对村委会换届选举的思考

对村委会换届选举的思考 市司法局派驻壶潭村农指员 ? 陈仁义 民主和法治是人类社会发展到一定时期的共同选择，是人 类通过自身的智能活动而形成的智慧结晶。民主与法治社会是当 今世界的主流社会。尤其是人们进入二十一世纪后，经济全球化 和信息技术的快速发展，为人类社会提供丰富多彩的物质生活和 精神生活的同时，也加快了民主制度的发展步伐和法治理念的广 泛认同。我国正处在一个社会与经济转型、法制构建并努力实行 依法治国的复杂的时代，特别是改革开放30年来，我国的社会 无论从政治、经济还是法制都正经历着前所未有的变革。在我国 的社会主义现代化进程中，不断地朝着民主与法治这个方向迈进 已经成为不可逆转的潮流。 我国为数众多的农村，是构成总体社会的基本元素。而基 层村民委员会选举制度的确立和法律赋予的自治权利的获得，则 标志着我国在民主与法治的进程中迈出了可喜的一步。几十年 来，基层农村选举制度的演进，始终不渝地遵循着一个鲜明的价 值主题：保障与扩大选民的民主权利，实现村民依法自我管理， 推进选举的民主化、制度化、科学化。在这一价值理念的指导下， 第九届全国人民代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 大会常务委员会第五次会议，于1998年11 月4日通过并实施了《中华人民共和国村民委员会组织法》。各 1 省（直辖市、自治区）也相继出台了相应的实施办法。可以说， 《村民委员会组织法》继承和吸收了以往各种基层选举制度的精 华，又较好地尊重了农民群众的首创精神，是在不断实践基础上 的一种探索和创新，是中国特色的村民委员会选举工作的基础。 也正因为有了《村民委员会组织法》等一系列的法律法规的保障， 使得村民委员会选举成为目前我国民主程度最高的选举制度。 今年，我受宁波市司法局指派，到奉化市溪口镇壶潭村担 任农村工作指导员。在农村工作期间，恰逢村里换届选举，我自 始至终，都参与了村党支部、村民委员会和村经济合作委员会的 选举工作，再加上本人在农村生活的经历，对农村的村民委员会 选举工作有了较深刻的理解，并进行了一些大胆的思考。 自《村民委员会组织法》于1998年正式颁布实施以来，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的村民自治进 入实质性发展阶段，广大农民终于可以真正成为村中的主人。近 十年来村民自治管理的实践和四届村民委员会选举工作，使广大 村民对民主法治理念有了较深的认识，这也标志村民自治作为一 项基本性的制度架构开始发挥基础性作用。 根据《村民委员会组织法》等法律法规的规定，目前我国 村民委员会的选举，先由村民会议或者村民小组推选产生选举委 员会，由选举委员会负责主持选举事务。 2 每届村民委员会任期三年，可连选连任。村民委员会成员 由村民直接选举产生，任何组织或者个人不得指定、委派或者撤 换村民委员会成员。年满十八周岁的村民都有选举权和被选举 权，但依法被剥夺政治权利的人除外。选举时，有选举权的村民 过半数投票的，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数 的选票，始得当选。选举都实行无记名投票，差额选举和公开计 票的方法，选举结果当场公布。选举时，都设立秘密写票处供选 民使用。乡（镇）级人民政府在选举过程中，主要是做一些指导 性的工作，确定选举日期，维护选举秩序。 经过四届村民委员会的选举和近十年的实践，村民委员会 的选举明显地表现出自身的一些特点。 1、程序的繁杂性。从当地的人民政府决定选举之日起，到 最后选出村民委员会，所要经历的程序，十分繁杂。选举动员、 推选选举委员会、制定选举办法、直接推选候选人、候选人资格 审查、选民登记、选举权登记异议、办理委托选举、发票、投票、 唱票、计票等等，这一点从多达十几号的选举公告中不难看出。 在没有全程参加过选举工作之前，真的很难想象选举基层村官， 会有这么多程序要走。 2、选民权利的广泛性。村民参加选举，享有广泛的权利， 这些权利包括：选举权、被选举权、决定选举委员会权、提名候 选人权、自主决定权、放弃权利权、知情权和秘密投票权等等。 3 3、选举过程和结果的公开性。在选举过程中，一些涉及村 民利害关系的重大事项，都要以公告的形式，向村民及时公布， 并接受村民的监督和询问；选举的办法和程序都予以公布，选举 的结果当场公布。可以说，除了写票和投票，整个选举活动，都 十分透明。 4、候选人之间的竞争性。目前，村委会主任、副主任、委 员都实行差额选举，候选人之间的竞争十分激烈，也时常有一些 村，因激烈的竞争而发生过激的言行。 5、选举活动的合法性。村民委员会选举必须依法进行。村 民委员会的自治是在法律框架内的自我管理，而不是脱离法律约 束的自由管理。 经过近十年的摸索，现在的村民委员会选举可说是比较民 主和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 ，在广大村民中也有较大的影响力。通过四届村民委员 会选举，也使得民主与法治的理念在广阔的农村扎下根来。但是， 《村民委员会组织法》实施于十年前，现在的农村与当时的农村 相比有了很大的变化；在现实的村委会选举过程中，也会遇到一些困惑和村民情绪上的抵触行为。 从肯定性的角度来分析，《村民委员会组织法》第二十三条 对村委会成员的资格作了规定：村民委员会及成员应当遵守宪 法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村 4 民服务。地方性法规也有相应的规定，如《浙江省村民委员会选 举办法》第十三条第二款规定：选民应当推选遵纪守法、办事公 道、廉洁奉公、具有一定文化水平、热心为村民服务的选民为村 民委员会成员候选人。以上法律和法规只对村委会成员的资格作 了原则性的规定，具有及大的不可操作性和模糊性。并且法律和 法规都没有把村委会成员应当具备哪些条件的决定权下放给地 方人民政府和在选举过程中主持选举工作的村选举委员会。 从否定性的角度来分析，只有《浙江省村民委员会选举办 法》第三十条作了规定：村民委员会成员被依法追究刑事责任的， 停止履行职务。当然，法律和法规都对村民的罢免程序作了规定。 仅有这样的规定，在实际操作上也会遇到困惑。 从选举动员开始，到最后结束，要经历一个月左右的时间， 有关的程序更是多达十几项。由村民直接参加的投票选举，就有 三项：选举产生选举委员会，选举产生候选人和选举村委会成员。 如果第一轮没有顺利选出，还要进行另选。现在农村中的青壮村 民大多都外出经营，村中剩下的年轻人很少，而进行各种选举都 规定参选人数，达不到规定人数就无法进行。所以，有些村为了 举行选举，只好想方设法地凑足参选人数。这在无形之间增加了 选举的成本，也给村民正常的生产和生活带来了不便。如果遇上 农忙季节，更是如此。 5 现行的《村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举 办法》都规定，村民委员会每届任期三年，成员可连选连任。我 觉得这样的规定，不够科学，三年太短。每三年举行一次换届选 举，从本人参加选举的真实感受和调查来看，的确不利于村民自 治的开展，也是对农村有限资源的一种浪费。一届村民委员会选 出来第一年要熟悉情况，班子之间、两委之间要互相磨合，第二 年才能做点事，但第三年就要面临下一次的选举了，要考虑自己 的去留问题，致使村委会成员把主要精力放在选举上而不是放在 工作上。更换过快会导致村班子不稳定，也看不出成员的能力和 业绩。尤其是在派系比较突出的村庄，三年一选的村委会选举， 是撕裂村民情感的主要因素，也常常会有夫妻之间、父子之间意 见相左，造成家庭不和，这严然已成为一般民众心中的痛，也不 利于新农村建设。而对于基层人民政府来说，已是全力以赴，还 唯恐出点意外。 另外，可“连选连任”的规定，实际上也不利于有效竞争 和优秀村干部脱颖而出。因为从我国农村目前的实际情况来看， 村民的觉悟还远没有达到只考虑候选人的水平能力而摈弃宗族 和亲情的因素，恰恰相反，宗族和亲情在选举中居于支配地位。 而宗族和亲情都具有长期性，所以没有上限的连选连任，在一些 村委会选举中，变成比较兴旺宗族或房族内少数人员长期垄断村 委会职位，而其他人（也包括一些较优秀的村民）只能是参加选 举，行使投票权而已。另一方面，一些人，为了长期占居村干部 6 的位置，不重视年轻干部的培养，不重视年轻党员的发展。 《村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》 都禁止威胁和贿赂行为，但如何界定威胁和贿赂行为有一种让人 说不清道不明的感觉。 现行法律规定，选举所需经费由村集体经济负担。而一些 贫困村，基本上没有集体经济收入，拿什么开支。如今一些方面 的支出通常由竞选人私下解决，比如外出人员回村参选所产生的 费用。当然，竞选人的目的是选民手中的选票。这样就给人一些 想象空间，这算不算贿选呢？要说是，它在一定意义上也有积极 的一面，因为选民回村选举的损失如果得不到相应的补偿，他们 就可能不会回来参选，这样参选人数就可能达不到规定的人数， 选举就无法进行。要说不是，它却也从一定意义上影响着选举， 当事人也得到了一定的实惠。当然这只是一个方面。 “如果没有法律，个人的权利沦为强权的奴婢，法律的尊 1,严将遭到践踏，而理性的自治也将成为幻想。”小平同志也说： “制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充 2,分做好事，甚至会走向反面。”我们有责任和义务理性地从制 1.［美］肯尼斯．基普尼斯：《职责与公义》之美国法律制度与律师职业道德，徐文俊译，东南大学出版社出版，２０００年, 第１版，第１４页 2. 邓小平：《邓小平文选》，第２卷，第３３３页。, 7 度层面发现问题，并不断地进行讨论和探索，以找到科学的解决 办法。 《村民委员会组织法》颁布实施后，对保障村民的民主权利，规范村民委员会选举和村民委员会的自我管理职能都起到了 十分积极的作用。但法律规范与不断变化的社会关系之间总是存 在着从适时到过时的规律，《村民委员会组织法》经过近十年的 实践，也暴露出一些与它所调整的社会关系之间存在着的不相适 应的地方。再说我国地域辽阔，各地区的社会和经济发展及不平 衡，我们应当根据不同的发展水平，因地制宜地制订出相应的法 律规范。 1、增强村委会候选人资格的确定性和可操作性。法律应当就年龄、文化水平、人品方面列举一些明确的 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 ，也可授权地 方权力机关作出具体的规定，增强实务选举中的可预期性和可操 作性。从否定性的角度出发，也应当明确规定不得成为村委会成 员的具体条件。对于在职的村委会成员如遇有严重的违法违纪行 为、丧失民事行为能力、户籍关系迁出本村等特定的法律事件， 应当作出停止履行职务的明确的规定。对于法律法规中关于威胁 和贿赂行为的原则规定，也应当针对农村社会的实际情况，作出 更具有可操作性的具体规范。 2、对现行的选举方式进行必要的改革。现在的村民委员会选举程序繁杂，时间过长，有必要进行一些改革。首先，在认真 8 研究分析的基础上，改革现行的候选人产生方式。将由村民直接 推选改为由具备相应资格的人提出申请，经选举委员会登记和审 核后报当地乡、镇人民政府备案即可，这样可减少一道由全体村 民投票的程序，节约一定的成本和时间，增加可操作性和科学性， 也不会从实质上改变选举的民主性。并且可规范选举行为，防止 有些人因旁人怂恿而左右自己的竞选意志，防止有些人搞“突然 竞选”扰乱选举秩序。当然，也可要求竞选者交纳一定额度的保 证金，以保证在选举中和履行职务时遵纪守法，全心全意为村民 服务。其次，采取更灵活的当选条件。现行法律规定“双过半” 才能当选，但村委会成员不足三人当选或村主任、副主任未选出 的应另行选举。“另行选举以得票多的当选，但得票数不得少于 参加投票选民的三分之一。”既然另行选举时可以得票多的当选， 以得票数不得少于参加投票选民的三分之一为限，我们何不在开 始时就采取更灵活的当选条件，提高选举的成功率，节约选举成 本和时间呢。 3、修改现行任期方面的规定。将三年一届改为五年或四年一届；并将可连选连任改为任村党支部书记、村委会主任累计不 得超过十五年或十六年。 由中央、地方、行政村根据实际情况，按照一定的比例出资，设立选举基金，保障选举经费。有了保障经费，村委会的选 举就会更规范，村民的参与热情会更高，选举中的猫腻现象会更 9 少乃至彻底消除。 现在，地方政府对现任的村支部书记、村委会主任等村干 部都进行一些补助，对任职满一定年限（如十年、十五年、二十 年等），在达到法定退休年龄后，就给予一定的生活补贴。这个 政策对调动村干部的工作积极性，解决村干部的后顾之忧，鼓励 村民致力于村集体事业起到了很好的作用，但在时间的规定上有 不妥之处。一方面，现行政策规定，任职越长，则将来的补贴就 越高，这在一定意义鼓励了一些人长期占居村干部的位置，不例 于村政权的有效交替和优秀村干部脱颖而出，也会助长村民的不 满情绪。另一方面，现行政策在时间的规定上，也与现行的任期 制不相吻合。现行任期三年，一个村干部当了三届还只有九年， 还不到可以享受退休补贴的年限，这就“逼着”当事人想方设法 去继续任职。我们可以适当调整政策，以法律规定的任期为基础， 进行必要的补贴。比如任满二届为一个档次，任满三届为一个档 次，任满四届为一个档次。但设定一个上限，在政策导向上鼓励 村干部任职一定年限后不最担任村两委会职务，促进村政权有效 交替，让真正优秀的村民进入村两委会班子。 俗话说:火车跑得快，全靠车头带。农村要进行新农村建设， 关键在村干部。而科学的、切合农村实际的选举制度，则从制度 上保障着能带领群众致富奔小康的村干部的产生。 二〇〇八年六月二十八日 10