浅述当代中国中央政府权力关系

浅述当代中国中央政府权力关系 本文意图浅层次地对我国中央政府权力做勾勒，重点放在我国行政机关与政党关系上，即所谓的“党政关系”。应然党政关系依循权力核心为全国人大，共产党实现党的领导，并采取建议(文件)的方式对国家政策产生影响。政党和行政机关应分开，至少在权力授予，权力制约和人事分配上配给其他党派以平等地位，避免同时兼任规则的制定者和践行者，引导良善的政党政治。实然情况令人遗憾，人治大于法治，个人大于集体的情况非常普遍。公共权力成为个人或某些团体谋取私利的手段，公信力成为掩盖谋利丑闻的帮凶。而且党政关系一领域作为行政学和政治学的禁区存在，难以涉足，稍触底限或底限过低——即会上升到政治高度成为敏感问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 。 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 因素作为行政的重要影响方面，主导政策走向;政策制定者个人因素在制度不完善的情况下，极大影响行政的各个方面;利益集团很好地与实质权力中心结合。在中国制度大背景下，同特殊的行政主体中，对强大的利益集团前面，行政改革之所以裹足不前不仅仅是行政问题，而是政治诟病。本文意在陈述客观情况，不进行价值判断。第一部分概述政治体制定义、与其他因素关系、我国基本情况。第二部分归整我国政府党政关系历史沿革和西方发展过程，以供对比，但囿于不同历史条件，不同具体情况，不作为参考。同时这也是国内学科发展上的弊病之一。第三部分具体讲述党政权力之争、权力制约和两者关系与影响。 一、我国中央政府权力基本概况 (一)政治体制 政府有广义和狭义之分，广义政府包括立法、行政、司法在内的国家机关，而狭义仅指行政机关，在这里讨论的政府概念仅仅指狭义，以区别同样行使国家权力的政党。要了解我国权力架构必须先了解我国政治体制。政治体制概念非常容易与政体混淆，很多人认为政治体制即为政体，但政体概念涉及的仅仅为国家权力组织形式和政权与政府关系。而政治体制包含了政党制度和政权关系(应然情况)，即是权力配置框架和构成。政治体制概念和国体关系紧密，在经典定义下，国体指的是社会各阶级在国家中的地位。如果确定了阶级统治者，就有对应的政治体制与之配套。我国国体为人民民主专政，政体为人民代表大会制度，政治体制为党实现绝对领导。 事实上党的绝对领导必须要细分才能系统地概括全部政治体制，政治体制主要内容有:领导体制、党政关系、政党制度和干部人事制度。由于掌控了权力机关的人选、行政机关的人事，实现对其他政党有效控制——通过对人民代表数量控制——中国共产党实现了中央权力的高度集中。 (二)领导体制 有研究归结，我国领导体制为党政双重领导体制(《权力授予和权力制约》，孟祥馨等)，中国共产党为中国唯一执政党，既是领导核心也是社会主义事业推进者，对国家各项事业负有领导责任。责任要求权力，所以我国制度为党的领导和国家政权领导双重领导并存的情状。有其制度原因，也有历史原因。其他党派起参考和陪衬的政治协商作用。中国共产党是执政党，但又不是一般意义上的执政党，而是在国家政权和社会生活中居于领导地位的执政党。一方面，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，通过对社会的直接领导体现着自己的执政地位。另一方面，中国共产党通过执掌(广义上的)政府，将自己的政治纲领付诸实施，通过执政实现党的领导。 从一般意义上讲，“领导”是一个政治概念，领导意味着党在国家政权和整个社会中居于核心地位，可以通过政治动员等方式，在全社会贯彻和实施党的路线、方针和政策。“执政”是一个法律概念，执政意味着党依法通过国家机构，以法律和政策的手段，统治和管理 国家生活。另外，“从作用层面和特点来说:领导侧重思想、政策、路线与行为层面，主要靠凝聚力、吸引力、影响力和号召力，且有较多的灵活性和变化性;而执政除了靠影响力，还要靠掌握国家权力，它侧重体制与制度层面，多呈 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 性、稳定性和程序性。”(田广清等《论执政党的两种服务——领导与执政的异同》，2004年第2期《理论探讨》) (三)党政关系 党政关系指的是党和国家政权和行政机关的关系，也是需要讨论的重大原则性问题。由于领导体制中，共产党处于领导地位，所以国家各级政权早先是依据党制而设立，比如“xx委”，而且党组织深入行政机关，一直到村。最小规模的党组织即村支书。所以，依附党的行政机关肩负对党和吸纳各个阶层社会力量的责任。在政治上，在思想上，甚至在职责上要求被党领导和党中央保持一致。这一点集中体现在行政事务和社会生活各个方面，如公务员规制中要求对党忠诚，学生守则要求热爱党等等。同样的，这一原则的确立源于制度和历史问题，但是原则上正确不等于实际操作合理。 (四)政党制度和干部人事制度 我国政党制度是实行共产党领导的多党合作与政治协商制度。这是历史选择和优胜劣汰的结果，共产党是执政党，各民主党派接受共产党领导并和其合作，是参政党。参政的具体方式是参加政权和政协工作，取得名额，进入决策层，提出意见和建议。 干部人事制度略同于公务员制度，它主要包括:选举制度、委任制度、培养(培训)制度、 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 、工资保障制度、奖惩制度、离退休制度。这些制度先由党组织制定，应用于人事选拔中，再配合行政组织结构吸引人才。在改革开放后，正式出台法规，将人事制度纳入法制轨道中。现在政府机关大多数依正常程序招用类似文官的公务人员，类似政务官的领导仍使用调任和轮换的方法提升。所以暗箱操作同样严重。 二、党政关系的历史变迁和西方改革进程 陈红太在《从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征》中把中国50多年党政关系的历史变迁概括为四个不同类型时期:一是“寓党于政”时期，这一时期大致从1949年共和国建立到1957年反右斗争;二是“以党代政”时期，这一时期大致从1957年反右斗争一直延续到1978年底中共十一届三中全会;三是“党政分开”时期，这一时期大致从1978年底至1989年6月中共十三届四中全会;四是“以党统政”时期，这一时期大致从1989年6月至今。与这四个党政关系不同时期相对应的有三种治国形态:“依政治国”、“依党治国”、“依法治国”。本文基本参照这种体系，依循时间段对此进行总结概括。 中共在抗日战争时期确立了党政军“一元化”领导模式，即党对国家政权的领导主要是通过国家政权机关的党员负责人和在国家政权机关建立党的组织来实现的。这一模式的影响在夺取全国政权后，仍然继续存在。新中国成立后，当时的国家性质与政府形态是新民主主义的国家政权与人民民主的联合政府，1950年4月13日，政务院总理周恩来就党政关系问题指出党的政治领导必须通过政府来组织实施，通过党在政府中的党员来贯彻执行，党组织不能从外部直接指挥政府，不能直接向群众发号施令。 50年代中共中央下发《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》，这个决定有两个核心内容:一是党的机关从外部直接指挥取代了通过政府中的党员间接发挥作用;二是政府各部门的党组直接接受党中央领导，政务院各委、部一切主要的和重要的工作均应分别向中央直接请示报告，政务院总理不再对政府工作负总的责任，而由政务院主持各方面工作的负责人直接对党中央负主要责任。 1957年中共中央与最高人民法院、地方各级党委与地方各级人民法院，确立了直接的领导与被领导的关系。 1958年中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，直接领导国家 五个大口的工作。从党的政策规范上，中央政府部门是党中央大政方针的执行机构，中共中央政治局和书记处与中央人民政府的关系是决策与执行的关系，或者说是直接的领导与被领导的关系。这种党的政策规范实际上是违宪的。 从1958年以来，在国家实际政治生活中，以党代政现象是普遍的。许多由宪法明文规定应提交人民代表大会讨论决定的国家事务，都由执政党直接决策并组织实施。与“以党代政”党政关系模式相应的治国形态就是“依党治国”，党组织等同国家机构，直接行使国家权力。“以党代政”的实质，按现代政治学理论是政党组织国家化，党组织实际扮演了国家机构或政府的角色，行使了直接管理国家事务与社会事务的政府的职能。 进入80年代以后，新宪法恢复了国家主席的职位，明确规定国务院是最高国家行政机关，国务院实行总理负责制，为党政分开，各司其职，创造了必要的法律前提。中国党政关系改革，始于70年代末到80年代末结束。核心是解决“党政不分，以党代政”，探索党如何善于领导的问题。目的是使党从直接管理国家事务中脱离出来，还“政”于国家政权机关，实现党的领导职能与国家政权机关权力职能分开，使国家政权机关的工作更有效率。 经过1989年的政治风波，新一届党的领导集体对政治体制改革的主攻方向也作了重大调整，停止实行“党政分开”，而把政治体制改革的主要任务调整到“建设有中国特色的社会主义民主政治”上来，具体说来就是在“保持和发挥社会主义制度的特点和优势”方面做文章。 正确的处理党政关系，实质是解决党如何正确执政的问题。执政党执掌政府行政权，这是现代西方国家执政党与国家政权机关基本的政治关系。然而西方社会在行政改革过程中也并非一帆风顺。起源于中世纪的英国文官制度，在17世纪80年代末期，英国革命后得到发展，在19世纪中叶最终完善。官僚制度经历了“恩赐制”、“政党分肥制”的变更，这两种制度非常不稳定，不利于国家机器的制度化运行，特别由于“分肥制”规定事务官轮换，故常常由于领导个人的因素而导致政治的变动、有效政策或者长期规划无法落实。正因如此，在 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 新制度的时候，政客有意识地将工业化产物、科学管理思想运用其中。 重点在行政改革浪潮中心之美国，由于和英国系一本传承，所以在建国后饱受“分肥制”的困扰，而在1883年议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》(《彭德尔顿法》)确立了现代官僚主要原则，如功绩制、特别权利关系(自奥托?迈耶发展)、文官非政治性等。在改革浪潮之后，政府被重塑和再造完成。在此之前，行政和政治模糊不清，这一段时期可被称为“政治化的行政”(区别政治化行政)，此时行政被政治权利控制，听命并臣服。 在文官制度建立后，美国在民主主义指导下构建的是类似于韦伯所期待的公共行政体制，官僚政治产生并且官僚主义由此泛滥。政客对官僚失去了约束力，特别是在二战前后，随着行政部门扩张，约束力明显下降，所以政治任命官员不得不依赖官僚负责执行的官僚会把决策当做例行公事而敷衍执行，效率拖沓、低效。 为了维持政策统一性和连贯性而设立的文官常任制度，客观上打击了政务官对事务官的管制力，因为在设计制度之初有“从法律上保障”政治行政二分，从前对政治的信仰和对最高首长的忠诚不存，由听命于首长执行事务无独立人格，渐渐自成一体。作为传统约束者，政务官要随着任期调动，无法形成相当的团体。选民作为权力的出让者，由于并不直接选举文官，所以文官并不对其负责，从民间也无法获得有效的约束力。 三权分立的特殊政体使，官僚群体获得实质上庞大的权力，特别是职业官僚，发展成为立法、行政、司法之外的权力持有者，号称“第四部门”。正由于拥有相当权力，在政策制定过程中，通常和政客串通一气的利益集团同样勾结职业官僚，而职业官僚成为利益集团连接政客的另一头，在某些特殊政策的制定过程中非常敏感利益集团的要求，受政客和利益集团影响，打破了“政治中立”的界限，成为政策制定“铁三角”一部分，其本身也受到成为利益集团受到保护，无法通过正常途径对不正常政策进行改正或者限制。 三、党政关系及影响 改革和完善党的领导方式和执政方式的基本目的之一，就是探索新的党的领导体制和国家管理模式，解决好党如何实现对社会的领导问题，也解决好党如何处理和国家机构的关系问题。 党政关系是当代中国政治的主要问题，任何改革和发展，试图绕开党政关系都是不可能的。20世纪80年代中期以来，在关于党政关系问题的探讨中，出现了很多富有启发性的观点和看法。但是，也有一些观点和看法难免不甚成熟和准确。朱光磊、周振超在《“党政关系规范化”与党的执政能力建设 》一文中对“党政分开”做了较为详细的解读。 “党政分开”是一个在特定历史时期形成的具有特定内涵的概念。从中国政治发展的历史进程来看，“党政分开”是针对“党政不分”的现象提出来的，其思想内涵是正确的，应该坚持。这一概念内涵和外延不清所造成的模糊也是显而易见的。“党”和“政”之间，应当是宜分则分，宜合则合，而不能笼统地讲“党政分开”。“党”和“政”必须在职能上进行合理的分工，必须在载体上分开，但是政党又一定要以适当的方式领导或参与政权，要组织或监督政府，要在各个社会利益群体和政府之间充当一条稳定的“通路”。从政治实践上看，将过于笼统的“党政分开”概念作为有关改革的口号，还容易造成实践中的混乱，导致不必要的挫折和麻烦。 刘圣中老师在《政党整合下的官僚制行政——当代中国公共行政的组织行为分析》一文中将党的组织行为对公共行政的影响归结为三方面:公共行政政治化、公共行政意识形态性和公共行政人格化。归纳详细，以下简要介绍。 公共行政的政治化是党的组织行为对行政的重要影响之一。从西方发展过程来看，政治化反映了党组织对官僚制体系的替代。公共行政政治化的典型特征就是在公共行政过程中进行大规模的社会动员。利用社会动员来完成行政工作的任务和实现行政管理的目标。中国共产党在与群众的关系方面(党对于如何调动群众的积极性有一套规范的理论即“群众路线”。、 意识形态掺杂在公共行政之中共产主义再次给中国提供了一个以官僚科层制为中心的政治体系，中国共产党控制的时代再一次被马克思主义和毛泽东思想的普遍深入的意识形态整合在一起了。公共行政的意识形态性表现在政策的各个环节中。首先表现为意识形态价值和目标对公共行政目标的影响，也即决策的意识形态导向。意识形态同时也是执政合法基础的来源之一。 公共行政中的人格化特征常常随着党对公共行政工作的介入而进入行政过程，使得行政产生一定的人格化现象。人格化主要是指对政府工作具有重大作用的党的各级领导人对组织工作的个人化影响。这种个人化影响常常超越官僚制的组织规则，直接作用于政策制定和执行过程，导致行政工作中夹杂着明显的个人意志与个人观念。而由此造成的后果是政策的脱节和短视政策的出台。因为个人因素在行政中太重而导致权力膨胀，没有行政程序的行政过程很有可能导致腐败。 政治实践证明，由于多年来国家政权建设以阶级斗争为理念，所以人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度并没有在政治实践中得到贯彻和落实，宪法所规定的人民代表大会制度与共产党领导的多党合作与政治协商制度并没有得到实际的运做。这应该说是中国政治实践最大的失误。 从党政关系的实际运做来考察，现实的党同政府的关系已经形成了一种相对规范的运作框架:党与政府的关系是属于党与人大关系的构架下面第二层次的关系。党与政府的关系按宪政体制，中间还放着一个人大机构。人大与政府的关系在宪法中是明文规定着的，是产生与负责，监督与报告的关系。政府是人大的执行机构，其主要职能是管理国家的行政事务，在市场经济条件下和以经济建设为中心的国家事务中或者主要是经济事务。党与政府从宪政体制上是领导与被领导的关系而不是决定与执行的关系。在宪法的框架内，党组织与国家行 政机构不存在职能分不分开的问题，而是如何领导与如何接受领导的问题。从目前实际运做中的党与政府的关系来看，党对政府工作的领导主要通过党设在政府机构中的党组来实现的。党组是政府工作实际的最高决策机构，实现党和政府工作的一致性。而要把行政政策的制定与执行纳入法制化，必须削弱党的直接介入，这条改革之路任重而道远。 (本文中引用部分已做出说明，由于部分资料来源于网络，故章节无法标出) 参考文献:《当代中国政府与政治》，谢庆奎 主编，2003年9月，高等教育出版社 《权力授予和权力制约》，孟祥馨 楚建义 孟庆云，2004年12月，中央文献出版社 《从党政关系历史变迁看中国政治体制变革阶段特征》，陈红太，浙江学刊2007-6-21 《政党整合下的官僚制行政——当代中国公共行政的组织行为分析》，刘圣中，公共管理学报2005年5月 《“党政关系规范化”与党的执政能力建设》，朱光磊 周振超，中国党政干部论坛