浅析环保行政执法案件询问笔录的制作
民权县环境保护局 丁世毅
环保行政执法过程中所查处的每一个案件,都离不开询问笔录,它作为环保行政执法部门查处环保违法案件的有力证据之一,在整个
案件中有着举足轻重的作用。《中华人民共和国行政处罚法》第三十
七条第一款里就有明确规定:“询问或者检查应当制作笔录”。做好询
问笔录是每位环保执法人员应当具备的最基本技能。但在实际办案
中,一些执法人员对这项工作并没有给予足够的重视,制作出的笔录
质量往往不尽人意,严重影响案件证据的固定,危害极大,不容小视。
如何制作一份完整并且具有法律效力的询问笔录,本人结合长期环保
执法的经验教训,谨就在执法办案中询问笔录的制作谈谈一些看法,
以供大家探讨。
证据是以法律规定的形式表现出来的能够证明案件真实情况,可以作为定案根据的一切事实。作为证据必须具有三个特征:一是客
观性。这是证据存在的形式,证据所反映的事实内容及其与案件事实
之间的联系都是客观存在的,是不以任何人的意志为转移的;二是关
联性。这是证据必须同案件存在某种联系,并因此对证明案情有实际
意义,凡是与案件没有客观联系的材料都不能作为证据;三是合法性。
证据必须具有法律规定的形式和依照法定程序收集、运用,它是使具
有客观性和关联性的材料成为诉讼证据的法律保障。只有通过合法程
序取得,与案件事实本身存在一定的内在的必然联系,能够证明案件
事实存在与否的客观事实,才能成为办理案件的证据。
《行政诉讼法》第三十一条规定“证据”有七种,分别是:
书
关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf
证;
物证;视听资料;证人证言;当事人的陈述;鉴定结论;勘验笔录、
现场笔录。其中三种证据“证人证言”“当事人的陈述”“勘验笔录、
现场笔录”在现阶段的执法实践中,主要以笔录的形式固定。翻开任
一行政处罚卷宗,都可以看到笔录在证据材料中占了很大的比重。在
现阶段的执法实践中,笔录是环保执法工作的重要组成部分,笔录在
证据体系中占据着举足轻重的地位,笔录作为证据的证明效力不可忽
视。
(一)文字水平不高。这与执法人员的办案态度、重视程度和工
作责任心有关,主要表现在以下几方面:
1、错别字。(1)有些不常用的字写错。基层执法人员在制作笔
录遇到少用的、不会写的字时,懒得请教同事或查字典,随便写个别
字应付了事;(2)有些常用的字写错。制作笔录时因粗心大意不假思
索写别字;(3)记录时赶时间,记录后未加校对造成写别字;
2、病句。语法方面有问题。如成份残缺;结构混乱;语序不当;
词语搭配不当;表意不明;不合逻辑;重复多余等等;
3、用语不规范。前后不一致,时而口语,时而书面语;
4、标点符号不规范。以小点代替标点符号或意思不分层次,一
逗到底;该用问号、括号、双引号等其它标点符号之处不用;
5、人称混乱。因粗心大意、不假思索 、未加校对造成你我他不
分,引用或表述时,第一人称、第二人称、第三人称不分或混乱;
6、字迹潦草难认。涂改多,卷面不洁。
(二)、表达能力欠缺。这与执法人员的文化水平、文化基础有关,
也与对待笔录的态度和工作责任心有关,主要表现在以下几方面:
1、。笔录的目的性不强,逻辑混乱,含糊不清,对当事人的违法
行为,无
计划
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、无目的的开展询问,前言不搭后语,所制作的询问笔
录记叙简略、描述粗糙,不能反映当事人违法事实的全貌。
2、笔录无逻辑性,相互矛盾,繁琐不清。问题与问题之间缺乏
内在联系,整篇混乱,缺乏连贯性,所提到的人证、物证、书证不能
自圆其说,有些甚至虎头蛇尾,自我否定,给案件定性带来负面影响。
3、对关系到案件定性、量罚的关键问题记录不全。该记录的关
键事实不记录,无关紧要的却大篇幅的存在。对一些涉案的基本问题,
比如违法时间、地点、动机、目的、手段、过程等环节没有作必要询
问;有些在询问时对重点违法事实一带而过,致使当事人的基本情况
及主要违法事实不清,给证据收集带来一定难度。
4、提问不精,方法简单。不善于用精练、简洁的语言发问,导
致对一些比较复杂的违法情节及事实,无法用精练的语言将其准确记
录在案,造成日后在行政诉讼、复议时授人以柄。
5、主观臆断或诱供,显失公正。一些办案人员在接触当事人时,
不善于通过人证调查,从中发现疑点和问题,而仅凭滥用执法权力和
主观判断的结果定案,某种程度上剥夺了当事人的正当权利,显失执
法公正。比如:有些在询问笔录结束时习惯记一笔:问“你违反了环
保法规,我们要对你作出处罚,你是否接受?”等等语句。在询问调
查阶段,就将案件终结的结果提前告知当事人,在某种程度上讲也是
程序违法。
(三)、法律水平低。这与执法人员的法律基础知识,办案经验,
工作中缺乏适度的灵活性以及未养成良好的执法习惯有关,主要表现
在以下几方面:
1、用语不严谨不规范,不注意使用法律规范用语;
2、对关系到犯罪行为的四个构成要件的细节记叙不明;
3、对关系到行为罪与非罪、此罪与彼罪的细节记叙不明;
4、引用法律条文不精确,法律有明文要求的内容记录不完整;
5、自我暴露讯问过程中有指供、诱供、变相刑讯逼供的情况。
(四)、程序方面存在问题导致笔录的合法性、证明力受损。主要
有以下几方面的情况:
1、笔录中记录人、询 问人为一人,违反办案规定;
2、交叉询问,执法人员一人同一时间出现在两份甚至更多的笔
录中;
3、起止时间不准确;
4、一些基本的告知事项没有告知,或者告知了但笔录上没有反
映。如没有告知当事人申请回避权利和配合调查义务的记录,笔录给
了嫌疑人阅读并核实无误但笔录上无反映。笔录未经核对,涂改、增
删处未盖指印确认;
5、笔录开头未按规定制作,出现漏项、填写不规范、第一次与
第若干次笔录头混用、“讯”问“询”问不分等情况。
(五)、对特殊情况缺乏处理经验。有法律规定的不按法律规定要
求制作,无法律规定的不动脑筋想办法,灵活处置。如只记录当事人
未签名的事实而未注明其不签名的原因。实践中,许多执法人员往往
忽视对当事人未签名原因的记载,这样的笔录不符合最高人民法院
《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条“当事人拒绝签名或
不能签名的,应当注明原因”的规定,必须予以纠正。
1、办案人员应了解和熟悉本案已有的材料。如案件发生的时间
和地点、参与人员、案件的性质和经过、已有证据材料等。了解这些
基本案情,可以在大脑内搜索当事人大概的违法事实。这对个案的定
性,笔录的定势将起到关键作用。不仅可以提高询问的效率,而且可
以减少询问的盲目性。如果是重大或复杂案件,执法人员一定要先开
一个准备会,确定由谁询问、谁记录、询问什么内容、切入点在哪里、
可能碰到什么问题,拟出一个询问提纲,以免询问时遗漏。
2、充分考虑询问时可能出现的不同情景,事先拟定出一套或多
套询问提纲,对本次笔录要问的内容、要调查解决的疑问、要达到的
证明问题做到心中有数。这样可以增强笔录的目的性、条理性和逻辑
性。
3、认真"填空",仔细核对。这个"空"就是笔录格式文书上已经
设定的"时间、地点、询问人、记录人、被询问人„„",这一部分除"至__时__分"留待询问结束时填写外,其他部分都必须及时、准
确填写。
4、介绍身份,出示证件。 实际上这一部分的语言表述应在"填空"前完成。一般地讲,被询问人在不明办案人员身份和来意前,不
会轻易如实告诉情况。但在笔录的制作上,必须放在"填空"后紧接着
记录下来。《行政处罚法》第37条:"执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。"《行政诉讼证据若干问题的规定》第44条第(四)项规定,对行政执法人员的身份的合法性有异议的,
原告可以要求相关行政执法人员作为证人出庭作证。办案人员的介
绍、出示证件等过程记录在询问笔录上,经被询问人签字认可后,就
不会再有什么异议了。符合法定人数(不少于两人)、出示证件是这
一部分的实质之所在。
5、忌拐弯抹角,宜开门见山。执法人员在制作询问笔录时,要
尽可能开门见山,直入主题。一开始就告知被询问人要调查什么,他
应当怎么做。同时,让被询问人知道其提供真实情况的义务和不如实
提供情况应承担的法律后果。总之,尽快让被询问人了解办案人员的
意图。
6、如实记录,正确综合。要尽量记录对方陈述的原话,对土语
可采用括号作说明,或追问之后,让对方作出解释,以保持其真实意
思表示。如实记录,并非要记录对方的废话。正确综合概括被询问人
的陈述,就要准确反映被询问人陈述的原意。否则可能出现错误或者
对当事人产生误导,而影响整个案件的调查工作。
7、略记提问,详记陈述。对被询问人的陈述,则应当作详细记
录。只有略记提问,详记陈述,才不致主次颠倒,或误入指供、诱供
的泥潭。笔录中记录的提问与回答应当相互衔接,避免答非所问。
8、询问与记录配合一致。询问应当有两名执法人员在场。一人
主问,一人记录。常有主问兼记录,也应有两人在场,这种询问方式
有自己的优势。(1)记录与询问的思路一致,对于重要的提问和陈述,
无须提示记录员,以免过分引起被询问人的警觉;(2)基本上无漏记;
(3)询问与记录速度一致等。当然,另一名执法人员也不是摆设,
同样与主问人员要熟悉案情,询问前要有准备,在询问中适时说话,
在记录的空隙时间,应可以就案件问题向被询问人进行宣传教育,出
现僵局时,应协助做做工作等,也可以做一些服务工作,尽量消除询
问中的紧张气氛。
9、笔录应字迹清楚。笔录应使用钢笔或其他不褪色笔书写,避
免错、别字,字迹不得过份潦草,尽量避免删、增、涂改。整个记录
应文字清楚、书面清洁、简明扼要。发生删增、涂改的地方,应由当
事人确认,可要求其按指纹确认,笔录不能随意空行,空白处注明“以
下空白”或者划有斜线,以确保记录的有效性。
10、必须完善尾部。《行政诉讼证据若干问题的规定》第10条第1
款第(四)项对书证的具体要求是:"被告提供的被诉具体行政行为所依据的询问、陈述、谈话类笔录,应当有行政执法人员、被询问人、
陈述人、谈话人签名或者盖章。"询问完毕,应当将笔录交给当事人阅读,阅读有困难的,应读念给当事人听,允许当事人作补充修改并
签名。有补充和修改的部分也让被询问人摁手印认可,但对当事人马
上翻供者,应根据情况指出错误,做好工作再让其签名。拒不签名的,
由询问人、记录人、在场人签名作证,并注明其不签名的事实及理由。
尾部签名完善的笔录,才合法有效。被询问人应当在文字记录的后一
行签名和日期,以免造成空白地段,节外生枝。最后再将首页格式文
书中"至__时__分"空填实,才算履行了询问笔录制作的全部法定
程序。
11、询问笔录要当场记录,不得事后追记和补缺。笔录要字迹清
楚,记载准确又全面。
(一)询问笔录的制作必有内容
1、有环保部门名称和文书名称。
2、有询问的起止时间、地点。
3、有询问人、记录人基本信息,如姓名、执法证号、工作单位。
4、有被询问人的基本信息。如姓名、年龄、公民身份号码、工
作单位、职务、电话、地址、邮政编码等,与本案关系是指被询问人
在本案中的身份,如违法嫌疑单位的工作人员、污染受害人、证人等。
5、有向当事人出示执法证件、表明身份的记录和当事人的确认
记录,如“我们是××环境保护局的行政执法人员,这是我们的执法
证件(向当事人出示证件,并记录持证人员姓名和执法证件号),请
过目确认”和“我确认”。
6、有告知当事人申请回避权利和配合调查义务的记录,如“今
天我们依法进行检查并了解有关情况,你应当配合调查,如实回答询
问和提供材料,不得拒绝、阻碍、隐瞒或者提供虚假情况。如果你认
为我们与本案有利害关系,可能影响公正办案,可以申请我们回避,
并说明理由。”
7、有询问内容。包括反映本案事实的时间、地点、行为、情节、
动机、后果等。对于询问提纲中列出的重点问题,不管被询问人如何
回答或不予回答,都应记录在案。
8、有被询问人对笔录的审阅确认意见,如注明“以上笔录已阅
无误”,并逐页签名、注明日期。有被询问人拒不审阅确认或者拒不
签名的,应当在笔录上注明当时的情况和拒绝签名的理由。
9、有询问人、记录人的逐页签名,并注明日期。
10、有其他参加人的,填写其他参加人姓名、工作单位;无工作
单位的,填写居住地址。其他参加人也逐页签名,并注明日期。
11、笔录字迹要端正,保证可以正常阅读。
12、笔录必须当场制作,不得事后补记、增删。当场有修 改的,由被询问人在修改处签名或者压指印。
13、笔录不能随意空行,空白处注明“以下空白”或者划有斜线。 (二)不同环保案件询问笔录调查内容
环保违法案件种类繁多,在此不能一一列举,这里对几种常见的
环保行政执法案件询问笔录调查内容做一举例,期望达到举一反三的
效果。
1、超标排放类
(1)环评审批类别
(2)建设项目类型
(3)生产情况及污染物设施正常运行的特征状况
(4)水污染超标排放的原因
(5)水污染超标排放情况(排放量、采样时间、采样地点) (6)最近一个缴费时段污染物排放情况
(7)已造成的环境影响
(8)违法行为的持续时间
2、环境影响评价/三同时类
(1)环评审批类别
(2)建设项目类型
(3)主体过程建设、投产进度情况 (4)已造成的环境影响
(5)投诉、举报、信访情况 (6)项目规模
(7)违反环评制度的历史情况 (8)配合案件调查情况
(9)改正违法行为的情况
(10)违法行为的持续时间
3、排污申报登记及排污许可证类 (1)单位规模
(2)生产情况的特征状况
(3)污染物排放的状况(污染物种类、数量、排放去向)
(4)是否进行排放申报登记 (5)告知当事人排污登记相关政策
(一)、执法人员要增强工作责任心,提高思想认识,重视笔录质
量,充分认识笔录在证据体系中的地位和证明效力。通过笔录可以反
映出办案执法人员的工作态度,体现工作的积极性、主动性和创造性,
克服简单粗糙、得过且过的不良工作作风。
(二)、努力提高基层执法人员的综合素质和业务水平。一是加强
执法人员的文化知识学习,扩大词汇量,增强文字表达能力;二是通
过法制部门和基层法制员的教育、组织学习,提高执法人员的执法能
力和办案质量;三是加强把关,及时发现问题及时补救,避免贻误时
机;四是业务能力强的执法人员其他执法人员开展传、帮、带工作,
对其说明制作笔录的要求和要领,与其一起制作笔录或为其示范;五
是组织开展笔录制作的专项岗位练兵、技能竞赛活动;六是对影响办
案质量的各种因素加强调研,针对原因制定相应的解决方法和对策。
(三)、将执法人员的执法质量列入日常工作考核和年度考核,将笔
录材料和办案质量与个人评优评先、晋职晋级挂勾,调动执法人员工
作积极性,表彰先进,鞭策落后,增强执法人员对制作笔录工作的责
任感、自豪感和成就感。