第六专题政府管制理论与国有资产管理

第六专 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 政府管制理论与国有资产管理 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 第六专题 政府管制理论与国有资产管理 第一节 政府管制理论 一、什么是政府管制, (一)政府管制的概念 政府管制是一个有争议的概念。有一种观点认为，政府管制是政府以制裁手段对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。认为政府的主要资源就是强制力。另一种观点则认为，政府管制是行政制订并执行的直接干预市场机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 或特殊行为。日本学者植草益认为:政府管制是社会公共机构依据一定的规则对企业的活动进行的行为。这里的社会公共机构或行政机关一般被简称为政府。(植草益:《微观规制经济学》中国发展出版社1992年中文版，第1,2页) 政府管制是指具有法律地位的、相对独立的政府管制机构，依据一定的法规或制度对被管制者(主要是企业)所采取的行政管理和监督行为。 、政府管制的主体是政府或称行政机关。这是因为政府管制概念的要点:1 政府被授予管制权。2、被政府管制的主体是各种经济主体主要是企业。3、政府管制的依据是一定法规或制度。这些法规或制度明确限制被管制者的决策，包括限制什么，如何限制以及违反规则所受到的制裁。 在中国，中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、国家电力监督管理委员会、国家食品药品监督管理局、国家环保总局等均为授权的行政管理机关。 (二)政府管制是特殊的公共品 制度经济学认为，政府管制法规或制度就是公共产品。所以，笼统地说，政府管制就是公共产品。因为它是针对众多经济主体的，在运用中具有非排他性。但是，它又是一种特殊的公共产品。这主要表现在: 第一，它是无形的，而且在实施中具有一定的灵活性甚至有主观随意性。而一般公共品则是有形的，不具有随意性。 第二，它的供应权具有垄断性。而一般公共品的供给者可以是多元的。 第三，它受到价值观、意识形态、政治制度等因素的影响，而且对不同的利益集团产生的影响不同。而一般公共品能在消费者提供基本相同的利益。 根据政府管制的特点，政府管制可以分为经济性管制与社会性管制。 二、经济性管制 (一)经济性管制的概念和内容 植草益认为:经济性管制是指在自然垄断和存在信息不对称的领域，主要为了防止资源配置低效率和确保利用者公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。这个定义 说明 关于失联党员情况说明岗位说明总经理岗位说明书会计岗位说明书行政主管岗位说明书 了经济性管制的领域、目标、手段和内容。 经济性管制的内容:1、价格管制;2、进入和退出市场管制;3、投资管制;4、质量管制。在这四个方面的管制中，价格管制和进入管制是最基本的内容。 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 在实际运用中，对被管制产业往往在价格管制中包括质量管制。 (二)垄断和自然垄断理论 奥古斯丁?库尔诺(Augustin Cournot1838年)是第一个按照在一个卖者的情况下，需求曲线向下倾斜的理论来定义垄断的学者，这意味着垄断者可以自由地制定价格而不是被动地接受市场价格。库尔诺的一个经典例子是一个拥有矿泉的地主发现，他可以无需生产成本而出售天然矿泉水，但他要出售更多数量的矿泉水，就必须降低其价格。库尔诺为这个垄断者构思出最优定价策略，从而形成了著名的利润最大化公式——边际收益等于边际成本。 马歇尔(Marsllall)在1927年出版的《经济学原理》(第8版)推动了垄断理论的发展。马歇尔认识到在特定产业中，垄断是和成本与生产状况相联系的，平均成本不断上升的产业一般是竞争性产业，而平均成本不断下降的产业往往是垄断性产业。他进一步指出，在那些随着产量增加，成本不断下降的产业中，垄断或许是一种理想的市场结构，它比竞争性市场结构能使价格更低，产量更大。 自然垄断理论的演进 有关自然垄断理论的文献散见于公共设施经济学、政府管制理论和反托拉斯经济学等论著中。约翰?斯图尔特?米尔(JohnStuart Mill)早在1848年就谈到自然垄断问题，他观察到英国伦敦的某些公共设施不应该竞争性经营，并指出:如果伦敦的煤气、自来水由一家煤气公司和一家自来水公司垄断经营，而不是像当时那样由许多家企业竞争性经营，就会取得巨大的劳动经济性。如果由一家企业经营特定的公共设施，按照当时的利润率定价就可以大大降低收费价格。? 托马斯?法勒(Thomas Farrer)是最早按照经济特征以辨认自然垄断的学者之一。他把那些从来没有发生过竞争，或者发生竞争而最终失败的产业归为自然垄断产业。他甚至具体列出了这些产业的5个经济特征，并认为这些特征是真正的自然垄断存在的必要条件。具体包括:(1)这些产业必须提供生活必需的产品或服务;(2)这些产业必须具有良好的生产环境和地理条件;(3)这些产业的产出品必须是无法储存的;(4)这些产业的生产必须以规模经济为特征;(5)这些产业的顾客要求获得稳定的、可靠的供应，通常只能由一个企业才能提供这种供应。 从自然垄断理论演进看，对自然垄断理论的结论: 1(绝大多数学者都认为自然垄断产业主要是那些具有显著规模经济的产业。但一些学者提出，即使不存在规模经济，只要一家企业能比两家或两家以上的企业更有效地提供产品或服务，则自然垄断存在。 2(许多学者认识到，破坏性竞争状况是和自然垄断状况相联系的，即在自然垄断领域的竞争是不稳定的、破坏性的，因而不适宜竞争。 3(许多学者认为，简单地以规模经济(或以任何一种容易定量的 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 )来识别自然垄断是困难的，甚至是不可能的，判别自然垄断陛还需要考虑具体产业中市场的定义和范围、需求的性质等相关因素。 自然垄断的经济特性 1(对单一产品的自然垄断性而言，规模经济是自然垄断的充分条件，但不是必要条件，即只要规模经济存在，就具有自然垄断性，但自然垄断不一定必须要求存在规模经济，在规模不经济的情况下，只要成本弱增性存在，也同样存在自然垄断性。 2(对多产品的自然垄断性而言，规模经济既不是自然垄断的充分条件，也 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 不是自然垄断的必要条件。决定自然垄断性的是成本弱增性，而多产品的成本弱增性决定于联合生产的经济性，通常可用范围经济性来表示。 (三)价格管制理论 价格管制目标体现着政府管制者对价格管制的偏好。 、自然垄断产业价格水平管制的三维政策目标: 1 自然垄断产业的显著特征是，在成本弱增的范围内，由一家企业提供产品或服务比多家企业提供相同数量的产品或服务具有更高的生产效率。因此，在自然垄断产业或自然垄断性业务领域通常由一家或极少数几家企业垄断经营。但由于这些企业拥有市场垄断地位，如果不存在任何外部约束机制，它们就成为市场价格的制定者而不是价格接受者，就有可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲分配效率。这就要求政府对自然垄断产业的价格实行管制，以促进社会分配效率。这是政府制定自然垄断产业价格管制政策的第一个目标。 由于政府管制的实质是，在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业或业务领域中，政府通过一定的管制政策与措施，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以刺激企业的生产效率。因此，价格管制作为一种重要的管制手段，其管制功能不仅仅是通过制定最高管制价格，以保护消费者利益，实现分配效率，而且要刺激企业优化生产要素组合，充分利用规模经济，不断进行技术革新和管理创新，努力实现最大生产效率。这是政府制定价格管制政策的第二个目标。 自然垄断产业具有投资额大，投资回报期长的特点，而且，随着国民经济的发展，对自然垄断产业的需求具有一种加速增长的趋势。为适应这种大规模的、不断增长的需求，就需要自然垄断产业的经营企业不断进行大规模投资，以提高市场供给能力。这就需要政府在制定自然垄断产业管制价格时，考虑到使企业具有一定的自我积累、不断进行大规模投资的能力。这样，维护企业发展潜力便构成政府制定价格管制政策的第三个目标。 综上所述，促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力共同构成自然垄断产业价格管制的三维政策目标体系。它是政府制定自然垄断产业管制价格的主要经济依据，也是进行价格管制政策分析的重要工具。 2、价格结构管制 政府在价格管制实践中，应考虑到需求结构对管制价格的影响，以形成与需求结构相适应的价格结构。例如，由于许多自然垄断产业被认为具有公益性的特点，政府对居民用户往往采取较低的管制价格政策，而对生产性企业，特别是服务性企业制定较高的管制价格政策。为了缓和需求的高峰和低谷的差异，节约投资和充分利用现有生产供应设备，应该对高峰需求制定较高的管制价格，而对非高峰需求制定较低的管制价格。由于使用量的大小与生产供应成本具有反向关系，因此，对大用户应该以较低的价格提供产品或服务，而对小用户则收取较高的价格。 这里值得一提的是，许多经济学家认识到，在政府管制实践中，经济上合理的价格并不一定是价格管制中所采取的价格。例如，按照价格合理性，对使用量较小的居民家庭用户应该收取较高的价格，而对使用量较大的企业用户应该收取较低的价格。但在价格管制实践中，许多国家的政府管制者往往偏重自然垄断产业的公益性和社会福利性，对居民家庭用户制定较低的管制价格。 3、价格管制方法: ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- (1)线性定价与非线性定价。线性定价又可分为定额价格和同一从量价格。定额价格是指无论消费量大小，都按固定的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 收费的价格。如在英国自来水产业政府管制体制改革以前，多数居民家庭没有安装自来水表，而是实行以“应征财产税价值”付费的体制，财产价值较小的家庭对使用自来水的付费较少，财产价值较大的家庭则付费较多。定额价格虽然最为简单，但它的一个最大缺点是会造成过度消费，浪费现象严重。因此，在实践上已很少使用定额价格。同一从量价格是指无论消费量大小，都按同一的单位价格收费。定额价格和同一从量价格可分别以图6—1(a)和图6一l(b)表示: 图6,1 线性定价 在图6—1(a)中，无论Q多大，收费是恒定不变的，在图6—1(b)中，消费者支付的费用(即企业的收益R)随着消费量的增加而递增，直线OR的斜率为P，即单价。从图6—1可以看出，定额价格和同一从量价格都表现为线性(平行线和斜线)的形式，所以称它们为线性定价。 在电力、煤气和自来水供应等自然垄断产业中，无论是生产阶段的单位成本还是输送阶段的单位成本，大用户都比小用户低得多，反映成本的管制价格应该考虑到这一点。但在同一从量价格中没有将单价与消费量相联系，因而大用户感到不公平。同样，由于使用时间、使用设备等方面的差异也会影响生产供应成本，这都要求在价格结构的管制中反映这些差异，根据用户的消费量、消费时间、使用的设备(如各种度量仪表)和提供服务所需机器设备的利用状况(如负荷率)等的不同，制定出多种多样能较好地反映需求与成本的价格结构。由于这些价格结构不是单纯的线性形式，而是具有复杂结构的非线性形式，所以，把它们统称为非线性定价。例如，下面所说的两部定价就是定额价格和从量价格相结合的一种管制价格决定方式，高峰负荷定价也是非线性定价。 (2)两部定价。两部定价所形成的价格结构由两部分组成:一是与消费量无关的“基本费”，二是根据消费量收取的“从量费”。它是非线性定价的一种形式。 (3)高峰负荷定价。为了缩小高峰与非高峰需求的差异，对高峰需求制定高价，对非高峰需求制定低价，以利于奖抑消费需求。 (4)差别定价。是指垄断企业在同行时间以同一产品或服务对不同的购买 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 者制定不同的价格。在理论上应该对企业的差别定价实行政府管制，但在实践中，差别定价广泛存在而且具有一定的经济合理性。这就使政府对差别定价的管制处于两难状态。但不管怎样，管制者必须严格控制企业的综合价格水平不得超过政府规定的管制价格水平。 (四)进入管制理论 对自然垄断产业的进入管制具有两重性:一方面，由自然垄断产业的技术经济特征所决定，需要对新企业的进入实行严格控制，以避免重复建设，过度竞争，导致产业内企业的不可维持性等问题;另一方面，进入管制并不等于不容许新企业进入，政府管制者需求适度开启新企业进入的“闸门”，通过直接或间接的途径，以发挥竞争机制的积极作用。 1、不对称竞争与不对称管制 由于自然垄断产业需要巨额投资，资产专用性强，消费者人多面广，其基本业务具有网络性(如电信网、电力网、铁轨网、煤气和自来水管网等)，因此，一种具有普遍意义的经济现象是:新企业进入自然垄断产业之初，需要筹措大量资本，逐渐建立和扩展其业务网络，通常缺乏经济规模和生产经营管理经验。而产业内原有企业经过多年经营，已建立了庞大的基本业务网络，拥有相当大的经济规模，在生产经营管理方面积累了丰富的经验，具有相当的市场垄断力量。因此，新企业与原有企业之间的竞争是一种竞争能力不对称的竞争。而且，为了吸引顾客，新企业还必须在生产经营的某一方面或某些方面优于原有企业，以创造特色满足其目标市场的需要，这无疑进一步增加了新企业进入市场和占领市场的难度。因此，为培育市场竞争机制，与不对称竞争相适应，政府应该对原有企业与新企业实行不对称管制，对新企业给予一定的政策优惠，扶植其尽快成长，与原有企业实行势均力敌的对称竞争，以实现公平、有效的竞争。 、不对称管制的主要内容 2 在具有网络性的自然垄断产业中，新企业进入市场之初，由于其自身建立的业务网络较小，难以向广大消费者提供服务，如果要建立起与产业内原有企业规模相当的业务网络，这不仅需要很长的时间，而且也会造成重复性建设。这就要求政府对原有企业实行强制性联网。同时，在新企业使用原有企业网络的付费价格上，为了弥补新企业在经营规模上的劣势，政府还可要求新企业只按边际成本付费，即不要求新企业承担固定资产投资费用。 除了在联网方面实行不对称管制外，政府还可规定在短期内，新企业可以不承担提供普遍服务义务，使新企业有财力拓展业务范围。同时，政府还可允许新企业采取比原有企业更为灵活的价格政策，利用价格优势争取顾客。 当然，不对称管制只是一种短期现象，当新企业经过一个发展时期，具有一定竞争实力后，政府就应该逐渐取消这种不对称管制，实行中性管制(对称管制)以实现公平竞争。 (五)自然垄断产业的竞争理论和区域间比较竞争理论 由自然垄断产业的技术经济特征所决定，自然垄断产业的竞争应该是规模经济与竞争活力相兼容、相协调的有效竞争，以此为目标导向，积极开展直接的和间接的竞争，发挥竞争机制对经济效率的刺激作用。自然垄断产业的竞争理论包括特许投标竞争和区域间比较竞争这两种间接竞争理论和在自然垄断产业开展的直接竞争。 1、特许投标竞争理论。它强调在政府管制中引进竞争机制，通过拍卖的形 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 式，让多家企业竞争在某产业或业务领域中的独家经营权(即特许经营权)。 2、区域间比较竞争理论。它是是政府管制的一种实用理论，它为政府管制者促进地区性垄断经营企业间的竞争，刺激经济效率提供了理论依据，具有较为广泛的适用性。 对区域间比较竞争理论的简单描述: 在电力、煤气和自来水供应等自然垄断产业中，往往是由地区性企业垄断经营的，政府为了防止这些企业滥用市场垄断力量，保护消费者利益，通常对它们实行以成本为基础的价格管制制度。在这种制度下，企业的成本越大，管制价格也越高，企业缺乏降低成本的刺激;同时，由于企业不仅在本地区范围内垄断了产品和服务，也垄断了经营成本等方面的信息。这就使政府难以按照企业的真实成本制定管制价格，从而影响政府管制效率，而企业则能通过对信息的垄断而获得额外利益。为解决这一政府管制问题，就需要设计一种政府管制理论，以指导政府管制实践。 区域间比较竞争理论就是一种借助政府管制机制，促进不同地区的被管制企业间竞争的一种政府管制理论。举一个最简单的例子，假定某一个自然垄断产业(如电力产业)由南、北两个地区性企业垄断经营，这两个企业分别以S和N表示，每个企业在各自的地区范围内具有自然垄断性(即显著的规模经济，不宜由多家企业竞争性经营)，再假定这两个地区的成本和需求等状况十分类似。虽然政府管制者可能不知道在各个地区的真实成本，但通过下面的管制机制能使S和N这两个企业相互竞争:在一定时期内，S能够制定的最高价格水平取决于N的实际成本水平。反过来，S的价格水平也就是N被允许制定的价格水平。只要S和N面临非常类似的外部状况，而且，它们之间不存在任何的合谋行为，这一方法能为促进企业内部(生产)效率和社会分配效率相结合提供可能性，它能避免通常在生产效率和分配效率之间存在的两难选择。因为S的价格和N的实际成本相联系，从而促使S不断降低成本。而N的价格水平取决于S的价格水平，这同样能促使N不断降低成本，以取得更多的利润。因此，这为企业生产效率提供了良好的刺激。同时，通过周期性地调整管制价格水平，使产业价格与产业成本不断趋向一致，这就能促进社会分配效率。 作为更一般的现象，如果某个自然垄断产业是由若干家地区性企业垄断经营的，则政府可以通过比较不同地区性企业的经营绩效，以经营效率较高的企业的经营成本为基准，并考虑各地区的经营环境差异，在此基础上制定管制价格，促使各地区性企业为降低成本，增加利润而开展间接竞争。 3、自然垄断产业直接竞争。自然垄断产业不仅可以进行间接竞争，而且在不少领域还可以开展直接竞争。那么，自然垄断产业如何实行直接竞争, 根据自然垄断产业的经济特征，要在自然垄断产业实现以有效竞争为导向的直接竞争，就应该同时考虑自然垄断产业的成本弱增性和竞争机制的积极作用，其目标是两者所发挥的综合作用能使社会经济效率极大化。 从整体上而言，电信、电力、铁路运输、煤气和自来水供应等产业都属于自然垄断产业，但这并不等于这些产业的所有业务都是具有自然垄断性质的。例如，电力产业包括电力设备供应、电力生产(发电)、高压输电、低压配电和电力供应等业务领域，其中只有高压输电和低压配电属于自然垄断性业务，而电力设备供应、电力生产和供应则是非自然垄断性业务。从大量的国内外文献资料看，多数学者认为，自然垄断性业务是指那些固定网络性操作业务，如电力、煤气和自来 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 水供应产业中的线路、管道等输送网络业务，电信产业中的有线通信网络业务和铁路运输中的铁轨网络业务。其它业务则属于非自然垄断性业务。因此，在自然垄断产业实行直接竞争，首先要区分具体产业中的自然垄断性业务和非自然垄断性业务，并实行区别对待的管制政策。对于非自然垄断性业务，政府应放松进入壁垒，允许多家新企业进入，以较充分地发挥竞争机制的作用，但政府仍然要控制进入非自然垄断性业务领域的企业数量，并要求这些企业必须达到最小经济规模，以避免低水平的过度竞争现象(如在前几年，在我国的无线寻呼业务领域就存在这种过度竞争现象)，实现有效竞争。而对于自然垄断性业务，由于这些业务需要大量的固定资产投资，其中相当部分是沉淀成本，如果由多家企业进行重复投资，不仅会浪费资源，而且会使每家企业的网络系统不能得到充分利用。因此，政府管制的基本政策是严格控制新企业进入这些业务领域。至于在自然垄断性业务领域，政府只允许一家企业还是允许两家或两家以上的企业经营，这需要考虑具体业务领域成本弱增的范围，自然垄断与竞争的比较效率等因素。从原理上讲，当某种业务的需求量超过了成本弱增的范围时，就应该允许两家或两家以上的企业共同经营这种业务，实行直接竞争。即使在成本弱增的范围内，为了打破垄断，发挥竞争机制的作用，对于成本弱增程度较低的业务，也可以考虑由两家或两家以上的企业实行竞争性经营，以实现有效竞争。对此，问题的难点是，政府管制政策制定者如何对自然垄断性业务的成本弱增的范围及其程度、自然垄断与竞争的比较效率作出技术和经济上的判断。 由于自然垄断产业几乎都是多产品(业务)产业，因此，我们需要对多产品自然垄断领域的直接竞争问题作进一步的讨论。如前所述，多产品自然垄断的成本弱增性主要表现为范围经济性，国内外的实践已证明，非自然垄断性业务只由一家或极少数几家企业经营是低效率的。因此当非自然垄断性业务由多家企业竞争性经营后，是否应允许经营垄断性业务的一家或极少数几家企业同时经营那些非自然垄断性业务，这就在相当程度上取决于企业对自然垄断性业务和非自然垄断性(竞争性)业务实行垂直一体化经营的范围经济性。同时，还应充分考虑到实行垂直一体化经营的企业在垄断性业务和竞争性业务间，采取交叉补贴战略，以排斥竞争企业，扭曲竞争机制的可能性。在对两者进行综合权衡的基础上，才能制定合理的政府管制政策。 (六)中国目前的经济性管制 中国从改革开放以来，特别是进入20世纪90年代以来，在经济性管制上有了很大进展。下表为2000年为止的政府经济性管制基本情况: 中国经济性管制概要表 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 从上表中看出，中国经济性管制还存在着不足。主要问题是缺乏有效的法律支持。上述管制中还缺乏独立性的政府管制机构。由于被管制产业绝大多数是由国有企业垄断经营的，实行政企合一的管理体制，所以，中国经济性管制还不是严格意义上的政府管制。 三、社会性管制 (一)社会性管制的概念和内容 植草益对社会性管制下的定义是:以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 生、环境保护、防止灾害为目的，对产品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的管制。?与经济性管制相比较，社会性管制是一种较新的政府管制。虽然在20世纪初就存在对食品、药品等方面的管制，但直到70年代，美国等经济发达国家才开始重视社会性管制，理论界才开始较为系统地研究社会性管制问题。在70年代，美国设立了许多有关健康、安全和环境保护的政府管制机构，如美国环境保护局、国家高速公路交通安全管理局、消费品安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能管制委员会等政府管制机构都是在这一时期产生的。 在生产技术日新月异地进步，经济快速发展的同时，许多经济行为经常会产生严重的负外部性，如一些企业的生产活动带来空气污染、水污染等问题;消费者的个人消费行为也会造成负外部性，如个人使用小汽车也会引起或加重空气污染。同时，由于消费者对许多食品和药品缺乏足够的知识，存在生产者和消费者之间的信息不对称问题，一些企业生产经营的食品和药品质量低劣，消费者也无法辨认，消费结果必然影响其身体健康。对于这些由环境污染、产品质量低而造成的社会问题，居民和消费者是最大的受害者，但由于他们不掌握足够的信息，或不能形成较大的社会力量去索要补偿损失，他们就难以得到经济补偿。这需要政府代表人民的利益，通过立法、执法手段加强对这类社会问题的管制。这也 为政府实行社会性管制提供了理论依据。 社会性管制的内容非常丰富，植草益根据日本社会性管制的政策实践，将社会性管制的内容分为以下A、B、C、D四大类，各大类中又包括若干小类: A(确保健康、卫生 A1(确保健康、卫生(药品法、医疗法、传染病预防法、检疫法、水道法、有关废弃物的处理与清扫方面的法律等); A2(麻药取缔(麻药取缔法、大麻取缔法、鸦片法、兴奋剂取缔法等)。 B(确保安全 B1(防止劳动灾害、疾病(劳动基本法、劳动基准法、劳动安全卫生法等); B2(保护消费者(消费者保护基本法、消费生活用品安全法、家庭用品质量表示法、食品卫生法、分期付款销售法等); B3(交通安全(道路交通法、道路运输车辆法、海洋交通安全法、船舶安全法、港口管理法、海上冲突预防法、水上遇难救护法、航空法等); B4(消防(消防法); B5(枪炮取缔(枪炮刀剑类持有等取缔法)。 C(防止公害、保护环境 C1(防止公害(大气污染防止法、水质污染防止法、噪音防止法、振动规制法、矿山安全法、金属矿业等公害对策法等); C2(环境保护(自然环境保护法、自然公园法、水产资源保护法等); C3(产业灾害防止(核燃料、原子反应堆规则法、高压气取1法、液化石油气安全法等); C4(防止自然灾害(国土利用法、港湾法、沿岸法、河川法、森林 法、矿山法等)。 D(确保教育、文化、福利 D1(提高教育质量(学校教育法、私立学校法、社会教育法等); D2(提高福利服务(社会福利事业法、老人福利法、残疾人就业促进法等); ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- D3(文物保护(文物保护法、关于保护古都的历史性风土的特别措施法等)。 在美国，通常把社会性管制局限于健康、安全和环境保护这三方面，因此，不对社会性管制下定义。 (二)外部效应理论 、外部效应的分类 1 外部效应的表现形式是多种多样的。外部效应的发起者，可能是生产单位，也可能是消费单位。外部效应的承受者可能是消费者，也可能是生产者。外部效应可能对承受者有利，也可能对承受者不利。 据此，外部效应可能有下述几种情况: (1)消费的外部正效应 某个人或家庭因别人或家庭的消费活动而受益。如A的邻居B拥有一个美丽的花园，A也会因此而享受到花园空气清新的效益。人们接种疫苗，因此减少了这一疾病传播的可能等等，即为正的消费外部效应。 (2)消费的外部负效应 某个人或家庭因别人或家庭的消费活动而受损。如吸烟者给在场的不吸烟者造成损害，消费的攀比心理给消费者带来的损害等，即为消费的外部负效应。 (3)生产的外部正效应 某厂商因别的厂商的生产活动而受益。如一个养蜂者的养蜂活动便会有益于苹果园的主人。反过来，苹果园的扩大，也会给养蜂者带来益处。 (4)生产的外部负效应 某个人或厂商因某厂商的生产活动而受损。如厂商的活动造成了污染，对附近居民的健康带来有害影响，污水排放也对下游养鱼者带来损害等等。 5)公共资源问题(Common Resource Problem) ( 公共资源问题是一种重要的外部效应现象。它的特征是:该资源稀缺和使用不受限制。例如，在一个池塘里捕鱼，单个渔民的捕鱼难度取决于渔民的总数，而每一个渔民的加入都给其他渔民带来外部成本等等。 2、外部效应与资源配置效率 在存在外部效应的情况下，私人的边际效益和边际成本与社会的边际效益和边际成本发生偏离。由于决定个人或厂商的经济选择是私人边际效益和私人边际成本，而不是社会边际效益和社会边际成本，因此，当个人或厂商仅从自身的利益出发，而完全忽略外部效应带给他人或厂商的效益和成本时，所做出的决策很可能会使资源配置发生错误。 这里对负的外部效应与资源配置效率加以分析 (1)负的外部效应的低效率亦称外部成本或外部不经济，指给交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用。负的外部效应的核心问题是，带有负的外部效应的物品或劳务的价格，不能充分反映用于生产或提供该种物品或生产要素的社会边际成本。例如，由于污染环境，纸张的生产会给除纸张买卖双方之外的其他人或厂商造成损害。而无论买者或卖者都未核算其给第三者带来的这一损害，对此，西方经济学家用外部边际成本(Marginal External Cost，MEC)来表示这种因增加一个单位某种物品或劳务的产量而给第三者所带来的额外成本。 以纸张生产为例，由于纸张生产所造成的污染物倾泻于河流，导致水资源的污染，从而降低水资源使用者从中获得的效益，如减少可供捕捞的鱼量，妨碍人 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 们进行游泳、划船等各种形式的娱乐活动等。 在图3,7中，D,MWTP，是消费者对纸张的需求，曲线随着价格的下降而增加，这一需求代表着社会的总需求，MWTP是marginal willingness to pay即消费者愿支付的边际价格，应等于给消费者带来的边际利益MBS:MPC，是纸张的供给曲线，随着价格的上升而增加，由于厂家不考虑污染给他人造成的外部边际成本MEC，他按个人的边际成本MPC(Marginal Private Cost)生产。D,S时，供求曲线相交于B点，市场均衡产量为Qe。这一产量下造成的边际外部成本为MEC，所以社会边际成本是MSC,MPC+MEC。社会供给曲线与需求曲线相交于E，产量为Q,，这一产量是有效的，私人均衡产量大于社会所要求的均衡产量。即Q。>Q,，造成的外部不经济(外部成本)为?EAB,1,2MEC(Q。—Q,)，它表示生产过度造成的资源浪费。 图3,7 负的外部性和低效率 (2)对负的外部性低效率的矫正 图3,8由政府出面对生产纸张造成污染的厂商征税，使该厂商的供给曲线上移到S,MPC + tax，这意味着成本上升，产量下降到Q?，与需求曲线相交于E，税收,P,EBP。 图3,8 负的外部性低效率的税收矫正 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 3、公共资源问题 由于公共资源没有排他性的所有权，从而会导致对公共资源的过度使用，即产生负的外部效应。这是因为利用这些资源一般不需支付任何代价。因此，过度利用公共资源必然引起低效率和浪费。 “公共地悲剧”证明纳什均衡常常是低效率的。 之所以在公共资源利用方面会出现这样的悲剧，原因在于每个可以利用公共资源的人都相当于面临一种囚徒的困境:在总体上有加大利用资源的可能时自己加大利用而其他人不加大利用则自己得利，自己加大利用但其他人也加大利用则自己不至于吃亏，最终是所有人都加大利用资源直至不能再加大的纳什均衡水平，而这个水平肯定是高于能实现资源利用最佳总体效率，从而也是个人最佳效率的水平的。 公共资源的悲剧在我国严重存在。如在西北某些受风沙、沙漠化威胁的地区，当地居民关于保护还是毁坏防风沙林带的选择就可以看作是一种公共资源的博弈问题:每个人都想砍伐，如果只有自己砍几棵树，只要人家不砍就无关紧要，自己却可得利。如果其他人都砍只有自己不砍，自己吃了亏，防沙林也保护不了，还不如自己也砍，最后的结论是砍总是合算的。大家这样想的结果是导致防护林带完全被破坏，以至整个地区都被沙漠吞没，人人离乡背井，吃亏的不仅是自己，而且也使整个地区，乃至国家的生态环境恶化。 4、外部性的政府管制 从上述的负外部性现象中不难得出的一个结论是:市场机制不能对各种公共资源发挥优化配置的作用，造成市场失灵，因此，为消除各种负外部性，就需要借助政府的力量，对各种公共资源实行有效的政府管制。同样，对于植树造林、清洁河道、建设公园、草地等不能或难以补偿行为者成本的正外部性，也需要实行政府管制，通过建立某种补偿机制，以刺激私人的正外部性行为，或在许多场合下，直接由政府从事正外部性活动。 值得指出的是，由外部性造成的市场失灵是实行政府管制的必要条件，但不是充分条件。政府管制成为完全必要还要求政府管制的收益必须大于政府管制的成本，而且，从一般意义上讲，政府管制的目标是要使政府管制的净收益(即政府管制的收益与成本之差)达到最大。这里我们结合环境质量管制对这一问题作进一步的探讨。 在环境质量管制中必然会发生立法(或计划)成本、实施成本等，同时，环境质量管制能为社会带来许多利益，如减少医疗费用、延长人的寿命等等。环境质量管制的必要性首先要求其收益大于成本。更为理想的是，我们要使这种环境质量管制产生最大净收益。这种净收益就是管制收益与成本的差额。因此，管制政策制定者的目标也就是追求管制收益与成本之间的差额最大化。现在，我们通过下图对此进行分析: ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 环境质量管制的总成本与总收益分析 在上图中，随着环境质量水平的提高，总成本曲线不断上升，而且，随着提高环境质量水平的难度不断增加，总成本上升率也不断提高。从总收益曲线看，在初始阶段的收益率很高，这是因为管制活动直接提高了人们的基本生活质量，随后，收益率递减。这两条曲线在A点相交，相应的环境质量水平是Ql，在Q1的左边，总收益大于总成本，因此，在0和Ql之间政府管制是必要的:而在Ql的右边，总成本大于总收益，意味着政府管制是无效率的。政府管制者的任务不仅要发现政府管制必要的环境质量水平区域(在图中为0一Q1)，而且要发现能使总收益与总成本的差异达到最大的环境质量水平点(在图中为Q*)，在环境质量水平为Q。时，政府管制的效率是最高的。 另一种选择最有效率的环境质量管制水平的办法是对收益和成本实行边际分析。 在上图中，随着环境质量水平的提高，边际成本不断上升，而边际收益不断下降(其理由同前)，边际成本曲线与边际收益曲线相交于A点，相对应的环境质 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 量水平是Q*，因此，环境质量水平Q’是政府管制者的最佳选择，这也是政府管制效率的最高点。 政府可以设计许多政策措施以解决各种外部性问题，我们可以把众多的政府管制政策措施归纳为三大类，即行政法规政策、经济政策和利用市场机制政策，它们共同构成一个政府管制政策体系。 三)信息不对称理论 ( 信息不对称理论主要探讨市场交易者(即卖者与买者)之间的信息不对称问题。由于信息不对称，在市场交易发生的前后可能会发生“逆向选择”(adverse selection)和“道德风险”(moral hazard)问题，导致市场失灵。由于单纯利用市场机制难以缓解信息不对称问题，这就为通过政府管制以缓解信息不对称问题提供了客观必要性。这里讨论的信息不对称理论还是探讨政府对产品质量管制的理论基础。 1、为什么会存在信息不对称, (1)社会分工和劳动分工造成不同市场交易者所拥有的知识的不对称性。社会分工使每一个企业(事业)专门从事某一项特定的业务活动，特定企业较全面地掌握自身业务范围的知识，而对其它业务领域的知识缺乏了解。如家电产业的企业通常不掌握电力产业的知识，等等。这就是所谓的“隔行如隔山”。进一步说，在家电产业内部，多数电视机生产企业往往对空调的知识缺乏了解。即使在同一电视机产业内，电视机生产企业和电视机销售企业的知识结构也存在较大差异，如电视机生产企业较多掌握有关电视机生产、技术和原材料等方面的知识，而电视机销售企业则较多地掌握有关电视机市场需求和销售方面的知识。随着社会专业分工的发展，不同企业组织在知识结构上的差异存在越来越扩大的趋势。同时，随着劳动分工的发展，专业化劳动使劳动者个体之间的知识结构差异性也进一步扩大。因此，由于企业和个人知识范围的局限性，他们作为市场交易者总体，相互间必然产生信息不对称问题，表现为在多数市场上，特定产品的生产者或卖方总是拥有比消费者或买方更多的信息。 (2)信息的搜寻成本。从理论上说，处于信息劣势方的市场交易者可以通过搜寻大量的交易信息，以取得比较完全甚至完全的信息。但在现实中，搜寻信息是需要成本的，例如，作为一种普遍现象，消费者准备购买某一特定品牌的产品时，往往要到几家商店对同种品牌的产品售价进行比较，消费者在搜寻这种价格信息过程中，必然要花费一定的时间、精力和交通费用等等。这些都构成消费者的“搜寻成本”(Search oost)。对于绝大多数消费者来说，他们往往只走访了少数几家商店后就采取购买决策，而不是走访了所在区域的所有商店，发现了“全城最低价”后才购买。这是因为，消费者搜寻信息越努力，他们所发生的搜寻成本就越大，因此，消费者就要权衡搜寻成本和“搜寻收益”(search benefit)，只有当搜寻收益大于搜寻成本时，才会刺激消费者去继续搜寻有关信息。从相反的角度看，当消费者认为搜寻成本大于搜寻收益时，就会停止搜寻有关信息，从而在信息不充分(甚至很不充分)的情况下就采取购买行为。这就必然在市场交易者之间存在信息不对称问题。 (3)拥有信息优势的交易者对信息的垄断。在市场交易活动中，交易双方是根据自己所掌握的信息制定决策的，而决策的正确性在相当程度上取决于所掌握的信息数量与质量。因此，拥有信息优势的交易者为了在交易活动中取得主动权，往往会产生垄断某些真实信息的动机，有的交易者甚至会发出一些虚假信息， ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 误导交易对方，以实现自身利益最大化。如少数不法企业以次充好，欺骗消费者;收受回扣的医生向病人滥开药方，推销低劣无效药品等都是属于这种情况。因此，在拥有信息优势的交易者对真实信息实行垄断的情况下，即使其它交易者愿意花费很大的信息搜寻成本，也难以获得比较充分的信息。事实上，在现实经济中，信息优势方对信息的垄断是产生信息不对称问题的一个重要原因。 、逆向选择与道德风险 2 这里主要涉及由信息不对称引起的，在市场交易发生前后可能产生的逆向选择与道德风险问题，以及它们对市场效率的影响。 (1)逆向选择问题 美国加利福尼亚大学的乔治?阿克洛夫(George Akerlof)在1970年发表的著名论文《次货市场:质量不确定性与市场机制》一文，为研究逆向选择问题奠定了理论基础，阿克洛夫所设计的旧车市场模型则成为分析逆向选择问题的经典例子。在阿克洛夫的旧车市场模型中，逆向选择问题是由卖主与买主对车的质量信息不对称而引起的。每个卖主都知道车的真实质量，但买主不知道每辆车的真实质量，只知道车的平均质量，因而只愿意按平均质量支付价格。这样，车的质量高于平均水平的卖主就会感到吃亏而被迫退出市场，其结果是在旧车市场上，车的平均质量下降，相应地，买主愿意支付的价格也进一步下降，从而又迫使更多的车的质量较高的卖主退出市场。其最终结果是，在旧车市场均衡的状况下，只有低质量的旧车成交;而在极端状况下，可能造成旧车市场不存在。这样，就产生逆向选择效应:旧车卖主的构成随着价格下降而发生“逆向”变化，即价格越低，车的质量较高的卖主就越少。 上述旧车市场模型虽然非常简单，但它反映了由信息不对称而引起的逆向选择会造成“劣质产品驱逐优质产品”，劣质产品泛滥的经济机制。从实质上看，逆向选择的“逆向”就是指这种“劣质产品驱逐优质产品”的不正常现象。旧车市场模型也适用于其它许多产品市场。对多数消费者来说，他们可以凭直觉和购买经验辨别诸如大米、蔬菜、毛巾等一般日用品的质量，而对多数产品，消费者就缺乏辨别质量差异的能力，特别是对外型基本相同的家用电器必须使用一段时间后才能知道其内在质量。因此，对那些价格比较敏感、具有求廉动机的消费者来说，他们既然无法辨别同类产品的质量，作出购买决策的主要依据就是价格，这样，尽管某些产品的质量较高，但由于价格高于同类产品，这些消费者就不会购买。当然，在市场上有一部分消费者以价格为指示器来辨别产品的质量，但劣质产品的卖主也可以标高价格以显示其产品的高质量，这就会使“高质高价”的机制失效。因此，在不少消费者的心目中，优质产品和劣质产品便是一个价。由于产品的质量水平与生产成本密切相关，优质产品的生产成本总是高于劣质产品的生产成本，如果优质产品和劣质产品同价，生产优质产品的企业就吃亏，而生产劣质产品的企业则占了便宜。这样，一个理性的生产者就不会自觉生产优质产品，从而造成市场上的产品质量不断下降，最终劣质产品就会将优质产品赶出市场。希望购买优质产品的消费者只能到其它产品市场上去购买替代品，从而造成市场萎缩。 (2)道德风险问题 道德风险的一般含义是指交易双方达成一项合同或契约后，交易一方在单纯追求自身利益时作出对另一方不利的行动。道德风险最早是在保险业中被发现的一种经济现象:一些人购买某项保险后就会产生一种依赖心理或麻痹大意，降低 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 了他们防范风险发生的努力程度，并且，通常还可能采取能够影响事件发生概率的行动，从而提高了风险发生的概率，使交易对方受到损失。例如，某一个购买了汽车保险的人，他知道把汽车停在什么地方可能被盗，停在什么地方比较安全。他也可以花一定的代价(如停车费)把汽车停到比较安全的地方，他还可以在车上装上防盗装置，以减少汽车被盗的概率。但由于他购买了汽车保险，他就会减少在这些方面的努力。这就属于道德风险问题。对汽车保险公司来说，要搞清每位汽车投保者怎样选择停车场，在汽车防盗方面所作出的努力程度等方面的信息是十分困难的，其代价非常大。所以，保险公司只能以众多投保者的平均行为作为确定保险费的基础。而这又会引起逆向选择问题，即保险费越高，投保的人就越少，最后只有汽车被盗可能性最大的人才愿意投保。由于存在道德风险问题，会造成一些保险业务难以为继。如目前中国许多城市的保险公司都不愿意开展自行车保险业务，其主要原因是许多投保人为自行车购买保险后，就会对自行车的失窃放松防范，从而造成自行车的失窃率很高，保险公司的损失较大，最后不得不放弃自行车保险业务。 除了保险市场，在其它市场上也存在大量的道德风险问题，如许多人都要经历几次房屋装修，在房屋装修市场上，装修公司在人员素质、技术水平、用料等方面都拥有完全信息，而客户很少了解这些信息，即存在着信息不对称问题。装修公司和客户谈判结果所签订的装修合同也不可能是完全的，即不可能对每个细节都作出严格的规定。因此，这就容易产生道德风险问题，一些装修公司可能使用价格低廉的劣质材料以替代合同规定的优质材料，也可能减少工艺，偷工减料。从而使客户蒙受损失。近几年在中国的消费者投诉中，对装修公司道德风险的投诉就有不少。又如，在汽车和家用电器等修理市场上也会普遍发生道德风险问题，修理商与客户达成修理价格(这实际上也是一种契约)后，修理商可能会使用一些劣质零配件，以减少修理成本，从而使客户不能得到按他们所付费用应该得到的修理质量。 综合上面的讨论，由信息不对称引发的逆向选择和道德风险都会严重影响公平交易，造成市场低效率。因此，要减少逆向选择和道德风险现象，就要从根本上缓解交易双方的信息不对称问题。而缓解信息不对称的途径主要有如下两个方面:一是利用市场机制本身缓解信息不对称问题;二是通过政府管制缓解信息不对称。 3、利用政府管制缓解信息不对称 市场机制在缓解信息不对称过程中发生的市场失灵，为实行政府管制提供了客观必要性。政府管制具有权威性和强制性，政府可以运用其公共权力，通过对广告、产品质量的管制，整治虚假广告，打击假冒伪劣产品，强制生产经营者落实产品担保承诺等管制措施，以弥补市场失灵，发挥市场机制对缓解信息不对称的正常作用。同时，政府管制还能够独立地对缓解信息不对称发挥积极作用。例如，政府可采取行政法规手段，强制生产经营者向市场提供真实的、比较全面的信息(如要求有关企业必须在药品包装上标明配方、药品有效期、适用范围、使用方法、批号等方面的真实内容)，以缓解交易双方的信息不对称问题。政府也可以对传递虚假信息，欺骗交易对方的行为给以严厉的惩罚。政府还可以通过产品质量检查、市场调查等方式收集有关信息，向市场推荐名牌产品等等。这些都有利于缓解市场交易者之间的信息不对称问题。 (四)中国目前的社会性管制 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 中国从改革开放以来，也日益重视社会性管制，相继颁布了许多相关法律，下表列出了到2000年为止中国社会性管制的基本情况。 中国社会性管制的基本情况表 但像中国的经济性管制一样，中国在社会性管制方面也需要加强法制建设，通过精简政府机构，设立高效率的政府管制机构，以提高社会性管制的效率。 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 四、 政府管制过程 政府管制过程是指政府决定对特定产业或特定领域实施管制，直到放松甚至解除这种管制的过程。正像产品生命周期要经过投入期、成长期、成熟期和衰退期一样，政府管制过程也可以看作一个政府管制周期，通常包括政府管制立法、政府管制执法、法规的修改与调整、放松或解除政府管制这四个阶段。本节的任务就是讨论政府管制过程中这四个阶段的特点和主要内容。 (一)政府管制立法 政府管制立法的总体目标是为开展政府管制活动提供法律依据。其主要目的是为了限制自然垄断产业或特定领域的垄断力量，消除负外部性，以保护社会整体利益和消费者权益。根据政府管制的范围大小，政府管制立法的立法机构可能是全国性的(如我国的全国人民代表大会)，也可能是地方性的(如某一个省、市、自治区的人民代表大会)。由于任何一项立法都会影响到垄断企业、消费者等利益集团的利益。因此在立法阶段，各种利益集团都会对立法机构和人员进行各种形式的游说活动，以维护本利益集团的既得利益，争取新的利益。政府管制立法的主要内容包括以下3个方面: 1(确定政府管制机构的法律地位。政府管制机构实际上就是政府管制法规的执行机构，既可以新建一个管制机构，也可以利用原有管制机构，改变原有管制机构的管辖范围。政府管制立法要明确新的或原有管制机构的法律地位。 2(明确政府管制机构的职责和权力。政府管制立法需要对管制机构进行定位，明确其基本职责。同时，由于政府管制活动涉及多方面的关系，政府管制立法虽然不能详尽规定管制机构的具体权力，但必须就政府管制的主要内容对政府管制机构的权力作出原则规定。 3(规定政府管制的总体政策目标和基本内容。例如，要求政府管制者制定“合理的和公正的”管制价格;保证消费者都能享受所需要的产品和服务;阻止垄断企业采取价格歧视行为，等等。 (二)政府管制执法 通过政府管制立法，作为执法者的政府管制机构被赋予特定的法律地位、基本职责和权力，以及政府管制的政策目标后，就开始政府管制执法活动。但由于政府管制立法所规定的内容是原则性的，政府管制机构在执法过程中往往存在很大的决策空间。如政府管制的政策目标之一是要求制定“合理和公正”的管制价格，对此，政府管制机构既可以采取“投资回报率价格管制模型”，也可以采取“最高限价管制模型”，特别是对“合理和公正”可以有不同的理解，从而使政府管制机构在执法过程中表现出相当的权力。如果像英国那样，政府管制机构的负责人具有很大的权力，政府管制机构的权力就表现为个人的权力。学术界对政府管制者的这种个人权力颇有争议。如一些学者认为，由于难以对政府管制者 的职权范围，违反政府管制的行为作出准确的定义，而且，被管制产业的客观情况在不断发生变化，这些都需要给管制机构的负责人具有一定的决策空间，以保证管制决策的灵活性和适应性。有的学者还详细论证了赋予管制者个人权力是较好地保护管制者独立性的重要条件。?如果管制机构负责人没有足够的权力，事事都要请求政府部长或其它政府部门，这就会给政府过多干预企业提供条件。管制机构负责人拥有一定的权限，才能独立地、灵活地制定管制决策。而许多学者则认为，管制权力应该由一个团体所掌握，不能由个人所控制。?如果把管制权力集中于个人身上，就会形成政府管制个性化。同时，这也为被管制者“俘虏” ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 管制者提供了方便和机会。 (三)法规的修改与调整 随着被管制产业或领域的技术经济特征、政府管制体制和指导思想的变化，需要对原有的管制法规作必要的修改和调整。例如，在1981年，英国政府曾颁布了一部《电信法》，按照这一法律，英国电信公司从英国邮政局分离出来，成为一个独立的法人企业，并废除了英国电信公司原来在通信网络操作、提供网络服务、供应大部分通信设备等方面的法定垄断地位。更具有实质性意义的是，英国政府授予莫克瑞电信公司经营全国性通信网络的特许权，成为英国电信公司的第一家竞争企业。1984年，由于英国政府决定对英国电信公司实行股份制改造，又颁布了一部新的《电信法》，作为指导英国电信产业实行政府管制体制改革的法律依据。而修改与调整的频率最高、幅度最大的是政府管制机构按照基本法律 所制定的有关规定。例如，英国政府在1984(年颁布的《电信法》一直沿用至今，体现了法律的相对稳定性，而由英国电信(管制)办公室制定的有关规定则是经常修改与调整的，如从1984年到1997年，英国电信产业的管制价格政策就调整了4次，从而使管制价格动态适应电信产业的成本需求变化特点。 由上可见，政府管制法规的修改与调整实际上是与政府管制执法交叉进行的，表现为在执法过程中修改与调整有关法规，而在法规修改与调整后又开始新的政府管制执法。 (四)放松或解除政府管制 某些自然垄断产业或领域经过相当长的一段时期后，就会从量变发展到质变，即由自然垄断产业或业务转变为竞争性产业或业务，这就需要放松甚至解除政府管制，由市场竞争机制代替政府管制机制。例如，美国在1938年通过了《民用航空法》(Civil(Aero—nautics Act)，并依法成立了“民用航空局”((;ivil AeronatIticsBoard)，1970年，该局的工作人员多达686人。但随着美国航空运输技术和需求的变化，特别是政府领导人对政府管制必要性的认识的变化，美国在20世纪70年代开始放松管制运动，美国政府在1977年和1978年分别颁布了《航空货运放松管制法》和《航空客运放松管制法》，这场改革运动最后导致美国政府撤消了民用航空局，解除了对航空市场的政府管制，开放了关闭长达40年之久的美国民航运输市场。 值得一提的是，从经济发达国家的政府管制实践看，放松或解除政府管制的主要动因不是在于被管制产业或领域的技术经济与需求的变化，而是在相当程度出于政府领导人对政府管制机制与市场机制的利弊权衡与取舍，如美国总统肯尼迪在1962年的运输咨文中就认为，过分严格的管制政策阻碍了美国运输业的发展，因此，明确提出今后要“多依靠市场的力量，少依靠管制的限制”。经过几年的准备，终于在70年代在美国出现了放松管制运动。与此相类似，英国在80年代初开始，也相继对电信、电力、煤气、自来水和铁路运输产业的政府管制体制进行了一系列重大改革，其核心内容是引进并不断强化市场竞争机制的力量。其改革的主要动因也是出于英国政府不断重视市场机制的积极作用。 ’ 五、政府管制俘虏理论 到现在为止，我们所说的属于“政府管制公共利益理论”(public interest theOry of regulation)，在一个很长的时期内一直以正统的理论而在政府管制经济学中居有统治地位。它假定政府管制的目的是，通过提高资源分配效率，以增进社会经济福利，并假定政府管制者专一地追求这一目标。可是，在20世纪70年代初， ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 在西方国家出现了另一种相对的理论，对政府管制公共利益理论的这些假定提出了挑战。由于这一理论特别关注政府管制“供应”与“需求”的决定因素，因此，它通常被称为“政府管制经济理论”(econ()mic theOry of regulation)，其研究重点是政府管制过程对收入分配后果的影响以及管制者本身所具有的各种动机。这种理论属于非规范性理论，它主要通过评价政府管制者为不同利益集团所作的各种替代性制度安排下的收益与损失，试图解释为什么某些特定的管制制度会出现并发生变迁。本节所探讨的“政府管制俘虏理论”(capture theory of regulation) 就是这种政府管制经济理论的一个核心内容。本节讨论的逻辑起点是各种利益集团与政府管制的关系，然后分析作为一种特定利益集团的企业对政府管制的特殊影响力和政府管制者的各种动机;在此基础上探讨政府 管制俘虏理论，并对这一理论进行简要评价。? (一)利益集团与政府管制 具有相同利益的组织和个人形成一个利益集团(interestgrOup)，各种利益集团都会对政府管制产生一定的影响。例如，一些利益集团对政府管制者制定垄断企业的管制价格的压力是十分明显的，消费者希望价格尽可能低，而企业则要求制定尽可能高的价格。此外，还存在更复杂的情况:如在管制价格问题上，企业工会组织成员有作为消费者要求享受较低的管制价格的一面，但另一方面作为企业职工也可能与企业管理者联合，希望通过制定较高的管制价格能以更高的工薪和较优的工作条件等形式分享垄断利润。通常，特定利益集团与政府管制者的接触频率越高，关系越密切，管制者越容易接受其意见。 管制机构的制度安排和管制权限等对管制者的约束机制也会影响各种利益集团对政府管制的作用方式。例如，许多管制机构的权限是相当模糊的(如笼统地要求它们制定公正、合理的管制价格)，这就使管制者有相当大的决定权，并为各种利益集团进行游说活动提供了机会。同时，政府管制者的任职条件、工作年限、由上级任命还是选举产生、对下一时期的再任命或选举的约束条件等都会影响利益集团的游说对象和方式。 (二)企业对政府管制的特殊影响力 在竞争市场上，企业追求长期利润最大化的主要手段是产品和技术创新，在此基础上形成一定的垄断力量。企业取得短期最大利润的主要手段则是生产成本极小化。企业若偏离成本最小化取向，在不存在进入壁垒的情况下，就会招致竞争者进入市场，抢夺企业的市场份额。同时，在竞争性市场上，企业仅仅是市场价格的接受者。总之，在竞争性市场上，市场机制会毫无偏见地制约企业的市场行为。但在受政府管制的自然垄断性产业(主要是基础设施产业)中，政府管制者扮演着竞争性市场的角色，以模拟发挥竞争机制的功能，试图通过类似竞争的刺激机制促使企业降低成本。在实践中，政府管制过程模拟竞争过程而发挥作用，主要反映在管制者制定的价格和被管制企业的成本这一关键问题上。管制者制定的价格应反映企业的真实成本，但由于管制双方的信息不对称性，管制者不能完全了解企业的现实成本。因此，管制者是凭借对企业成本的主观判断而决定管制价格水平的。这就诱使企业对管制者开展各种游说活动。 企业作为一个特定的利益集团，它与消费者等利益集团对政府管制者具有相对的游说目标，即企业要求制定高价，而消费者要求制定低价。但不同利益集团对政府管制者具有不同的影响力，其反作用是管制者在制定管制政策时，对不同利益集团会有不同的权重。这是因为:管制者通常偏重于组织性较好的利益集团， ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 以便取得更强的政治力量，并让这些利益集团通过优惠的管制政策取得一定的额外利益，以诱使它们愿意在对管制者的政治支持方面进行投资。更简要地说，管制者往往会偏重那些对优惠的管制政策具有敏感反应的小利益集团的利益，而牺牲对管制政策反应较弱的大利益集团的利益。其理由在于不同利益集团对政府管制有不同的需求认识和行动方式。一些利益集团能敏感地认识到对某种管制政策的需求，也就是其集团成员能意识到可能从中取得大量的潜在利益;而一些利益集团却不能明确地意识到管制政策能为它们带来很大的潜在利益。由于利益集团的行为是由组成集团的每个成员的需求与动机决定的，因此，非常重要的一点是，每个利益集团成员只有联手努力才能获得共同利益。这要求每个成员都有一定的刺激去关心，并采取一定的行动，以争取优惠的管制政策。这就是说，某个利益集团内每个成员能从管制政策中得到的利益越多，这个利益集团就越能认识到怎样设计管制政策才能对他们有利。当然，仅仅对某种管制政策有一定的需求认识是不够的，为了达到预期目标，利益集团还需要采取相应的行动。这需要利益集团通过管制者能够觉察到的行为(如投票意向)给予管制者一定的政治力量和某些物质利益。这样，由于“搭便车效应”(freerider effect)，大的利益集团反而处于劣势地位。这是因为，某个人为了本利益集团的利益所作的努力，集团内所有的人都有可能得益，但其成本则由这个人承担。这种成本和收益不对称的状况，会抑制集团成员为本利益集团而努力的刺激。虽然个人努力的成本与利益集团的规模无关，但利益集团越大，个人努力的边际作用就越小。当然，如果利益集团内每个成员都能共同努力，则个人成本就会相当小，但这在现实中往往是很难做到的。因此，可以作这样逆向推断:利益集团的规模越小，由于每个集团成员的努力对整个利益集团有较大影响，其个人成本和收益的不对称性相对较小，这就使搭便车效应明显减弱。 以上分析结果表明，由于企业这一利益集团的规模较小(在一些自然垄断产业只有极少数家甚至一家企业)，而且，每个企业都能敏感地认识到可从优惠的政府管制政策中取得大量的利益，这就容易采取共同一致的行动;而与它(企业)相对的消费者利益集团则由数以万计的个体构成，政府管制政策对其造成的不利影响由各个消费者分担，对个人的影响并不大。因此，消费者个人往往缺乏为本集团的利益而积极努力的动机。这就使在众多的利益集团中，企业对政府管制具有特殊的影响力。许多实证资料都能证明这一结论。 (三)政府管制者的追求目标 在西方正统的政府管制经济学中，通常假定政府管制者追求一系列社会目标，他们应该做的和他们实际做的是完全一致的。在这种假定下，对政府管制的理论分析就自然偏重于对政府管制行为的规范分析而忽视实证分析，即只分析管制者应该怎样做，而不是他们实际上是怎样做的。这种假定并不符合现代政治经济思想:在分析企业行为时，经济学家假定经理追求私利而不是股东的利益，为了使经理的利益与所有者的利益保持一致，必须对经理的决策加以一定的制约。在政治科学中，假定政治家追求政治权力和地位，而不是利他的目标。有关公共选择理论把这些内容概括为自利理论。但与正统的政府管制经济学不同，在一些有关政府管制的文献中，一些西方学者，如芝加哥学派(Chicago sch001)和弗吉尼亚学派(Virgirlian sch001)也采取了类似的分析方法。他们假定政府管制者是经济人，他们也追求私利。具体地说，政府管制者的追求目标可以分为直接与间接两类。根据芝加哥学派的理论，管制者的直接目标是收入最大化，从短期看，他们 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 的收入水平可能并不高，但从长期看情况就不同。如一些政府管制者在退休前脱离政府部门而去高薪的企业工作，如特比特(Tebbit)勋爵和沃克(Walker)勋爵原来分别负责制定英国电信公司和英国煤气公司的私有化政策方案，后来他们分别成为这两个被管制企业的董事会成员。?管制者的间接目标包括追求那些非金钱的利益，例如，追求高级住宅、高级轿车等。正因为政府管制者有种种私利，才使企业进行各种寻租活动成为现实。 (四)政府管制俘虏理论 企业作为一种利益集团，它对政府管制有特殊的影响力;而政府管制者有各种利己的动机。这两者相结合便为政府管制俘虏理论提供了现实基础。政府管制俘虏理论认为:政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的(即立法者被产业所俘虏)，而管制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘虏)。? 这一理论的最大贡献者是曾获得诺贝尔经济学奖的乔治?施蒂格勒(c南rge St。igler’)，他在1971年发表的《经济管制理论》一文中指出:“经济管制理论的中心任务是解释谁是管制的收益者或受害者，政府管制采取什么形式和政府管制对资源分配的影响。”?他通过实证研究而得出的结论是:受管制产业并不比无管制产业具有更高的效率，较低的价格。他的结论是建立在以下假设基础上的:(1)政府的基本资源是权力，利益集团能够说服政府运用其权力为本集团的利益服务。(2)管制者能理性地选择可使效用最大化的行动。建立在这两个假设基础上的第三个假设是:政府管制是为适应利益集团实现收入最大化所需要的产物。政府管制是特定利益集团的一种收益来源，通过政府权力在社会各利益集团之间的财富再分配，该利益集团就增加了收益。 1976年，另一位芝加哥学派的经济学家佩尔特兹曼(Peltz一一)进一步发展了这一理论，并通过三个层次更全面地来阐述这一理论:?一是与市场失败相联系。哪里有自然垄断，哪里就有垄断利润。在无管制的情况下，垄断利润被垄断企业占有。在受管制的情况下，政府管制者被授予法律上的“垄断权”，决定如何处理这些垄断利润。所以，被管制产业有一种经济刺激，试图影响政府立法管制者，以尽可能建立对本产业有利的管制制度。出于同样的目的，被管制产业会尽最大努力去影响政府执法管制者。这样，各种利益集团为各自的利益相互竞争，以影响立法者和执法者，在不同层次上都存在一个“政府管制市场”。二是对政府管制的结果作出预期，政府管制者通常会被受管制企业所“俘虏”。这是因为，管制结果对被管制企业的得失影响最大，被管制企业会运用多种手段与政府管制者分享垄断利润。政府管制者既然成为垄断利润的受益者，就会通过管制活动为企业创造垄断利润服务。只要政府管制者所分享的利益不超过垄断利润，企业的这种“寻租投资”就是值得的。如果在被管制产业中有两个或两个以上的企业面对一个管制者，这些被管制企业就会扮演一个托拉斯的角色，共同与管制者谈判，以保留尽可能多的产业垄断利润，但他们无论如何也不可能像只有一个垄断企业那样有效地对付管制者。而且被管制产业中企业的数量越多，或者企业之间的竞争越激烈，它们共同对付管制者的合力就越弱。而垄断利润在企业问的分配则决定于各企业的相对力量。相反，如果一个被管制企业面对一个以上的管制者，而且，它们是相互独立的，那么，它们就较难剥夺垄断利润。三是对政府管制结果作出进一步预期，尽管存在政府管制俘虏问题，政府管制在经济上还是有效的。无论管制者是否获得利益，被管制产业的产量和价格并没有多大差异，其主要差别只在于收入在各利益集团之间的分配。但按照威廉姆森(william刚)的解释，政 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 府管制是在消费者与企业之间、企业与企业之间组织交易的一种方法，这种方法比不存在政府管制的情况下，让具有不同市场力量的消费者、企业实行外部交易更有效。 除上述理论外，还有一些变异的政府管制俘虏理论。如“生命周期理论”(1ife—cycle theory)认为，管制机构起初能独立运用管制权力，但逐渐被垄断企业所俘虏。“合谋理论”(conspl‘racy theory)则认为，初始的管制政策就受被管制者与其它利益集团的影响，所以，它假定政府管制者一开始就被俘虏。此外，还有一些相关的理论。 (五)对政府管制俘虏理论的评价 由上可见，政府管制俘虏理论的核心内容是:具有特殊影响力的利益集团——被管制企业，针对管制者的自利动机进行寻租活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与共同分享垄断利润。这就使政府管制成为企业追求垄断利润的一种手段。但该理论是建立在以下三个假设条件基础上的，需要加以检验: 第一，政府管制者、垄断企业和消费者都被假定为纯粹的经济人，都是追求个人利益最大化。按照这种假定，政治家寻求政治上的支持力量(如争取选票)，这只是一个假面罩，他们只是以此为手段实现收入最大化。在这种假定下，垄断企业有完全的效率，似乎不存在企业内部的X低效率或组织失败。?这一假定显然不符合实际。诚然，一些政府管制者有可能与被管制企业进行权钱交易，但不能以偏赅全，认为政府管制者都追求个人收入最大化。从现实性看，政府管制者还受公众和社会舆论等的监督，不可能在只有管制者和企业这两种“经济人”的世界里进行交易。更显然的是，垄断企业往往与x低效率密切相关。 第二，所有的利益相关者都被假定为有合理的预期。即假定它们各自运用各种可能的信息，通过谈判达成交易，从垄断利润中取得合理的收入。但正如前面所分析的，由于存在信息不对称问题，管制者往往难以像企业一样掌握大量详细的信息。因此，也就不可能有合理的预期。 第三，忽视政府管制成本对效率的影响。如果政府管制是无成本的或者成本非常小，那么，根据前面两个假定，在存在政府管制的情况下，虽然垄断利润在利益各方的分配并不相同，但对经济效率不会产生多大影响。可是，如果存在大量的管制成本，则就会降低产业的经济效率。虽然施蒂格勒认识到管制成本的存在，但把它看作是很小的，因而可以忽视的。佩尔特兹曼也指出政府管制无成本的这种假设是不现实的，在管制过程中既有管制者的成本，也有被管制者的成本。而且，管制形式本身也可能对产业效率产生消极影响。但遗憾的是他没有把管制成本真正纳入其理论分析框架。事实上，由于政府管制实践中存在大量的管制成本，这就有可能降低产业经济效率。 政府管制俘虏理论似乎是以否定政府管制和其它形式的政府干预为出发点的。它的那些并不明确的结论也是保守的，在施蒂格勒等人看来，哪里有自然垄断，哪里就没有其它更有效率的可能。因此，按照这种假设，对于被管制的自然垄断产业，不是怎样提高经济效率，而是有关利益集团如何分享垄断利益的问题。以芝加哥学派为首的政府管制俘虏理论的总体影响是增强了反政府管制的倾向。正是在这种理论影响下，在20世纪70年代和80年代，美国出现了放松政府管制的运动。 由于政府管制俘虏理论存在相当大的局限性，它必然受到许多来自理论和实践的挑战。如果政府管制真是一种代价过于昂贵的政府干预，那么，就应该全面 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 实行放松政府管制。但在现实中，许多国家对自然垄断性产业的政府管制仍然很有力度，有的国家还在加强政府管制。因此，一种更容易接受的观点是:存在自然垄断的地方，人们就不能完全依靠市场竞争力量，就需要有效的政府管制以刺激企业提高效率，保护消费者利益。但无论如何，政府管制俘虏理论的一个不可抹杀的贡献是:它为政府科学地制定与实施管制政策敲了警钟。 第二节 国有资产管理 到2007年12月止，我国共有国有企业11(5万户(其中国家国资委监管的中央一级企业146户)，资产总额35(5万亿元。国有资产管理无疑是中国财政特有的功能。 在我国进入社会主义市场经济时代以来，如何在构建公共财政模式的同时，对半个多世纪以来新中国积累起来的数以十万亿元的国有资产进行管理，尤其是把构建公共财政与国有资产管理有机结合起来，可以说一直是困扰我们的一个难题。党的十六大报告指出，要“根据解放和发展生产力的要求，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”;要“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”;“各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值”。党的十六大重申的我国的基本经济制度和确立的新的国有资产管理体制，无疑为构建中国社会主义公共财政模式规定了丰富的和颇具中国特色的内容。那么，究竟中国公共财政与国有资产管理是什么关系,财政与“国资委”是什么关系,怎样在公共财政模式下加强我国国有资产管理,对此本文拟略抒已见。 一、中国国情决定中国公共财政在国有资产管理中的地位和作用 公共财政是与市场经济体制相适应的财政模式。但是，正如世界各国实行的市场经济体制各具特色、形态各异一样，公共财政在各个国家之间也并没有一个统一的模式。显然，中国国情和中国特色的社会主义决定了参与国有资产管理，实现国有资产的保值增值，是中国公共财政的有机构成和独具特色的内容。可以说，历史和中国特有的国情赋予中国社会主义公共财政以特有的国有资产管理职能。如果说一般的公共财政具有配置、分配、稳定三大职能，那么，中国公共财政应是在这三大职能之外还有一个管理职能即国有资产管理职能。 显然，这里的国有资产管理职能是不同于计划经济时代财政的企业财务管理职能的。过去，企业是政府的附属体，财政实际上扮演着“大老板”的角色。而在市场经济体制下，企业的附属体地位逐渐消失而成为市场主体。所以，必须赋予财政的国有资产管理职能以全新的、适应市场经济运行所需要的形式和内容。这个形式和内容是什么，当然是需要认真地探索和研究的。但有些问题应该是清楚的。比如，财政在整个国有资产管理中处于“重要参与者”的地位。因为财政部门是政府的“管家"，是政府的重要组成部分。根据现行《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，我国在中央、省和设区的市分别设立国有资产监督管理机构，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。财政的“参与”地位决定了财政履行国有资产管理职能的形式和内容。 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 那么，在公共财政框架下我国财政如何参与国有资产管理，履行国有资产管理职能，实现国有资产的保值增值呢,笔者以为: 首先，在国有资产管理上要把国家国有资产管理机构与财政机构的关系协调好处理好。因为当前的国家国有资产监管机构不同于过去的国家国有资产管理局。过去的国家国有资产管理局与财政部之间是“归口管理”的隶属关系。而现在的国有资产管监机构是代表国家履行出资人职责的;国家财政机构与国家国有资产管理机构同属于政府序列，分别代表国家履行国有资产管理职责。但二者的国有资产管理职责是不同的，国家国有资产监管机构主要履行国有资产的产权管理等基础管理。而国有资产经营收益(包括利润、股份分红、租赁收入、产权转让收入和其他收入，下同)则必须纳入国家财政预算管理。这样，财政在国有资产管理职责上就必然履行国有资产收益收缴的功能。 其次，财政履行国有资产管理职能，实施国有资产收益收缴，主要应通过两种形式:一是资产评估;二是预算管理。从资产评估看，它既是国有资产日常管理的需要，更是国有资产租赁、承包、变卖等的需要，当然主要还是适应国有资产重组的需要。从预算管理看，它涉及到理论上和实践上的一个重要问题，即国有资产必须按照建立公共财政模式的需要，分为公共性国有资产和竞争性国有资产。理论上讲，根据公共品理论可以把国有资产分为公共性国有资产和竞争性国有资产，并据此可以把公共性国有资产管理纳入资本预算;把竞争性国有资产管理纳入国有资产经营预算。资本预算是西方实行公共财政国家的通常做法，因为市场经济国家都或多或少地拥有国有企业。当然它们的国有企业是公共性国有企业。我国把公共性国有企业和国有资产管理纳入资本预算是西方公共财政国家通行做法，只是国有资产经营预算是中国公共财政的特色。 重要的是在实际操作上如何划分公共性国有资产和竞争性国有资产。这显然是一个十分复杂的问题。因为:混合品的存在使得公共品与私人品的划分十分困难;国有控股企业、国有参股企业生产产品的多样性使得公共品与私人品的划分十分复杂，从而造成公共性国有资产与竞争性国有资产的区分十分复杂;一种产品的多重用途使得政策性产品与竞争性产品难以区分清楚。问题是复杂的，但本人认为，通过调查研究，依据一定的原则办法，问题总是可以解决的。只要这个问题解决了，上面的设想便可以实施了。 二、建立包括国有资产经营预算在内的复式预算体系既是加强国有资产管理的需要，也是建立统一的公共财政的需要 国有资产保值增值是国有资产管理的目的，也是财政的国有资产管理职能所要达到的目的。虽然我国理论界有人认为国有资产管理不能以保值增值为目的，因为政府行为不能以营利为目标。但我认为经营性国有资产管理是必须以保值增值为目的的。主张国有资产管理不以保值增值为目的，那就意味着国有资产只能逐步萎缩，实行渐进式的私有化。这显然是又一种理念的问题。在此不予置评。但我个人认为，既然是经营性的国有资产，既然进入市场，就必须以营利为目标，从而实现国有资产的保值增值。 那么，进一步的问题是如何对国有资产保值增值进行管理,从国有资产经营预算对国有资产保值增值管理看，国有资产经营收益如何处置,国有资产经营预算能否与政府其他预算打通,这些显然是需要认真探讨的问题。对此，本文认为: 首先，政府对国有资产保值增值的管理，必须通过国有资产经营预算。国有资产经营预算作为政府预算的组成部分，其编制由国务院负责，具体的可以由“国 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ ---- 资委”承担具体编制。全国国有资产经营预算由国家“国资委”负责具体编制;地方国有资产经营预算由地方“国资委”负责具体编制。国家“国资委”汇编全国国有资产经营预算。汇编好以后，由全国人大专门的预算编制审议委员会进行审议。必要时由”国资委”负责解答有关质询。经过编制和审议程序后。国有资产经营预算与政府其他预算一同由全国人大审查批准。经批准的预算由国务院负责执行，由财政部负责组织实施。 其次，国有资产经营收益的处置问题。理论界有一种观点认为，国有资产经营收益只能用于社会保障基金。其理由是目前的社会保障基金严重不足或空转，是一个重要的经济问题和社会问题。所以，国有资产经营收益只能用于社会保障。这种观点应该说是有一定的道理的，但如果国有资产经营收益只限定用于社会保障可能有失偏颇。从稳定和发展的要求看，国有资产经营收益主要应该有两种用途:一是用于社会保障;二是应该用于再投资。有人认为，国有资产经营收益用于再投资会产生挤出效应，影响私人投资。这是没有道理的。既然是经营性国有资产，其收益如果不能再投资，怎样从根本上实现国有资产保值增值呢,～ 在解决了国有资产经营收益的去向以后，就有一个如何把国有资产经营预算融入中国公共财政的复式预算体系的问题。 根据上述把国有资产分为公共性国有资产和经营性或竞争性国有资产的原则要求，中国公共财政的复式预算体系应包括经常预算、资本预算、国有资产经营预算和社会保障预算等四个预算。经常预算和资本预算是西方市场经济国家公共财政预算的基本形式，其中资本预算在中西方都是公共性国有资本预算。社会保障预算也是西方一些国家的通常做法。国有资产经营预算便是中国公共财政的特色预算。只要把这四个预算相互之间打通，国有资产经营预算便融入到中国公共财政复式预算体系中去了。 三、建立中国公共财政复式预算体系的关键是四个预算相互之间的打通 问题的关键是上述经常预算、资本预算、社会保障预算和国有资产经营预算等四个预算之间如何打通,初步设想是: 第一、经常预算中的收入来源主要是一般性政府税收;其支出主要是一般性政府支出，但在市场经济体制下应增列社会保障支出，进入社会保障预算的收入项下。这里，国有资产经营预算与经常预算似乎没有直接关联，但国有资产经营中的各项税收是作为一般政府税收进入经常预算收入项下的。 第二、国有资产经营预算中支出项下社会保障支出进入社会保障预算收入项下。因为一方面在市场经济条件下的社会保障不能再走企业包下来的老路，另一方面长期以来对企业职工社会保障的欠账，也需要加大对社会保障的投入。这样也就是实际上打通了国有资产经营预算与社会保障预算之间的关系。 第三、国有资产经营预算中支出项下还应该有国有资产再投资支出。这部分的投资支出进入国有资产经营预算收入项下进行自身循环，以求国有资产的增值扩张，这个道理是不言而喻的。 从形式上看，国有资产经营预算与资本预算没有直接关联。但这并不说明上述四个预算之间没有相互打通。因为打通有直接和间接两个层面。 四个预算之间相互打通之后，无疑表明中国公共财政的复式预算体系得以建立。这也是中国公共财政制度的创新。 阮宜胜2003年10月在厦门召开的国有资产管理和公共财政制度建设国际会议上作的题为《公共财政的国有资产管理职能》的学术发言 ----------------------------精品word文档 值得下载 值得拥有---------------------------------------------- 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