税收优惠制度安排的理论依据探讨

税收优惠 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排的理论依据探讨 税收优惠制度安排的理论依据探讨 2007年第6期 总第271期 当代财经j+, CONIEMPORARYFlNANcE&ECONOMICS NO.6,2007 SerialNO.27l 税收优惠制度安排的理论依据探讨 阙善栋,刘海峰 (江西财经大学,江西南昌330013) 摘要:不管从传统经济增长理论的角度,还是新增长理论的角度,税收优惠都是推动经济增长的一种 可供选择的制度安排,而且在一定的历史条件下,这一制度安排还有可能会发挥巨大的作用.在我国鼓励企业自 主创新,掌握产品核心技术,打造企业核心竞争力的今天,税收优惠这一税收调控经济社会发展的政策工具也许 还是我国经济社会发展不可或缺的,有效率的一种制度安排 关键词:税收;优惠;理论依据 中图分类号:F812.42文献标识码:A文章编号:1005—0892(2007)06—0036—04 由于各国的国情不同,采用税收优惠制度的原因 也各有不同,但无非是出于政治,经济和社会j方面 的政策目标.在经济上,大多为了与国家的宏观经济 调控政策相匹配,如运用税收优惠手段促进产业结构 升级和优化,促进区域经济协调发展,引进外资和先 进技术等;社会原因包括强调社会公平的实现,照顾 低收入阶层的纳税能力并为他们提供更多的获取收入 的机会或提高其获取收入的能力,从而缩小贫富差距, 维护社会的稳定等等;从政治角度看,一项税收优惠 制度一旦由立法机构通过,就会对不同利益集团的税 收负担带来变化并常被认为是政治家对特定团体或阶 层的利益保护.但是,从理论上讲,税收优惠为什么 存在并发挥有效作用有其特定的理论依据 一 ,对市场失灵的矫正 所谓市场失灵,就是指在市场机制充分发挥作用 的前提下,经济资源没有得到有效配置的一系列情况. 现实市场经济在其运行过程中存在市场失灵问题已经 成为理论界的共识,而市场失灵的原因经常又是外部 性,信息不对称,垄断,收入分配不公等现象所引起 的.税收优惠作为政府税收调控经济运行的重要政策 工具,对于市场失灵问题的矫正作用是其产生和发展 的重要理论渊源. 在经济学理论中,通常运用社会成本一收益分析 方法来阐述税收优惠存在的必要性及其合理限度.税 收优惠的必要性在于:它可以通过弥补私人边际成本 的方式使经济活动满足边际社会成本等于边际社会收 益这一效率条件,从而矫正市场失灵,实现生产外在 效应所产生的更广泛利益.这些利益包括规模经济, 科技进步,先进管理经验的获取,人力资源素质的提 高以及环境条件的改善等诸多方面.而且,从经济增 长的动态发展趋势看,对市场失灵的矫正还可以带来 降低成本,扩展本国产业的比较优势等长远动态经济 利益.其作用机理为,当处于自由市场机制安排下从 事某项活动的边际私人成本小于其边际社会效益时, 生产者不可能在"无形之手"引导下去谋求社会福利 的最大化.面对这种市场失灵,就需要"有形之手" 的介入,实行补贴安排或税收优惠,矫正市场失灵, 实现在社会福利最大化条件下的有效供给.下面以外 部性为例具体分析其作用机制. 如图1所示,MC1代表某具有正外部性特征的商 品R的边际私人成本,MB1代表R的边际私人收益, MB2代表R的边际社会收益.MB2与MB1之差为 MEB,代表边际社会收益与边际私人收益之差,即边 际外部收益.开始时市场均衡点在B点,均衡数量为 Ol,但是市场有效率的均衡数量应该在边际社会成本 与边际社会收益相等的Q2上.由于社会个体对具有正 外部性的商品R的价格低于社会价格,社会个体对R 商品收益最大化的需求量Q1小于达到社会均衡有效率 的需求量Q2,因此产生了超额负担,即效率损失为三 角形ABC. MB2 MBI ~MC[ \ f . OlQ2 图1税收优惠对由外部性引起的市场失灵的矫正 收稿日期:2007-03-(}9 作者简介:阙善栋,江西财经大学副教授,主要研究方向为经济管理;刘海峰,江西财 经大学博士研究生,主要研究方向为税收理论与 政策. 36lC当on 代 tem 财 por 经 aryma&10rn 税收优惠制度安排的理论依据探讨 此时,政府可以从两个方面进行干预,一是从调 控生产者的行为出发,即给予生产者的生产行为一定 的税收优惠,降低其生产成本,使其边际生产成本从 MC1下降到MC2,新的均衡点就位于D点,超额负担 消失,达到资源配置有效率的数量Q2.二是从调控消 费者行为的思路出发,给予消费者一定的税收优惠, 使消费者的边际私人收益曲线由MB1上升至MB2,那 么,新的均衡点就位于c点,也能达到同样的目的. 当然,如果是对于具有负外部性特征的商品,就不是 给予税收优惠的问题而是该讨论加重课税的问题了, 也就是我们常说的庇古税问题了. 凌岚(1998)把税收优惠区分为纯粹的税收优惠 与非纯粹的税收优惠,…认为以上探讨的税收优惠能完 全符合经济效率原则的税收优惠为纯粹的税收优惠, 非纯粹税收优惠是按照次优理论原则?在次优层次上提 供的税收优惠,旨在协调并弥补国家宏观经济政策实 施效果中的某些不完善之处,发挥"微调"作用,间 接地为矫正市场失灵,增进福利目标服务.相对于纯 粹形式的税收优惠,非纯粹形式的税收优惠是作为一 种次优选择,体现着国家经济政策之间相互制约和配 合的关系,具有间接性特点.它是通过对某项经济政 策实施效应的修正,间接地促进资源优化配置,但是 其政策实施效果更加难以测度.如,广大发展中国家 普遍地对国外商品输入实行差别关税政策,出于限制 消费,增加收入的目的,各国都对奢侈性高消费品课 以高关税,而对生活必需品,中间投入品和资本品实 行较低的税率,由此形成了国内产业间差异很大的实 际保护,这种状况显然不利于民族工业的发展.此时, 如果政府对资本品,中间投入品和生活必需品等相关 产业提供税收优惠,降低其生产成本,提高其竞争力, 引起资源的重新配置,使本国工业能够在社会成本低 于进口品世界市场价格的条件下高效率地提供替代品, 那么,这种非纯粹的税收优惠就修正了关税政策造成 的扭曲效应.应该说,这也是税收优惠之所以存在和 发展的原因之一. 以上所主要分析的是运用税收优惠政策:[具矫正 正外部性的问题,那么对于市场失灵的其它方面,如 风险与不确定性,信息不对称,不完全竞争与规模经 济,以及失业与不充分增长等,税收优惠是否能同样 加以运用呢?对此,张文春等(2000)作了具体的分 析,如对于信息不对称问题,他们认为,信息不对称 可能是政府资助某些特定投资(如研究和开发投资) 的强有力的证据.研究与开发投资者与金融家之间的 信息不对称限制了研究与开发项目的资金来源,研究 与开发产品市场的信息不对称,也限制了研究与开发 企业取得利润的能力,这似乎为税收优惠找到了介入 并发挥作用的理论依据.但是,他们认为,旨在矫正 这种信息不对称的投资税收优惠需要权衡考虑,因为 这类税收优惠鼓励了劣质企业进入该市场,导致优质 企业投资不足. 二,对混合公共品私人供给的激励 政府干预论者的一般理论分析认为,社会产品分 为公共产品和私人产品,公共产品应该由政府公共部 门提供,私人产品应该由市场提供,这一观点为大多 数人所接受.然而,对于这一主张,各种新自由主义 思潮一直持怀疑态度.在他们看来,包括公共品在内 的整个社会的资源配置都只能由市场来执行,尽管市 场存在这样那样的缺陷,但仍然可以通过产权明晰等 措施来予以完善,从而得出公共品也应该由市场来提 供的结论.这样,公共品供给理论与制度安排就出现 了从"一个政府"到"一个市场"的两个极端选择. 吴俊培(2004)认为,这两种极端选择,从纯理论角 度来看,都是成立的,即:如果社会能够完全满足政 府或市场在解决公共品供给中所严格假设的各自条件, 那么,政府或市场就都存在公共品供给的帕累托效率 解.[31笔者无意参与争论公共产品应该由政府还是市场 提供的问题,只是想从社会产品分类角度分析,笔者 认为,社会产品中纯粹的公共产品是极少极少的,社 会产品大多属于混合产品.而且,社会产品的分类也 会随着社会历史进程的变迁而发生变化,如产权明晰 化导致原本难以界定产权的某些产品如今能轻而易举 地加以界定,或者原本能充分界定产权的产品如今产 权边界却更加模糊了.因此,笔者认为公共产品的私 人供给也是可能的,在有些情况下可能还更有效率, 但是,政府也不能是"事不关己"的"看客",政府在 其中也具有发挥作用的空间和能力,有时政府公共政 策的参与也有可能会带来效率的提高,政府在混合公 共产品私人供给机制中提供税收优惠制度供给就有其 必要性. :D1,D2是公共品的需求曲线,s1, 如图2所示 s2是公共品的供给曲线,P1,P2,P3分别为公共品价 格.公共品私人供给的初始均衡点在E点,此时公共 品价格为P1,供给量为Q1.假定公共品需求因公民数 量增多和追求生活质量提高而增加,需求曲线由D1移 一,… l37 lIllI当代财经2007年第6期总第271期 至D2,此时若没有其它供给方式介入,则公共品的价 .但是, 格升至P2,供给量增至Q2,新均衡点为F点 此时F点并不是最佳均衡点,倘若政府此刻适时介入, 给予提供公共品的私人一定的税收优惠使供给曲线移 至S2,则在G点达到新的均衡,价格恢复到P1,公共 品供给量却增加到Q3,实现了公共品需求增加,供给 相应增加,但公共品价格却不变化的理想状态,公共 品生产者剩余和消费者剩余都大幅度增加.在这种情 况下,政府不花一分钱财政支出,以极小的代价(税 收优惠)使公民享受公共品的数量得到大幅度增加, 社会福利水平得以提高,公共品私人供给者的利益也 得到保障,可以说这是一种多赢的"美好"结局. 图2税收优惠对公共品私人供给的激励效应 在现实经济社会生活中,这样的例子举不胜举. 如,下岗再就业职工的税收优惠问题,国有企业下岗 工人由于国家经济体制转轨的原因失去了工作,其安 置问题本来是国家国有企业管理体制改革带来的应由 政府承担的改革成本,但是在政府财政支出无法满足 这巨大的资金需求时,政府给予安置下岗职工的私人 企业一定的税收优惠无疑使私人雇佣下岗职工就业的 积极性大为提高.这同样带来了多赢的结果,一方面, 政府不花一分钱就安排了一部分下岗职工,把改革成 本和就业压力予以分解;另一方面,对下岗职工来说 有了新的"饭碗",解决了生计问题;而安置下岗工人 的私人企业既根据自己的需要雇佣到职工,又享受到 了政府的税收优惠,一举两得.其实这就是我们常说 的"给政策不给钱"的问题.再如,公共交通的供给 问题,从理论上说,公共交通一般认为是比较纯的公 共品,应该由政府资助提供,现实中绝大多数地方的 公交公司也是吃财政补贴的大户.但是,青岛开发区 的实践证明,只要制定合理的政策,操作得当,公共 交通完全是可以由私人提供的.青岛开发区将公交公 司资产评估后整体出让给公交公司全体职工,由全体 职工持股经营,政府将线路经营权授予新成立的公司, 38f,一 车票价格的调整必须由区市政公用局支持的价格听证 会审查批准,但是在税收上按照国有企业改制中的税 收政策给予一定形式的优惠支持.改革后的公交公司 不仅当年实现盈利,而且还新开了不少公交线路,车 况和乘务员服务态度也大为改观,各方面都实现了利 益的均衡.此时的纯公共品就变成了公共政策支持下 的由私人提供的混合公共品.正如张馨所指出的,现 实中纯公共品太少,大量存在的是介于公共品和私人 产品之间的混合产品.由于混合产品具有二者的部分 特征,因而很容易得出混合产品应由公共部门和私人 部门联合提供的结论,但是由于混合品的公共品特征 使其市场定价难以确定,完全由政府或市场提供都难 以做到.?因此,更现实的思路是在公共部门适度介人 (制定公共政策,如税收优惠补偿政策等)的情况下由 私人通过市场加以提供可能更为实际和有效率. 三,推动经济增长的一种制度安排 传统经济增长理论认为,在发展中国家的发展进 程中,资本是最重要的促进经济增长的因素,早期的 发展经济学家从各方面论证了资本对发展中国家经济 增长的推动作用,发展中国家只有全面地,大规模地 在多个工业部门,尤其是在基础设施建设中投人大量 资本,才能冲出贫困恶性循环,迅速实现工业化.美 国经济学家R?纳克斯在其1953年出版的《不发达国 家的资本形成问题》中指出,发展中国家的宏观经济 ,低收 运行存在供给和需求两个循环:从供给方面看入意味着低储蓄能力,低储蓄能力引起资本形成不足, 资本形成不足使生产率难以提高,低生产率造成低收 入,周而复始,完成一个循环;从需求方面看,低收 人意味着低购买力,低购买力导致投资引诱不足,投 资引诱不足使生产率同样难以提高,低生产率又造成 低收入,这样周而复始又完成一个循环.两个循环互 相影响形成螺旋型下降的经济增长态势.资本形成不 足理论说明在经济起飞阶段投资对经济增长的重要作 用.因此,落后国家要实现经济起飞,必须具备的首 要条件是要有一定的资本积累率.然而,投资和储蓄 不足恰恰是众多发展中国家面临的共同难题.因此, 能够刺激,引导私人部门增加投资和储蓄的税收优惠 便成为政府必然的选择.但是,这里要说明两点,一 是税收优惠究竟是增加储蓄还是减少储蓄是不确定的, 在不同的经济社会条件下有可能会发生不同的结果, 关键是要选择好优惠的时机和方式;二是储蓄转化为 投资需要有较为完善有效的市场机制作为条件,但是 税收优惠制度安排的理论依据探讨 这一点又往往在发展中国家难以实现,因此,很多发 展中国家只好采取涉外投资优惠的方式来吸引外部资 金(即FDI)的投入. 自20世纪80年代中期以来,为了吸引外国直接 投资,不仅提供优惠的国家数量在迅速增加,而且优 惠的范围也在逐渐扩大,以致各种优惠措施成为吸引 外国直接投资的必要条件.也正因为如此,各国税收 优惠竞争开始展开.窦清红(2006)通过对工业化国家 不同发展阶段的外商直接投资税收政策的研究认为, ),还是 不论是早期实现工业化的国家(如美国,日本 新兴工业化国家(如韩国,新加坡等),均采取了适用 于不同时期经济发展需要的外商直接投资税收(优惠) 政策来促进其工业化进程的实现以及工业化程度的提 高.在促进外商直接投资于东道国的工业化建设中, 税收(优惠)政策的作用是不可或缺的.研究还进一 步发现,早期实现工业化的国家更多采用关税政策调 节外商直接投资;新兴工业化国家则更多采用所得税 与流转税的优惠政策.当一国实现工业化并且经济发 展水平达到了世界领先水平时;对外商直接投资制定 的特别税收(优惠)政策将被适用于所有投资的税收 (优惠)政策所替代.[51马栓友(2001)通过对中国税收 优惠与投资进行实证分析也得出了我国对外资企业实 行的税收优惠政策对吸引外资同样起了重要作用的结 论.【句 另外,20世纪80年代中期,传统经济增长理论受 到了新增长理论的挑战,其显着特点是强调经济增长 不是外部力量(如外生技术变化,资本等),而是经济 体系的内部力量(如内生技术变化)作用的产物,重 视对知识外溢,人力资本投资,收益递增,劳动分工 和专业化,开放经济和垄断等新问题的研究,重新阐 述了经济增长率和人均收入的广泛的国际差异,为长 期经济增长提供了一幅全新的图景.如罗默的知识外 溢长期增长模式,他在继承斯密和马歇尔等人收益递 增思想,运用并扩展阿罗等人的动态分析框架,结合 外在性,产出生产中的收益递增和新知识生产中的收 益递减等三个因素,提出了一个具有内生技术变化的 竞争性均衡增长模式.在罗默模式中,生产性投入的 专业化知识(知识资本)的积累是长期增长的决定性 因素,它不但自身具有递增的边际生产力,而且能使 资本和劳动等其他要素也产生递增收益,进而使整个 经济的规模收益递增,收益递增保证了长期增长.可 是我们都知道,知识是不能享有完全的专利和保密, 一 个厂商创造的新知识对其它厂商的生产具有正的外 部性,因而从这一角度讲,税收优惠特有的矫正正外 部性的功能自然就存在发挥作用的空间了,诸多国家 对企业自主技术创新,风险投资,科技发展等领域提 供的税收优惠制度安排的存在和发展也就合情合理了. 因此,不管从传统经济增长理论的角度,还是新 增长理论的角度,税收优惠都是推动经济增长的一种 可供选择的制度安排,而且在一定的历史条件下,这 一 制度安排还有可能会发挥巨大的作用.在我国鼓励 企业自主创新,掌握产品核心技术,打造企业核心竞 争力的今天,税收优惠这一税收调控经济社会发展的 政策工具也许还是我国经济社会发展不可或缺的,有 效率的一种制度安排. 注释: ?次优理论是指在市场存在既定失灵的情况下,如何建立能 使这些失灵造成的效率损失最小的优化价格条件.在存在既定市 场扭曲的情况下,在孤立状态下增进效率的措施反而会降低效率, 反之亦然. ?张馨,等:《当代财政与财政学主流》第6l页,肯定了 混合产品提供不能单纯由私人部门提供,需要公共部门介入的观 点. 参考文献: [1】凌岚.企业所得税优惠制度的理论分析与政策设计[J】.财 经理论与实践,1998,(2):68,72. 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