政府对农业生产基础设施投资效应分析

政府对农业生产基础设施投资效应分析 2007年4月 第21卷第4期 经济与管理 EconomyandManagement Apr.,2007 Vo1.2l舶.4 ?观察思考 政府对农业生产基础设施投资效应分析 句芳,张正河,贾大猛 (中国农业大学经济管理学院.匕京100094) [摘要】当前中国农业正处于由传统农业向现代化农业转轨的过渡期,农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶 段,需要大量资金投入,在基础设施建设方面更是如此.中国财政支农支出增幅不到位,农业基础设施脆弱,农业生 产基础设施发展滞后一直是中国农村经济发展的瓶颈,应切实加强农业生产基础设施建设,加强政府对农业生产基 础设施投资.以加快社会主义新农村建设. [关键词】农业生产;基础设施;政府投资 [中图分类号】F.304.4[文献标识码】A[文章编号】1003—3890(2007)04—0018_J05 2006年以推进社会主义新农村建设为主体的 中央一号文件,抓住了农村全面小康建设的根本, 首次提出把国家基础设施建设投入重点转向农村. 农村公共物品的建设,特别是农业生产基础设施的 建设既是中国农村经济发展的重要物质技术基础; 也是发展优质高效农业的基本物质基础.改善农业 基础设施建设的现状,切实加强农业生产基础设施 建设,对于解决"三农"问题具有十分重要的意义. 一 ,农业生产基础设施的概念诠释 农业生产基础设施是指为农业生产过程提供 基础性服务,从事农业生产的全过程中所必须的, 对农业生产发展有重大作用的物质条件和社会条 件,是在农业生产完成的各个环节所使用的劳动材 料,劳动对象等生产力要素的总和,按其内容可分 为物质基础设施和社会基础设施两大类型. 物质基础设施主要是指直接作用于农业生产, 与生产过程紧密相连的设施.包括供应生产资料的 产前环节,生产农业初级产品的农业产中环节以及 产后环节的基础设施.具体 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 现为生产资料的基础 设施,如农田,畜禽舍,鱼池等;生产条件性的基础 设施,如农田排灌系统,鱼池给排水系统等;生产 工具性的基础设施,如大型农田耕作机械,畜牧机 械等;加速农产品流通的农业产后环节的基础设施 包括如仓贮运输设施,农产品加工设施等【11. 社会基础设施主要表现为间接作用于农业生 产的设施.其包括农业综合教育方面的基础设施, 农业科研方面的基础设施(主要体现为农业科技三 项费用),农业推广方面的基础设施,农业政策及法 规方面的基础设施,农业信息方面的基础设施. 二,政府对农业生产基础设施投资的必要性 (一)从农业生产基础设施的生产属性来看 以农田水利,农村交通运输,仓储设施等为代 表的农业生产基础设施,不仅能够有效地降低包括 生产成本,运输成本等在内的农产品总成本,而且 能够有效地提高农业生产效率,增加农产品市场交 换能力,保障农产品生产和销售的稳定性,增强农 业抵抗自然风险和经济风险的能力脚.因此,基于农 业生产设施在农业生产中的重要地位和作用,加强 对农业生产基础设施投资是十分必要的. (二)从农业生产基础设施的投资主体来看 当前农业投资的主体主要包括:农民,集体合 作组织,有关企业和政府.然而,根据公共产品理 论,农业生产基础设施是一种公共物品,不但具有 经济效益,而且具有社会效益和生态效益;提供的 服务具有非排他性和非竞争性,外部正效应明显. 故而,一方面,农业生产基础设施投资数额大,投资 [收稿日期】2006—12—10 [作者简介】句芳(1981一),女,山西朔州人,中国农业大学经济管理学院博士生,研 究方向为农业经济管理;张正河(1964一),男, 河南开封人,中国农业大学经济管理学院教授.博士生导师,研究方向为农业经济 管理,区域发展与城镇政策;农村 公共管理;贾大猛(1982一),男,河南许昌人,中国农业大学经济管理学院硕士生,研 究方向为农业经济管理. 18嘲2007/4 观察思考.句芳,张正河,贾大猛政府对农业生产基础设施投资效应分析 期限长的特性决定了其不可能由分散的农户独立 进行.另一方面,经济效益低,投资以后产生的效益 不易分割;导致微观经济主体不愿意承担.从实践 中看,农户分散经营,规模较小,积累能力有限,各 种摊派费用的增加,导致农民收入增长缓慢;加之 自然灾害风险和市场风险的双重威胁,致使农户投 入的波动性较大.各类合作组织和企业投人的资金 数额有限,份额很小.农户,各类合作组织和企业都 无力进行较大规模的农业生产基础设施建设.因 此,无论从福利经济学的角度还是实践角度来看, 由政府来投资兴建农业基础设施都是理所当然的. 政府投资仍是农村建设资金可获得的主渠道. 三,政府对农业生产基础设施投资缺位 当前中国农业正处于由传统农业向现代化农 业转轨的过渡期,农业和农村发展仍然处在艰难的 爬坡阶段,需要大量资金投人,在基础设施建设方 面更是如此.中国财政支农支出增幅较少,农业基 础设施脆弱,农业生产基础设施发展滞后一直是中 国农村经济发展的瓶颈.中国《农业法》明确规定中 央和县级以上地方财政每年对农业总投人的增长 幅度应高于其财政经常性收人的增幅.但是20世纪 90年代以来,从中央财政来看,能够达到这一要求 的年份屈指可数,地方财政也多数不能达到这一要 求.长期以来,中国财政支农支出对农业的间接支 持要大于直接支持. (一)农业基本建设投资和农业科技三项费用 总量持续增长,但增速趋缓 建国以来,中国加大了财政对农田水利 工程 路基工程安全技术交底工程项目施工成本控制工程量增项单年度零星工程技术标正投影法基本原理 , 中低产田改造的投资力度,对提高农业综合生产能 力发挥了重要的作用.但是,改革以来由于对农业 生产基础设施的性质和作用认识不足,长期没有把 农业生产基础设施放在优先发展的地位上加以统筹 规划和安排,直接导致农业生产基础设施长期不能 满足农业生产发展的需要,短缺运行成为一种常态. 从长期来看,1978—2004年间农业基本建设支 出和农业科技三项费用的增长倍数大约仅为同期 国家财政收人和财政支出的一半;农业基本建设支 出的年均增量率9%和农业科技三项费用的年均增 长率10%略低于国家财政收人增长率12%,国家支 出增长率13%,国家财政支农支出增长率11%.从近 期来看,2000—2004年间农业基本建设支出的年均 增量率8%和农业科技三项费用的年均增长率7%; 与国家财政收人增长率18%,国家支出增长率15%, 国家财政支农支出增长率19%形成巨大反差.农业 基本建设支出和农业科技三项费用的增长速度远 远落后于同期财政收人,财政支出以及国家财政支 农支出的增长速度.与财政收入增长速度相比, 19782004年各年的农业基本建设增长速度和农业 科技三项费用增长速度的总体增长水平甚为低下 (见图1). 十农业基本建设增长速度(%) +农业科技三项费用增长速度(%) r_财政收入增长速度(%) 图11978~2004年各年农业基本建设增长速度,农业科技 三项费用增长速度,财政收入增长速度对比 资料来源:由20o4年《中国财政年鉴》整理所得. (二)农业基本建设投资和农业科技三项费用 所占比重偏低,呈显着下降趋势 2004年农业基本建设支出占基本建设总支出 的比例为16%,比1978年提高5个百分点,比2000年 下降了3个百分点;20世纪90年代初期至中期年农 业基本建设投资占基本建设比例呈现上升趋势, 1998年间达到最高比例33%,此后一直呈现下降趋 势(见图2).2004年农业基本建设投资占支农支出 比例约为24%,比1978年降低1O个百分点,比2000年 降低9个百分点;19782004年间除1998年达到较高 值外,总体呈现下降趋势(见图2).此外,农业基本 建设支出占国家财政支出比重偏低,1978—2004年 间,始终徘徊于0.04%一0.1%之间;近20年来,除1998 年外,一直呈现下滑趋势(如图3所示).1978—2004 年间农业基本建设支出占国家财政收人比重持续 低于5%,与财政收人增长水平和速度严重脱节.从 动态角度来看,所占比重1978—1998年间波动较为 明显,但1998年之后,一直呈现较为显着的下降趋 势(见图4);且降幅颇大,由1998年的4.66%骤降至 2004年的2.14%,近于减半. 农业科研投资占全国科研总投资的比例不尽 合理,与农业产值占国民经济份额的比例极不相 2OO7/4糍19 经济与管理(月刊)2007年第4期 称.1990年以来,农业科研经费占全国科研经费的 比重一直未超过11%,并且趋于下降.1978—2004 年,农业科技三项费用占支农支出比例平均值为 0.77%,1985年达最高点1.27%,此后急剧下降,2004 年跌至0.56%.虽然农业科技三项费用占国家财政 支出比例较为稳定,但比重值偏低,1978—2004年间 始终未高于1%.2004年农业科技三项费用占国家财 政收入比例为0.05%,比1978年降低0.o4个百分点, ~t2000年降低0.03个百分点;1998年以前波动较大, 但19982004年呈现较为明显的下滑趋势. —— 农业基本建设投资占基本建设百分比 —— 农业科技三项费用占支农支出百分比 —— 农业科技三项费用占支农支出百分比 图219782004年农业基本建设投资占基本建设和支农 支出百分比以及农业科技三项费占百分比变化趋势 资料来源:d~2005年《中国财政年鉴》整理所得. 图319782004年农业基本建设支出和农业科技三项费用 占国家财政支出百分比趋势. 资料来源:d~2005年《中国财政年鉴》整理所得 气入?J?U4.5 …\.4.03.5??1l-???|3.O ?????? 2.5 一一2.0 :::?-??1.51.O''?0.5 nn 囝农业科技三项费用上中国家财政收入百分比(%) 一农业基本建设占国家财政收入百分比(%) 图41978,2004年农业基本建设支出和农业科技三项费用 占国家财政收入百分比趋势 资料采源:d~2005年《中国财政年鉴》整理所得. 202007/4 (三)政府对农业生产基础设施投资缺位原因 分析 1.从中央政府投资来看.虽然财政支农总量历 年来呈现不断增加的趋势,但总量不足.财政支农占 财政支出比重偏小且受政策波动幅度较大.20世纪 韩国的新农村运动等成功经验表明,在农业和农村 基础设施建设中,政府一般都承担了主要投资主体 和组织者的角色.对比中国情况,进入20世纪90年代 以后,中国农业基本建设的速度明显放慢.其原因主 要有两点:(1)财政支农资金中农业基本建设投资 比重的下降趋势以及年际间的剧烈波动影响农业 生产的稳定发展.财政支农资金投入结构不合理, 投入主要以间接支持为主,直接用于农业基础设施 比重小,而用于大中型带有社会性的水利建设比重 较大.从20世纪90年代开始,中国中央财政的农业 基本建设开始逐渐向水利和林业倾斜.目前在中央 财政预算内农业基本建设投资中,水利投入最多, 林业和生态建设投入次之,农业投入份额最小.数 十年来,中国有60%的财政支农资金用于大江大河 的治理和中国气象事业以及乡镇企业的发展,直接 用于农业生产性支出的仅占40%左右13].不仅如此, 受体制和统计口径的约束,水利,气象,林业生态等 社会效益显着,受益对象不仅仅局限于农业的基础 设施建设,其投入长期以来一直统计在农业投入中, 一 定程度上夸大了政府农业投入的规模嗍.按照现行 的财政体制和投资体制,中央政府投资主要负责大 中型基础设施项目.其中,用于城市防洪的水利建设 支出占有较大比重,真正直接用于改善农业生产条 件,增加农民收入的生产性基础设施却严重不足. (2)财政支农资金的支出结构不平衡,非生产性投 入较高,生产性投入不足.财政支出主要用于农业 主管部分人员的经费,对农业基础设施建设的投入 明显不足.在生产性投人中,用于农业基础设施建 设投资比例较高,但农林水等部分科技三项投入比 例较低,总体水平较低.据统计,中国目前每年对农 业科研的投入仅为60多亿元,约占农业总产值的 0.25%左右,而发达国家平均为2.37%. 2.从地方政府投资来看.(1)地方政府投资总 量不足,县级政府对农业资金投入绝对量呈现不断 增长趋势,但是相对规模却不断下降,缺乏投入长 效增长机制,财政支农资金投入增幅低于财政收入 增幅.省级财政支农资金投入人均平均比上年增长 3.5%,低于其财政经常性收入增长幅度2.5个百分 观察思考句芳,张正河,贾大猛政府对农业生产基础设施投资效应分析 点;市地级财政支农资金投入平均比上年增长 7.4%,低于其财政经常性收入增长幅度0.9个百分 点.省级政府投入也主要用于同中央投入配套搞大 中型项目,中央和省级政府仅对个别地区和特殊类 型的农村小型基础设施项目适当补助(如老少边穷 地区等),农村小型的基础设施基本主要依靠农民 自己的集资和投劳.除此以外,地方财政投入中直 接用于基础设施建设比重偏低,而用于各项农业事 业费支出比重却不断攀升.(2)地方政府投资效率 低下.县乡财政无力提供配套,甚至截留挪用中央 和省市财政支农专项资金;财政支农资金"空投"和 被挤占挪用现象十分突出.从2003年底开始,国家 审计署组织17个驻地方特派员办事处,对全国50个 县2001,2002年财政支农资金的投入,管理和使用 情况进行了审计调查,发现50个县挤占挪用财政 支农资金4.95亿元,占财政支农资金投入总额的 10%.40个县本级虚增支农配套资金达5.35亿元, 占财政支农资金投入总额的10.8%l.国务院发展 研究中心调查表明,财政支农资金由70%左右用于 农业行政事业单位事业费,而没有用于农业生产 本身,农民受益很小,根本没有达到支援农村经济 发展的目的. 四,农业生产基础设施所处的困境及其负面影响 (一)农业生产物质基础设施严重短缺,抵御自 然灾害能力减弱,农民生产积极性严重受挫 中国现有的农田水利工程大多是20世纪五,六 十年代修建的,大部分年久失修,设施老化,破坏严 重.农业机械服务和配套设施落后,许多生产性基 础设施不完善,农,牧,渔业缺乏现代化的技术和设 施装备;许多产后基础设施薄弱.相当一部分农民 甚至还没有摆脱手工工具.据农业部调查,全国84 万座水库,近1,3"带病"工作,完好率仅为30%,渠系 灌溉设施配套不全,60%的排洪工程设施需要维修 许多河道淤积,行洪排涝能力下降. 水利设施的老化意味着抗灾能力减弱,直接导 致20世纪90年代以来全国农田灌溉面积以每年33 万公顷的速度在减少,减少粮食生产能力达20亿公 斤.虽然近年来粮食年均受灾面积和成灾面积年均 增长率较70年代有所降低,但是,从绝对量来看,两 者一直呈现净增长态势(见图5).从成灾率来看, 2000-2002年为60%,比1970,1979年问的成灾率翻 了一番.80年代和90年代的成灾率均保持在50%的 高水平之上.就受灾和成灾面积而言,19701979年 间全国年均受灾面积为37688千公顷,增幅为10%, 2000—2002年年均受灾面积为51321千公顷;70年代 至今,增长达1.5倍之多.1970,1979年间的成灾面积 为ll584千公顷,2000,2002三年间的成灾面积为 31145千公顷,较70年代增长了2.5倍以上.另外,由 于农业基本建设不足,致使中低产田的改造难以实 现.中国目前中低产田总面积为13.13亿亩,占耕地 面积比例高达80%. 农业生产基础设施是由农业投资形成的农业 生产力的最基本的要素;与农村的发展,农民收入 水平的提高息息相关,而目前农田水利基础设施供 应短缺,致使遇雨不能排涝,遇旱不能浇灌的现象 时有发生;加之土壤质量飞速下降,综合肥力日益 减弱,水土流失面积越来越大的不利条件,更是加 重了中国农民所背负的隐性负担,在一定程度上势 必导致其生产积极性严重受挫;矛盾较为突出的个 别地方,甚至会导致当地农民丧失生产信心. 薹【三三兰丝墨!鐾壅耍!!堕亘型壅皇』 图520~70年代至今分时间段粮食受灾情况 (单位:千公顷,%) 资料来源:陈和明,沈建新:《中国实施财政支农政策的基本依据分 析》.《南京财经大学》.2005年第2期第48页. (二)社会基础设施偏低,严重制约科技利用效 率的提升 在农业财政建设性资金中,直接用于农业基础 设施投资的比重小,用于农业科研和推广应用的比 重则更为低下.中国有2万多项农业科研成果得不到 推广和应用,粮食亩产量多年来出现增长缓慢徘徊 的局面. 国家对农业科技投入水平的低下,一方面直接 导致有关农产品生产的种子技术,基因技术及农业 节水灌溉技术长期得不到根本改善和提高.据测 算,中国农业科技贡献率只有42%,而发达国家一般 为60%~80%,这在很大程度上限制了农业资源利用 效率和农业生产率的提高和农业的持续稳定增长. 另一方面,引致水资源浪费严重.由于灌溉技术及 2007/4糍21 咖咖咖咖咖咖.一一一一一一.卿 经济与管理(月刊)2007年第4期 管理水平落后,中国农田灌溉水的有效利用牢只有 30%一40%,而先进国家却高达50%70%.2004年全 国农田水利有效灌溉面积为54478.7千公顷,2000 年为53820.5万公顷,增长幅度微乎其微,年增长率 仅为0.3%.机电排灌面积2004年为36055.4千公顷, l!查垫壅塑亘翌皇壁壅亘矍 图62000—2004年全国农田水利有效灌溉面积和 机电排灌面积变化趋势 资料来源:2001—2005年《全国农业统计摘要》. 2000年为35954.3千公顷,增长幅度几乎为零(见图 5),年均增长率仅仅为0.07%. [参考文献】 [1]陈文科,林后春.农业基础设施与可持续发展EJ].中国农 村观察,2000,(1). [2]陈和明,沈建新.我国实施财政支农政策的基本依据分析 [J].南京财经大学,2005,(2). [3]安广实.我国财政对农业投入的问题及对策思考EJ2.中国 农村经济,1999,(9). [4]乔延清,吴秋绿.中国农业基础设施支持体系评析[J].理 论探讨,2006.(2). (年份)[5]左锋,曹明宏.财政支农资金利用现状分析及政策选择 [J].新疆农垦经济,2005,(10). [6]李纯英.国家投资进行农业基础设施建设是增加农民收 入的新途径EJ].经济问题,2001,(12). 责任编辑,校对:学诗 OntheAgricultureProductionInfrastructureInvestmentbytheGovernment JUFang,ZHANGZheng-he,JIADa-meng (SchoolofEconomicsManagement,ChinaAgricultureUniversity,Beijing100094,China) Abstract:Nowtheacultureisinthetransitionperiodfromthetraditionalagriculturetothemodern agriculture.Theagricultureandtheruraldevelopmentarestillinthedifficultstage.Itisnecessary enorlnousmoneyinvestthefoundationinfrastructure.Thereexistmanyproblemsinthedevelopmentperiod ofChina'sruraleconomy.suchasfinancesupplylack,agricultureinfrastructureweakandthedevelopment ofacultureproductioninfrastructuredelay.Weshouldstrengtheninvesttotheagricultureproduction infrastructureandfastentheconstructionofthesocialistnewrura1. Keywords:agriculturalproduction;infrastructural;governmentinvestment