论人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中的地位与作用

论人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中的地位与作用 论人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中的地 位与作用 摘 要 行政执法与刑事司法的衔接是近年来理论界和司法实务部门关注的热点问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。在司法实践中,行政执法和刑事司法常常紧密联系在一起,当违法行政法的 行为达到一定危害程度并触犯刑法时,行政违法行为就转化为刑事违法行为,此 时,案件在程序上就需要从行政执法程序过渡到刑事司法程序。这便涉及到行政 执法与刑事司法的衔接问题。 为了进一步深化改革、扩大对外开放,营造国民经济持续快速健康发展的良 好环境,2001年4月国务院通过了《关于整顿和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 市场经济秩序的决定》 ,在 全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作。为了配合国务院整顿和规范市 场经济秩序的工作,加大打击违法犯罪活动的力度,国务院、昀高人民检察院先 后有四部法律文件,这些规范性文件为我国解决行政执法与刑事司法衔接机 制问 题提供了法律依据,我国行政执法与刑事司法衔接的各项 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 已经初步建立,衔 接工作机制逐步完善。本文以“论人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中 的地位与作用”为论文题目,着重探讨了人民检察院在行政执法与刑事司法衔接 中的地位和作用,提出了若干完善其法律监督作用的建议。 全文分前言、正文和结束语三大部分,其中,正文分三章具体内容。第一章 行政执法与刑事司法衔接机制。主要介绍了行政执法与刑事司法衔 接机制的提出与发展、行政执法与刑事司法衔接机制的概念、特征及现状,为下 文作铺垫。第二章 人民检察院在行政执法与刑事执法中的地位和作用。主要界定了检 察权的性质、内容,论证了人民检察院在衔接机制中的法律监督地位,阐述了人 民检察院对衔接机制法律监督的现状。第三章 人民检察院法律监督机制的完善。主要针对人民检察院在行政执法 与刑事司法衔接机制中法律监督的不足提出若干完善建议。 关键词:人民检察院 行政执法 刑事司法 地位 作用4 ABSTRACT The connection system between administrative enforcement of law and criminal enforcement of law has recently been a hot topic by many people. In judicial practice, administrative enforcement of law and criminal enforcement of law are connected closely, and an injuria can be transformed to an offence in serious harmAnd here it needs the case change from administrative enforcement procedure to criminal procedure. So the connection system between administrative enforcement of law and criminal enforcement of law is coming In April, “Decision on Reorganizing and Adjusting Market Economy Order “by State Council with the purpose of deeper reform and expanding open, creating a good environment for continual fast and healthy economy. And State Council started an activity of reorganizing and adjusting market economy order. In order to coordinate with the action, enlarge the vigor of hitting crimes, State Council and superior People's Procuratorate have passed four legal documents, which provide legal paper for connecting administrative enforcement of law with criminal enforcement of lawAnd the connection system between administrative enforcement of law and criminal enforcement of law has been preliminary set up. The paper’s topic is On the Status and Role of People's Procuratorate in the Connection System between Administrative Enforcement of Law and Criminal Enforcement of Law. Which investigates the Status and Role of People's Procuratorate in the Connection System between Administrative Enforcement of Law and Criminal Enforcement of Law, and gives some suggestion of perfection The paper is divided by preface, text and tag. And the text has three chaptersChapter I The Connection System between Administrative Enforcement of Law and Criminal Enforcement of Law. It is mainly about its history, development, concept, characteristic and current situation Chapter II On the Status and Role of People's Procuratorate in the Connection System between Administrative Enforcement of Law and Criminal Enforcement of5Law. It is mainly about the trait and content of procuratorial power, prove the legal supervision status of People's Procuratorate in the Connection System between Administrative Enforcement of Law and Criminal Enforcement of Law, and its current situation Chapter III On the Perfection of Legal Supervision System of People's Procuratorate. It is mainly about the suggestion of perfecting the legal supervision of People's Procuratorate Key words: People's Procuratorate, Administrative Enforcement of Law, Criminal Enforcement of Law,Status,Role6 目 录 引言 第1章 行政执法与刑事司法衔接机制1.1 行政执法与刑事司法衔接机制 的提出1.2 行政执法与刑事司法衔接机制的概念与特征 1.2.1 行政执法与刑事司法衔接机制的概念 1.2.2 行政执法与刑事司法衔接机制的特征 1.3 行政执法与刑事司法衔接机制的现状 1.3.1 行政执法与刑事司法衔 接机制的立法现状 1.3.2 行政执法与刑事司法衔接机制的实施现状 第2章 人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制的地位与作用 2.1 人民检察院的检察权 2.1.1 关于检察权性质的诸种观点 2.1.2 检察权性质的界定 2.1.3 检察权的内容 2.2 人民检察院在衔接机制中的法律监督地位 2.2.1 人民检察院拥有超脱的地位 2.2.2 人民检察院的职权具有全局性 2.2.3 人民检察院职权具有连接性 2.2.4 人民检察院具有监督的实际可能性 2.3 人民检察院对衔接机制法律监督的现状 2.3.1 人民检察院对行政执法机关监督的现行立法 2.3.2 “四规范性文件”对人民检察院监督内容的扩张 2.3.3 人民检察院对衔接机制法律监督的缺陷及原因 第 3章 人民检察院法律监督机制的完善 3.1 完善人民检察院法律监督权的范围 3.1.1 完善人民检察院法律监督权的立法模式73.1.2 完善人民检察院法 律监督权的内容 3.2 完善人民检察院法律监督权的制度建构 3.3 完善人民检察院法律监督权的运作机制3.3.1 完善人民检察院法律 监督权的运作程序3.3.2 完善人民检察院法律监督权的保障机制 结语 参考文献 致谢 8 引 言 为了保证行政执法机关向司法机关及时移送涉嫌犯罪案件,依法惩罚破坏社 会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪,保障社会主义建设 事业的顺利进行。2001年4月国务院通过了《关于整顿和规范市场经济秩序的决 定》,在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作。该“决定”(六)规 定:“行政主管部门与执法部门要加强协调配合,始终保持严打的高压态势。行 政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须及时通报并依法移送公安部 门及其他有关部门„„”。为了配合国务院整顿和规范市场经济秩序的工作,国务院、昀高人民检察院 等先后通过了四部规范性文件。2001 年 7 月 9 日国务院公布施行了《行政执 法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。确立了行政执法与刑事执法相衔接工作机制 的基本框架。对行政执法机关如何移送违法犯罪案件,公安机关如何审查立案涉 嫌犯罪案件线索做出了较为具体的规定,并规定行政执法机关的移送活动,公安 机关的受理和处理活动,应当接受人民检察院的监督。2001年12月,昀高人民检 察院根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定, 结合上述 《行政执法机 关移送涉嫌犯罪案件的规定》,发布了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌 犯罪案件的规定》。将行政执法机关的行政执法活动纳人检察机关法律监督范围, 对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职 务犯罪线索分别做出具体的审查程序和反馈规定。 上述两个规定发布后,行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善,但 这一衔接机制还不够完善,工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追究刑事 责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后昀终追究刑事责任 的案件也较少等问题,影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯 罪的打击力度和效果。 为了解决上述问题,昀高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小 组办公室、公安部于2004 年 3 月 18 日联合发布了《关于加强行政执法机关与 公安机关、人民检察院工作联系的意见》,意在解决“信息沟通不畅、案件移送 9不及时、协作配合不规范等问题。 2006年1月26号,昀高人民检察院、全国整规办、公安部、监察部联合制定了《关 于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,意在加强有效衔接,并明确规 定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督。 人民检察院是我国的专门法律监督机关。在实现行政执法与刑事司法的衔接 上,要充分发挥检察机关的作用。鉴于目前我国对人民检察院在行政执法与刑事 司法的衔接工作中的地位与作用存在不同的看法,本文拟以“论人民检察院在行 政执法与刑事司法衔接机制中的地位与作用”为硕士论文题目,探讨人民检察院 的实然地位和应然作用,以充分发挥检察机关在行政执法与刑事司法衔接中作 用。 10 第 1 章 行政执法与刑事司法衔接机制 1.1 行政执法与刑事司法衔接机制的提出 近年来,随着我国社会之以市场经济的迅速发展,破坏市场经济秩序和妨害 社会管理秩序的违法犯罪案件不断增多。该违法犯罪现象一方面严重影响了社会 主义市场经济的健康、稳定发展,另一方面也严重败坏了诚实信用的市场秩序, 给国家和社会造成了很大损害。尽管破坏市场经济秩序和妨害社会管理秩序的违 法犯罪案件逐年增多,行政执法机关查办的案件也大量增长,但这些案件进入刑 事司法体系的却很少。即在行政机关执法实践中,行政机关对于涉及犯罪的案件 自行处理、不移送司法机关,以罚代刑的现象非常突出,这种放纵犯罪行为的普 遍存在,严重损害了国家和人民的利益。 为了保证行政执法机关向司法机关及时移送涉嫌犯罪案件,依法惩罚破坏社 会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪以及其他犯罪,保障社会主义建设 事业的顺利进行。2001年4月国务院通过了《关于整顿和规范市场经济秩序的决 定》,在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作。该“决定”(六)规 定:“依法严惩破坏市场经济秩序的违法犯罪行为,是整顿和规范市场经济秩序 的重要措施。行政主管部门与执法部门要加强协调配合,始终保持严打的高压态 势。行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索,必须及时通报并依法移送 公安部门及其他有关部门,坚决制止一些地方和部门存在的瞒案不报、以罚代管、 以罚代刑现象,造成严重后果的要严肃追究责任。”该《决定》 (十三)还规定: “坚决纠正执法不严、违法不究的现象。”“加强行政执法与刑事执法的衔接, 建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对 破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”为了配合国务院整顿和规范市场经济秩序的工作,国务院、昀高人民检察院 等国家机关先后通过了四部规范性文件。如2001年7月9日国务院公布施行了《行 政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,确立了行政执法与刑事执法相衔接工作 11机制的基本框架。对行政执法机关如何移送违法犯罪案件,公安机关如何审查立 案涉嫌犯罪案件线索做出了较为具体的规定,并规定行政执法机关的移送活 动以 及公安机关的受理、处理活动,应当接受人民检察院的监督。2001年12月,昀高 人民检察院根据《中华人民共和国刑事诉讼法》的有关规定,结合上述《行政执 法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,发布了《人民检察院办理行政执法机关移送 涉嫌犯罪案件的规定》,将行政执法机关的行政执法活动纳人检察机关法律监督 范围,对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉 嫌职务犯罪线索分别做出具体的审查程序和反馈规定。 上述两个规定发布后,行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善。但 这一衔接机制还存在不足之处,如工作中还存在信息沟通不畅、移送司法机关追 究刑事责任的案件较少、案件移送不及时、协作配合不规范、移送后昀终追究刑 事责任的案件也较少等问题,影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的 违法犯罪的打击力度和效果。为了解决上述问题,昀高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小 组办公室、公安部于 2004 年 3 月 18 日联合发布了《关于加强行政执法 机关与 公安机关、人民检察院工作联系的意见》,意在解决上述“信息沟通不畅、案件 移送不及时、协作配合不规范”等问题。2006年1月26号,昀高人民检察院、 全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部又联合制定了《关 于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,意在加强有效衔接,并明确规 定由人民检察院和监察机关加强对案件移送情况进行监督。 以上规范性文件为我国解决行政执法与刑事司法衔接机制问题提供了法律 依据,标志着我国行政执法与刑事司法衔接的各项制度已经初步建立。 1.2 行政执法与刑事司法衔接机制的概念与特征 ?所谓机制,一般来说,是指构造和运作原理。 可见,机制包括两部分内 容:一是构造,包括结构和内容;二是运作过程。所以,对于行政执法与刑事司 法衔接机制的研究,也必须从衔接的结构、内容以及衔接的运作过程来进行 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 。 1.2.1 行政执法与刑事司法衔接机制的概念 所谓行政执法,是指行政执法主体为了执行法律、行政法规、规章和其它具 ? 参见《辞海》(中),上海辞书出版社 1979 年版,第 2862 页。12有普遍性约束力的决定、命令,单方面作出具有法律效力的具体行政行为。 所谓刑事司法,是指国家司法机关对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为所 采取的处罚行为。它包括追诉犯罪、审判罪犯以及执行刑罚三个方面。在这一衔 接机制中,刑事司法主要指第一方面内容,即追诉犯罪。 笔者以为,行政执法与刑事司法衔接机制,是指在检察机关的法律监督下, 行政执法机关将执法过程中发现的涉嫌犯罪的案件依法移交给刑事司法机关(侦 查机关)的一种办案协作机制。 通过这一概念,不难发现行政执法与刑事司法衔接机制包括以下以下几个要 素: 1.2.1.1主体要素 行政执法与刑事司法衔接机制的主体主要包括行政执法机关、侦查机关和检 察机关。 1行政执法机关。根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 第 2 条规定,衔接机制中的行政执法机关,是指“依照法律、法规或者规章的规 定,对破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序以及其他违法行为具有行 政处罚权的行政机关,以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能、在法定授 权范围内实施行政处罚的组织。”可见,行政执法仅指行政处罚机关。 2侦查机关。根据《刑事诉讼法》的相关规定,刑事侦查机关主要包括公 安机关、国家安全机关和检察机关。行政执法与刑事司法衔接机制语境下的侦查 机关主要是指公安机关和检察机关(侦查部门)。其中,公安机关是主要的侦查 机关。 3监察机关。在行政执法与刑事司法衔接机制中,监察机关主要负责向检 察机关移送涉嫌职务犯罪的案件。 4检察机关。检察机关在整个衔接机制中处于关键地位,主要有三个方面 的职责:一是接受由其负责侦查的职务犯罪案件(侦查部门),二是接受公安机 关移送的由其负责审查起诉的涉嫌犯罪案件(公诉部门),三是对行政执法机关 向侦查机关移送涉嫌犯罪案件进行法律监督。(法律监督部门)。 1.2.1.2客体要素 这里的客体要素主要是指违反行政法同时又涉嫌犯罪的案件。作为不同的两 13个部门法,行政法和刑法的调整对象不同:前者主要是行政违法行为,后者是犯 ? 罪行为。由于行政违法和犯罪之间主要存在量的差异, 它们之间的差别不是静 止的、僵化的,而是可以相互转化的,因而在实践中,很多行政违法行为同时也 触犯了刑法,这便涉及到行政法与刑法之间的交叉和转化关系。对于这种既违反 了行政法又触犯刑法的违法犯罪行为,既要追究其行政责任,又要追究其刑事责 任。 1.2.1.3内容要素 这里的内容要素主要是指主体之间在移送案件时发生的法律关系,以及对移 送案件监督过程中发生的法律关系。前者主要指行政执法机关、监察机关应当依 法将涉嫌犯罪案件移送到侦查机关,侦查机关应当依法予以接受并依法提起公 诉。后者主要是指检察机关依法对前者案件移送进行法律监督。 1.2.2 行政执法与刑事司法衔接机制的特征 通过以上分析,笔者以为,行政执法与刑事司法衔接机制具有四个基本特征: 1.2.2.1 以依法追究犯罪分子为目的 行政执法与刑事司法衔接机制的提出,主要是针对行政执法机关“以罚代 刑”,对于涉嫌犯罪的案件自行处理、不移送司法机关这一的违法现象而提出的, 是为了保障在行政违法行为涉嫌犯罪时,能顺利进入刑事诉讼程序,防止犯罪分 子逃避刑事法律的制裁,以实现刑法惩罚犯罪的任务。 1.2.2.2 强调各相关主体在办理违法犯罪案件之间的协作关系 对于既违反行政法、又涉嫌犯罪的行为,单靠某一个机关或者几个孤立的机 关是很难惩治的。这就要求各相关主体机关在办理违法犯罪案件时相互配合、互 相支持,建立一个协调、合作的关系体制。这种衔接机制主要包括两个方面的衔 接关系:一是行政执法机关、监察机关向侦查机关(公安机关、检察机关)移送 涉嫌犯罪的案件;二是检察机关对这种移送案件行为依法进行法律监督。 1.2.2.3以检察机关为中心 在行政执法与刑事司法衔接机制中,检察机关处于关键地位。它一方面连接 ? 两者界限问题在刑法学界存在争议,主要观点有:(1)量的差异理论。认为行政违法比行政犯罪具有较 轻的损害和危险性,两者的差别只是量上的差别;(2)质的差异理论。认为行政违法与行政犯罪在本质上 属于不同类属的不法行为; (3)质与量的差异理论。认为行政违法与行政犯罪不仅在行为的量上有所差异, 而且在行为的质上也有所不同,行政犯罪在质上显然具有更深度的社会伦理非难性。参见林山田著: 《经济 犯罪与经济刑法》台北三民书局 1981 年修订版,第110-121页。14着行政执法机关,另一方面又连接着刑事司法机关,是行政执法与刑事司法衔接 的枢纽。另外,以检察机关为中心也是由衔接机制的任务和监察机关的性质 决定 的。衔接机制的任务是解决不依法移交行政执法过程中存在的涉嫌犯罪案件的问 题。检察机关是我国的法律监督机关,它有权对行政执法和刑事司法衔接过程中 的违法现象进行监督。 1.3 行政执法与刑事司法衔接机制的现状 1.3.1 行政执法与刑事司法衔接机制的立法现状 2001年4月27日,国务院发布《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》 (以 下简称“《决定》”)这一政策性文件,拉开了建立衔接机制的序幕。 如前所述,在《决定》出台两个多月之后,为了保证行政机关向公安机关及 时移送涉嫌犯罪案件,国务院公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》 (以下简称“《规定》”)这一行政法规。该《规定》是对上述《决定》的进一步 发展,表现在: (1)国务院《规定》无论在政策思想还是在制度措施上都发展了 《决定》的内容。 (2)国务院《规定》对《决定》没有涉及的关于行政执法机关 在查处行政违法行为过程中发现的涉嫌职务犯罪案件,明确规定“应当比照本规 定及时将案件移送人民检察院”。(3)国务院《规定》还对违反该规定,不依 法移交刑事案件、不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。 昀高人民检察院2001年12月3日发布了《人民检察院办理行政执法机关移 送涉嫌犯罪案件的规定》 (以下简称“高检院《规定》”),将行政执法活动纳入检 察院法律监督的范围,对移送的涉嫌职务犯罪案件作出了关于审查程序和信息反 馈的具体规定。具体表现在: (1)规定了行政执法机关移送案件的接收部门; (2) 增加了行政执法机关不服检察机关立案决定的救济方式; (3)将检察意见的适用 范围扩展到责任追究、案件移送和立案监督三个场合。 后来,昀高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(以 下简称“《整规办》”)、公安部于 2004 年3月18 日联合发布了《关于加强行政 执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》,该《意见》针对衔接机制 在运作过程中存在的问题,首次提出了以下几种制度:(1)联席会议制度;(2) 案件查询制度; (3)提前介入制度。该《意见》还对信息共享制度进一步细化和 15? 完善。 为了进一步完善衔接机制,2006年1月26 日,昀高人民检察院、全国“整 规办”、公安部、监察部联合发布了《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件 的意见》。与前四个文件相比,该《意见》从以下几个方面对衔接机制进行了完 善: (1)发展了案件查询制度,增加了相关规则的刚性。 (2)对证据收集和固定 作了具体规定。 (3)对案件交接制度作了详细规定,尤其是对公安机关接受涉嫌 犯罪案件的程序进行了限制性规定。(4)完善了提前介入制度。 1.3.2 行政执法与刑事司法衔接机制的实施现状随着国务院和昀高人民检察院对行政执法和刑事执法相衔接工作的推动和 一系列规 范文 销售月计划范文二年级看图写话和范文歌颂党的朗诵稿语文万能作文党代会闭幕式讲话 件的出台,近几年我国行政执法与刑事司法衔接机制不断实践、不 断完善,行政执法与刑事司法的衔接问题得到明显的改善。目前,我国行政执法 与刑事司法衔接的各项制度已经初步建立,衔接工作机制逐步完善。各地地方行 政执法机关和当地司法机关积极探索、积极协调配合,将规定细化,在探索和完 善衔接工作机制方面形成了许多好的经验和做法,并结合工作实际情况出台了一 些关于规范案件移送的文件。各地在实践中加强了协同配合,创造了联席会 议、 案情通报,联合办案、信息共享、现场移交等方法,其衔接方式丰富多样,各具 特色,并不乏开创性的措施。在各机关的积极配合下,衔接效果逐步显现,案件 移送明显上升,查处的扰乱市场经济秩序刑事案件和判处刑罚的犯罪分子明显增 加。刑事处罚在惩治经济违法犯罪活动当中的作用得到明显加强。 尽管行政执法与刑事司法衔接机制的框架已基本建立,在国务院、昀高人民 检察院以及地方各级地方行政执法机关和司法部门的努力下,行政执法和刑事司 法的衔接取得了可喜的进展,但是行政执法与刑事司法的衔接还是存在很多问 题,主要表现在: 1.3.2.1 行政机关不移送涉嫌犯罪案件,以罚代刑 近年来,随着经济交往和经济活动日趋频繁,破坏市场经济秩序的违法犯罪 行为也相应增加,行政执法机关查获的违法犯罪行为的力度加大,但移交司法机 关立案的案件数量上浮不大。行政执法机关对构成犯罪应当移送司法机关的案件 不移送。 ? 刘远等:《行政执法与刑事执法衔接机制立法完善研究》,载张智辉主编:《中国检察》(第 15卷),北京 大学出版社 2007年版,第 6页。16行政处罚中涉及的犯罪占据了我国刑法规定的犯罪的相当部分,而由于缺少 必要的刑事法律监督机制,行政执法机关以行政处罚代替刑事处罚的问题在全国 整顿市场经济秩序专项工作中得以充分暴露出来,不移送涉嫌犯罪案件达到了触 目惊心的程度。据昀高人民检察院的一项统计数据表明,2002年全国检察机关立 ? 案查处的行政执法徇私舞弊不移交刑事案件的罪案就有417件。 根据《刑法》第 402条规定,行政执法人员徇私舞弊,对依法应当移交司法机关追究刑事责任的 案件不移交,情节严重的才构成犯罪,加之没有查出的行政执法人员徇私舞弊不 移送案件的情况,以罚代刑的情况显然远超过417这个数目。另据统计,2005年8 月至2006年12月,全国检察机关在集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪 专项工作中,查办了一大批破坏社会主义市场经济秩序的渎职犯罪案件,共 受理 破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪三类重点案件9557件,立案侦查5841件6664 人,占同期立案查办渎职侵权犯罪案件总数的63.7%和总人数的59.3%。其中,负 ? 有市场监管职责的国家机关工作人员徇私舞弊类犯罪案件333件375人。 由此可 见行政机关不移送涉嫌犯罪案件的情况的严重性,这致使大量的涉嫌犯罪的经济 案件没有进入刑事司法程序,大量的犯罪分子没有受到相应的刑事制裁。 1.3.2.2 衔接机制不通畅,制度不健全 行政执法与刑事司法衔接不通畅体现两个方面:(1)行政机关不及时移送涉 嫌犯罪案件。一些地方的行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件,移送案件不主 动、不积极、消极应对甚至抵触。行政执法机关与刑事司法机关协作配合不规范, 信息通报不畅通,致使司机机关不能全面掌握行政执法机关的办案情况,公安机 关和检察院不能及时立案侦查,检察院的立案监督难以保证效果。不及时移送涉 嫌犯罪的案件贻误了司法机关的办案时机,致使部分移送司法机关查处的涉 嫌经 济犯罪案件得不到及时处理,给侦破工作带来困难,甚至发生主要犯罪嫌疑人逃 逸的严重问题。这严重影响了对日益增多的破坏社会主义市场经济秩序的违法犯 罪的打击力度和效果。 (2)证据收集、保全问题。部分行政执法机关在办案中不 能有效、完整地收集和保存证据,当移送到刑事司法程序后,司法机关不能获取 相关的证据,不能及时的侦查和起诉,难以追究犯罪嫌疑人的刑事责任,严重影 ? 转引自王松苗:《要法眼更需要“制度通道”》,载《检察日报》2003年 9 月 17日。 ? 王新友:《全国检察机关集中查办破坏删除经济之粗渎职犯罪专项工作成效显著》,载《检察日报》2007 年 3月 2日。17响了对违法犯罪的打击。 1.3.2.3 刑事司法机关该立案的不立案,以轻罪立案或者作无罪处理 部分行政机关在移送涉嫌犯罪案件后,公安机关或者人民检察院以证据不 足,社会危害轻微等原因不立案,人民检察院做不起诉处理,近年来人民检察院 的起诉率较低,并呈增长趋势。这给行政执法机关带来了难题:案件在移送到刑 事司法机关后,保证了司法机关及时进行刑事处理,但是当司法机关不追究涉嫌 犯罪人的刑事责任而转为行政处罚的,行政处罚的时效已过,致使行政机关的行 政处罚权不能正常行使。此外,还存在这数额达到了起刑点,但是人民检察院不 予起诉的,行政机关能否进行行政处罚的问题。此问题在海关缉私部门办理的走 私犯罪案件中的昀为突出。在移送、侦查、起诉、审判等环节,不同程度地存在 依法该立案的没有立案,该采取强制措施的没有及时采取强制措施,该起诉的没 有起诉,该依法追究刑事责任的作撤案处理,对某些危害严重的犯罪重罪轻判等 现象。这导致部分行政执法机关对司法机关的做法不理解、不满意,严重影响了 行政执法机关移送案件的积极性。 18 第2章 人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制的地位 与作用 2.1 人民检察院的检察权 我国根本大法《宪法》第 129 条规定: “中华人民共和国人民检察院是国家 的法律监督机关。另外, 《人民检察院组织法》第1条也明文规定: “中华人民共 和国人民检察院是国家的法律监督机关。”可见,我国宪法和法律将人民检察院 的地位定位于法律监督机关。另外, 《宪法》第131条规定: “人民检察院依照法 律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定明确 指出了人民检察院的职权??检察权。 2.1.1 关于检察权性质的诸种观点 所谓检察权性质,是指“检察权在一国国家权力结构中所处的地位和在国家 ? 权力划分中的归属,是决定其在国家管理活动中所起作用的根本属性。” 检察权 的属性是由国家的政体决定的。在世界范围内,由于各国历史传统、政治制度的 不同,因而各国对检察权性质的规定和划分也不相同。归纳起来,主要有三种: 一是行政权,即在国家机构划分中,检察机关属于行政机关。采取这种做法的主 要是英国、美国等英美法系国家。二是准司法权,是指既不认为检察权为行政权, 也不认为其为司法权,而是介于二者之间的一种权力。采取这种做法的有法国、 德国、日本等大陆法系国家。第三种为法律监督权,即在国家权力划分上,将法 律监督权作为国家权力的一种,而检察权是法律监督权的具体体现。采取这种做 ? 法的主要有俄罗斯、中国等受原苏联影响的国家。 在我国,近年来学界和司法部门就检察权的性质进行过广泛的讨论。概括起 来,主要有以下四种观点: 2.1.1.1 行政权说 一些学者从检察权具有行政权的某些属性出发,主张检察权本质上属于行政 ? 权。 主要理由如下:1 检察机关的组织体系和领导体制与行政机关相同,都 ? 邓思清著:《检察权研究》,北京大学出版社 2007年版,第 23页。 ? 参见邓思清著:《检察权研究》,北京大学出版社 2007年版,第 23-27页。 ? 如郝银钟: 《检察权质疑》,载《中国人民大学学报》1999年第 3期;夏邦: 《中国检察院体制应予取消》, 19是实行上级领导下级的领导体制。 (2)检察机关实行“检察一体制”的活动原则, 即检察机关上下形成一个整体,统一行使检察权的体制,具有明显的行政特征。 (3)检察权不具有司法权的一些特征,如终局性、中立性、被动性。 2.1.1.2 司法权说 ? 该学说认为检察权具有司法权的某些属性,本质上应该归属于司法权。 主 要理由在于:(1)检察权和审判权的行使具有同样的目标,都是为了实现法律、 维护公共利益。 (2)检察权具有司法权的本质特征,如裁断性、终局性、法律运 用性、中立性。 (3)检察官的身份保障与法官相同或相近。 (4)将检察权归于司 法权是防止行政权不当干预司法的有效措施。 2.1.1.3 双重属性说 该观点认为检察权兼有司法和行政的双重属性,可称为“准司法权”或“特 ? 殊的行政权”。 主要理由在于: (1)检察权同时具有行政性和司法性。行政性主 要体现在上命下从的纵向关系和追求行为本身的目的上,司法性主要体现在 以适 用法律为目的和独立判断、裁决上。 (2)检察官的双重属性也是许多国家的共识。 (3)上述两种学说各有利弊,均不全面。 2.1.1.4 法律监督权说该观点认为检察权是法律监督权,关于检察权的性质是司法权还是行政权的 争议是基于“三权分立”的理论基础而提出来的,但是我国的政权组织形式根本 与三权分立的国家结构有根本区别,我国完整的统一国家权力下形成了四种权 力,即行政权、司法权、法律监督权和军事权。在这种国家权力结构中,检察权 ? 既不是一种行政权,也不是司法权,而是一种法律监督权。 2.1.2 检察权性质的界定 虽然我国《宪法》第 131 条没有指明检察权的性质,但《宪法》129 条明确 规定了人民检察院是我国的法律监督机关。另外, 《行政诉讼法》、 《民事诉讼法》、 《刑事诉讼法》也均对人民检察院在三大诉讼中的地位和作用作了规定。如《刑 载《法学》1999年第 7期;徐显明:《司法改革二十题》,载《法学》1999年第 9期;陈卫东:《我国检察 权的反思与重构??以公诉权为核心的分析》,载《法学研究》2002年第 2期,等等。 ? 如谭世贵:《论司法独立与媒体监督》,载《中国法学》1999年第 4期;倪培兴:《论司法权的概念与检 察机关的定位》,载《人民检察》2000年第 3期,等等。 ? 如龙宗智: 《试论检察官的定位》,载《人民检察》1999年第 7期; 《论检察权的性质与检察机关的改革》, 载《法学》1999年第 10期。 ? 参见石少侠: 《论我国检察权的性质???定位于法律监督权的检察权》,载《法制与社会发展》2005年 第 3期。20事诉讼诉法》第 8 条规定: “人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”。 《行政诉讼 法》第 10 条规定: “人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。 《民事诉讼法》 第 14 条规定: “人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。可见,在我国, 将检察权的性质界定为法律监督权是有法律依据的。“事实上,在我国的国家权 力结构中,不论是从宪法的‘刚性’规定上看,还是从我国权力运作的实际情 况 看,检察权都是作为一种独立的国家权力及法律监督权存在的。” “法律监督权与 检察权,是一个事物的两个命题,或者说是从不同角度表述同一个事物。当我们 提及法律监督权的时候,强调的是它的性质和功能;当我们提及检察权的时候, ? 强调的是它的具体权能和实际行使。” 在我国,将检察权界定为法律监督权是历史的选择,具有深厚的理论基础。 首先,检察权独立是权力进化的必然趋势。在某种意义上,人类社会的发展 史就是一部权力进化史。在国家出现之前,不存在国家权力。在奴隶社会,虽然 国家设立了追诉犯罪的专门机关,但由于控诉权与审判权集中于同一机关,控诉、 审判不分,因而作为检察权的控诉权还没有被分出来。封建社会基本上沿袭了奴 隶社会的制度。到了资本主义社会,为了克服纠问式诉讼模式产生的弊端,资产 阶级启蒙思想家洛克提出了分权理论,后来孟德斯鸠进一步提出了“三权分立” 理论,成为资本主义国家划分体制的理论根据。各国逐渐将代表国家提起公 诉的 检察官与审判者分开,建立了检察制度。但是,由于三权分立是指立法权、行政 权和司法权的分离,因而在“三权分立”的体制下,检察权处于十分尴尬的境地。 ? 为了克服这一弊端,前苏联于1936年将检察权作为国家法律监督权独立出来。 我国借鉴了前苏联的经验,将检察机关确立为国家的法律监督机关,独立行使检 察权。 其次,这是权力制约的客观要求。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是 ? 万古不易的一条经验,有权力度人使用权力一直到遇到界线的地方才休止。” 权 力制衡是现代法治社会的基本要求,是整个社会权力体系的核心思想。我国是人 民民主专政的国家,一切权力属于人民。即国家的一切权力由全国人民代表大会 ? 张智辉著:《检察权研究》,中国检察出版社 2007年版,第 21页。 ? 对此,有学者指出,这种尴尬境地的出现,是由“三权分立”学说的根本缺陷造成的。这种对国家权力 的僵化划分,必然不能适应不断变化的社会需要,也违背了国家权力从无到有的进化规律。参见邓思清著: 《检察权研究》,北京大学出版社 2007年版,第 43-44页。 ? 【法】孟德斯鸠,张雁深译:《论法的精神》(上),商务印书馆 1963年版,第 153页。21统一行使,由于人民代表大会不可能具体行使国家的各项权力,于是在其下设立 了“一府两院”。这时,必须有一个常设的机构,专门负责监督职责,对行政权 和审判权进行法监督,于是,《宪法》赋予了人民检察院以专门的法律监督机关 的权力。昀后,这是对我国历史传统的继承和发扬。在我国古代,历朝都设立御史台, 建立御史制度。御史作为“天子耳目”,主要职责就是“纠举官吏不法” ,维护封 建国家法律、政令的统一,并受理申诉,纠正错案,平反冤狱,监督官吏的断案, ? 明显具有法律监督的职能。 2.1.3 检察权的内容 所谓检察权的内容,是指检察机关所享有或行使的各项具体权能。检察权 的内容是由检察权的性质决定的。在我国,检察权的内容可分为检察侦查权(侦 查决定权、特定案件的立案侦查权、补充侦查权)、公诉权(起诉权、支持公诉 权、公诉变更权、不起诉权、求刑权)和诉讼监督权(逮捕批准权、抗诉权、检 ? 察建议权、检察纠正权)三项权能。 可见,我国检察权的内容主要集中在对刑 事案件以及民事诉讼、行政诉讼领域的法律监督。而对于行政执法以及行政执法 与刑事司法的衔接这部分内容,却鲜有法律规定。 2.2 人民检察院在衔接机制中的法律监督地位 如前所述,人民检察院是我国专门的法律监督机关,拥有法律监督的职权。 因此,在行政执法与刑事司法衔接机制中,人民检察院的地位和作用主要表现在 法律监督上。笔者以为,人民检察院的法律监督在衔接机制中处于核心地位,起 主导作用。原因主要在于以下几个方面:2.2.1 人民检察院拥有超脱的地位 一般情况下,行政执法与刑事司法的衔接发生在行政执法机关和具有侦查权 的公安机关之间,因为衔接机制程序中的案件大多是行政机关具有行政处罚权的 经济案件,而经济案件由公安机关管辖,人民检察院不直接对其进行立案管辖。 人民检察院直接受理的刑事案件仅限于贪污受贿以及渎职犯罪。因此,在行政执 法和刑事司法的衔接机制中,人民检察院基本上是衔接机制的第三方,不是衔接 机制中任何一方交接人。这种超脱的地位决定了人民检察院能以第三方法律监督 ? 邓思清著:《检察权研究》,北京大学出版社 2007年版,第 45页。 ? 参见邓思清著:《检察权研究》,北京大学出版社 2007年版,第 47-65页。22者的身份出现在行政执法与刑事司法衔接机制中。 2.2.2 人民检察院的职权具有全局性 行政执法与刑事司法的衔接机制涉及到多方国家机关,涉及到多种国家权力。 “行政执法与刑事司法的衔接机制形成了一个权力体系,其主导者的权利所涉及 的范围必须具有全局性,并能够涵盖权力体系运行的各个阶段。”因此,主导者 的职权必须对行政执法和刑事司法衔接机制具有整体性职权,只具有部分而不具 有全局性职权的机关不能成为该机制的主导者,只有局部职权的机关担任主导者 的角色不仅不能进行有效的主导和协调,还可能会导致“权力体系的功能性紊 ? 乱”。 从行政执法与刑事司法衔接机制来看,行政机关不能担任主导者。因为 行政机关只具有行政权而没有任何刑事司法的权利,其职权没有全局性。另外, 法院也不能作为该机制的主导者,主要原因在于:首先,在我国国家权力体系中, 人民法院是国家的审判机关,人民法院通过适用法律的审判活动对社会活动进行 监督。因此,人民法院与行政权的联系不大,不具备全局性的要求;其次,人民 法院的审判是公平正义的昀后救济途径和保障,具有消极性和谦抑性,人民法院 的审判工作必须遵守“不告不理原则”,不能主动进行法律监督和服务,如果让 法院担任衔接制度的主导者,其消极的、被动的监督方式不能起到良好的监督效 果,而如果要求人民法院积极地对行政机关的行政行为进行监督,则违背了法院 本身的审判职权。 目前,有的地方由“整规办”担任衔接机制的主导者。由于“整规办”是行 政执法机关的范围和代表,不是一个固定性的机关,没有固定的办公地点、办公 人员和办公内容,一般由当地的主要领导(如市长)任主任,相关部门的领导任 副主任构成,经常进行传达精神或者进行程序性工作,不能对衔接机制中的具体 ? 问题进行实质性处理。因此,“整规办”不宜成为衔接机制的主导者。 人民检察院的法律监督权不仅仅表现为对刑事犯罪起诉和诉讼程序的监督, 对行政机关及行政人员的监督也应该是法律监督的题中之义。人民检察院的监督 不仅涵盖了刑事诉讼的立案、侦查、审判工作,还涵盖了行政机关的行政执法活 动。可见,人民检察院的检察职权具有涵盖行政权和司法权的全局性特征。也正 ? 刘远、赵玮: 《性质执法与刑事执法衔接机制实质分析》,载刘远、王大海主编: 《行政执法与刑事执法衔 接机制论要》,中国检察出版社 2006年版,第 36页。 ? 刘远、赵玮: 《性质执法与刑事执法衔接机制实质分析》,载刘远、王大海主编: 《行政执法与刑事执法衔 接机制论要》,中国检察出版社 2006年版,第 36页。23是在这个意义上,作为行政执法与刑事司法衔接机制的主导者,人民检察院能够 进行全面、有效的法律监督。 2.2.3 人民检察院职权具有连接性 人民检察院的法律监督职权体现为多个方面,如检察侦查权、公诉权、诉讼 监督权。人民检察院对贪污、受贿、渎职犯罪的监督本质上就具有行政权力的属 性,即人民检察院与国家行政权有很大关系,人民检察院同时又是法律监督和公 诉机关,其深谙刑事诉讼领域的刑事诉讼互动。因此,人民检察院的工作既承接 了行政执法活动,也连接了刑事司法活动。故有学者认为人民检察院的“权利位 阶具有中枢性”,认为人民检察院的权力一头联结着行政权,一头联结着司法权, ? 具有承上启下的作用。2.2.4 人民检察院具有监督的实际可能性 从人民检察院的现行职权实施情况看,人民检察院在行使法律