公共政策制定过程中的利益集团影响

公共政策制定过程中的利益集团影响 当前公共政策制定过程的利益集团影响 摘要 利益集团是公共政策制定过程中不可忽视的角色。在国外，尤其是在西方发达国家中， 利益集团早已成为制定公共政策的重要影响方，几乎涉及所有政策领域。随着中国利益集 团的逐步发展，尽管与国外发达国家相比我国的利益集团仍相对薄弱，存在一些弊端，但 仍然对社会，经济等诸多方面公共政策的制定产生了一定的影响。本文将对中西方利益集 团理论进行简要的概述，阐释利益集团的概念，论证利益集团在中国存在的客观必然性并 对其分类；重点研究利益集团对当前公共政策制定过程影响的原因，影响的方式，以及产 生的影响结果，最后针对其现有问题提出自己的建议。 ：公共政策制定,利益集团,影响 当前公共政策制定过程的利益集团影响 THE IMPACT OF INTEREST GROUPS ON THE PROCESS OF PUBLIC POLICY ESTABLISHMENT ABSTRCT The interest groups take a significant role on the process of public policy establishment.They have been the important part of public policy-making which almost cover all of policy fields at abroad, particularly in the western developed countries.With the gradually development in China ,although compared to the developed countries still remain vulnerable and certain weakness ,the interest groups also do a great influence on public policy establishment for many aspects,such as social and economical ones.This paper will outline the thoeries both of the west and China briefly,define the concept of interest groups ,prove the objectivity and necessity of their existence in China and classify them.To Emphasis on research about the reasons that interest groups affect on the process,the forms of influence and the results that they produce.Finally give my own suggestions to the current problems that the interest groups created. Key words: public policy establishment, interest groups 当前公共政策制定过程的利益集团影响 目录 第一章 绪论------------------------------------------------------------- 1 1.1 西方利益集团理论-----------------------------------------------------1 1.2 中国利益集团理论研究现状---------------------------------------------1 1.3 利益集团的概念-------------------------------------------------------2 第二章 中国利益集团--------------------------------------------------------4 2.1 中国利益集团的兴起与发展---------------------------------------------4 2.2 中国政府态度---------------------------------------------------------4 2.3 中国利益集团存在的客观性与必然性-------------------------------------5 2.4 本章小结-------------------------------------------------------------5 第二章 中国利益集团活动的现状----------------------------------------------6 3.1 当前中国利益集团的类型-----------------------------------------------6 3.2 中国利益集团在政治生活中活动的现状-----------------------------------7 3.3 本章小结-------------------------------------------------------------7 第三章 中国利益集团对公共政策制定的影响------------------------------------8 4.1 公共政策制定过程-----------------------------------------------------8 4.2 利益集团影响公共政策制定的原因---------------------------------------8 4.3 影响的方式----------------------------------------------------------10 4.4 影响的结果----------------------------------------------------------12 4.5 本章小结------------------------------------------------------------13 第四章 结语---------------------------------------------------------------14 参考文献------------------------------------------------------------------15 附录----------------------------------------------------------------------16 谢辞----------------------------------------------------------------------17 译文及原文----------------------------------------------------------------18 当前公共政策制定过程的利益集团影响 1.1西方利益集团理论 对于利益集团，西方国家的学者已经有了相当广泛且深入的研究，并形成了多种 流派。按时间顺序来叙述，其理论观点主要包括：1)早期的利益集团政治理论；2)多元主义集团政治理论；3)精英主义集团政治理论；4)后多元主义集团政治理论；5)集团代表制理论。 近代研究利益集团较早的学者是美国的詹姆斯?麦迪逊,他在《合众国政治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的 弊端》一文中指出,“所有的文明社会都分成不同的利益集团和派别”,并认为利益集团的存在深深地植根于人的利益追求的本性之中,因而民主社会是不可能通过消灭其 产生原因来消灭利益集团的。同时,他又认为利益集团是为某种共同的利益和情感的冲 动所驱使而联合起来的一些公民,无论其占全部公民的数量如何,他们的利益会损害公民的权利或社会永久的总的利益。而作为20世纪提出集团理论的第一人,阿瑟?本特利更多地将利益集团当做政治生活中的一种客观现象,在《政府过程》中,集中地论述了他的这一思想。 二战后,利益集团影响公共政策制定的问题越来越引起学界关注, 20世纪五六十年代利益集团成为政治学家研究的主要对象。70年代以来,政治生活中发展得最为迅速 的利益集团是公共利益集团,他们以表达社会整体价值观的利益作为其所追求的目标,如民权运动、女权运动和环境保护运动等,其发展过程从街头抗议进入了在政治体制中 寻求有组织的行动,活动领域不断扩大。另外,近年流行的新制度主义也将利益集团视 为制度演进过程中的一个基本单元,诺斯等人认为利益集团之间的博弈过程和结果与 制度演进方向紧密相关,把政府视为游戏规则制定者,而利益集团的相应角色就是玩 家。1 1.2中国利益集团理论研究现状 有关利益集团现象的描述，在中国历史上并不少见，比如古代的中央与地方政府的朋 党之乱，诸侯之争，尽管未能以学术化的语言记载下来.但相对于西方国家对利益集团相关 理论的百花齐放,中国关于利益集团的研究则显得后天不足.尤其在新中国成立后，受历史 因素的影响，在相当长的时间内，利益集团是不被中国政府所承认的，相应的，有关它的 理论研究也就停步不前。改革开放以来，利益集团的兴起与发展也促进了利益集团理论的 研究。虽然很多研究分析要么照搬罗列西方理论成果,要么则浅尝辄止并不深入,真正具有实际价值的著作并不多见，但从中我们也看到了利益集团理论在中国逐步发展的可喜势头。 其中对于中国利益集团的分类，各家划分 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 不同，自然出现了不同的类别。而中国利益 集团的特征与西方国家的相比，具有相当强的政府依赖性，在我国的发展并不平衡,无论组织结构还是职能角色都还不成熟,利益集团之间存在着非对抗性矛盾，许多非法利益集团借 合法外壳存在寄生在合法组织之中。 在现有的理论著作中，相当多的学者是从现实出发，与实际公共决策过程中出现的问 题挂钩，比如在立法，房地产，地方政府决策等问题上研究利益集团对其的影响。其中， 很大程度上是在研究利益集团对实际问题的消极影响，当然，这与利益集团在我国的发展 1张宇, 刘国忠. 利益集团与公共政策制定[J/OL]. 学习与探索, 1002-462X.0.2006-06-013 当前公共政策制定过程的利益集团影响 时日尚短,国家缺乏相应的制度，法律法规来引导利益集团发挥其作用等不无关系。这些研 究体现了中国学者对国家发展的关切。 在肯定我国学者对于利益集团理论的探索和研究的同时，我们也必须看到其中存在的 不足与问题。学界很多只从利益集团对实际问题的负面影响进行阐述，而忽视了其积极的 一面，更有甚者，将利益集团看作是负面的应予抹杀的存在。这不仅与利益集团的概念本 意相违背，否认其中性化，更没有意识到其在中国存在的必然性与客观性。 而且，一方面由于很多研究从个案出发，仅研究较窄领域的利益集团影响，一方面缺 乏普遍性的指导意义,.利益集团到底怎样影响了公共政策的制定，通过怎样的方式与途径 去影响，产生了怎样的影响结果，这一相对具有普遍意义的研究则少为人知。而另一方面 则有很多纯粹的理论叙述,过于抽象,使读者难以与实际挂钩,因而,本文倾向于在叙述理论的同时穿插相应的实际问题作为典型案例. 1.3 利益集团的概念 1.31理论界对利益集团概念的不同理解 “利益集团”（Interest group）这一概念最早出现于政治学领域，后又被经济学、社 会学等学科广泛使用。但是迄今为止，理论界就利益集团的内涵还尚未形成统一的界定。 国外理论界对“利益集团”的界定，如：阿尔蒙德将“利益集团”界定为“因兴趣或 利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”。 戴维.杜鲁门在其名著《政府过程》中，把“利益集团”定义为“一个具有共同态度的 群体”，它通过影响政府而向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明。” 《布莱克威尔政治学百科全 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 》把“利益集团”定义为：“利益集团是致力于影响国家政 策方向的组织，他们自身并不图谋组织政府”。 90 年代以来，我国的学者在借鉴国外观点的基础上，通过进一步的研究，不同程度地 深化了对“利益集团”概念的理解，赋予了“利益集团”更加具体的解释。 如在文章《关于利益集团分析的若干问题》中，俞宪忠认为：“所谓利益集团，就是处 于特定的社会分工领域，在社会再生产过程中，由若干相似的劳动特点、谋生手段、经济 地位、利益取向和消费层次，并具有相似的政治素质、文化修养、价值判断、职业心理和 行为习惯的相当数量规模的社会成员构成的社会群体”。 贺艳青在文章《当代西方利益集团对政府的影响及评价》中对“利益集团”作了这样 的诠释：“利益集团是那些为追求共同利益而采取一致行动的个人集合体，其行动绝大多数 是通过各种方式影响政府决策过程以保护或扩大自己的利益，因而也被称作压力集团。 而赵延东在《利益集团与国有企业改革》一文中把“利益集团”理解为：由一群拥有 共同利益的，在社会中占少数的人组成的团体，其目的在于力求通过对国家立法或政府政 策的形成与执行施加于己有利之影响。 1.32本文对利益集团概念的界定 在参考上述观点基础上，本文认为在界定“利益集团”时，应抓住其内在的本质特征。 一是“利益集团”的客观性。以我国为例，随着我国社会的转型，整个社会利益结构发生 了分化与重组，越来越多的利益集团将会活跃在社会的舞台上，同时它们对社会生活的影 响也将越来越大，这些都已成为不可回避的客观事实。正视利益集团的客观存在，这是进 行理论认识和研究的前提。二是“利益集团”的群体性。“利益集团”是一群社会地位大体 相似，有共同利益追求的人所组成的群体，无论其规模大小、组织松散与否，它总是以群 体的形式出现。三是“利益集团”的目的性。无论其成员是有意识或是下意识，只要是他 们采取行动，也不管他们是出于自愿还是非自愿，其最终目的都是使本集团利益得到最大 化。四是“利益集团”的非均衡性。在“使本集团利益最大化”动力的驱驶下，各利益集 当前公共政策制定过程的利益集团影响 团与政府之间、各集团之间展开博弈已是毋庸置疑。那些组织化程度较高、集团意识性较 强、拥有资源较多以及利益表达渠道顺畅的集团，在博弈中能够积极影响政府的决策及实 施，暂时占据主导地位，成为强势利益集团，从而使本集团利益达到了最大化。而那些组 织松散、集团意识较弱、没有利益表达代言人，同时又没有意识到自己处境的集团暂时可 能处于弱势地位。但是，一旦他们有所意识并付出行动，将会不断打破利益集团间原有的 存在状态。 综上所述，所谓“利益集团”就是社会地位大体相似、有共同利益追求的人的集合体。 正常条件下，它通过与政府及其他利益集团之间相互博弈，从而使本集团利益达到最大化。 当前公共政策制定过程的利益集团影响 第二章 中国利益集团的发展 2.1中国利益集团的兴起与发展 对于中国利益集团的兴起,我们可以用杜鲁门的 均衡---干扰-----再均衡的模式进行阐释. 按照杜鲁门的看法，人们形成集团是源于自然的社会分工，在分工过程中，人们之间 自然形成了一种互相交往的关系。这种集团或交往模式具有相对的稳定性、一致性、形式 化和普遍性等特征，与外界环境中的其他交往关系之间形成一种均衡。作为一种建制化的 交往关系，要生存下去就必须具备与外界其他交往关系之间的均衡。在均衡状态下，集团 内部的成员具有共同的、特定的态度或反应。但是，社会变迁和经济发展对社会分工的影 响是持续性的，对于任何一个特定的集团均会产生一种干扰，将打破该集团与外部交往关 系之间的均衡状态。当特定集团的交往关系遭到严重干扰时，就会努力恢复原来的均衡， 或者因无力恢复均衡而形成一种新的交往模式，这就是新的集团。当集团受到外部干扰而 试图恢复原来交往关系的均衡时，必然会对社会中其他集团提出利益要求和权利，当一个 集团向其他集团提出利益要求和权利时，它就变成了利益集团。1 改革开放前，由于中国实行政治上党的一元化领导，经济上高度集中的 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 经济体制、 相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度，文化上“极左” 意识形态的狂热和控制，同时强调，在社会主义中国，人民的利益高度一致，中国共产党 是其独一无二的、不可替代的忠实代表，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局 利益。在这种情况下，代表“局部”、“狭隘”利益的利益集团得不到承认，也不被允许 存在和发展。 经过20多年的改革开放，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。 在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的平衡被打破，由于社会 转型的剧烈性，导致大多交往关系无力恢复均衡而形成一种新的交往模式，这就形成了新 的集团。这也就意味着旧的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。社 会上已经出现了诸如私营企业主、个体户、自由职业人员、受聘受雇人员等不同的利益群 体和利益阶层，这些利益群体和利益阶层，正逐步形成特定“利益集团”，并不同程度地 对地方政府决策施加影响。 2.2中国政府的态度 之所以要单列出中国政府的态度形成一章,是因为在中国这样一党执政的国家中,在统 一的意识宣传下,政府显然是以一个强政府的姿态显现的,政府的作用是相当的强大且包含诸多方面的.因而,一种现象一种事物能否在中国存活和进一步发展,政府的态度是不可忽视的,甚至说是至关重要的. 尽管迄今为止,政府并未明确承认利益集团的存在,但是已经出现了明显的松动.利益 集团的兴起之初,政府的态度是拒不承认的,因为这与全国人民的根本利益是一致的说法看 1戴维?杜鲁门 . 政治过程——政治利益与公共舆论[M], 陈尧译. 天津 : 天津人民出版社, 2005.03 当前公共政策制定过程的利益集团影响 似相违背的,代表局部群众利益的利益集团„.但随着利益集团的逐渐发展,经济的飞速发展,改革开放的进一步推进 以及公民民主精神与政治参与意识觉醒与加强,特别是国家整体民主精神的提倡与推崇 ,使得政府对利益集团的态度逐渐软化,成为半默认的存在.在有些文件中,利益集团一词也屡次出现.在1988年中共十三届二中全会上，执政党第一次明确 承认利益集团的存在。但由于80年代末的政治风波，传统意识形态仍占主导地位，政府态 度一度出现了反复。而现今构建和谐社会论调的提出，又在某一角度来说，表明政府对利 益集团的承认以及处理的姿态。 但需要指出的是,中国政府之所以对利益集团持较宽容态度,很大程度上是因为现有的 利益集团对政府的政治依赖性较强,多采取与政府合作的态度,缺乏相应的对抗性,这也是我国利益集团与西方国家利益集团相比所欠缺的地方。这固然有中国一党执政的因素,但更多时候也是中国利益集团自身的发育不足,又由于历史文化产生的影响等等原因. 2.3中国利益集团存在的客观性与必然性 综合以上所述和相应文献的阅读分析,对于中国利益集团存在的客观性与必然性,可以初步归结为以下几点: 1 心理因素。杜鲁门认为,人作为个体具有团体归属愿望与倾向.人的群居与集团化是与生 1俱来的本能. 2 政治现代化的发展。改革开放以来,现代化进程加快，这也促进了人的现代化。民众的政 治参与与民主权利诉求意识的加强，集团意识的形成有利于利益的表述 。 3 政府对利益集团的态度。随着中国政治民主化的发展，政府对利益集团作用也开始正视， 对利益集团的态度也逐渐软化。执政党和政府不仅承认多元利益主体的存在，正视利益 集团存在的现实，而且还能够理性应对利益集团的政治影响，甚至从政治上允许乃至支 持公民组成利益集团。尽管这一姿态并没有确定会长期存在，并且在最近又出现了反复， 但至少我们看见了利益集团对政府的影响的存在。 4中国制度的逐步完善.。政治民主化、法治化进程的加快，以及党和政府在保障公民权利 方面卓有成效的改革与发展，为利益集团的产生提供了宏观的政治条件和制度背景。 5 利益集团的中性化。利益集团本身仅仅代表了冲突利益的存在,可能但不是必然的涉及另 一团体或其他团体。 6 社会结构变化。经过20多年的改革开放，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样 性社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，旧的社会利益 格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。这使利益集团的产生具有了客观的社 会基础. 7 技术因素。改革开放和发展社会主义市场经济以来，中国的经济成分、组织形式、就业 方式和分配方式日益多样化，社会利益结构不断分化重组；现代交通与信息技术的发展， 使得人们之间的联系日益方便快捷，大大节省了利益主体的组织化成本，从而为利益集 团的产生提供了技术条件。 3.3 本章小结 本章运用杜鲁门模式解析中国利益集团的兴起与发展，并指明中国政府的在其发展过 程中的重要位置和不可忽视的作用，归结出中国利益集团在中国存在的客观性与必然性。 1戴维?杜鲁门 . 政治过程——政治利益与公共舆论[M], 陈尧译. 天津 : 天津人民出版社, 2005.03 当前公共政策制定过程的利益集团影响 第三章：中国利益集团的活动现状 3.1中国利益集团的分类 对于中国利益集团的分类，国内的学者尚未达成共识，按照不同的划分标准，出现了 不同的类别。 何清涟在《当前中国社会结构演变的总体性分析》一文中，根据人们所从事的职业及 社会地位的不同，把中国的利益集团按大类划分为精英层、中下层、边缘化集团。中国的 社会精英层由三类精英组成：一是政治精英；二是经济精英；三是知识精英。中间阶层上 部大致包括以下几类人：高级知识分子、中小型企业经理、中小型私有企业主、外资的白 领雇员、国家垄断行业的职工等。处于中间阶层底部的是这样几类人：专业技术人员、科 研人员、律师、大中学教师、一般文艺工作者、一般新闻干部、一般机关干部、企业中下 层管理人员、个体工商业者中的上层。中国现在有 80%的人口处于社会下层与边缘状态。 皖河在《利益集团、改革路径与合法性问题》一文中，按获取生活资料的手段，对经 济领域的利益集团作了如下划分：权力集团，即政府及公有制经济中的管理者；资本集团， 主要指私人及外商投资者；劳动力集团，主要包括企业职工与农民；知识集团，要指人文 知识分子与专业技术人士。 李强在《中国社会分层》一书中，根据改革以来人们利益获得和利益受损的状况，将 中国的利益集团划分为四个：1) ,特殊获利者集团，如民营企业家、老板、经理、 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 承 包人、市场上的各种经纪人、各种明星、中外合资企业中的管理阶层等；2) 普通获益者集团，如一般干部、知识分子、一般工人、农民、职工等；3) 利益相对受损集团，如大量失业下岗职工；4) 社会底层集团,该集团也被称为利益绝对受损集团，主要是指经济收入在 贫困线以下的社会群体,如中国边远山区的特困人口等。 在《当代中国社会阶层研究报告》中，陆学艺则依据人们对组织资源、经济资源、文 化资源等三种社会资源的占有程度的不同，把社会阶层分为十个：国家与社会管理者阶层、 经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、 商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡务业失业半失业者阶层。在 这些阶层的基础上，又形成了许多利益集团。近来随着改革开放的深入以及工业化和城镇 化建设的加速，又有了农民工利益集团、失地农民利益集团概念的出现。除上述外，还有 经济学中常见，也是我们在日常生活中最为熟知的的两大利益集团——买方利益集团和卖 方利益集团或是商家利益集团和消费者利益集团。 另外，根据其组织化程度，中国的利益集团可分为高度组织化，具有一定组织程度， 组织松散以及非正式组织群体；根据其活动目标，又可以分为经济性利益集团和非经济性 利益集团；根据存在时间的长短，分为常设性利益集团和临时性利益集团。 此外，还有依据职业和社会地位的不同；依据获取生活资料手段的不同；依据在社会 改革进程中获益程度的不同；依据社会资源占有程度的不同等等进行的分类。 在本文中,笔者比较倾向于李强的四大利益集团的划分.首先,尽管这一划分并没有囊括所有的利益集团 ,但是已经包括大部分尤其是主流的利益集团,同时它也与时代相接轨,反映了中国的相识情况;这些集团体现了中国利益集团的重要特色,即主要由政府主导产生,官方色彩较为浓厚,各集团对执政党的依赖性较强;而且,按照根据改革以来人们利益获得 和利益受损的状况这一标准划分,更能从本质 上对利益集团有比较明确的归类,利益集团 当前公共政策制定过程的利益集团影响 的本身既是对相关利益的维护追求为目的的. 无论使用哪种划分标准,中国现阶段利益集团的发展还不成熟,利益集团之间、利益集团与政府之间的合作程度较高,社会性、非政治性明显.尽管对当前我国利益集团的分类尚 未达成理论上的共识，但多种利益集团并存发展的格局已初步形成。这是毫无争议的客观 现实。 3.2、中国利益集团在政治生活中活动的现状 利益集团的主要活动是向国家权力机构施加影响。随着公众民主意识的提升,与政治参与渠道的逐渐畅通与完善,中国利益集团在政治生活中的活动愈加明显,其影响力也逐步增强. 调查显示，中国利益集团施加影响的方式主要包括:贿赂，个人关系网络，游说，求助 于“精英人物”，通过主管部门及其领导，借助媒体呼吁，利用既定的规则、惯例或者直 接诉诸法律，施压性集体行动，参与或操纵选举等。这些方式，有直接的，也有间接的； 有正式的，也有非正式的；有合法的，也有不合法的。 通过上述方式,利益集团对中央及地方政策法规的制定与实施,公共投资,财政资金分配,财政税收等等方面施加影响,以实现自身的利益. 在中国,利益集团在政治生活中日益发挥着重要的作用,尤其体现在公共政策制定上.中国的利益集团广泛分布于社会各个领域,在各级政府的公共政策中发挥了不同程度的影 响,比如在当前的国企改革,医疗事业改革,房地产改革等问题上.在此过程中,利益集团不仅维护与实现了自身的利益,在更大范围上也体现其作用:现今中国正处在转型时期，在日 益复杂和多元的现代社会中，利益集团作为政府和公民之间的桥梁，能够促使二者有效地 沟通,对社会政治稳定具有积极意义。 3.3 本章小结 本章回顾了以往国内学者对中国利益集团的分类，以及不同的划分标准，阐述选择按 改革以来人们利益获得和利益受损的状况标准划分的依据；表明我国利益集团在政治生活 中活动的状况，包括它的影响的方式与内容，及其在政治生活上尤其在公共政策制定上的 重大作用与意义。 当前公共政策制定过程的利益集团影响 第四章 利益集团对公共政策制定的影响 4.1公共政策制定 4.11公共政策与公共政策制定的概念 中国学者陈庆云认为所谓公共政策,就是政府依据特定时期的目标,在对社会公共利 1益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。美籍加拿大学者戴维?伊 斯顿认为,“公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配”。公共政策实际上是由国家颁 布的一种制度与行为规范，对公共利益进行协调与分配。 对于公共政策制定,通常有广义和狭义两种理解。琼斯、安德森把它理解为政策形成 (Policy-formation)或政策规划(Policy-formulation),指从问题构建、目标确定到方案 选择以及合法化的过程;而德洛尔则从广义上把它理解为整个公共政策的生命过程,包括 政策制定阶段和后政策制定阶段。 4.12公共政策制定过程 本文采用广义的理解,并结合伊斯顿的政治系统理论,运用阿尔蒙德和鲍威尔所提出的作为比较政策过程和方法的结构功能主义的分析框架,将当代中国公共政策制定过程即政 策过程粗略地划分为三大阶段:政策输入、政策输出、政策反馈。如图所示： 政策输入?政策制定系统?政策输出 政治文化 反馈 4.13党组织与政府的重要地位 结合中国的实际情况,当代中国政府在公共政策制定过程中发挥了极其重要的作用。如 果说西方的政策制定过程是一个社会互动过程的话,那么中国的政策制定过程则完全是在 政府的主导下进行的。然而,必须说明的是,在当代中国的实际政治下,政府概念的内涵包括党组织和政府组织,而且党组织是政府机构的核心,更是制定公共政策的核心主体即政策中 2枢,理解这一点,是解读当代中国公共政策制定的过程的基础. 4.2利益集团影响公共政策制定的原因 民主意识的觉醒和政治参与欲望的提升,不仅是中国利益集团兴起与发展的重要原因, 也是其之所以影响公共政策制定的两大背景因素.然而究其最终根由,则必然是出于对自身或他人或公共利益的维护与追求.这是由利益集团的本质所决定的. 从公共政策制定的流程来看 在输入环节上, 从社会利益的角度,政策输入的过程也就是进行利益表达和利益综合 的过程。如果这种被表达并综合的利益要求获得了大量政治资源的支持,那么它们就会成功地“进入”或“接近”政策制定系统,成为重大的政策选择。这也就意味着政策议程得以建 1陈庆云,公共政策分析[M]。北京：中国经济出版社，2000-10-01 2张小明. 内部输入----解读当代中国公共政策制定的输入机制[J/OL] .宁夏社会科学, 64-1001.0.2000-05-005 当前公共政策制定过程的利益集团影响 立,政策问题有可能得以解决。而这样的结果无疑是利益集团实现其利益目标的成功的第一 步. 安德森认为: “社会上向政府提出的要求很多,但只有很少的一部分受到政府的注 意.”如果利益集团没有进行很好的利益表达,形成较大的声势,让政府注意到他们的利益 要求,并将其利益要求转化为可供选择的被择方案,那么实现其利益目标则无从谈起. 在中国,利益集团发展的不均衡性非常明显,强势利益集团拥有雄厚的资本与力量, 甚至可以控制一些媒体舆论的走向,而且其大多与政府机构或政府官员保持着密切的联系, 比如我国的房地产利益集团.此外,它们在实现其利益时通常也会形成强大的利益联盟,因而导致了其势力的愈加强大.这在公共政策制定的前期阶段,利用其无与伦比的优势,它们的利益诉求显然更容易受到政府的注意以及被纳入政府的政策议程.但需要注意的是,弱势群体的利益表达.由于缺乏足够的资本与资源,加上强势群体的压制等诸多因素,它们的利益很难通过正常途径得到真实的表达,然而,在现今的中国,弱势群体的利益正是我们需要 关注的.如何表达弱势群体的利益,这是我们应当思考的问题.对于政府应当采取的措施,我们会在下文有所表述. 在政策输出环节,由于本文采取的是大输出的提法包括决策与执行,那么我们就分两部分来探讨.在决策过程中,利益集团的博弈可以说是其重要的组成部分.作为实际政策出台前最重要的一环,博弈成功与否是政策最终走向的关键.结合中国的实际情况,公共政策的决策缺少透明度,往往使得利益博弈变成黑箱游戏.但这在另一方面,也给实力雄厚或与政 府关系密切的利益集团很大的机会通过采用合法或非法的手段去影响政府决策.在中国,政府以及学者,媒体与大众,更为关注的则是利益集团非法手段的利用.它们大多熟谙决策的 流程,以及各环节的关键之处,从而透过已有的私人关系,或私下联系等等方式去影响具体 的政策制定者,一方面,利用其强大的资本优势以及在社会上的影响力,对制定者施加压力,如使用威胁撤资的方法,而很多情况下,正是由于利益集团不可小觑的力量,使得制定者不得不考虑它们的要求并在不同程度上对其妥协;另一方面,很多利益集团采取的寻租行动恰 与一些政府官员的设租行为,以权谋私的意图不谋而合,从而将公共政策的制定转为私人的 利益的讨价还价.利益集团非法手段的采用,虽然可以满足其利益目标,但却引发了一系列负面的作用.它不仅影响了政策的公正与公平,而且损害了政府机构纯洁性并一定程度上对 政府官员的腐败产生了催化作用,但最负面的影响是损害了政府在民众中的公信力与威望,而这直接关系到政府统治的稳定性与社会秩序的安定. 但无论采取怎样的方式与手段,利益集团施加影响的最终原因仍是为了维护和追求其 自身的利益.比如,在企业税内外合一的问题上,商务部,在华跨国公司和财务部显然代表不 同的利益团体,追求不同的利益目标.商务部是为了促进商业发展,外资在华的增长与中国 经济的稳步发展,在华跨国公司为了自身经济利益与在华的政策优惠,而财务部则为了国内 企业的长足发展与GDP的长远增长。而企业税内外合一的提案，显然触动了商务部与在华 外资企业的利益，从而促使其影响政府决策，而财政部为了维护现有提法，也必须参与到 其中的博弈上来。 又如在《物权法》审议过程中，有学者建议统一登记机关。而这一提法却受到了政府 土地管理部门和房屋管理部门的强烈抵制。因为掌握登记机关就意味着拥有相关管理职权， 保留现有的登记队伍和数额不菲的登记管理费用。而显然两家都不愿意放弃既得利益，从 而反对这一条款的制定。 在执行方面, 出于对利益的考虑,利益集团也会在这一环节去影响公共政策.在中国,公共政策的出台并不意味着其预期结果的必然出现, 利益团体对政策的实施并不是无能为 力的。即使是不利于某团体的政策方案被决定,团体也可能采取一定的手段加以阻挠。 一方面中央政府的政策需要地方政府去贯彻实施,地方政府也可能会出于地方利益的 考虑等因素,接受利益集团的影响,或者甚至在某些情况下可以说地方政府本身就形成了了 当前公共政策制定过程的利益集团影响 一种利益集团——地方政府既当裁判又当运动员，使得政策在实际执行中发生不同程度的 变形. 另一方面,利益集团通过改变策略应对政策执行也在很大程度上是可行的. 教育部原副部长张保庆在退休前曾有过一句惊人之语：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海 制定的东西有时都出不了中南海！”应当看到的是，现在的所谓政令不通，背后往往有着利 益掣肘的因素。各方利益集团为自身利益而去调整对政策的态度。换句话说也就是所谓的 上有政策，下有对策。这在房地产政策方面显现的尤为明显。当前，土地增值收益和与房 地产相关的税收已成为地方政府的重要财源，一些地方政府从自身利益出发，加上追求政 绩的冲动，普遍缺少抑制房价的动力，有的地方政府甚至或明或暗地成为房价的推手，造 成了房地产市场的畸形繁荣。因此，中央政府出台的房地产政策由于与其利益相悖，因而 受到了不同程度的变形与扭曲。例如上海对房产转让增值部分的税收，本来应按照相应政 策征收20%的个人所得税，但是，由于地方政府考虑为了不使房价下跌，将这一政策变成按 照房价征收1%的税，从而使得这一调节杠杆难以发挥调控作用。再如,在房地产调控还在酝酿甚至进行中的时候，一些地方政府就坚称本地的房价是合理的没有泡沫在调控开始之后， 一些地方政府和某些政府部门则与开发商联手努力将中央政府的调控解释为不是要房价下 跌而只是放缓房价上涨的幅度；在中央表明态度之后，一些地方很快就报出房价下跌的数 据和消息，以促使调控早日收兵；更技术性的做法则是推迟高档房开盘时间造成房价结构 性下跌的假象。而且，有关方面不时发出诸如如果房价大幅下跌会导致灾难性后果的威胁。 在政策反馈一环,利益集团可以将对公共政策的意见等等回馈给政策制定者,这实际上使利益集团对其利益的新一轮表达,希求得到政府的重视,使得新政策的出台可以使其利益 目标得到实现.因而,利益集团也会在此环节影响公共政策.另一方面，如果政策损害了或减 少了一些集团的利益，在这一环节中，它们也可能通过操纵媒体，大众等等方式对政策制 定方施加压力，迫使其修改或撤销出台的政策。 例如，在针对房地产问题出台的政策上，房地产集团就曾经借民众来要挟政府。央行 于2005年3月16日宣布上调商业银行对个人住房贷款优惠利率，并要求上调个人房贷首 付款比例的调控措施后，有不少人表现出对政策出台的愤怒与不满。易宪容在分析这种情 况时指出，其中就有 既得利益集团在借民众的误解来要挟政府的因素。人民网发表《地产 寡头走向霍多尔科夫斯基？》一文,其中讲到,在房地产调控中,社会被整体挟持.眼见着房价 摇摇欲坠，这些出手阔绰的老板们突然变得体恤民情起来，异口同声地指责政府调控房价 最终只会伤害中低收入阶层，不仅“让穷人买不起房子”，还会让工薪阶层 现有的房子大幅贬值，家庭资产急剧缩水。正是在这样的背景下，工薪阶层被房地产大鳄绑上了房价博弈 的战车。该文指出，所有的论调都可以归到同一个目标，那就是阻止更多的后续调控政策 出台，拼命保住自己辛苦吹大的房地产泡沫。 综上所述,政府管理的主要手段是制定公共政策,而利益集团介入政府过程,致力于影响公共政策,目的则是实现集团的共同利益。 4.3影响的方式 从公共政策制定过程来看 首先,在公共政策输入环节上, 在利益表达上,利益团体主要通过以下渠道向决策者明 确表达人民的意愿,以期引起决策者重视和关切。 (1) 通过主管部门(领导)或人大(政协)提案,最直接、最有效地影响公共政策的制定,但同 时这一难度也是很高的. (2)通过行政诉讼或参加听证会.行政诉讼很容易引起政府的注意,但也可能引起制定方的反感,其所带来的负面影响可能会大过所带来的利益,听证会在中国的实际运作中,大多流于形式,成为摆设.当然,随着相应制度的完善,听证会也逐渐成为有效的影响渠道之 一. 当前公共政策制定过程的利益集团影响 (3)大众传播媒介。利益团体可以通过传播媒介向大众传送特定信息,争取大众舆论同情与支持, 争取更多的民众目光,对相关政策制定主体施加压力,以引起决策者对某些易忽视问 题的重视。力图使政策问题重新进入政策议程。随着中国开放程度的加深,,大众传播媒介越来越成为决策者传达利益要求的重要渠道。 在利益表达后,利益集团也可以通过帮助决策者进行利益综述,澄清和正确表达人民的意愿,提供可供选择的政策方案来影响政策制定。政策备选方案过多不仅会使决策者决策困 难, 难以产生完善的政策方案,同时也不利于利益集团实现其利益.这里,必须以某种方式把考虑中的备选方案数目减少为少数几个易于处理的方案。因而,如果要使政策有效地反映民众的愿望,那么,利益集团就需要找出具有共同的联系、倾向性、意愿、利益或策略的其 他利益集团,使大多数人的看法连为一体,放弃他们各自纷争的意见,而赞同能团结大多数的共同性政策。而利益团体这种“利益聚合、统一表达”,可以向决策者提供众多的信息和 可供选择的方案,也易于实现自身利益目标. 在公共政策输出环节,在决策方面,由于决策者在对几个可供选择的政策方案进行选择 之前,必须对各项政策方案的优缺点进行分析、评估、权衡利弊,才能选定其中一项政策方案或综合形成新的政策方案。但决策者面临信息不足,技术方面力量不足两大难点。在这两 方面,利益团体可以利用其得天独厚的优势帮助决策者。利益集团可以通过联系广大团体成 员,对涉及本集团利益的政策问题提控充分的信息;同时利用所拥有的大批对本团体所涉领 域中的专家,了解涉及本团体利益政策问题的枝节,就政策意见的性质和可能出现的结果向 决策者提供大量信息。在这一过程中,利益集团可以将有利于本集团的信息提供给决策者 ,并且许多利益团体可以利用本团体内的专家顾问团体,与决策机关的智囊机构保持密切关 系,通过与行政管理机构及其咨询机构的接触,可以向机构首长反复传送某政策方案信息。 对政策制定和决定施加重大影响。 除此之外,利益集团还可以通过以下方式影响公共决策: 一、个人联系。即利用家族血缘、同学情谊、地缘和社会关系等纽带接触上层决策者。中国是一个拥有几千年历史的礼 仪之邦,也是一个人情社会.一个朋友、亲戚、邻居或得到信任的同事所表达的要求总比一 个素昧平生的人以正式方式提出的要求有效得多。所以,不难理解,即使在现代民主社会中,这种个人关系会小心翼翼地得以发展。这种个人关系更是利益团体施加影响的重要手段之 一。二、说服。即团体采用拜访、书信、递交研究报告结果等方式,对有关的决策者进行劝说,明确表达民众的需要。这里,说服的理由往往不在于其自身的利益,而是投其所好,分析这样做对各方的好处。与个人联系不同,它是通过正规渠道、“公事公办”式进行的。三、 求于“代理者”。在我国,有一部分人大代表是按界别选举的。因此,许多按界别建立起来的团体就可以让本界别的“代理者”即人大代表代表本集团的意愿,直接有效地接近决策圈。四、按准则施加影响。某些团体与决策机构有着天然的关系,它们可以利用既定的规则或惯例来实施自身的影响。 在政府决策过程中，利益集团的影响方式并不局限于上述的“合法”手段，也包括更 能引起公众与学者注意的一些“非法手段”的应用。这在上文已有所提及,这里就不再赘述. 在这一环节上,最关键也是最精彩的是各个利益矛盾集团之间以及和政府之间的博弈.比如在2005年初财政部长金人庆关于企业所得税内外合一的计划宣布出来后，几乎就在同 时，2005年1月5日54家在华跨国公司联合向国务院法制办提交了一份名为《在华投资的 跨国公司对新企业所得税法的若干看法》报告，要求“取消对外资企业优惠政策应有一个5到10年的过渡期 ”，并且希望中国政府能够在新企业所得税法中给出一个“合理的、具有竞争 力”的企业所得税率，以其数量与对中国经济的影响为资本对中国政府施压，而商务部 也在各大重要会议上，着力强调了外资企业对中国经济的重要拉动作用，甚至选准时机， 于两会召开前夕，放出风声，“内外资企业所得税合并方案将不会在今年审议，所以明年不 可能实施。”这三者之间，尤其是财政部与商业部之间（这是因为商业部很大程度上也代表 当前公共政策制定过程的利益集团影响 了在华外资企业的利益，因而主要的焦点集中在这两个部门上），展开了复杂又精彩的博弈。 从中可以看出,在决策过程中,各利益集团一方面可以凭借自身实力与影响力,运用媒体等资源, 表达自身意见,引导舆论方向,寻求多方支持,从而对政策制定方施加压力;另一方面,也寻求利益相同或相似方,形成暂时的利益同盟. 但是,尽管利益集团的博弈在一定 程度上体现了多方利益,但却并不能代表所有民众的利益,尤其在中国强弱势群体差异较大 的情况下,很可能仅仅是占据优势的强势集团在争取自身利益,弱势群体甚至没有渠道去参 与其中.另外,过多的利益团体加入博弈,会导致决策成本与难度的增加,一定程度上影响了出台政策与政策制定本意的差异. “经济学上叫博弈均衡，物理学上叫矢量求和。不同的利益集团在说着自己的话，展 示着自己的力量，这是现实，也是社会发展的基础。”1因而在各种合法的利益集团面前,对于政府来说,需要提供的是制度平台，实现利益表达、博弈、调控的制度化，提供开放的 合法利益表达渠道，让各种力量在相互博弈和沟通中达成共识。 在执行方面,一方面,一些利益团体本身就承担着一些行政职能,在政策实施中可以采取积极的或消极的行为, 也可以变换策略,与政策执行者相周旋,以促进或阻碍政策方案的贯彻。另一方面,地方政府是政策的实际推行者,利益集团可以通过采用合法或非法的手段,获得实际推行者的默认甚至是保护与帮助. 在我国目前的制度背景下，利益集团的行动要真正取得效果，最有效的办法是与行政 权力结盟。以房地产为例，房地产是近年来聚集资源最多，因而牵扯的利益关系最广泛的 一个领域，而房地产集团也是目前中国发育程度最高的一个利益群体。房地产集团之所以 具有巨大社会能量，无疑在于其与权力的联盟。近些年来在政绩、财政压力以及其他种种 因素促发下导致的地方政府对于“经营城市”、“出售土地”的兴趣，则为房地产与地方政府的 结盟提供了可能。地方政府官员在土地征用、地皮出让、工程项目中的腐败行为，权钱的 勾结等等更成为这种联盟关系的粘合剂这种联盟关系，直接影响到利益博弈的实际过程。 一些地方房价的飞涨，其实就是房地产商和地方政府合作的结果。在调控之初，与之联盟 关系最松散的投机客成了牺牲的对象，而地方政府与房地产商的联盟直到目前都还非常牢 固。 在政策反馈环节：现实中,由于政策目标本身的不确定性、复杂的因果关系、分散的政 策效果以及获取数据的困难,使得决策者和执行者难以掌握足够的信息对政策效果进行评 估。而利益团体作为政策方案的承受者,或受益或受损,能够向决策者和执行者传送大量反 馈信息,并表达要求某政策或继续执行、或修改、或终止的团体意愿。利益集团也可以通过 上文所述方式,对公共政策制定方施加影响. 4.4 影响的结果 从利益集团影响的结果来看,在公共政策制定过程中,强势的利益集团相对比较容易实 现自身目的。在整个过程中，可以通过多种渠道采用多种手段对其利益进行表述,并帮助政府进行利益综述,成功的引起政府的注意,以纳入政策制定议程。帮助决策者进行方案抉择,提供充足的信息和技术援助,并采用多种方式与政府决策者,以及其他利益集团进行博弈,使得出台政策对本集团有利.影响政策执行者,以及调整自身策略,使得政策在执行过程中发生或大或小的变形,使之有利于本集团而规避其对集团利益的损害与剥夺。通过对向决策 者和执行者传送大量反馈信息,直接或间接对政府施压，表达要求某政策或继续执行、或修 改、或终止的团体意愿,引起政府的注意,从而进入新一轮的政策制定过程。但能否真正实 现或者多大程度上实现其目的，不仅受采用的渠道，方式，环境等等因素的影响，也要受 政府态度，自己和其他利益集团博弈能力与实力，甚至公共政策本身的影响 1 陈尧. 利益集团与政治过程[J/OL].读书，2005-11-018 当前公共政策制定过程的利益集团影响 作为弱势的利益集团，也可以通过一些渠道，采用某些方式进行利益表述，希求能引 起政府的注意。但由于自身的实力的不足以及可应用资源的匮乏，弱势集团很难进入到政 策议程，即是进入决策环节，也会受到其他强势集团的排挤与压迫。因而，要想实现弱势 群体的利益，在中国，政府的帮助与扶持是不可缺少的。 从政府影响的结果来看，政府一方面越来越多利益集团的参与到政策制定过程中，可 以帮助政府更方便的听取来自更广泛方面的信息，节约决策成本，并从某种程度上减少政 府信息失灵所带来的损失，在政策制定上更为公平与合理。此外，也加强了政府与各利益 方博弈的技巧与能力；另一方面，对政府机构工作效率与政府官员的行为上也提出了更高 的要求，完善政府与民众的沟通机制，加强监督，预防腐败，避免利益集团与权力结合， 权钱交易。否则，则会影响政策的公正与公平，不利于国家的稳定与持续发展，动摇民众 对政府的信任， 从社会影响的结果来看，利益集团对公共政策制定的影响一方面代表了一定数量民众的 利益，维护或实现了他们的利益，不同程度上满足了社会的需求并促进了社会的稳定与发 展；另一方面由于利益集团采取的方式以及代表群体范围的不同，影响政策制定的后果也 可能是实际上损害了更多民众尤其是弱势群体的利益，从而导致社会对政策的不满，影响 社会的稳定，阻碍了国家的发展。 4.5本章小结 本章首先阐明公共政策及公共政策制定的定义，指出党与政府的重要地位；按照公共 政策的流程——问题输入，输出以及反馈三个环节，结合房地产政策，物权法制定，企业 税合一等典型案例，针对中国利益集团影响公共政策制定的原因，方式以及最终的结果三 方面进行详细的阐述。 当前公共政策制定过程的利益集团影响 结 语 改革开放以来，利益集团在我国得到了相当大的发展:通过多种渠道，采用多种方式对公共政策的制定施加影响，并取得了一定的成果。利益集团在公民和政策制定者之间建立 起了一种利益传递机制,它代表和集中了各种利益,在一定程度上实现着民主政治;它通过协 调和整合各种利益,保障政局和社会的稳定;它以利益作为集团的组织基础,弥补了代议制政府以地域为基础的代表方式所存在的不足;它为公共政策的制定搜集信息、提供政策选择,在 一定程度上起到了政府机构的助手作用;同时,它也可以通过各种舆论手段向社会公众传递 政府的相关信息,起到了重要的政府监察员的作用。 在肯定利益集团对公共政策制定的正面意义的同时，我们也不得不承认其中的隐患以 及其负面影响。这里仅列举在文中有所提及的两点： 一是利益集团的非均衡性，在中国表现的尤为明显。强势利益集团有可能损害整个地 区的公共利益和广大公众的利益，特别是严重损害社区弱势群体的利益，使政府决策的公 正性和合理性受到影响，继而影响社会的正义和社会政治的稳定；弱势群体在博弈中处于 劣势，他们的利益，需要政府更多的关注和支持。另一方面是利益集团在影响公共政策过 程中，为了自身利益，采取非法的手段，进行“权力寻租”、“钱权”交易或其他违法活 动；这不仅诱使政府官员的以权谋私，贪污腐败，更损害了其他利益集团的利益和社会利 益。 因此,从长远来讲，应对社会利益集团，政府要从利益集团的政治性影响和政府行政能 力的提高方面着眼。一方面要建立制度化、规范化、程序化、公开、透明、公正的利益表 达机制和决策参与机制，将利益集团行为纳入制度化轨道;另一方面要实现利益调控制度化、制度建设民主化、民主制度程序化、民主程序法治化，同时要提高政府在利益集团政 治中的自主性，防止软政权化。政府在近期内应该达到的目标，则主要是使社会利益集团 行为的有序化，为其成长、发展并发挥作用提供制度性平台，同时要创造条件使民间性利 益集团合法化。 当前公共政策制定过程的利益集团影响 参考资料 [1]戴维?杜鲁门 , 陈尧译. 政治过程——政治利益与公共舆论[M], 天津 : 天津人民出版社, 2005.03 [2]陈尧. 利益集团与政治过程[J/OL].读书，2005-11-018 [3] [3]Terry M.Moe .Toward a Broader View of Interest Groups [J].The Journal of Politics, 1981, May：531-43. 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