元。总而言之,政府采购工作在现阶段确实取得 了不错的效益,希望今后,随着政府采购各项制度的完善,我们能取得更可观的 效益。 2.我国政府采购实践的不足 政府采购制度自在我国推行以来已经取得了显著的经济效益和社会效益。中 央及地方财政部门在政府采购工作的试点与推行工作中积极借鉴和吸收国际通行 做法,坚持以“公开、公平公正和诚实信用”21等原则作为政府采购领域的基本原 则,有效地促成了供应商以较低的价格提供较好的商品和服务,政府采购制度为 节约财政资金,优化财政资金使用效率做出了重大贡献;由于政府采购引入了竞 争机制强化监督和制约,遏制了腐败现象的滋生,在很大程度上推进了我国政府 机构的廉政建设。但是,这些成果
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