中国控烟法律政策失效原因及对策

中国控烟法律政策失效原因及对策 彭艳崇 2003年，第56 届世界卫生大会通过了《烟草控制框架公约》，要求每一缔约方应积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施，以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所接触烟草烟雾，并指出:100%无烟环境之外的任何方针，包括通风、空气过滤和指定吸烟区，都一再表明是无效的。[1]公约要求缔约方在公约于本国内生效后5年内，采取立法等手段实现全面控烟。虽然中国加入公约以来，一直在积极推动控烟工作，控烟工作有了很大进步，但日常生活中人们很难认同控烟有明显效果，吸烟群体没有下降，烟草消费仍在增长，各种控烟规定在日常生活中并没有得到严格执行和遵守而成为一纸空文。看似普通、简单的吸烟行为，为何如此难以“驯服”于法律的规制,控烟问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 同样考验着政府的社会管理能力和民众对政府管治能力的信心。国家“十二五”发展规划纲要明确提出“全面推行公共场所禁烟”，那么，在民众健康权益日益增长的诉求中，政府应该针对控烟实践中存在的问题，重新检视现有的法律政策，根据吸烟习惯变化的规律，不断调整和完善控烟的法律规制技术和策略，提高控烟效果，切实做到“把维护人民健康权益放在第一位”。[2] 一、控烟存在的主要问题 中国签署公约前后，多数地方开始制定或修订控烟的法规。卫生部最新修订的《公共场所卫生管理条例实施细则》规定，从今年5月1日起室内公共场所全面禁烟，不再设置吸烟区，但缺乏违反该规定的具体处罚措施。作为一个部门规章，其控烟的效果有待观察。应该说，中国政府一直在努力推动中国的控烟工作，政府和民意都认同应该大力开展控烟工作，只是控烟的实践表现令人并不满意。从中国控烟的实践看，主要存在以下问题: 1.政府控烟动力不足，监管体制不顺 作为发展中国家，发展经济占有优先和重要的位置。烟草作为一种重要行业和产业，自然在政府经济增长指标中占有一席之地。中国吸烟群体大约亿，庞大的消费群体支撑着烟草行业。2006 年到2009 年,烟草税利年均增长20%以上，烟草税收占中央财政收入的比重达8%。在财政严重依赖烟草产业的情况下，控烟最终会减少相关税收和财政收入而抑制政府控烟的动力。从监管体制上看，政企不分仍是我国烟草监管领域的一大特色。目前，工业和信息化部既是中国履行公约的主导部门，又管理国家烟草专卖局，集两个对立的角色于一身，这种监管模式很难让烟草监管机构在控烟问题上做到独立和公正。在2010年全国烟草工作会议上，部长年度工作报告指出，“要把控制烟叶生产规模作为行业工作的中心任务”，但烟草产业又要“切实提高运行质量和效益，努力实现又好又快发展”，控烟和经济发展处于两难取舍的境地，而在经济利益的驱动下，政府往往在运动式控烟中迷失方向和目标。 2.控烟法律没有统一 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，缺乏可操作性 虽然各地出台的控烟法规都宣称是历史最严，但是控烟标准非常不统一，对控烟的场所、执法机关、处罚措施、程序和救济措施等方面并没有形成共识，与国际控烟公约相比较仍有 较大差距。首先，在控烟区域上，大部分采取列清单的方式确立吸烟区和非吸烟区，并没有把禁止吸烟的范围扩大到所有的“室内工作场所、公共场所”，在室内控烟方面与公约的规定相比差距相当明显，更不用说按照公约准则定义的“室内”标准来控制吸烟。其次，执法机关的规定各地都不尽相同。北京市是由爱国卫生委员会来执法，杭州市是由卫生行政部门来执法，上海市则由健康促进委员会及卫生行政部门、教育行政部门、公安部门等来执法。最后，处罚措施和力度不同。上海市对违法的经营者处罚是2000元到3万元的罚款，对个人处以50元到200元的罚款。广州对违法经营者的处罚则包括警告、责令改正以及3000元到3万元的罚款，对个人的处罚则包括警告、责令改正以及50元的罚款。这种多而乱的控烟法律政策成本既高，而且因为各地标准不统一，从执行和遵守的角度来说极为不便，不符合公约所提倡的控烟法律应当简洁明了的要求。 3.控烟法律执行不力 控烟法律的失效，法律制定的好坏固然是其中的一个影响因素，但是执行不力的影响更大。作为首批开展“无烟环境促进项目”的试点城市——深圳市12年没有对违法吸烟者开一张罚单，这并不表明不存在违法抽烟的行为发生。而控烟法规成为一纸空文，归根到底是执法不力让禁烟令打了法律“白条”。在控烟领域，一方面是各地竞相出台控烟的地方法规，另一方面，所谓的历史最严的控烟法规在日常生活中并未执行或执行效果欠佳，现实生活中很少见到执法人员对违法吸烟行为处罚。法律制定出来，如果不能严格执行，遵守法律的人也会随意违反法律的规定，法律至上原则也会遭到破坏，法律得不到遵守和尊重的现象会进一步蔓延开来，恶性循环，形成“有法不依的通病”，[3]严重妨碍建设法治社会的目标。 二、法律为何难以规制吸烟行为 法律为人们的行为提供模式、标准、样式和方向。控烟法律运行失灵的现状，可以从法律的制定和执行方面来寻找原因，但是控烟法律之所以执行难，还在于吸烟行为本身是一种历史形成的习俗，吸烟行为表现一定的规律性、普遍性、群体性和外在约束性。作为人们社会交往的一种习惯性活动，吸烟在一定地域和时空范围内表现出群体性倾向，转化为人们所普遍承认和共同信守的行为 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 。虽然谁也没有要求他一起遵守习俗，但习俗的稳定性基础在于，谁要是不以它为行为取向，他的行为就不相适应，也就是说，只要他周围多数人的行为预计这个习俗的存在并照此采取自己的态度，他必须忍受或大或小的不快和不利[4]。即使个人不会吸烟，但在此种文化当中也要尊重这种习俗，否则被人们认作有失礼节，无形中对吸烟行为产生一种外在的约束力。吸烟被当作一个人的习惯权利，他人不会干涉一个人的吸烟权利，吸烟不会遭到他人的抵制和非议。 在吸烟有害健康的信息出现后，人们对吸烟的习惯权利的认识发生变化，出现吸烟者吸烟的权利和不吸烟者健康权的冲突。人们要求某种权利，表明权利既依赖权力，又依赖他人的承认。一个行动者可以要求采取某种行动的权利，但是如果其他人不承认他的要求，他就无法获得那种权利[5]。吸烟有害健康的信息改变了人们对吸烟行为的认识，产生一种免受吸烟危害健康的权利要求，不再把吸烟当作人们的一种当然的权利。医学发现烟草中含有一些致癌物质和有害物质，吸烟不仅危害自身健康，而且二手烟还危害不吸烟者的健康，二手烟在某些颗粒物质方面的单位毒性是主流烟雾的三到四倍，二手烟在全球范围内每年导致大约60万人过早死亡[6]。这些新信息的产生和传播，不吸烟者产生一种新的权利诉求——免受吸烟行为的危害。新的认识导致权利的冲突，最终必定会通过权利的重新分配来解决权利 的冲突。作为一种习惯性的权利，最初抽烟者拥有决定是否可以抽烟的权利，在吸烟有害健康的信息出现后，吸烟关乎他人生命与健康时，吸烟不再是吸烟者个人决定的事情，很大程度上变成由不吸烟者决定的事情。 但是，在日常生活中，我们会发现，人们对公共场合吸烟行为很难说“不”，且经常会处于一种尴尬的境地:一方面，当自己站出来制止他人吸烟的时候，吸烟人认为吸烟是其权利和自由，别人无权干涉;另一方面，人们自己很想站起来制止吸烟的行为，而又都希望身边的人站起来做这件事情，结果是没有人会主动制止吸烟的行为。 这是人们在环境和健康权保护中面临的典型的集体行动困境。人人有权享受清洁的空气和水，保护环境应该是现代社会的共识。烟草中含有大量有毒物质而污染空气，吸烟行为具有即时性、多发性、广泛性的特点，每个人付出的成本极为分散而又是微不足道的，但是人人都吸烟而污染空气、危害他人健康的话，必然会造成环境的严重破坏和他人健康风险的增加而带来治理的社会成本提升。而不吸烟的人没有动力去争取不受“二手烟”危害的权利，主要在于个人寻求救济的成本太高而收益太低。每个受害者都希望别人能站出来制止吸烟的行为或向有关机关控诉而自己坐享其成，这种搭便车的想法理性地降低了个人主动去维护自己权利的动力，结果是无论吸烟者还是被动吸烟者，都不可能限制吸烟行为所带来损害结果的发生。这种集体行动的难题，不可能指望依赖个人的自觉行动去解决，那只会由于人人都想搭便车而造成混乱和无序。 为解决吸烟权利的冲突和集体行动的困境，政府需要通过制定相应的法律政策对吸烟行为进行调整。医学对吸烟有害健康的发现，使科学理性成为法律规制吸烟习惯的重要依据。“在现代法中科学使法律生效，科学是检验真理的标准。” [7]政府通过法律的规制来回应人们这种健康权利保护的诉求，明确吸烟权利的边界，划定权利的行使范围，引导人们去做让彼此都受益的事情，带来共同的福利，从而解决集体行动中的难题。因此，如果在实践中，调整人们吸烟行为的法律缺位，或者控烟法律得不到有效执行，这种集体行动的困境就不能有效解决，在控烟问题上就会面临无序状态，工作场所和公共场所吸烟的习惯依然会我行我素。 三、法律如何有效规制吸烟习惯 一般而言，在人类社会发展制序化历程中，习惯到法律的演化是一种历史的趋势，法律对习惯认可，有选择地将习惯或习俗发展为法律的秩序[8]。法律不论如何总是更经常用来巩固大众的习惯，而较少加以改变[9]。习惯入法，使法律与人们生活其中的社会传统和文化相契合，从而形成一种有法律也有秩序的社会，但法律并不都是要顺应习惯的发展方向，法律对习惯的规制不像法律对习惯的认可那样顺势而为。习惯为法律提供规则，但法律规则也塑造了日常习惯或产生了新的习惯[10]。从控烟的实践看，法律对吸烟习惯的规制，是要改造和消除习惯的不可欲的影响，塑造不吸烟的习惯。在吸烟行为的惯性作用下，控烟的法律和吸烟习惯之间在日常生活中往往会相互博弈和竞争，注定在控烟的道路上会出现反复。这种情形下，为了避免控烟法律的空转和失灵，政府除了科学制定控烟法律政策外，还要根据吸烟习惯的特点，采取多种治理策略，才能达到法律规制所预期的目标。 1. 坚定控烟的决心和目标，落实政府保护民众健康的责任 环境保护的共识是，政府对核心的环境价值负有义务，就是要控制污染、保护公众健康，确保健康的工作环境[11]。控烟离不开政府观念的转变和强力推动。控烟纳入国家“十二五”发展划纲要，充分表明国家积极控烟的决心。在经济发展过程中，政府应当把维护公民健康幸福放在首位，把控制烟草流行提升到基本国策的高度，下决心缩减烟草产量及规模，才能从根本上减少和消除烟草公害。理顺监管体制，实行政企分开，明确监管责任，从源头控制烟草产业的发展。烟草税收不是为了增加财政收入，而是抑制烟草业的发展，减少烟草生产，专门用于如烟草行业工人的再就业和培训，支持吸烟危害研究、宣传，设立专门医疗基金，支持戒烟和吸烟疾病的研究与治疗等，引导、扶持、帮助烟草实施产业替代和转产战略，逐步减少烟草生产。 2. 依法控烟，制定全国性的控烟法律 现代政府社会管理的一项基本原则就是要依法管理。制定全国性的控烟法律，将控烟纳入国家法律层面，成为“十二五”期间中国控烟工作的共识。全国性控烟立法既是政府保护民众健康的行动表现，也是作为负责任的大国履行国际承诺的重要宣示，而各地控烟执行不力的实践充分表明，制定全国性的控烟法律势在必行。在制定全国性的控烟法律中，重点要解决以下问题: 第一，明确规定公共场所和室内工作场所禁止吸烟。目前各地控烟法规将室内区域划分为吸烟区与禁止吸烟区，带来执法的难题，而且增加了设置相关标识的成本。因此，统一到公共场所、室内工作场所都禁止吸烟，必然会简化立法和执法成本，也符合公约提倡的立法应当简洁明了的要求。对于各地控烟法规中实行的吸烟和非吸烟区域划分，设立一到两年的过渡期，对公共场所和室内工作场所、公共交通工具内明确禁烟，实现室内100%无烟环境。 第二，明确烟草广告、销售、包装以及未成年人保护的责任和处罚措施，把分散到《广告法》、《未成年人保护法》、《烟草专卖法》等相关法律中的规定统一到控烟法律中，形成统一的明确的控烟法律规范。目前各地控烟立法中，对于烟草广告、销售、包装以及未成年人保护的规定过于笼统，缺乏可操作性的规定。例如，《未成年人保护法》规定:监护人预防和制止未成年人吸烟;任何人不得在未成年人活动的室内吸烟，向未成年人出售烟酒，或者没有在显著位置设置不向未成年人出售烟酒标志的，由主管部门责令改正，依法给予行政处罚，而没有明确具体可操作性的处罚幅度。各地控烟立法又以《未成年人保护法》的规定为指引，等于最终还是没有明确的可操作性的处罚措施。同样，《广告法》中对烟草广告的规定过于简单。因此，需要在统一的控烟立法中，明确烟草广告、销售、包装以及未成年人保护的可操作性的规定。 第三，明确对违法者采用适当的处罚措施。从目前各地控烟立法看，不论对违反规定的单位还是个人都显得处罚较轻，不能真正起到对违反规定的行为予以惩罚的作用[12]。虽然处罚本身并不是改造习惯的主要手段，但是可以提高违法吸烟的成本。从中国的现实来看，吸烟群体数量众多而执法队伍严重不足，为避免法不责众，有必要提高罚款的金额，降低执法频率。采取低概率、严厉制裁的执法政策有着基本的社会优点[13]。处罚金额太高，如果吸烟的人大多数都付不起的话，罚款也不会起作用;处罚金额太少，违法者付出的成本太低，吸烟者就会轻易地在公共场所吸烟，法律的规定也就不会有威慑力。因此，执法队伍人力有限的情况下，降低执法成本，只能通过随机的检查而不可能建立一个庞大的执法队伍频繁地检查。概率较低的执法要保证适当的威慑，就要确立适当的处罚金额，而目前所规定的处罚 的金额，难以对吸烟的人产生心理的压力和威慑，与吸烟者所造成的损害不相称。因此，在全国性的控烟立法中，需要适当提高处罚力度，加大违法成本，遏制公共场所和室内工作场所任意吸烟的行为。 3.健全执法队伍，完善执法程序 目前各地控烟立法的实施难以取得明显效果，主要是违法吸烟行为的随机性和多发性，执法成本太高而失去执法的动力，制定出来的控烟法律在日常生活中没有得到实际执行。从目前各地的规定看，执法主体杂而乱，缺乏严肃性。从各国的实践看，将监督执法的职责一般赋予卫生行政部门或公安部门。执法需要明确执法机构及其职责权限和执法程序。建议在控烟立法中将监督执法的权限赋予卫生行政部门，统一执法主体，避免多头执法、多头管理而造成责任不明确都不管或重复执法。同时还要明确规定执法程序，在执法时表明身份，制作合法的处罚决定 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf ，并写明被处罚人的申诉权利期限。处罚程序的规定要和《行政处罚法》、《行政复议法》以及《行政诉讼法》相衔接，保障被处罚人的合法权益，也防止执法人员滥用执法权力。对严重妨碍执法的行为还要按照刑法规定，追究刑事责任。 4.加强信息披露和控烟法律政策的宣传 吸烟有害健康的信息披露以及控烟法律政策的宣传，是提高法律实施效果的必要措施。私人偏好的形成受人们的可得机会、信息和社会压力等条件的限制[14]。在吸烟的习惯习俗压力条件下，人们吸烟偏好的形成可能是无奈之举，而有关吸烟有害健康信息的缺乏，人们吸烟更可能是无知之举。加强吸烟有害健康的信息披露，可以使人们在形成偏好的过程中提供更多的机会，增强选择性，在偏好的形成中达到自治。在日常生活中，人们获得吸烟有害健康的信息比较匮乏，对吸烟有害健康的认识还不足，3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害，2/3以上的中国人不了解二手烟的危害[15]。而烟草企业既不会主动公布烟草安全性检测的结果，反而提供误导民众的信息，例如，宣传“过滤”、“焦油含量低”烟草制品，使民众误认为此种烟草的危害性降低。因此，在控烟法律实施过程中，需要加大吸烟有害健康的信息披露力度，定期公布吸烟致病信息和数据，增强人们对吸烟有害健康的风险认知，从而逐步自发地改变吸烟的习惯。同时，控烟法律政策本身的宣传，对于民众了解法律政策内容、遵守法律也至关重要。在机场、码头、车站、公共交通工具、禁烟场所及公共媒体中，广泛宣传控烟法律政策，使民众充分了解控烟法律政策，更好地遵守相关法律，可以有效提高法律实施的效果。 5.综合治理与善治 人们习惯养成后有一定的惰性，对新的习惯产生阻碍。而习惯的革新动力既来自外部——社会生活条件的改变，也来自内部——自身内心的态度。通过个人“直觉”、“移情”、“模仿”，与外部社会生活条件发展的“默契”，练就成为一种新的习惯[16]。因此，吸烟习惯的变化，与外部社会条件和吸烟者内心态度的变化等多方面的因素密切相关。预防和控制吸烟的行为，显然单靠一部控烟的法律是不够的，需要采取多种治理措施，从预防、法律控制到疾病治疗和戒烟帮助，广泛动员民众参与多层次的控烟运动，形成全面的防控体系，达到善治的目标，比起法律的强制而言，更容易获得民众的支持，也更容易达到法律规制的效果。比如，在预防策略中，初级预防以没有染上吸烟习惯的人为对象，改变人们对待吸烟的态度和规范，将吸烟广泛视为不健康和侵犯不吸烟者的权利的行为;次级预防是帮助通过使用尼古 丁的替代物、团体集会、替代性治疗等方法帮助吸烟者戒烟;三级预防是针对吸烟成瘾者，除了治疗成瘾问题外更强调改变生活习惯[17]。而国际控烟公约及实施准则提出的措施包括“减少烟草需求的措施”和“减少烟草供应的措施”，从烟草的生产到销售、税收和戒烟宣传等方面，全方位的控烟体系为世界各国控烟提供了一个路线图。因此，控烟法案在实施过程中，政府要加大执行力度外，还应构建一个全民参与的控烟防范体系，有堵有疏，综合治理，才能在控烟问题上达到善治，使控烟法律本身获得大多数人的认同和接受，使控烟法律习惯化，塑造新的日常习惯，取得良好的管治效果。 来源:国家行政学院学报