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流动人口住房状况及其公共服务研究和分类分区分析

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流动人口住房状况及其公共服务研究和分类分区分析流动人口住房状况及其公共服务研究和分类分区分析 住房是人类生存和发展的最基本条件之一,流动人口的居住空间和居住形态是体现流动人口生存与发展的重要标志[47]。对流动人口来说,住房问题更为重要,因为他们远离家乡,更容易缺乏稳定、适宜的住房条件。据最新发表的《中国流动人口生活质量研究》课题报告,2006年全国流动人口平均生活质量指数为0.532,其中住房指数为0.494,超过40%的流动人口得分值低于0.4。这说明住房条件相对较差的流动人口仍占有相当规模,急需有关部门和各地政府给予重视、出手相助[48]。然而,当我们...

流动人口住房状况及其公共服务研究和分类分区分析
流动人口住房状况及其公共服务研究和分类分区分析 住房是人类生存和发展的最基本条件之一,流动人口的居住空间和居住形态是体现流动人口生存与发展的重要标志[47]。对流动人口来说,住房问题更为重要,因为他们远离家乡,更容易缺乏稳定、适宜的住房条件。据最新发表的《中国流动人口生活质量研究》课题 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 ,2006年全国流动人口平均生活质量指数为0.532,其中住房指数为0.494,超过40%的流动人口得分值低于0.4。这说明住房条件相对较差的流动人口仍占有相当规模,急需有关部门和各地政府给予重视、出手相助[48]。然而,当我们全面考察社会对于流动人口的关注以及学术界对于流动人口的研究时却发现,流动人口的居住问题还没有引起充分的关注和重视,目前的研究主要集中于流动人口居住的空间分布。此外,考量流动人口住房质量,不仅要重视其总体水平,还需关注住房质量指数和住房需求在流动人口群体中的分布层次,但是目前已有的研究(如吴维平、王汉生,2002;蒋耒文、庞丽华、张志明,2005;张子珩,2005;Jiang,2006)很少涉及到不同流动人口群体的居住状态及需要差异。 我们认为,为了体现基本的社会公平和实现社会稳定的需要,必须彻底解决不同流动人口群体的居住问题,这是政府必须提供的公共服务职能的一部分,也是提高流动人口国民待遇的一个重要方面。为此,本章将以福州、泉州和厦门三市为例分析和估计福建省不同流迁意愿、不同地区流动人口的居住状况和存在的问题,并在简要评价目前各级政府所采取的流动人口住房保障政策的基础上,通过借鉴各地在解决流动人口住房问题上的经验,结合我省不同流迁意愿、不同地区流动人口的具体住房情况,对流动人口住房的公共服务问题提出对策和建议。 第一节 流动人口的居住特点 由于户籍 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 的屏蔽作用和流动人口自身的原因,大部分流动人口被排除在城市主流社会之外,从而使他们的生活方式、价值观念以及行为 规则 编码规则下载淘宝规则下载天猫规则下载麻将竞赛规则pdf麻将竞赛规则pdf 等各方面都与城市居民存在较大的差异。这种差异在居住方式上也有明显的反映。 1 流动人口面临着有限的住房获取方式 1.1 城市居民获取住房的主要方式 对于中国城市居民而言,获得住房至少有购买已分配公房、通过市场机制购买商品房以及参加政府推行的安居工程购买低价经济适用房等几种形式[49]根据福建省2000年普查的数据,2000年城镇居民中拥有住房产权的比例高达70.9%,2005年虽然租用房屋的比例增加了,但是拥有房屋产权的比例仍然占了64.0%(表4-1),这不仅说明本地居民的住房产权拥有率高,还表明了本地居民住房选择方式的多样性。。1999年以后,中国福利分房已经结束,一般及以上收入的城市家庭可以通过购买商品房解决住房问题,而低收入家庭则可以购买政府指导价格的经济适用房。除购买产权房以外,城市居民还可以通过租赁的形式解决住房问题。租赁主要有三种形式:即继续租住公房、租住商品房和租住政府指导开发的廉租房[50]。表4-1 福建省城镇居民的住房获取方式 (%) 年份 自建住房 购买商品房 购买经济适用房 购买原公有住房 租用公有住房 租用商品房 其他 合计 2000 46.1 8.1 4.5 12.2 10.8 9.8 8.5 100 2005 38.3 11.8 4.2 9.7 5.4 21.6 9.0 100                   资料来源:福建经济与社会统计年鉴——城市调查篇(2006)[Z].福州:福建人民出版社,2006. 1.2 流动人口有限的住房选择 与当地的城市居民相比,流动人口基本上没有自己的住房,住房的选择方式也更为有限。正如我们的调查结果显示(图4-1),从总体上看流动人口是以单位宿舍和租赁房屋为主要的住房形式,自购私房的比例仅为3.7%。流动人口的房屋产权拥有率极低的现状反映了流动人口“临时性”的特征明显。造成这种状况的主要原因是由于户籍制度和城市住房之间的联系在很大程度上仍然没有被触动,流动人口基本上仍被置于主流住房分配体制之外,既没有获得福利分房的机会,也有没有享受经济适用房和廉租房的权利,唯一可能的是从市场上购买或者租用商品房,但这只适合少部分高收入者,绝大多数流动人口由于工作不稳定和收入低下,面对城市高额的房价只能是“望房兴叹”,能够买得起房的只是凤毛麟角。因此,对于没有当地户口的流动人口而言,为了减低生活成本住在单位的宿舍和租赁条件简陋的房屋是一种现实的选择。这种与当地居民相比不同的住房获取方式反映出流动人口对住房方面公共服务的需求必将不同于当地的城镇居民,仅仅是通过城市住房市场的调整,使房价合理化,让中低收入者买得起房,拥有自己的住房产权的类似政策措施不适用于解决流动人口的居住问题,也不能使他们的居住问题得到彻底的解决。 图4-1  流动人口的住房获取方式 (%) 资料来源:课题组调查数据 2 流动人口的居住条件明显较差 除住房获取方式之外,居住条件是衡量流动人口居住质量的另一个关键量度。本文使用了三个指标来描述居住条件:第一个是包括居住空间和厨卫等设施所占空间在内的人均使用面积(或住房面积,不同于居住面积),这个指标长期被用来衡量国内住房供应水平;第二个指标是综合了对房屋6方面定性描述的住房质量指数(=∑Xi/9),这6方面的定性描述所使用的是一个如下所示的量表[③],在此基础上计算分析了流动人口的居住质量。最后一个指标是对目前住房的满意度。 电/液化汽(0 =没有,1 =有) 自来水(0 =没有,1 =有) 住房用途(0 =居住兼生产用房,1 =纯居住) 厨房(0 =没有,1 =合用, 2 =独立) 厕所(0 =没有,1 =合用, 2 =独立) 洗澡设施(0 =没有,1 =合用,2 =独立) 2.1 流动人口居住质量较差,存在明显安全隐患 同当地居民相比,流动人口的居住条件简陋,住房面积狭小,基本生活设施缺乏(见表4-2)。在我们调查的三个城市中,流动人口都要承受小得多的住房面积和更差的居住条件。拥挤成为了流动人口住房的一大特征,其人均住房面积只有城市居民的二分之一,甚至更少。同当地居民相比,更多的流动人口住在没有厨房和厕所的房屋里,这些房屋除了居住外大多还承担着工作和其他用途,并且建筑结构也相对更加不稳定(如建筑工地上的临时宿舍)。一个三口之家挤在一间租来的没有任何设施的小屋里,在一个角落里用煤气灶或液化气炉做饭的情形并不罕见。同在城市中工作生活,城市居民与农民工群体只因身份不同,居住质量差距竟如此之大,这样的结果着实令人忧虑。 表4-2  不同地区流动人口的居住条件差异 流动人口 当地居民 人均住房面积 住房质量指数 人均住房面积① 住房质量指数② 福州市 19.32 0.68 32.50 0.85 泉州市 12.92 0.56 30.30 0.70 厦门市 15.11 0.65 35.40 0.79           资料来源:①福建经济与社会统计年鉴——城市调查篇(2006)[Z].福州:福建人民出版社,2006.②根据福建省2000年第五次人口普查数据(2002年8月第1版)计算得到。 表4-3 流动人口的居住受住房选择的影响 住房质量指数 人均居住面积 工作单位宿舍 5.50 12.81 亲戚朋友提供 5.40 24.40 自购私房 7.64 32.18 租赁房屋 5.71 16.79 其他 4.00 20.86       注:其他的居住类型包括住在旅馆里、租借自建棚户和住在船上等,这些只占了流动人口的一小部分。 资料来源:由课题组调查的数据计算得到 之所以出现这样的结果是因为,一方面,大部分的城镇居民是居住在自己购买的房子里,居住空间相对较大,居住条件较好;另一方面流动人口中的大多数人都租房或住宿舍,一般来讲,这些房屋的总体质量比较差(见表4-3)。惟一对于所有群体都开放的不动产是商品房,对于那些可以负担商品房价格的流动人口而言,其房屋质量和当地居民是类同的。但是目前许多城市的商品房价格是令大部分流动人口望而却步的。 综上分析,流动人口的居住空间拥挤,比当地居民要忍受更为狭小的生活空间,同时住房的质量也不高,房内设施不齐全。当然有些流动人口由于自身条件优越进入到城市的住房体系中去,购买城市的商品房,但是对于大多数的流动人口而言,这是不大现实的。因此,住在单位宿舍或者是租赁房屋成为他们解决城镇住房问题最为现实的选择。流动人口这种有限的住房机会,使得他们在住房选择方面处于不利地位,影响了他们的住房状况。因此,在城市的住房体系改革过程中必须顾及到流动人口的住房需求,解决流动人口在城镇的住房问题,这是构建社会主义和谐社会的必然要求;也是建设中国特色社会主义的一项战略任务。 2.2 流动人口的住房满意度较高 尽管面对着较差的住房条件,流动人口对其目前住房状况仍然表现出比较满意的水平.当问及“您对目前住房状况的满意度时”,其中有将近80%的人对其住房条件表示一般或满意,仅有13.0%和2.3%表示对目前的住房条件不满意或者是很不满意(图4-2)。 图4-2 流动人口的住房满意度 (单位:人,%) 资料来源:课题组调查数据 之所以出现这样的结果可能有两个方面的原因。一是因为中国城市里的流动人口没有将参照群体位移到城市居民[51]。访谈的结果证实了这一判断。在访谈中大部分的流动人口表示城里人良好的住房条件不会让他们产生失落感,觉得没面子,那是因为他们只和自己家乡的人比较,如果能在家乡盖上一幢几层楼的房子那才有本事。由于整个流动人口群体的住房条件都很差,因此他们对自身的住房条件总体上还是表现出一般水准的满意度。二是因为流动人口在选择住房时主要考虑的因素是上下班方便程度,在调查中,分别有超过50%的流动人口有这样的考虑。住房面积和住房条件在这里似乎并非重要因素,只有不到27%的人将其作为选房因素。这一事实证实了我们的一般看法:将自己视为城市过客的流动人口,在住房决策上表现出了与当地居民不同的行为。因此,城市住房质量的提高对流动人口的影响可能是十分微小的,这不仅仅是因为其被置于主流的住房体制之外,也同自认为是城市过客而表现出来的住房决策行为有关[52-54]。他们往往倾向于做出不同于当地居民的住房选择,在改进居住条件上投入很少,对居住舒适程度和服务设施要求也比较低。这一特征也为国际移民的情况所证实,尤其是那些非法移民,他们来到迁入国不是为了成为永久居民,而是为了在最短的时间内挣最多的钱。例如,对于在荷兰的绝大多数非法移民而言,无论是其自有的还是租来的房屋,他们都是住在单个房间中,很少有人选择更加独立的住房类型,他们中的许多人在住房方面甚至根本没有任何花费[55]。这种流动人口与当地居民在住房投入行为上的差异性告诉我们那些制定给当地居民的优惠住房政策并不都完全适用于流动人口,因此在政府为流动人口提供住房方面的公共服务时必须意识到这种差异的存在并且给予重视,为流动人口量身制定一些真正符合他们意愿的政策。 3 流动人口的住房需求和意愿 图4-3流动人口在务工地最需要的住房类型(%) 资料来源:课题组调查资料   要想为流动人口解决实际问题,政府必须真正了解流动人口的现实需求,不应闭门造车。因此,通过调查分析流动人口在务工地的需求和将来的住房打算,可以为政府制定一些真正符合和满足流动人口住房需求的政策建议提供依据。从总体上说,当问及在务工地最需要的住房类型时,仅有8.7%的人选择商品房,33.0%的人选择经济适用房,29.7%的人选择廉租房,28.7%选择单位夫妻房(图4-3)。 当问及在住房方面今后的打算时,选择在本地买房的比例为30%,仍有大部分人(70%)选择继续租房或者住在单位宿舍,这说明流动人口在住房消费上存在标准低廉化和需求多样化的特点。流动人口的这种住房需求表明要想彻底解决流动人口的住房问题,仅仅想通过单一的住房政策而得到解决是不可能的,必须通过政府、市场和用人单位等多方面的合作,建立一套比较系统有效的政策保障体系,这样才能根据流动人口住房需求的特点来解决他们的住房问题,政府在这当中必须占主导地位。目前许多政策的制定都是从便于管理者管理的角度出发,因此部分政府把解决流动人口进城居住成为永久居民作为唯一的政策目标,而忽视了那些不愿意在城市定居的流动人口的住房意愿和需求。因此,今后有关部门在制订流动人口的城市住房政策时,必须既要帮助那些有稳定职业和稳定收入、希望购房定居的流动人口能够通过自己的努力,获得一所至少能满足城市基本生存需要的“合法固定的住所”;也要帮助那些尚不能或不愿在城镇购房定居、但仍需在城镇谋生的流动人口在城镇有一处起码能满足安全、卫生等城市最低生存需要的安身之所。 第二节 不同流迁意愿流动人口的居住状态 如前所述,流动人口在流动过程中会分化为在城镇定居、保持城乡之间循环流动和返回家乡三种类型,而并非是一个均质的整体。因而流动人口在居住方式、住房决策以及住房需求等方面不仅与城市居民存在差异,而且在不同流迁意愿群体间也有不同程度的差别。 1 打算在城镇定居的流动人口以租赁房屋为主,而打算返乡定居和循环流动的流动人口以居住在工作单位宿舍为主 虽然不同流迁意愿的流动人口在住房获取方式上仍然是以单位宿舍和租赁房屋为主,但是存在着一定的差异,尤其是在返乡与不返乡的群体之间这种差异更为明显。如表4-4所示,三类不同流迁意愿的流动人口中,打算在城镇定居的流动人口居住在工作单位的比例明显低于其他两类流动人口,而自购私房和租赁房屋的比例较高;打算返乡定居的流动人口居住在工作单位的比例最高,而自购私房的比例最低。 表4-4  不同流迁意愿流动人口的住房获取方式 (%) 工作单位宿舍 亲戚朋友提供 自购私房 租赁房屋 其他 总计 在城镇定居(N=117) 43.6 0.9 6.6 48.0 0.9 100.0 返回家乡(N=107) 57.0 0.9 0.9 39.3 1.9 100.0 循环流动(N=76) 51.3 3.9 4.3 35.2 5.3 100.0               注:其他的居住类型包括住在旅馆、租借自建棚户和住在船上等,这些只占了流动人口的一小部分。 资料来源:课题组调查的数据 2 住房条件在返乡与暂时不返乡的流动人口群体中存在差异,其中欲返乡群体的住房条件较差 从人均住房面积来看,打算在城镇定居与打算继续循环流动的流动人口之间并没有存在显著的差异,这种差异在打算返回家乡和暂时没有打算返回家乡者之间比较显著(见表4-5)。但是若从住房质量指数来看,流动人口整体的得分都比较低,而且彼此差异并不明显。这样的结果再次说明流动人口在城市里面临着相对较差的居住环境和居住条件,也表明了解决流动人口在城市里的住房问题的迫切性和重要性。 表4-5  不同流迁意愿流动人口的住房条件 人均住房面积(m2) 住房质量指数 在城镇定居(N=117) 16.55 0.66 返回家乡(N=107) 13.86 0.61 循环流动(N=76) 16.47 0.60       资料来源:根据课题组调查数据计算得到 从城镇的住房满意度来看,在总体满意度偏高的前提下不同流迁意愿内部有所分异。打算定居城镇的流动人口的满意度高于打算选择循环流动和返回家乡的流动人口,打算返回家乡的流动人口不满意度明显高于其他两种流迁意愿的流动人口(图4-4)。 图4-4 不同流迁意愿的流动人口的住房满意度 (%) 资料来源:课题组调查数据 3 不同流迁意愿流动人口的住房需求与打算 从以上的分析可以看出,由于户籍制度、就业制度、社会保障制度等传统的二元社会体制的存在和流动人口自身就业的不稳定性和收入水平低下等特征,使得流动人口被排斥在城市主流的住房体系之外,住在单位宿舍和租赁房屋成为他们解决住房问题最为现实的选择,从而导致流动人口在住房质量上总体偏低。虽然不同流迁意愿之间存在着一定的差异,但这种差异并不是很明显。然而,虽然不同流迁意愿的流动人口在住房状况上存在的差异不大,但在住房需求和今后的住房打算却存在着显著的分异,这值得我们对其做进一步的深入分析。 3.1 不同流迁意愿流动人口的住房需求有很大的不同 从在流入地最需要的住房类型来看,不同流迁意愿流动人口之间存在着明显的差异。打算在城镇定居的流动对住房的需求主要集中在比较稳定的、经济可进入性高、住房条件相对较好的商品房和经济适用房;打算返回家乡的流动人口对住房的需求显然与其有很大的差别,他们需要的更多是经济可进入性低的廉租房或者单位夫妻房;打算继续循环流动的流动人口对住房的需求介于两者之间(见表4-6)。 表4-6  流动人口在流入地最需要的住房类型 (%) 商品房 经济适用房 廉租房 单位夫妻房 合计 在城镇定居(N=117) 13.3 41.0 22.2 23.5 100.0 返回家乡(N=107) 3.7 19.6 40.2 36.5 100.0 循环流动(N=76) 4.1 39.5 26.3 30.1 100.0             资料来源:课题组调查数据 3.2 在今后住房的打算上不同流迁意愿的流动人口差异显著 从表4-7中可以看出,不同流迁意愿在今后住房的打算上也有各自不同的偏好。打算定居的流动人口更加倾向于在本地买房;返回家乡的人则只打算继续住在单位宿舍或者继续租房;循环流动人口在单位宿舍、租房和买房之间并没有特别的偏好。 表4-7  流动人口对今后住房的打算 (%) 继续住单位宿舍 继续租房 在本地买房 合计 在城镇定居(N=117) 32.4 21.4 46.2 100.0 返回家乡(N=107) 40.2 42.0 17.8 100.0 循环流动(N=76) 39.3 30.7 30.0 100.0           资料来源:课题组调查数据 城市化是建立在一定的物质基础之上的,想要在城市定居真正成为一个城市人,拥有一个固定的安身之所是一种必要物质条件。因此,对于打算在城市定居的流动人口来说,更加需要有一套自己的住房,因而在住房需求上倾向于经济适用房和商品房,在住房打算上更愿意在本地买房。但是对于大部分的流动人口而言,以微薄的收入在城市买商品房是不切实际的,这就需要城市政府能够提供一个低成本的购房途径,提高流动人口在城市的购房能力。当然,对于那些主观上并不希望在城市永久定居,是为了提高经济收入而来到城市生活的流动人口而言,在加之他们在城市的收入本就不高,所以在住房、需求和今后的住房打算上以选择继续住在单位宿舍或者继续租房为主。因此,由政府来为流动人口提供廉租房和建立流动人口公寓就显得尤为重要,当然在解决流动人口的住房问题上政府不能也不可能大包大揽,必须注意调动社会各个方面的力量,尤其是城市的用人单位在这问题上必须承担起一部分相应的责任,例如改善流动人口的宿舍环境,提高住房质量,为已婚的夫妇提供夫妻房等。 总之,通过以上的分析可以看出不同流迁意愿的流动人口不仅在住房需求上有很大的不同,在今后的住房打算上对宿舍,租房和买房的偏好也有存在着差异。这样的结果表明政府在提供住房服务的过程中必须针对流动人口内部不同流迁意愿的情况而有所差异。例如政府可以也必须创造条件使一部分有条件、有能力的流动人口尽早转变为城市市民,从而从根本上转变他们在居住方面的消费心理和消费方式。而对于那些实在不打算在城市定居而选择循环流动和返回家乡的流动人口,他们的雇佣者也应该成为承担改善他们居住条件和质量的责任主体,而政府相关部门则要主动地承担监督和管理的职责。 第三节   流动人口居住状态的地区差异研究 1 不同地区流动人口主要的住房获取方式不同 在福州和泉州两城市中各有超过一半的流动人口采取住在单位宿舍这一方式。而对于住在厦门市的流动人口,租赁房屋却显得最为普遍的(见表4-8)。在三个城市中,流动人口拥有房屋所有权的比例都是极低的,大部分的流动人口都没有自己的住房。值得注意的是,在以住在单位宿舍和租赁房屋为主的情况下,福州和泉州两地的流动人口居住在单位宿舍的比例较高,而厦门市的流动人口却更加普遍选择租赁房屋的方式。 表4-8 不同地区流动人口的住房获取方式 (%) 工作单位宿舍 亲戚朋友提供 自购私房 租赁房屋 其他① 总计 福州市(N=90) 58.9 0.0 7.8 32.2 1.1 100.0 泉州市(N=110) 57.3 3.6 1.8 34.5 2.8 100.0 厦门市(N=100) 35.0 1.0 2.0 59.0 3.0 100.0               注:①其他的居住类型包括住在旅馆里、租借自建棚户和住在船上等,这些只占了流动人口的一小部分。 资料来源:课题组调查数据 这可能与三地流动人口的流迁意愿差异存在一定关系。如前所述,打算在城镇定居的流动人口在城镇以租房方式获取住房为主,而打算循环流动和返乡定居的流动人口则以居住于工作单位宿舍为主。在福州和泉州务工的流动人口以打算返乡定居者为主,而在厦门务工的流动人口则以打算在城镇定居者为主(见表4-9)。这在一定程度上导致在厦门务工的流动人口以租赁房屋获取住房的比例较高,而在福州和泉州两地务工的流动人口以居住在单位宿舍所占的比例最大。流动人口的住房获取方式在不同地区之间存在着差异,说明了那些笼统地针对全国或全省的情况提出的公共服务政策不可能完全适用。因此分地区对外来流动人口的住房公共服务问题进行研究,在此基础上提出具体、可操作性强的对策是当前的一项重要工作。 表4-9  不同地区流动人口的流迁意愿状况 (%) 在城镇定居 循环流动 返乡定居 合计 福州市(N=90) 32.2 21.1 46.7 100.0 泉州市(N=110) 36.4 23.6 40.0 100.0 厦门市(N=100) 48.0 31.0 21.0 100.0           资料来源:课题组调查数据 2 流动人口的居住条件在地区间存在差异 从人均住房面积和住房质量指数两个指标来看,福州流动人口的住房条件均要稍好于其他两个城市,泉州的条件最差。因此,就住房满意度而言,在泉州务工的流动人口对住房的满意度显然低于在其他的两个城市务工的流动人口,打算返回家乡的流动人口不满意度明显高于其他两种流迁意愿的流动人口(见表4-10)。不满意度越高,人们想逃离的可能会越强。这样的结果和泉州近年来出现的“民工荒”可能会有很大的关系。这也从另一角度反映了泉州市政府和社会各界对流动人口的关注不够,所谓安居才能乐业,流动人口在城市是否过得好,居住是关键。因此,今后泉州政策应该要充分查找出以往工作中的不足之处,重视解决居住问题,提高流动人口的住房满意度,从而促进这些外来务工者更好地为其作出贡献。 表4-10  不同地区流动人口的居住条件和住房满意度  (%) 居住条件 住房满意度 人均住房面积 住房质量指数 很满意 比较满意 一般 不满意 很不 满意 合计 福州市(N=90) 19.32 0.68 3.3 16.7 66.7 12.2 1.1 100.0 泉州市(N=110) 12.92 0.56 4.5 13.6 58.3 19.1 4.5 100.0 厦门市(N=100) 15.11 0.65 3.6 22.4 66 7.1 0.9 100.0                   资料来源:课题组调查数据 3 不同地区流动人口的住房需求与今后的打算 调查结果显示(表4-11),不同地区的流动人口最需要的住房类型不相同,福州和厦门地区对经济适用房和廉租房的需求最大,而泉州地区则是对单位夫妻房的需求最高;此外对商品房的需求率虽说不是很高,但是也有一定的比例,其中福州市的比例最高,为11.1%,厦门次之,泉州最低。当问及“您今后在住房上有何打算时?”不同地区的情况有所不同。福州市和泉州市倾向于继续住在单位的宿舍和继续租房,厦门市则主要倾向于继续租房和在本地买房。值得注意的是,厦门市的流动人口打算在本地买房的比例高达34.1%。 表4-11 不同地区流动人口最需要的住房类型和对今后住房的打算 (%) 在务工地最需要的住房类型 今后的住房打算 商品房 经济 适用房 廉租房 单位 夫妻房 合计 继续住 单位宿舍 继续租房 在本地 买房 合计 福州市(N=90) 11.1 34.5 32.2 22.2 100.0 46.7 31.1 22.2 100.0 泉州市(N=110) 6.4 28.2 20.9 44.5 100.0 51.8 27.3 20.9 100.0 厦门市(N=100) 8.7 37.2 36.9 17.2 100.0 18.6 47.3 34.1 100.0                     资料来源:课题组调查的数据 综上分析可以看到,与当地居民相比,流动人口的居住状况明显较差,他们在居住形式和居住质量等方面都面临不少问题。与此同时,不同流迁意愿、不同地区的流动人口之间在住房获取方式、居住质量和住房需求和意愿上存在着差异。因此,如何为流动人口提供住房方面的公共服务,改善流动人口的居住条件,提高流动人口的居住质量,是目前一个十分重要的问题。 第四节 解决流动人口住房公共服务问题的政策建议 我国目前庞大的流动人口是经济高速发展、加速城市化、区域收入差距扩大、户籍制度以及其他过时的制度安排共同作用的产物。虽然流动人口的出现增强了社会活力和经济资源的重新分配,推动了城市化进程,但是由于户籍制度的制约,流动人口在城镇居住遇到了许多难题,其中住房问题是一个难以克服的障碍[56]。流动人口想在城市长久生活必须有一个安身立命之所,这是他们融入城市社会生活中的物质条件之一[57]。根据以上考察可知,就福建三市来说,流动人口的分布特征及居住状况不利于他们融入城市社会,一些看得见的“壁垒”和看不见的“鸿沟”,仍阻碍和限制着流动人口与城市社会的融合。这样的一个现实问题,社会必须有所反应,如果不加以妥善解决,一旦流动人口将参照群体转移到城市居民,他们的相对剥夺感就会上升,不满意的情绪就会加大[51]。如果这样,数目巨大的流动人口的不满情绪就一定会给和谐社会的建设构成巨大威胁。为此,关心和保护流动人口,进一步解决好流动人口在城镇的住房问题,对于化解可能引发的社会矛盾和纠纷,对于促进改革发展稳定都具有十分重要的意义。因此,如何为流动人口提供住房方面的公共服务,改善流动人口的居住条件,提高流动人口的居住质量,是目前中国各级政府都必须给予高度重视并加以彻底解决的重要的问题。 1 现行的流动人口住房政策 目前,随着城市流动人口数量的不断增多,城市流动人口的住房问题已经引起了社会各界的多方面关注,上至中央下至地方,都在积极思考与尝试应对之策。现在,有部分地方政府开始制定流动人口的住房政策,但是大部分地方政府还没有具体的对策。 2006年新春伊始,国务院颁布了《关于解决流动人口问题的若干意见》,这是我国第一个全面研究解决流动人口问题的重要指导性文件。文件明确要求多渠道改善流动人口居住条件,要求有关部门要加强监管,保证流动人口居住场所符合基本的卫生和安全条件[46]。2007年,建设部将城市流动人口住房保障提上了议事日程,可见流动人口住房问题已经引起中央政府的重视。根据建设部的部署,我国在2007年将着力完善住房公积金缴存和使用政策,依法扩大公积金制度覆盖范围,逐步扩大到包括在城市中有固定工作的流动人口在内的城镇各类就业群体[58]。根据这一原则,全国各地许多相继推出了相应的保障流动人口居住问题的措施。目前不管是从国家层面还是各级地方政府也都在流动人口住房保障问题上进行了积极的探索,提出了一些关于如何解决流动人口居住问题的政策措施。福建省各级地方政府在这方面也做出了一定的努力。例如,2007年6月,泉州召开市委常委会,审议通过了泉州市委、泉州市人民政府《关于加强流动人口管理服务工作的意见》(以下简称《意见》)(试行)。根据这一《意见》,今后151万在泉外来人口可享受登记为常住户口,按规定可享受购买经济适用房、限价房等10项优惠措施[59]。又如2007年10月福州和厦门两市也相继推出政策措施,住房保障覆盖务工者[60]。 但是目前这些政策措施存在以下几个方面的局限性:(1)政策措施的制定是把解决流动人口的永久居住作为唯一的政策目标,并未考虑到流动人口内部的分化和尊重流动的意愿。通过以上的分析可以看出不同意愿的流动人口的居住状态、居住需求都是不同的。以将流动人口纳入到住房公积金体系中为例,并非是所有流动人口的意愿。据中国经济周刊在北京做的调查表明,只有年轻的有打算在城市定居的流动人口才愿意加入到住房公积金中去[61]。(2)解决流动人口住房问题的措施都有一定的条件限制,覆盖面比较有限,对于那些不符合条件的流动人口的居住问题并不能得到真正的解决。例如福州市主要针对大学毕业后在福州就业人员,通过租住政府提供的社会保障性租赁房,解决住房周转问题[60]。厦门市重点为新毕业的大学生和来厦门打工年限较长、企业业务骨干等外来务工人员、工业集中区内流动人口家庭提供保障性住房[60]。(3)由于现行政策的制约,目前许多针对流动人口而建设的流动人口公寓,进入性比较低。流动人口并不能从中得到利益保障。例如福州市等一些地方建设的外来工人集体公寓只能出售给企业,不能出售给个人[62]从现有的流动人口住房政策的总体情况来看,各地针对流动人口住房提供的政策,有的提供了一些政策保障措施,但是没有制度化。制定了住房政策的地方,由于种种原因,有的并没有实施,或者实施过程不能完全到位[63]。就提供住房政策本身来说,这些措施与政策还很单一,力度不够,往往不能从根本上起到解决问题的作用。总体而言,还处于流动人口住房政策的探索试点阶段。。(4)2 流动人口住房政策的建议 日前,建设部等五部门下发《关于改善农民工居住条件的指导意见》,明确用工单位是改善农民工居住条件的责任主体,要为招用的农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所;要求各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住房建设规划[62]。但是笔者以为,在考虑农民工住房问题时,也必须强调政府的责任,有关部门应该尽快制订流动人口的城市住房政策。只有建立起一系列针对性较强的关于流动人口的住房政策,形成一个政策保障体系,进而在制度上给予强制性的支撑保障,才有可能在政府的宏观控制下,对流动人口的居住问题加以有力而有效的解决。为此,笔者认为,地方政府必须在以下几个方面作出努力: 2.1健全完善城市流动人口的住房管理体制 健全完善城市流动人口的住房管理体制,应建立专门的流动人口住房管理部门和服务部门,一方面对流动人口住房的市场准入进行监督和管理,并建立完善的准入和退出机制,确保城市流动人口家庭的住房困难得到解决。另一方面可以对全省流动人口的家庭住房状况进行摸底调查,建立流动人口住房保障档案数据库,以便针对不同群体的流动人口的真正住房需求特征采取针对性较强的措施。通这种住房管理、服务信息系统,为流动人口提供免费的住房服务信息,使流动人口可以低成本的获取有关住房的信息。 2.2彻底改革现行的城市住房政策,将流动人口的住房问题纳入到城市住房建设规划 要针对流动人口高流动性、就业不稳定、工资低等特点尽快制订城镇住房政策,逐步将其纳入城市住房政策考虑的范围,最终使为流动人口提供住房成为城镇住房政策和规划中的重要组成部分。同时要彻底改革现行的城市住房政策,包括公积金政策、廉租房政策、经济适用房政策,通过这些政策的调整,逐步将流动人口纳入城市住房政策范围内通盘考虑[62-63]。在这些政策改革的过程中应当充分考虑到流动人口的特殊性并加以区别对待。例如,在制定公积金政策时应当降低准入门槛,各地可以根据流动人口收入的平均水平参照城市居民的收入进行公积金缴存。同时,对于流动人口的公积金制度应该是灵活的,对那些不打算在城市购房的流动人口,允许他们在离开城市时将公积金取走或者转移。 2.3充分发挥用工单位在解决流动人口住房问题的作用 就目前而言,全面推行各类租金补贴、住房公积金还存在一定的困难,一来流动人口的流动性太大,给系统管理增加了难度,二来由于现有政策的不完善,无止境的拖欠和一道道繁琐的手续往往让人望而却步。因此,应该逐步建立农民工住房公积金制度,并且尽量简化手续。上海于2006年年中,将所有流动人口工资发放采取银行转账方式,由用工单位为建筑流动人口办理工资卡,工资由银行直接转入工资卡,按月支付。这种将银行卡与流动人口的个人信息资料挂钩的做法为我们相关政策的落实提供了一个好的指引方向[64]。笔者认为,针对流动人口流动性大,难于管理等特点,可以借鉴上海的经验,尝试建立流动人口个人信息网上数据库,全国共享,不仅是工资、就连各种租房住房补贴等业务均可通过网络的平台进行操作。同时可建立“一卡通”便利广大流动人口,简化发放的程序。一旦这样的体系能够完善,今后不管外出打工者身处何地,都可以享受到政策的惠及,使其住房能够得到最基本的保障。当然,用人单位在这方面也应该负起相应的责任,让有条件的企业改善流动人口的福利待遇,凡与企业签订了 劳动合同 劳动合同书模板免费下载企业劳动合同范本下载劳动合同 doc 下载劳动合同法下载劳动合同模板可下载 的流动人口均应享受住房公积金待遇。至于何谓有条件的企业,政府可以根据一定的指标(如企业从业人员数,年利润等等)制定相应的标准,政府在这过程中要尽到监督、管理的责任。 2.4分层分类重点解决不同类别流动人口的住房问题 目前,政策措施的制定把流动人口看成是一个均质的整体,并未考虑到不同意愿流动人口在居住状态、居住需求上的不同,因而对策的针对性不强,并不能满足流动人口在住房上的真正需求。为此,笔者认为,各级地方政府在解决流动人口的居住问题时必须意识到流动人口内部分化,采取分层分类的做法,逐步妥善地改善不同类别流动人口的居住条件。 首先,针对打算在城镇定居的流动人口,政府应该通过制定一些类似针对当地居民的政策解决其住房问题,同时根据流动人口不同群体的特性而加以灵活对待。 (1)对于相对高收入、有能力购房的流动人口,政府可以考虑降低他们购房的成本,以提高他们住房消费的能力。例如可以规定流动人口家庭在城市首次购买普通商品住房和二手住房时,在可以向银行贷款的同时在一定程度上减免或免交相关契税; (2)相对于城市高不可攀的住房价格来说,并非所有的流动人口在经济能力上都能够承受,因此对于仅有一定能力购房的中低收入流动人口,政府应该考虑逐渐将这部分人纳入到经济适用房政策范围,实现流动人口向城市迁移的目的; (3)对于一部分暂时无能力购房的低收入流动人口来说,他们理应与当地低收入群体一样,享受政府或者单位提供的廉价的、卫生的保障性住房。因此,政府应该将其纳入到城市最低收入阶层的廉租住房制度之中; (4)对于那些在短期内无力购买房子又不具备享受廉租住房条件的流动人口,可以根据实际情况,从经济适用住房中划出一定比例住房作为经济租赁房,政府给予一定比例的租金补贴。承租户可先按成本租金支付一定年限后,再按承租当年经济适用房价格购买。 其次,政策制定者不能仅把促进流动人口的永久居住作为唯一的政策目标,而应该作出同样的努力满足暂时性迁移模式中流动人口的住房需求。许多流动人口可能只想在城市里挣尽量多的钱,拿着这些钱回老家养老,他们并不想留在城市里,当然更不愿拿出钱来在城市里买房或者租居住条件较为优越的房屋。因此,笔者认为对于打算返乡和选择循环流动的流动人口,政府应为其制定不同于城市居民及打算在留在城市永久生活的流动人口的政策措施。。建议如下: (1)对于打算继续在城市租房的流动人口,政府可以在以下几个方面下功夫:第一,适当地将他们纳入到城市最低收入阶层的廉租住房制度之中。第二,加强对房屋出租市场的管理。目前许多流动人口租赁的住房主要是城郊结合部和城中村的住房,由于住房的性质主要为私有,因此管理上还处于比较混乱或无人监管的状态,居住环境差,配套设施不全,居住面积狭小,难以符合流动人口的居住需要。因此政府应从市场准入的角度,对城市出租房屋、农民出租自建房制定基础设施、公共卫生和环境等方面的标准,只有符合标准的住房才能进入流动人口住房租赁市场。此外,所建立的专门的流动人口住房管理部门和服务部门,为流动人口提供免费的住房租赁服务,使流动人口能以低成本获取符合租赁要求的住房。第三,由政府来牵头建设“流动人口廉租公寓”,政府可在土地出让、信贷资金等方面给予开发商优惠政策,由开发商承建,但产权属于政府,由政府部门负责出租和管理。除了建新住房外,还可考虑把一些旧厂房、筒子楼改造成“流动人口公寓”、“农民工之家”等,或是将一些居民住宅开辟为针对流动人口的短期廉租房,通过这些方式来缓解流动人口的居住问题。第四,政府应该给流动人口提供一定形式的住房补贴,同时鼓励用工单位给职工发放住房补贴。目前在福州有些用工单位已经推出夫妻在同一企业上班的流动人口可以自行在外面租房,由单位提供住房租金的措施。在适当的政策引导下,如退税、抵扣等,引导用工企业为改善流动人口的居住状况做出努力。由单位发放住房补贴不但可以活跃房产租赁市场,同时也减轻了政府的财政负担。 (2)对于居住在单位宿舍的流动人口,用工单位是改善其居住条件的责任主体,可以采取无偿提供、廉价租赁、给予住房租金补助等方式向他们提供居住场所。但是从根源上讲,应该强调地方政府在改善流动人口居住条件上的作用。第一,政府相关部门应发布明文规定,所有用工单位必须解决好流动人口的住房问题,对房屋的面积、设施、通风、照明、卫生间、厨房、食堂、电话间等各项标准都做统一的规定,从而使流动人口的居住环境得到法律保障。第二,改善流动人口的住房,应该从家庭的角度去安排。不应该把流动人口当成廉价劳动的一时之“用工”,而应该从完整的“人”的角度,审视和尊重他们的正当、正常需求。日前,建设部等五部门下发《关于改善农民工居住条件的指导意见》,指导意见多次提到“集体宿舍”,如:招用农民工较多的企业,在符合规划的前提下,可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍[62]。笔者以为,在考虑流动人口住房问题时,应该以家庭式宿舍为主,以集体宿舍为辅。只有那些整体流动性大的建筑行业,以及未婚青年占多数的企业,才宜优先考虑集体宿舍。因此,对夫妻同在一个单位的流动人口,有条件的地方和工作单位应该给他们提供夫妻房。同时政府在建设流动人口公寓时,在户型 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 方面,应设计一些符合已婚者居住的住宅;在公建配套方面,除了配备餐饮、娱乐设施外,还应配套建设必要的幼儿园、小学、医疗机构等设施,使广大的流动人口能够拥有和普通城市人没有区别的家庭生活,解决已婚外来人员的后顾之忧,体现人文关怀。 2.5 不同地区政府在制定政策时应该针对当地流动人口的需求而有所侧重 要根据不同地区存在的问题有针对性的解决问题。在前面调查数据的分析过程中我们发现,不同地区的流动人口最需要的住房类型不相同。福州和厦门地区对经济适用房和廉租房的需求最大,而泉州地区则是对单位夫妻房的需求最高;此外,值得注意的是厦门市的流动人口打算在本地买房的比例高达34.1%。为此,不同地区政府在制定政策时应该针对当地流动人口的需求,有所侧重。如福州和厦门可将制定适用于流动人口的的经济适用房政策提上议事日程,重新制定城镇经济适用房标准、购买对象、相关政策和申报制度等法规,创造条件将流动人口中的中低收入者纳入到城市经济适用房供应对象,提高流动人口的购房能力。同时该两市政府可以在现有的廉租房制度上适当扩大供应范围与投入力度,降低城市廉租房的进入和退出门槛,将流动人口纳入到城市廉租房的供应体系中。泉州市则更应该侧重于改进对用工单位提供的宿舍的管理、制定地方标准,并对其中最低标准的执行,做出强制性的法律规定。同时,政府应该大力扶持和鼓励用工单位给流动人口提供单位夫妻房。此外,调查数据还表明,在三个城市当中,泉州市流动人口的住房条件是最差的,并且他们对目前住房的不满意度也最高。流动人口已经是中国城市建设十分重要、须臾不可缺少的力量。不说别的,城市上亿套新住房基本都是流动人口盖的,可是几乎没有一套城里的住宅属于他们。流动人口和城市人一样享有在城市中有屋可住的权利,没有什么先后之分。从现代文明社会的一般要求来说,让处于贫困状态的国民分享经济发展的成果,住上比较像样的房子,也应该是政府和整个社会的责任,当然也是建设和谐社会、体现社会公平正义、实现基本人权的要求。因此泉州地区今后的政策过程中必须充分关注流动人口的生活质量,制定一系列的住房政策,有的放矢地解决流动人口的居住问题,帮助进城务工人员改善生活,从而使更多的流动人口在城市里安居乐业,最终融入城市、落户城市、成为城市的一份子,与我们一起建设现代化。
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