浅谈我国农民工工伤保险实施现状 毕业论文

浅谈我国农民工工伤保险实施现状 毕业论文 浅谈我国农民工工伤保险实施现状 摘 要 农民工是经济社会转型时期的一种特殊的社会群体 ,农业人口流向非农产业是城市化的必然结果 ,他们在我国城市经济改革中发挥了重要的作用。 我国原有的工伤保险仅仅覆盖城镇的企事业单位的公民 ,作为城镇居民之外的边缘人群的农民工却不享受工伤保险待遇。农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设乃至中国现代化建设过程中都不可忽视的问题。 农民工，尤其是建筑行业的农民工，在遭受大量工伤事故和职业病之后却没有相应的工伤保险体系为他们提供援助和保护，这在一定程度上违背了社会公正，不利于社会主义和谐社会的构建。目前农民工工伤保险知晓率低、参保率低、覆盖率低、发生率高，主要是由于政府执行和监管不力，企业负担重，无力交纳保费，农民工自身素质不高等造成的。农民工对城市和农村的发展都发挥着不可忽视的作用，但作为城镇居民之外的边缘人群的农民工却不享受工伤保险待遇，并且工伤事故层出不穷, 导致劳资纠纷增多，在很大程度上伤害到他们的利益。 近年来，全国各地的工伤事故频繁发生，而工伤保险制度能够帮助农民工及时支付医疗费用，并最大限度地保护了农民工的合法权益，同时也促进了社会稳定，因此建设和健全工伤保险制度势在必行。文章具体分析了现行的农民工工伤保险制度运行中存在诸多问题，并提出了相应的改进措施，旨在保障农民工生活质量，促进社会和谐。 关键词:农民工 工伤保险 参保率 制度 问题对策 目 录 引言 ................................................................................................................................................................ 4 1 我国关于农民工的工伤保险制度的立法演进 ..................................................................................... 6 2 我国农民工工伤保险的现状 ................................................................................................................. 7 关于工伤补偿的信息在农民工和企业之间不对称 .................................. 8 2.1 知晓率低, 2.2 参保率低,企业逃费漏费现象严重 .............................................................................. 8 2.3 覆盖面小，农民工参加工伤保险率低 ....................................................................... 8 2.4 农民工工伤事故发生率高 ........................................................................................... 9 2.5 工伤事故频发但赔付率较低 ..................................................................................... 10 3 建立农民工工伤保险的必要性: ....................................................................................................... 10 3.1 农民工工伤保险是农民工自身发展的迫切需要 ..................................................... 10 3.2 农民工工伤保险有利于促进农村经济发展 ............................................................. 11 3.3 农民工工伤保险是构建和谐社会的需要 ................................................................. 11 4 我国目前农民工工伤保险中存在的问题 ........................................................................................... 11 4.1 农民工职业危害严重,工伤保险实际覆盖率低下 .................................................... 11 4.2 制度设计和立法的责任缺损 ..................................................................................... 12 4.3 工伤风险抑制缺乏财政支持 ..................................................................................... 12 4.4 受雇于非法用工单位的农民工的工伤认定在现行法律中存在着空白 ................. 13 4.5 我国农民工工伤保险缺乏预防——治疗、康复——失能等级鉴定——补偿”有效 机制 14 4.5.1 “重赔偿，轻康复”，工伤康复机制不完善 ............................................... 14 4.5.2 工伤保险制度工伤预防功能发挥不够 ......................................................... 14 工伤认定争议较多 ......................................................................................................... 14 4.6 工伤保险制度在适用上有困难 ................................................................................. 15 4.7 政府对工伤保险制度执行监督不力 ......................................................................... 15 4.8 工会维权组织“缺位”严重。 ................................................................................. 16 4.9 农民工缺乏自身利益代言者 ..................................................................................... 16 4.10 工伤保险费费率分类较粗糙,不够精细 ................................................................ 16 5 国外工伤保险研究现状 ....................................................................................................................... 17 5.1 德国、美国工伤保险覆盖范围较广。 ..................................................................... 17 5.2 德国、美国工伤保险设立单独的管理机构。 ......................................................... 18 5.3 德国、美国工伤保险待遇加强工伤事故预防与康复。 ......................................... 18 5.4 德国、美国工伤保险注重医疗康复。 ..................................................................... 18 6 国际经验借鉴 ....................................................................................................................................... 19 6.1 构建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系 ............................................. 19 6.2 建立健全工伤保险政策体系和 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 体系 ................................................................. 19 6.3 鼓励第三方机构参与工伤预防与康复 ..................................................................... 19 7 我国农民工工伤保险存在的问题的原因 ........................................................................................... 20 7.1 体制原因 ..................................................................................................................... 20 2 7.1.1 管理部门缺失 ................................................................................................. 20 7.1.2 管理机构落后 ................................................................................................. 20 7.1.3 管理机制不健全 ............................................................................................. 20 7.2 法律原因 ..................................................................................................................... 21 7.3 政府原因 ..................................................................................................................... 22 7.3.1 安全卫生应作为一个整体工作来开展监察与管理,而不是独立行使。 .... 22 7.3.2 政出多门、职能交叉。 ................................................................................. 22 7.3.3 安全生产监察职能不到位、监管力量严重不足。 ..................................... 23 7.4 企业原因 ..................................................................................................................... 23 7.5 农民工自身原因 ......................................................................................................... 24 8 针对农民工工伤保险问题的解决对策 ............................................................................................... 24 8.1 通过多种手段努力提高农民工工伤保险参保率 ..................................................... 24 8.1.1 广泛宣传，提高农民工工伤保险在整个社会中的认识 ............................. 24 8.1.2 要建立和完善工伤保险的差别费率和浮动费率机制。 ............................. 25 8.2 设置农民工工伤保险政府管理监督机构，建立农民工工伤保险自由账户 ......... 25 8.3 改革户籍 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 ，针对农民工流动性对制度作相应调整 ................................. 26 8.4 提升工伤保险立法层次 ............................................................................................. 26 8.5 政府提供财政支持 ..................................................................................................... 27 8.5.1 财政支持农民工职业安全环境的改善。 ..................................................... 27 8.5.2 公共财政支持农民工安全培训机制建设。 ................................................. 27 8.5.3 政府对企业实行奖励。 ................................................................................. 28 8.5.4 提供农民工职业健康监护的社会福利。 ..................................................... 28 8.5.5 加强工伤风险保障基金支持力度。 ............................................................. 28 8.6 完善农民工工伤保险制度，构建“预防——治疗、康复——失能等级鉴定——补 偿”有效机制 ......................................................................................................................... 29 8.6.1 健全农民工工伤预警机制 ............................................................................. 29 8.6.2 健全农民工工伤援助、康复机制 ................................................................. 30 8.6.3 完善失能等级鉴定制度 ................................................................................. 30 8.6.4 农民工工伤事故的补偿 ................................................................................. 31 8.6.5 改变现行农民工工伤保险争议处理体制 ..................................................... 32 8.6.6 提高统筹层次,建立农民工工伤保险账户自由转移制度。 ........................ 33 8.6.7 完善农民工工伤保险的法制建设 ................................................................. 33 8.7 强化政府在农民工工伤保险工作层面上的行政职能建设 ..................................... 33 8.7.1 监督和 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 用工单位。 ................................................................................. 33 8.7.2 大力宣传农民工工伤保险法律知识。 ......................................................... 34 8.7.3 帮助农民工建立维权组织。 ......................................................................... 34 8.7.4 简化工伤保险待遇申请程序。 ..................................................................... 34 8.7.5 建立农民工工伤风险政府监管系统。 ......................................................... 34 8.8 发挥工会在农民工工伤维权中的作用 ..................................................................... 35 9 结论....................................................................................................................................................... 35 3 引言 农民工是指仍具有农村户口身份,有承包土地，而已经完全脱离或已经基本脱离传统农业生产经营活动,在城镇中从事非农业生产和经营,或依靠在城镇打工生存的劳动者。农民工之所以成为农民工，是有他们的特殊的身份地位和社会地位决定的。其特殊性表现在:一是户籍身份。农民工虽然进程务工，但身份归属依旧是农民;二是职业身份。农民工主要从事的是一些非正式的职业或边缘职业，如建筑业、采矿业、服务业以及个体经营或自谋等脏、累、险的职业，从事的是城里人不愿干的职业;三是社会保障身份。当农民工在城镇就业、生活遭遇与风险与困难时，没有相应的社会保障体系为他们提供援助和保护，农民工只有依靠自己的力量，所以他们也属于弱势群体中的弱势。上述决定了农民工在生产工作的时候容易发生工伤事故。 工伤保险是指劳动者在工作中或规定的某些特殊情况下，因遭受意外伤害和患职业病，暂时或永久丧失劳动力以及死亡时，劳动者或其遗属从国家和社会获得物质帮组的一种社会保险制度。由于农民工的特殊性，他们仍然被排斥在这一制度以外。 我国原有的工伤保险的覆盖仅仅包括国家行政、事业单位和一些国有企业的职工，农民工作为城市边缘群体游历与工伤保险之外。农民工工伤保险参保率低,企业逃保漏保现象严重。农民工所从事的工作大多是险、脏、难的,工作条件恶劣。一些企业片面的追求效益指标,忽视安全管理,产生大量事故隐患和不安全因素,加之农民工自身的安全保护意识薄弱,导致工伤事故屡屡发生。近年来，城镇职工工伤保险的参保人数基本上徘徊在4300 万左右，参保率未达到城镇职工的50%，而农民工的工伤保险更是少的可怜。据统计，农民工工伤保险参保率只有31. 8%。农民工往往从事较为危险、有害的作业，随时面临断指断臂、伤筋伤骨、烧伤烧死、等事故的危险。工作条件非常恶劣，即使从事有毒有害的工作，也没有相应的安全保护措施，致使农民工的身体健康和生命安全得不到保障。一旦发生事故，他们可能会得到些微补偿或者治疗，或者根本无人问津;发生死亡事故的，或者根据非法的“生死 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 ”，给家属一点补偿，或者“私了”，没有正常的法律程序。由于职业病往往具有迟发性，农民工发生职业病伤害的，可能会在 4 疾病“积累”过程中或患病后已经被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本支付不起昂贵的治疗费用，甚至导致倾家荡产。 农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设过程中不可忽视的问题 ,工伤和职业病已经成为一个重大的公共卫生问题和社会问题。伴随着我国城市化和现代化的进程， 大量的农村劳动力向城市流动，他们被称为农民工。如今， 农民工已成为城市产业工人的重要组成部分。近几年来频发的农民工伤事件令人震惊和愤怒。因此，妥善解决农民工急需的工伤保险问题，不仅是维护农民工权益的需要，也是维护社会稳定、构建和谐社会的需要。 5 1 我国关于农民工的工伤保险制度的立法 演进 我国的社会保险立法起步较晚,工伤保险立法也经历了一个不断探索和完善 是建国初期的一项重要劳的过程。1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》, 动法规。1996年8月劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》,国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》。2004年1月1日《工伤保险条例》施行,但由于立法缺陷,导致还有部分职工、雇工在发生事故时不能够被认定为工伤,形成“工伤保险歧视”。 《工伤保险条例》出台后，工伤保险各项政策措施不断完善，相继出台了《工伤认定办法》、《因工死亡职工供养亲属范围规定》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》等一系列政策措施，进一步推进了工伤保险各项工作。 为切实推进农民工的参保工作，2004年6月，劳动保障部发出了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》(劳社部发,2004,18号)，提出了切实有效的政策措施: 1(优先解决农民工工伤保险问题，对用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理。 2(用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的，可在生产经营地为农民工参保。 3(农民工受到事故伤害或患职业病后，在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照参保地的规定依法享受工伤保险待遇。 4(用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的，农民工受到事故伤害或者患职业病后，在生产经营地进行工伤认定、劳动能力鉴定，并按照生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。 5(对跨地区流动就业的农民工，工伤后的长期待遇可试行一次性支付和长期支付两种方式，供农民工选择，实现农民工工伤保险待遇领取便捷化，进一步方便农民工领取和享受工伤待遇。 6 为进一步做好农民工工伤保险工作，2006年5月，按照国务院5号文件要求，劳动保障部制定并组织实施了以推进矿山、建筑等高风险企业农民工参加工伤保险为主要内容的“平安计划”，提出了三年内实现高风险企业农民工全部参加工伤保险的工作目标。 2006年11月底，全国参加工伤保险人数达到10030万人，成为继养老保险、医疗保险、失业保险后又一个参保人数过亿人的社会保险险种。从《工伤保险条例》正式实施以来，我国的工伤保险新增参保人数连续三年超过1500万人，从2003年底的4575万人，三年增加了5455万人，翻了一番多。2006年工伤保险基金收入规模也突破100亿元、享受待遇人数超过了70万人。 目前，中国的工伤保险制度正朝着更高的目标迈进。 2 我国农民工工伤保险的现状 目前我国进城务工的农民已达到了1.2亿人之多，其中每3个产业工人就有2个来自农村。从农民工所从事的职业上看，吸收他们最多的是建筑业，已经达到了从业人员的90%，煤矿采掘业达到80%，制造业达到60%。总体上看这些行业又都属于劳动密集型行业，而且职业风险较高。调查显示，有91.6%受到工伤伤害的职工都是农民工。由此看见，农民工的职业安全与工伤保险是中国城市化建设乃至中国现代化建设中不可忽视的重要问题。虽然针对此问题国家也出台了一些相关的法律法规，并明确地规定了工伤保险为强制保险，但事实却不尽如人意，执行的效果并不理想。 根据国家安全生产监督管理局，2000年我国工矿企业共发生职工伤亡事故10770起，死亡11681人;2001年上半年，全国工矿企业发生伤亡事故4545起，死亡5471人。这个数字是不完全的，因为国家安全生产监督管理局只对伤亡3人以上的事故进行统计，而各地各企业瞒报、漏报伤亡事故者比比皆是，因此各类企业中因工致伤、致残的零星事故很难得到确切的统计有统计表明，仅深圳一地，一年内所发生的各类工伤事故总计就超过2万起一些专家估计，我国每年因工死亡的人数一直就在2万人以上，而造成残疾的每年超过10万人工伤事故频发，但工伤保险却寥寥无几而尤为让人们惊诧的是，工伤保险竟然是中国最早建 7 立的社会保障的内容之一，这和目前的工伤保险现状形成了尴尬的反差。工伤保险的现状总结为如下几点: 2.1 知晓率低,关于工伤补偿的信息在农民工和企业之间不 对称 许多农民工对工伤保险缺乏必要的了解，90%的农民工不知道有关伤亡补偿的标准，85%的农民工不清楚单位是否建立有工伤和职业病补偿制度。这就直接导致工伤事故发生之后农民工必须依赖专门的工伤鉴定机构，通过专业的法律机构，加之以企业的积极配合才有可能取得与工伤事故相匹配的工伤赔偿金。如果任何一方不到位,必然导致赔偿金的无法取得，这同时也进一步加重了工伤事故对农民工的伤害。 2.2 参保率低,企业逃费漏费现象严重 通过调查发现，在我国城市中无用人单位的农民工几乎没有参加任何社会保险，有用人单位的农民工中参加工伤保险或有些许工伤医疗补助的仅20.2%，有76%的农民工没有工伤保险。特别是在工伤风险较高的采掘、制造、建筑业中，大部分农民工都没有参加工伤保险，远未达到《工伤保险条例》规定的全部参保要求。另外还有3.8%的农民工还根本不知何谓工伤保险，农民工工伤保险的参保率如此之低，着实令人堪忧。 在我国，有一部分地区的企业中，不给农民工上工伤保险，更有甚者，对以口头 协议 离婚协议模板下载合伙人协议 下载渠道分销协议免费下载敬业协议下载授课协议下载 雇用的临时农民工发生工伤保险时，否认其为工伤。企业逃费漏费现象严重，缴纳问题堪忧。尤其是在工伤事故频发的建筑业，工伤事故后农民工得不到应有的工伤赔偿的现象相当普遍。 2.3 覆盖面小，农民工参加工伤保险率低 据调查，只有26.3%的单位或企业建立有工伤和职业病补偿制度，而且补偿标准也大部分不确定。受过工伤或患职业病后，农民工往往得不到及时治疗。70%的人由自己进行治疗，18%由用人单位、老板负责治疗，12%由自己负担一部分， 8 用人单位、老板负担一部分。 根据调查， 2009年以受雇形式从业的外出农民工中，与雇主或单位签订劳动合同的仅占42. 8%，而从事建筑业的农民工，没有签订劳动合同的高达74%。据照国家统计局的调查，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9% 和2.3% ，也就是说，绝大部分农民工以近乎“ 裸奔” 的方式在充满不确定性的社会中工作生活 总而言之也就是农民工参保率低，包括农民工工伤保险。 2004年《工伤保险条例》 开始实施的已经把农民工纳入其中、该条例规定:中华人民共和国境内的各类企业 有雇工的个体工商户，应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。这里所提到的职工当然也包括规模庞大的农民工群体。 《工伤保险条例》属国务院行政法规，是农民工参加工伤保险的政策依据。 此后，国务院 劳动和社会保障部又发布了一系列关于农民工参加工伤保险的规定 然后就条例联系实际，得出了结论:条例实施的效果却不尽人意，很多用人单位不愿为农民工缴纳工伤保险费，农民工参加 2009工伤保险的比率偏低 据国家统计局的报告显示，2009 年年底，在城镇务工的农民工总量达到2.3 亿人，参加工伤保险的农民工仅为 5580万人，覆盖率不到四分之一，农民工工伤保险的缺失，意味着若发生职业伤害或职业病，后果往往由农民工个人及家庭来承担，这对一个并不富裕的农村家庭来说无异于一场灾难。 2.4 农民工工伤事故发生率高 通过调查发现，农民工工伤事故发生人数约占到了工伤事故总人数的75%左右。在有过工伤经历的人中，建筑业从业人员所占比例最高，达30.2%，其次是制造业占26.8%，餐饮娱乐业占20.1%。不难算出，在各个行业中，工伤发生率最高的也是建筑业，达7.7%，其次是制造业7%，餐饮娱乐业4.9%。从发生比看，工伤发生率最高的建筑业工伤发生比为45/543，工伤发生率最低的批发零售业工伤发生比是7/415，两者的工伤发生比率为4.88，也就是说，最高工伤发生比是最低工伤发生比的近5倍(如表1)。由此看见，加强和完善高危行业的农民工工伤保险制度建设的必要性。 9 表1:行业与发生工伤的关系 制造业 建筑业 批零商业 餐饮娱乐 社会服务 其他 合计 没有工伤 528 543 415 577 431 333 2827 18.7 19.2 14.7 20.4 15.2 11.8 100.0 发生工伤 40 45 7 30 14 13 149 26.8 30.2 4.7 20.1 9.4 8.7 100.0 合计 568 588 422 607 445 346 2976 19.1 19.8 14.2 20.4 15.0 11.6 100.0 注:表中数字为频数和行百分比。 2.5 工伤事故频发但赔付率较低 由于工伤保险投保率低，很多农民工发生工伤之后，用人单位百般推诿，更有甚者，有些单位根本没有能力承担责任，在这种情况下，农民工因工伤获得赔偿的可能性极小加之农民工对自己工伤待遇知之甚少，他们根本不知道如何获得赔偿，事故发生后，只要单位能给些钱就很知足了。 《工伤保险条例》第二条规定，用人单位应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费;第六十条规定，用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用从这些规定来看，只要发生工伤，职工就可以按照工伤保险条例的规定获得相应的工伤待遇 即使没有工伤保险，用人单位也应该按照工伤保险条例的规定承担责任 ，但是现实中并非如此。 3 建立农民工工伤保险的必要性: 3.1 农民工工伤保险是农民工自身发展的迫切需要 随着我国社会保障体制的完善，社会保险的受益者不断增加，城市居民大多能享受到社会保险的保障。社会保险薄弱环节就是进城打工的农民工，因为他们 10 收入微薄，所从事的工作也大多是危险性比较高的职业，发生工伤得不到保险赔付，多年的积蓄就可能消耗殆尽，他们逐渐认识到自己需要一种保险在受伤后对自己进行补偿，针对农民工的工伤保险就出现了。 3.2 农民工工伤保险有利于促进农村经济发展 农民工有了工伤保险就可以打消他们担心受伤后的问题，更多的农民可以来城市打工，缓解了农村土地的紧张，可以用有限的土地进行大规模生产，大型机械的使用提高了产量，农业产量增加就增加了农民的收入，农民收入的增加促进了农村的发展，“三农”问题也就能得到更好的解决。 3.3 农民工工伤保险是构建和谐社会的需要 农民工在城市从事最脏、最累、最差的挖掘业、建筑业和低端的第三产业，这些产业都是高温、高强度、有毒的工作，如果没有进行安全培训或者提供必要的安全设施，很容易患上职业病或受到身体伤害。一些个人企业资金不足，没有足够的金钱提供安全设施，一旦发生工伤事故超过了企业主所能承受的范围，企业可能倒闭或者企业主逃跑。现在的农民工大都是青壮年，他们都是家里的经济支柱，受伤后没有收入，不仅影响个人连家庭都会受到牵连。为了获得赔偿，一些人甚至以自己的生命为代价来追讨。因此，在全社会努力构建和谐社会的今天，农民工工伤保险已经成为政府不可忽视的重要问题。 4 我国目前农民工工伤保险中存在的问题 4.1 农民工职业危害严重,工伤保险实际覆盖率低下 目前,农民工从事的职业,吸纳他们最多的是建筑业,这些行业又都属于劳动密集型,而且职业风险较高。一些企业片面追求发展速度和利润增长指标,忽视安全生产管理工作,企业的劳保措施不到位、工人缺乏基本的自我保护意识和技能,导致工伤事故频频发生。尽管国家和地方政府出台了相关工伤保险法规,在没有政策强制执行的情况下,农民工工伤保险参保率低下;与此同时,流动性大, 11 劳动关系确认难、时间长,工伤待遇索赔程序复杂等诸多问题也决定了农民工工伤保险实际覆盖率低于名义覆盖率。 当前有两种现象并存:一是农民工参加工伤保险人数持续增长,2006 年底达2538 万人,2007 年底将达到3600 万人;二是农民工工伤保险参保率依然低下,粗略以2 亿多农民工作基数,2006 年底仅为10 %左右,2007 年底也仅有15 %的估计比率。截至2009年末，只有5500余万农民工参加了工伤保险，仅为其人员总量(22978万)的24%左右，这导致大部分的农民工在发生工事故后得不到应有的权益保障。 4.2 制度设计和立法的责任缺损 政府的制度设计直接决定工伤保险制度的形成和发展,政府在农民工工伤保险制度设计上没有形成一套适合于农民工的工伤保险制度,这就使农民工的工伤保险权益游离于制度之外。按照经济学的分析,政府生产公共品比私人生产公共品更有效,尤其是制度这个公共品,因此,工伤保险制度作为社会制度的重要组成部分,只有在政府的推动和支持下才能得以形成和发展。我国的工伤保险制度从建立伊始就主要是面向城市居民的,针对农民的工伤保险制度几乎是空白。现行的法律规范没有一部关于农民工的全国性专门的法律、法规或者规章,仅有的法律规范对于农民工工伤保险的规定很少而且不明确。随着农民工工伤保险问题引起理论界和政府的高度重视,各地相应出台了一些关于农民工工伤保险的制度,各地制定的法规不完善,效力层次低,很难保障农民工的工伤保险权益。 4.3 工伤风险抑制缺乏财政支持 农民工工伤风险抑制是指损失发生前或发生后尽可能降低损失程度或缩减损失范围,是阻止损失产生或扩大的防御措施、恢复计划或合法保护的总和,是体现在损失控制成本上的主动型风险分散方式。目前,市场经济条件下,企业生产效益收入与安全成本支出是对矛盾体,在没有政策强制性措施约束的前提下,企业必然最大程度地减少安全防护、消防设施及劳动保护等方面的投入;更为关键的是,国家安全生产投入相当有限。 目前, 建筑、矿山和危险化学品三大高危行业的从业主体大多是农民工, 要充分保障他们的职业安全与健康权益,需要健全的安全工程系统, 需要劳动技能培训、安全意识管理以及安全法规监督等机制的正 12 常运行, 生产设备安全维护特有的周期性也需要充足的后备资金。换言之, 农民工工伤风险抑制保障需要强有力的经济支撑, 需要大量的成本投入。近年来,我国工伤风险抑制资本投入仅占GDP 的0.17%多一点,且多投入国营企业,农民工大量聚集于非公有制企业,国家财政支持的责任缺位使农民工工伤风险资金无法得到充分保证,在很大程度上影响了生产安全系统工程的建立,发达国家工伤风险预防性投入已占到3.13 %。由此可见,如果工伤风险抑制资金投入量低下,无法支持安全系统工程的建立,劳动技能培训、安全意识、安全管理以安全法规监督等机制无法正常运作,农民工工伤风险发生率就无法得到有效控制。 4.4 受雇于非法用工单位的农民工的工伤认定在现行法律中 存在着空白 由于国家执法督察力度不够，使得我国目前社会上还存在着大量的非法用工单位，就农民工就业人数已达到90%的建筑业来说，其中很多的的农民工是被非法的包工队所雇佣。我国《工伤保险条例》规定，一旦发生事故由劳动保障行政部门进行工伤认定，工伤认定是受害人能否享受工伤待遇的关键，但这只适用于那些具有法人资格的用人单位或企业。虽然《工伤保险条例》对无营业执照或者未依法登记、备案的单位的职工，受到工伤事故伤害或患职业病的赔偿作了规定，劳动部门规定了非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法，但问题是这样非法用工形式下受害者及其直系亲属是否有权直接申请工伤认定，现行法规中却没有明确的规定。《工伤保险条例》是目前我国工伤保险工作开展和进行的最为重要的法律依据，它的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展。然而，《工伤保险条例))只是行政法规，立法层次较低，约束能力相对较弱，在实践中却难以实现;一旦出现不遵循条例的违规行为，处罚的力度也不强。 13 4.5 我国农民工工伤保险缺乏预防——治疗、康复——失能 等级鉴定——补偿”有效机制 4.5.1 “重赔偿，轻康复”，工伤康复机制不完善 长久以来，我们在工伤预防、职业康复上投入也很少，这一点在农民工身上体现得特别明显。由于我国现行制度没有对职业康复问题做出较为完善的规定，所以就给用人单位以逃避的借口，使职业康复、社会康复问题处于一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面。农民工发生工伤事故后也享受不到与城镇职工相同的工伤补偿待遇，他们大多通过“私了”解决工伤问题，根本谈不上职业康复。同时，农村的医疗水平与城市的医疗水平还是有一定的差距，康复治疗有可能无法满足治疗后期的农民工的需求。有的农民工居住地可能与工伤保险经办地或用人单位所在地不一致，这些也增加了具体执行上的困难。 4.5.2 工伤保险制度工伤预防功能发挥不够 工伤预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生，改善和创造有利于劳动者健康的 安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康和安全。目前我国工伤保险仍是以工伤补偿为主，主要通过对工伤人员的经济补偿来保障他们及其家庭的基本生活。但单纯的工伤补偿并不是现代工伤保险制度的应有之义。目前，世界上许多发达国家的工伤保险制度都把工伤补偿和工伤预防、职业康复紧紧结合在一起，并将重点放在工伤事故的预防上，同时尽最大努力提供康复帮助。我国现行的《工伤保险条例》中尽管确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确规定基金的支出比例、途径和用途，在我国一些省级立法及实施细则中，大多数也没有明确规定工伤预防基金支出比例，从而导致工伤保险机构的工伤预防工作无法得到明确的制度指导。 工伤认定争议较多 工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提，也是劳动者关心的焦点问题，包括对工伤事故和职业病的认定。制定科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益，维护社会的稳定，而且也可以促进企业的安全发展，保障企 14 业的利益，提高企业参保的积极性。然而实践表明，并未取得预期的效果，工伤认定争议较多。 4.6 工伤保险制度在适用上有困难 2004年元月开始实施的《工伤保险条例》以及把农民工纳入其中。从表面上看，法律有强制性的规定，切实从维护劳动者的利益考虑了，但是从农民工的构成上看，许多规定不符合农民工的现实需求。《工伤保险条例》规定计算某些工伤保险待遇应以“本人工资”为基数，其条例第61条第3款规定，“本条例所称本人工资，是指工伤职工因工资遭受事故伤害或患职业病前12个月平均月 缴费工资”。但农民工就业一般并没有建立相对稳定的劳动关系，许多时候，农民工与用人单位并没有订立超过一年以上的固定期限的劳动合同。对于季节性农民工根本无法计算出12个月的平均工资。同时由于农民工工作不稳定，有时还会短期内跨省工作，于是农民工在离岗后无法转移和保持农民工工伤保险关系。 4.7 政府对工伤保险制度执行监督不力 首先，企业违法成本很低。工伤保险是一项法定的强制性的社会保险，任何企业都应参保 但是工伤保险政策的强制性不足，企业违法成本很低，导致有很多企业不为农民工缴纳工伤保险费 如工伤《保险条例》第六十条规定，用人单位应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用 从这里可以看出，当农民工发生工伤事故，企业即使没有参加工伤保险，也不会受到额外的惩罚或者受到的惩罚远远小于其为职工参保要缴纳的工伤保险费 这使得企业主宁愿接受数额不高的处罚或为工伤职工支付工伤待遇，也不会花较多的钱为工人投保。 其次，地方劳动监察部门对工伤保险监督不力 地方政府片面追求经济发展，只要企业能为地方财政提供财源，对于企业是否执行了劳动法律法规，地方政府不重视 ，在这种情况下，政府对违法的处罚监督惩治严重不足，使得企业对农民工的劳动安全极为漠视。 15 4.8 工会维权组织“缺位”严重。 目前,维护自身权利和利益的基本手段是组织力量和谈判机制,这种制度安排和思想文化意识的缺乏,使农民工在劳动关系中多处于弱势与被动地位。农民工在社会经济矛盾对恃中,由于团结合作经验不足很容易受控于资方,即使建立工会也因组织化程度低下而不能维护农民工合法权益。?换言之,目前基层工会体制与机制的“缺位”导致经济发展利益极大的偏向资本利益集团,农民工失去了接受劳动安全卫生教育培训的权利,失去了合法工伤补偿的权利,也就失去了获得职业健康保障的基本公民权。 4.9 农民工缺乏自身利益代言者 绝大多数农民工都希望在讨论农民工自身利益相关的问题过程中,自己的意愿得到充分表达。但事实上,参政议政机关中农民工的代言人屈指可数,在制定关系农民工切身利益的法律法规时,农民工的真实意见无法及时表达,导致为城市发展做出了重大贡献的农民工没有机会对城市发展进言献策,只能依靠上访等非正常渠道间接表达。 4.10 工伤保险费费率分类较粗糙,不够精细 《中华人民共和国工伤保险条例》规定,根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率。但是,在制度实践中,由于管理理念、管理成本、管理技能和制度执行成本等多方面的原因,大部分省市只是简单地对不同行业的工伤事故风险和职业危害程度进行划分,导致工伤保险费率分类简单粗糙,不够精细,影响企业对费率的认同,不利于提升企业的参保积极性。按照广州目前工伤保险费征收比例,确定工伤保险费是根据一、二、三类行业的工伤风险程度分别按上年度用人单位职工工资总额的0.5%、1.0%、1.5%的比例予以征集,将行业工伤风险由四类调整为三类,比国家规定缴费上限2.0%降低到1.5%。但是,不同的行业差别非常大,仅划分为三类显得粗糙,不能有效激励参保主体———企业进行工伤预防和劳动安全环境构建,需要借鉴世界其他国家的相关做法结合不同企业和行业特点进一步精细化。纵观世界各地,德国设立了700多个费率等级,意大 16 利设立了627个费率等级, 美国加利福尼亚州则设立了500多个费率等级,值得借鉴和参考。 5 国外工伤保险研究现状 工伤保险作为工业化发展的直接产物和现代社会保险制度的重要内容，至今己有一的百多年的历史。19世纪后期，由于现代工业的发展导致工伤事故日益增多，英国、德国、法国等工业化较早的国家相继以法律的形式规定雇主要为受职业伤害的工人支付补偿金，强制雇主负责工伤赔偿。其中1877年美国麻省颁布的《雇主责任法》首次要求公司对职业伤害进行赔偿。1884年德国政府颁布了世界上第一个工伤保险社会统筹的法律，即《工人灾害补偿法》，该法律规定由政府成立专门管理机构，统筹组织工人补偿事务，建立工伤社会保险基金，担负支付工伤费用。目前，世界上绝大多数国家已步入工业化时代，工伤保险的发展在近些年得到了更为广泛的关注，在全球近200个国家和地区中，有172个国家建立了社会保障制度。其中，建立工伤保险项目的有164个国家，其他30多个国家也有与工伤事故相关的立法。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险、工伤社会保险、以及上述两种形式并存。E?S?麦克而森提出预防、赔偿、康复三位一体工伤保险运作机制。这种机制也包括关于建筑工人工伤保险的一些规定。国外大部分国家设立工伤保险机构，开展工伤保险赔偿、事故预防和职业康复工作石 注重事故预防是现代工伤保险的主要特征。工伤预防也越来越引起更多国家的重 视。在工伤预防方面，美国保险学家米勒在扩大参保人范围、改革管理机构和完善费率机制三方面进行研究。 下面以德国及美国工伤保险制度作为两大典型社会保险模式进行分析。 5.1 德国、美国工伤保险覆盖范围较广。 两国的工伤保险的包容性和公正性,以及工伤保险对制度内利益相关者的支持。德国法律规定“, 所有雇员,只要存在雇佣关系,无论其年龄、种族、性别、收入以及是否具有一个临时或长期的职位,都成为工伤保险的法定被保险人。当发生工伤事故时,也不考虑其雇主是否为其向同业公会缴纳了工伤保险费,伤残 17 雇员或工亡者遗属均享受工伤保险待遇。”美国,农业工人被具体划分为40 种不同身份群体。其中,14 个州立法覆盖全部农业工人,并享有与其他雇员同等的待遇。27 个州对农业工人纳入工伤赔偿体系执行相应的限制条件。 5.2 德国、美国工伤保险设立单独的管理机构。 两国工伤管理机构均以经济部门划分,设立单独的管理机构,这又利于充分依照行业特点进行管理并作出灵活调整。根据不同的经济部门,德国工伤保险的经办机构由三大行业的同业公会分别负责,即工商业同业公会、农业同业公会、公共服务业工伤保险机构。各同业公会的性质为半官方的自治机构,不从属于任何政府部门,称其为“国家监督下的自我管理的公法机构”。美国工伤赔偿的管理主要由劳工部负责,按行业管理四个全国性统一管理的工伤赔偿项目。 5.3 德国、美国工伤保险待遇加强工伤事故预防与康复。 两国体现出了加强工伤事故预防与康复,减少赔偿之处的积极的保险思想。德国的工伤保险待遇包括雇主发给的工资、医疗期间的待遇、参加培训和接受职业指导期间的待遇、年金待遇、遗属待遇及各项补贴。在德国没有对工伤人员的一次性高额赔付待遇,这是考虑将有限的资金更多地用于康复,并减少工伤保险基金支付。美国雇主责任保险仍旧是雇员维护自身权利,争取最大限度赔偿的有力途径。一个企业出现需要赔偿的工伤或者职业病事故越多,工伤保险费也就越高。 5.4 德国、美国工伤保险注重医疗康复。 两国对工伤康复的重视体现了现代工伤保险制度的宗旨和原则,即“康复优先于赔偿”。德国工伤康复包括医疗康复、职业康复与社会康复三部分。不同于其他国家,德国不仅给工伤者提供最好的医疗康复服务,并在医疗康复之中便开始提供职业康复。所有附属医院都有加强护理病房,具有国家水平的医疗技术,其经费由同业公会负责。 美国除阿拉斯加、阿肯色、加利福尼亚、佛罗里达、夏威夷、俄亥俄、蒙大拿、田纳西八个州外,其余各州及《联邦政府雇员工伤损 18 害赔偿》、《海岸及港口工人工伤损害赔偿》均提供全额医疗康复,且没有金额及时间限制。 6 国际经验借鉴 6.1 构建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系 对全国的工伤事故总量、行业分布、区域分布、种类划分等进行系统调查分析，并根据各的经济社会发展水平做出科学的分析、预测和研究论证，提出构建预防、康复、补偿一体化的新型工伤保险体系的具体措施和步骤。同时，根据工伤保险的职能和总体目标，进一步加工伤保险事业发展规划的执行力度。 6.2 建立健全工伤保险政策体系和标准体系 根据我国工伤保险基金承受能力和收支平衡的原则，合理确定工伤待遇水平和待遇调整机制，加快研究建立工伤保险差别费率和浮动费率模型。完善工伤预防和工伤康复的政策法规、资金保障政策、再就业支持政策等。要进一步明确企业的工伤预防责任，工伤预防和康复费用支出在工伤保险基金支出中的比重，鼓励工伤职工经过职业康复后重新返回工作岗位的扶持政策。同时，加快制定完善相应的国家技术标准，主要包括企业安全生产和风险评估标准、职业病目录、职业康复项目目录等。 6.3 鼓励第三方机构参与工伤预防与康复 我国虽然有一些机构在开展工伤预防工作，但数量十分有限，且面向的行业过于集中在一些高危行业(如矿山、油田)，工作覆盖面也很有限。通过政策的引导和扶持，鼓励第三方机构为企业提供工伤预防与康复专业协助与咨询。 19 7 我国农民工工伤保险存在的问题的原因 7.1 体制原因 我国20世纪50年代形成的特有的户籍制度把农民长期困住了“农村”，并在全国形成一种等级观念，农民成了“二等公民”的代名词。由于城乡二元社会结构的长期隔离，社会资源的整体匮乏，国家集中精力在城市建立社会保障制度的同时，农村又一次成了制度的牺牲品。背负着“农民”身份的农民工，身份、属地的不一致，导致其工作及一系列问题的窘迫境地，更谈不上工伤保险了。 7.1.1 管理部门缺失 城乡二元体制的存在，导致我国农民工在城市中无法享有正常的劳动者待遇，身份上的游离使得城市中的管理机构对其无管理责任，法律上讲也没有条文可以依据。农民工出现工伤事故，往往免不了陷入“马拉松”式的处理漩涡，用工单位逃避责任，不仅逃避承担损失费用，对工伤处理也不配合，使农民工陷入工伤认定、工伤鉴定、仲裁裁决、司法诉讼等一系列复杂而又漫长的程序。而国家却没有相应的管理部门对这一突出问题进行管理。 7.1.2 管理机构落后 在德国，因工负伤受保人的医疗康复费用分别由地方医疗保险基金会等七个全国性医疗保险基金会负担;职业康复费用由地区工资劳动者保险基金会等六个养老保险基金会负担;此外，中央福利局对伤残严重的受保人提供额外资助，联邦和地方服务机构负责提供暂无基金会承担的职业康复费用等。我国应借鉴德国社会保障机构设置的模式，针对农民工所发生的工伤后果要靠社会保障机构联手解决。因此，我国要建立相互协调的工伤管理机构。 7.1.3 管理机制不健全 根据各地现行《农民工参加工伤保险暂行办法》的相关规定,农民工享受的 20 伤残津贴、护理费按期支付到丧失领取条件为止,如果选择一次性领取工伤保险待遇,支付后即终止工伤保险关系。这意味着即使农民工参加工伤保险也不可能终身享受免费医疗,必须承担旧伤复发医疗费及生活护理费、职业病病情加重治疗费等后续医治费用。 因此在我国农民工工伤保险体制中，建立行之有效的“预防——治疗、康复——失能等级鉴定——补偿”的长效机制已是刻不容缓。 7.2 法律原因 现阶段，我国基本上采用各种政策措施和地方性行政规章来推动农民工工伤保险，缺乏法律的权威性和稳定性保障。我国至今尚无一部关于农民工社会(工伤)保险的全国性专门法律或法规。国务院颁发的《工伤保险条例》为行政法规，效力不及普通法律，针对性不强;《劳动法》、《企业职工工伤保险暂行规定》等全国性立法对农民工而言则缺乏可操作性。地方性立法中，只有少数地区专门制订了针对农民工的工伤保险实施办法，如《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》、《天津市农民工参加工伤保险规定》、《青岛市农民工工伤保险暂行规定》、《湖南省农民工参加工伤保险暂行办法》等。在统筹性上，劳动与社会保障部颁发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》属于行政规章，法律效力不及地方性行政法规，当其与地方利益冲突时，会由于法律层次低而不能起到统筹规划与指导作用;地区间的政策办法缺乏规范性、一致性，不利于提高统筹层次和基金管理。 不论是《劳动保险条例》，还是《企业职工工伤保险试行办法》，甚至是2004年实施的《工伤保险条例》，虽然把范围扩大到农民工群体，但对农民工工伤保险的具体处理等细节问题没有明确的规定及解释。 2003年4月27日国务院《工伤保险条例》的公布，标志着我国以《劳动法》为龙头，以《工伤保险条例》为核心的工伤保险法律体系已形成。但自从《条例》第一次明确的将农民工涵盖在保险范围之内，《劳动法》对于农民工的工伤权益的保护就有些显失公平了，劳动法出台于计划经济向市场经济转轨初期，且以国有企业劳动者为参照对象，当初就未对乡镇企业及农民工强制实施，另外由于我国劳动保障立法滞后，所以还缺少有关界定劳动关系概念的法律法规。 21 农民工工伤保险待遇方面，《条例》中没有规定农民工的工伤问题如何解决，实际上是以文字的规则回避了这一群体的工伤补偿问题，由于我国农民工本身所具有的季节性、流动性强的特点，所以其待遇的计算标准与支付方式就必然不能等同于城镇职工，《条例》中的有关规定当初亦是参照城镇稳定居民及其月薪制度所确定的，所以自然不适用农民工。 此外，在加强农民工工伤权益保护方面，我国依旧缺乏更为刚性的规定，虽然国家同时也跟着下发了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，但是有关农民工工伤保险的法律法规还是不够细致，还有待健全。 7.3 政府原因 工伤保险制度的良性运行,需要建立健全职业安全监控机制以保障工伤保险制度高效切实的运行,世界上绝大多数地区和国家都是由政府承担着工伤保险的监督管理责任,我国政府在工伤保险方面监管责任缺失的主要表现: 7.3.1 安全卫生应作为一个整体工作来开展监察与管理,而不 是独立行使。 目前,我国并非将职业安全卫生作为一个整体工作来开展监察与管理,而是分别交给两个部门分别管理,即:国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全监察局,一套人马两块牌子作为国务院直属机构,对全国安全生产实施综合管理和煤矿安全监察,卫生部负责职业病防治工作,这样非常不利于职业安全卫生工作的协调统一。从监察管理模式来看,无论是发达国家还是发展中国家,基本上都是把职业安全与职业卫生统一结合管理,这样更有助于职业安全卫生工作的协调统一。 7.3.2 政出多门、职能交叉。 国家质检总局负责锅炉压力容器等四类特种设备的安全监督管理,劳动和社会保障部保留了原有的工伤保险管理的职能,建设部、公安部、交通部、铁道部等部门分别负责建筑、消防、水上交通、铁路运输等系统的安全工作,这就客观 22 上造成了政出多门、职能交叉的弊病,不利于安全生产的集中统一管理与指导,不利于安全法规的制定与实施。多头、分散的安全监察机构的建立,必将带来政 出多门、执法不一,对伤亡事故单位难以有效制约。 7.3.3 安全生产监察职能不到位、监管力量严重不足。 政府在农民工工伤保险工作中的监督管理职能不到位,导致用工单位侵害农民工现象屡屡发生。我国安全监管人员的配备也不足,与其它发达国家(地区)的监察力量相比更是相去甚远,现有各级监管机构中的人员大多数都不是专门从事安全监管的,专业水平和整体素质参差不齐,难以保证监管质量;各级安全监管部门的经费短缺,装备落后,监管手段缺乏,监管队伍不稳定,严重影响着监管工作的效果,监管机关缺乏权威性,导致监察工作力度不够。 7.4 企业原因 企业是自主经营、自负盈亏、独立核算的市场主体,是一个“经济人”,它以市场为导向,积极发展生产,为的是自身能在激烈的市场竞争中生存和发展,获取经济利益甚至更大的利益是企业及农民工追求的目标。从理论上来讲企业追求的利益最大化与农民工追求的利益最大化二者应该是一致的。只有企业发展了,企业有了利益,农民工才会受益。反过来,企业的发展和获利是农民工付出辛勤劳动带来的结果,企业需要满足农民工的合理需要,但这不仅仅是提高工资那么简单,还要考虑和承担农民工的各种保障需要。现实中,一些企业主往往是单纯的追求利益最大化。其追求利益最大化一种简单的做法是降低包括人工工资在内的费用支出。不言而喻,就会减少甚至减除农民工各种保障的必要支出,从而忽视了农民工的利益。另外由于工伤保险缴费方式的特殊性(完全由企业来缴费) ,企业缺乏内在的参保动力,保险意识薄弱,必然会导致企业不主动参加工伤保险,就使农民工利益得不到保障。 23 7.5 农民工自身原因 首先，农民工常囿于眼前利益而忽视了对自己的保护。只要能按时发放工资，签不签劳动合同，上不上工伤保险都无所谓。其次，农民工的法律素质有待提高。大部分农民工由于缺乏法律知识往往使他们事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往又不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。再次，农民工的组织化程度低，这里所说的组织化程度低是指农民工很少加入到像工会那样的正式组织，正式组织的缺失使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体，在权益受到损害时，不能通过集体的力量更好的维护自己的利益。除此之外，我们不能否认我国传统的城乡二元社会结构体制也是我国长久以来农民工工伤保险权益缺失的重要原因之一。由于我国二元社会结构的存在使得长久以来城镇工伤保险制度都未将农民工纳入在内，但自从2004年1月1日《工伤保险条例》规定将农民工正式纳入工伤保险范畴之后，这一局面似乎有所改变，但由于制度本身的设计和构建所存在的滞后性，使得现行工伤保险制度在对农民工适用时还存在着许多的不公平。 8 针对农民工工伤保险问题的解决对策 8.1 通过多种手段努力提高农民工工伤保险参保率 8.1.1 广泛宣传，提高农民工工伤保险在整个社会中的认识 城市的和谐发展的一个举措之一就是把农民工纳入到社会保障之中。“安全大于天”社会保障也可以理解为社会安全。把农民工纳入到社会保障体系之中，为农民工办理工伤保险，是“以人为本”理念在我国现阶段在农民工身上的体现。这不仅有利于统筹城乡发展，促进社会公平的实现，还可以从一定程度上减轻农民工工作的风险负担和缓解企业工伤矛盾。 24 8.1.2 要建立和完善工伤保险的差别费率和浮动费率机制。 工伤保险的差别费率与浮动费率是根据企业的职业风险和工伤事故与职业病的发生率，确定和调整企业交纳工伤保险的费率。通过费率的确定和调整，促进企业改善劳动条件，减少或降低工伤事故与职业病的发生、保护职工身体安全、健康。这就需要研究和制定工伤保险费率模式，其中包括科学确定风险费率的档次和浮动的级次;科学确定工伤保险费的平衡期和统筹地区内用人单位分摊费用的系数;建立工伤保险费收缴的计算数学模型。通过实施工伤保险差别费率和浮动费率，充分发挥经济杠杆作用，达到提高生产经营者的安全健康意识，加强职业安全与健康工作的目的。 同时，通过费率的合理变动提高农民工工伤保险的参保率。 8.2 设置农民工工伤保险政府管理监督机构，建立农民工工 伤保险自由账户 我国目前的全国性工伤管理机构为劳动和社会保障部工伤保险司,主要负责拟定机关、企事业单位工伤保险法规、政策和总体发展规划,并负责指导全国工伤保险制度建设。对于2004年才被纳入工伤保险体制的农民工来说,中央到地方的工伤保险管理机构并没有专门负责农民工工伤事宜的机构,按照美国及德国的经验,按行业特点建立全国性的工伤保险管理机构,集中负责本行业的工伤保险事宜,经费独立。这是一种资源集中、管理统一、操作灵活的管理体制。我国亦可参照这一方式,建立农民工工伤保险管理机构,专门负责农民工工伤事项。我国农民工工伤管理机构应隶属于国家劳动和社会保障部工伤保险司,参与制定全国统一的工伤保险实施办法,并作为农民工利益的代言人和申诉人,对于农民工的特殊需求,应反映在全国性的法律层面上,为农民工工伤保险管理增强法制性和参照性。 目前,我国社会保障制度实行的是地区统筹,农民工频频流动为其社会保障账户的转移带来了实际操作上的难度。因此,构建适合我国国情的农民工社会保障账户制度,保障农民工的账户可以自由流动。要尽快实现农民工工伤保险账户全国统筹,统一管理,可以建立便于跨地区转移农民工工伤保险自由账户的机制。 25 8.3 改革户籍管理制度，针对农民工流动性对制度作相应调 整 户籍本来的功能是证明公民身份,满足社会管理的需要。但是，城乡二元结构的户籍管理的划分严重阻碍了各种有关农民工社会保障制度的实施，不利于农民工工伤保险体制纳入城镇工伤管理体系，因此,应逐步取消现行的城乡二元结构的户籍管理划分,实行居住地管理为主的城乡统一的居民身份制度，使农民工可以享受到和城镇居民同等的社会福利待遇。尤其是当农民工发生工伤事故时，能够纳入城镇工伤管理体系，摆脱 “马拉松”式的处理境况。 8.4 提升工伤保险立法层次 以国际公约和国际劳工标准为依据制定相关法令法规是农民工获得制度性保障的重要途径, 也是遏制外资损害我国国民健康违法行为的抵御性措施。目前国际社会劳工权益保护条规主要有5国际劳工标准公约6 5同工同酬公约65就业与职业歧视公约6等等, 中国已签约国际劳工标准核心公约中的6个, 农民工工伤风险保障的相关政策制定以承诺与履行这些国际性条约为基础, 是维护农民工权益的需要,也是与国际公约、劳动标准接轨的体现。 德国现行的5工业伤害保险法6是1969 年制定的, 国家法定的工伤事故保险对象有: 雇员; 农民; 从事社会福利的人以及自己盖房子的人。现在, 德国已形成了颇为完善的社会保险法律体系。 国家立法机关要尽快建立适应市场经济发展需要的安全生产法律法规, 特别要在原有的安全生产法规、规章的基础上, 完善安全监督程序、法则、通过法律手段与经济手段、行政手段相互补充的办法。 我国在工伤社会保险立法中, 应当借鉴和吸收德国的立法和实施法律的经验, 为我国的经济建设服务。完善农民工工伤保险法律法规体系内容, 应注意: ( 1) 农民工所在用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区的, 原则上要在生产经营地参加工伤保险。农民工受到事故伤害或患职业病后, 在参保地进行工伤认定、劳动能力鉴定, 并按参保地的规定依法享受工伤保险。用人单位在注册地和生产经营地均未参加工伤保险的, 在生产经营地工伤认定、劳动能力鉴定, 26 并按生产经营地的规定依法由用人单位支付工伤保险待遇。( 2)农民工流动频繁, 难以按工资确定交费基数的建筑、煤炭等少数行业, 可按预算定额和产量核定交费; 新开工的建设项目, 建设单位应当将农民工工伤保险费用在工程总预算造价中单独列项, 并作为专用款项在开工前一次性拨付施工总承包企业或直接发包的专业承包企业, 总承包单位负责以建设项目和总承包单位为名称存入银行账户。总承包单位在开工前将整个工程期间施工的所有专业承包企业、劳务分包企业需缴纳的农民工工伤保险费, 一次性缴纳到区县社保经办机构, 保障参保资金的落实, 简化工伤保险费征缴手续。( 3) 应对农民工实行灵活的待遇支付 伤残长期待遇支付, 办法。跨省流动、户籍不在参加工伤保险统筹地的农民工, 可试行一次性支付和长期支付两种方式, 供农民工选择。 8.5 政府提供财政支持 8.5.1 财政支持农民工职业安全环境的改善。 农民工工伤事故负外部性的抑制需要强有力的经济支撑, 需要大量的风险预防成本, 政府应当出资直接干预控制, 应当增加安全投入在GDP中的所占比重。财政直接扶持企业安全设备改造。对于任何一个企业而言, 强化工艺装备升级、安全信息管理以及劳动保护安全维护等措施, 都是风险抑制的必须手段, 而农民工大量聚集的非公有制企业, 大多生产条件差、劳动环境恶劣, 在安全工程系统的健全、安全意识管理以及安全法规监督等机制的正常运行上更需要财政支持, 使农民工职业安全环境得到改观, 体现出政府对弱势群体的保护。 8.5.2 公共财政支持农民工安全培训机制建设。 工伤风险需要农民工安全素质的提高,要达到此目的, 单纯依靠农民工本人或企业的社会责任意识不太可能, 因此, 必须将职业安全培训纳入公共财政预算, 以多元化的经费投入筹集支持农民工教育培训机制建设, 以公共财政规划来弥补市场失灵。逐渐将农民工职业安全培训纳入公共财政范畴。随着城市化乃至整体劳动力市场给形势的变化, 劳动力供给开始趋紧, 保持经济增长将更加依赖于农村劳动力的转移, 以政府主导, 多方筹资方式将农民工职业安全培训纳入 27 各级公共财政成为保持中国经济增长潜力的重要举措。 8.5.3 政府对企业实行奖励。 ( 1) 政府对全员参保、及时足额缴纳工伤保险基金或没有发生重大伤亡事故的企业实行奖励和工伤保险基金调剂返还制度。( 2) 对于安全设施生产企业实行鼓励性补贴。对于安全设施生产企业实行财政补贴, 是政府间接向农民工雇用企业实行的一种无偿转移支付, 也是一种生产激励措施。政府可以通过实行技术改造贴息、技术研发补贴等多种手段刺激技术改良, 通过有息贷款、无息贷款、贷款贴息、中介担保、无偿支持补贴、部分偿还补贴等资金扶持支持新产品试制和中间试验, 鼓励高质量劳保产品的研究与开发。 8.5.4 提供农民工职业健康监护的社会福利。 在农民工工伤风险的预防方面, 政府应当承担起社会保障的主导责任,导入职业健康监护, 为农民工提供就业前检查、就业后定期检查以及职业病普查等等社会福利, 这是减少农民工职业病与工伤事故发生的重要措施, 也是国民经济可持续发展必须的劳动力资源保障。由政府出资提供职业健康监护福利,在一定程度上可以减少农民工工伤事故和职业病的发生,避免社会资源的浪费, 降低工伤风险负外部性的消极影响。 8.5.5 加强工伤风险保障基金支持力度。 工伤风险保障基金是农民工工伤风险保障的经济基础, 需要政府加强财政支持力度和引导多元化筹资, 需要动员个人、社会, 尤其鼓励非营利组织积极参与。在财政支持方面, 应当将农民工工伤风险保障基金列为公共财政支出, 以制度化、稳定化、持续化财政投入保证劳动力人力资本的可持续性增长。 28 8.6 完善农民工工伤保险制度，构建“预防——治疗、康复 ——失能等级鉴定——补偿”有效机制 鉴于目前我国农民工工伤保险体系不健全的情况，我国应逐步完善农民工工伤保险体系的建设，构建“预防——治疗、康复——失能等级鉴定——补偿”的有效机制(如图1)。 农民工工伤保险体系 预防部分 失能等级鉴定 补偿部分 治疗、康复部分 理论 预防 农农农农 治疗补偿 伤残补偿 死亡抚恤 研究 设施 民民民民 工工工工 工医职社 工转一医膳全全丧一遗伤疗业会农劳劳农农农职 伤院次疗食残残葬次属治康康康民动动民民民业津治性服补定护补性抚疗 复 复 复 工 保安工工工安贴 疗伤务 助 偿 期理抚恤职护全工工全全 费残费 补金 恤业设、伤伤残设用 补助 金 病施卫理保与施助 的研生论险伤设 预究设置 和立残 防与施政法补 研安研策研偿图1 农民工工伤保险体系示意图 究 装 究究 研研 与究 究 设 置 8.6.1 健全农民工工伤预警机制 国际劳工组织《工伤事故和职业病津贴公约》要求,将工伤风险预防作为政府的重要职责。我国《工伤保险条例》也明确提出了“促进工伤预防”的立法宗旨。建立工伤风险预警机制,通过安全生产法规、安全生产工作责任制及安全生 29 产标准管理和技术等手段,预防工伤事故及职业病,既是工伤保险制度实施的目标,也是农民工作为普通劳动者健康与安全权利获得的体现。(1)加强农民工安全生产和工伤预防教育,有关部门可以定期对农民工进行安全生产培训,使他们掌握基本的工业防卫知识; (2) 向农民工提供工伤保险、劳动保护等方面的法律咨询和法律服务; (3) 鼓励有条件的企业积极采用新的防护技术和设备; (4) 相关部门可配备专门从事工伤预防的工作人员,督促用人单位执行安全生产法律法规,并向用人单位提出消除不安全隐患的建议; (5) 应当建立安全生产责任制,以制度化明确各职能部门责任及义务; (6) 有必要实行浮动费率机制,根据不同企业工伤事故发生情况制定费率浮动标准,使企业工伤保险成本与安全生产状况直接联系起来。 8.6.2 健全农民工工伤援助、康复机制 法律援助体系可以为农民工进行普法培训,从法律辅导角度为农民工提供法律引导,帮助农民工运用法律手段处理资方逃避责任所带来的工伤认定和伤残评级问题;帮助农民工启动维权程序,抗拒利益集团对劳动争议时效的利用、行政复议和诉讼的利用等等;通过聘请律师,调查取证,寻求法医鉴定,工伤医治,请求赔偿等等法律援助,帮助农民工面对资本和地方权力体系的恶意诉讼或拒不执行法院判决的行为;可以为农民工提供工伤保险相关政策咨询,协助经办机构进行工伤保险待遇资格认证,尽可能地节省索赔成本。 我国工伤保险的实施应加强农民工提供医疗康复、职业康复及社会康复,利用各种临床诊疗和康复治疗手段,改善和提高伤残农民工身体功能和生活自理能力,可以最大程度地避免不可逆的永久性身体障碍;必要的适应性训练、身心机能的调整以及正规的职业训练;建立流动的职业康复站为工伤农民工服务,提供 康复辅助器具的维修及更换服务。 8.6.3 完善失能等级鉴定制度 我国应该进一步完善失能等级鉴定制度，健全失能等级鉴定机构，应在医疗机构和工伤保险部门建立不同等级的农民工工伤事故鉴定机构，以确保失能等级鉴定准确无误。 30 8.6.4 农民工工伤事故的补偿 在补偿不究过失原则的指导下，确立农民工工伤保险补偿的厘定办法，坚持一次性补偿和定期补偿相结合的补偿路径，尽可能为农民工工伤事故负责任。 第一，《工伤保险条例》中对农民工工伤补偿须进行特别的规定。即在该条例的附则中对农民工的工伤补偿做出特别规定，如有关农民工工伤保险待遇的计算依据等。如果难以计算农民工受伤前12个月的月平均工资，则参照其同行业同岗位的社会平均工资来计算。 第二，尽量取消定期工伤保险待遇的发放，多增加一次性补偿的数额，考虑到受了工伤的农民工以及因工死亡者其供养亲属与社会保险经办机构不同城、定期领取待遇会存在障碍，建议实行社会保险经办机构一次性补偿和用人单位一次性补偿相结合的模式，一次性补偿工伤的农民工，尽量减小待遇发放中的不公平程度。 第三，甄别不同类型的农民工，以劳动合同期限和工伤伤残程度为参数，确定工伤保险待遇的模式和标准。如对于那些低龄的农民工们实行—次性补偿的方式，避免定期支付待遇。 补偿具体实施可以采用“先行赔付”的做法。 由于农民工参保率低,加上工伤赔偿程序繁琐等原因,笔者认为对于弱势的农民工群体其工伤保险应该采取“先行赔付”的方法,即用人单位未参加工伤保险的,农民工发生工伤事故后,先由社保基金支付工伤保险待遇,然后由社保等相关部门向用人单位追缴。社保基金先行支付工伤保险待遇后,有权在提高缴费费率后追缴欠缴数额,并从欠缴之日起,按日加收一定比例的滞纳金,欠缴工伤费和滞纳金并入工伤保险基金。为防止用人单位逃避责任,追缴的工伤费应高于基金支付给农民工的工伤保险待遇。此外,劳动行政部门有权向未参加工伤保险的用人单位进行行政处罚,这样也可以降低工伤保险基金的风险,有效震慑用人单位,使其不致再逃避责任。 要切实保障受到工伤的农民工利益,关键在于让工伤保险社会化。“先行赔付”的做法可以使农民工尽快获得赔偿,而且也保障了由于种种原因(特别是用 人单位的原因)没有参加工伤保险的农民工的权益。“先行赔付”做法的好处在于, 31 实现了工伤保险的社会化。对于农民工来讲,不再是以个人的或弱者的身份面对雇主,大大降低了维权成本。“社保等相关部门追缴”,将农民工个人的维权转变为政府部门对违规不缴纳工伤保险企业的处罚,理顺了民事赔偿与行政处罚的关系。 “先行赔付”做法的可行性表现在三个方面:第一,资金上,工伤保险基金有大量节余。根据人力资源和社会保障部公布的《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》显示,到2007年末,工伤保险基金累计结存262亿元,储备金结存33亿元。 第二,立法上,即将有法律政策依据。2008年12月28日,社会保险法(草案)公布,征求公众意见,在关于工伤保险的规定中首次使用了先行支付的概念,职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费的,不影响个人享受工伤保险待遇。发生工伤事故的,由用人单位支付医疗费用;用人单位拒不支付的,从工伤保险基金中先行支付。 第三,实践上,有类似的尝试。深圳曾经实施过先行赔付的政策,如早在2000年深圳市颁布的《深圳经济特区工伤保险条例》中规定,用人单位未为其员工办理工伤参保手续的,„„,逾期未支付的,由市保险机构垫付2007年,江苏省南通市劳动局、人事局等部门联合下发了《南通市市区农民工工伤救助试行办法》,该办法规定,建立工伤保险储备金的垫付制度,这个做法,具有典型的“先行赔付”的意义。 8.6.5 改变现行农民工工伤保险争议处理体制 第一，改变现行工伤争议处理体制中仲裁和诉讼严重脱节的现象，实现真正意义上的诉讼以仲裁为前置条件。人民法院在审理工伤保险问题的诉讼案件时，充分考虑劳动争议仲裁委员会在作出仲裁决定时的证据，以仲裁结果为参照对象，尽量减少重复性工作的时间，以快速解决农民工工伤问题。 第二，建立专门的法院或法庭，处理劳动争议案件。由于劳动争议案件的特殊性，以及劳动争议案件的复杂性，建议在人民法院内部专门设立劳动争议法庭，或借鉴德国的做法，建立独立的劳动法院，专司处理各类包括工伤案件在内的劳动争议案件。以提高办案的水平和效率。 32 8.6.6 提高统筹层次,建立农民工工伤保险账户自由转移制 度。 农民工工作性质决定了他们经常在不同的城市、甚至跨省流动。我国社会保障制度实行区域统筹,农民工频繁流动为其社保账户的转移也带来了实际操作上的难度。因此,需构建适合我国国情的保障农民工账户可以自由流动的社保账户制度。要尽快实现农民工工伤保险账户全国统筹,统一管理,建立便于跨地区转移的农民工工伤保险机制。 8.6.7 完善农民工工伤保险的法制建设 我国应在不断完善地方工伤保险制度改革的基础上,提高农民工工伤保险的法律层次,使我国的农民工工伤保险工作步入法制化的轨道。同时，我国可以借鉴劳动争议处理比较完善的德国制度，在人民法院内部建立劳动法庭，及时处理劳动争议。 第一，把农民工全面纳入《劳动法》管理范围。针对农民工流动性大、季节性强的特点，研究制定相应的《劳动法》实施细则，以期在法律层面上规范劳动关系，加强对农民工工伤方面权益的保护。 第二，对于发生在非法用工单位中的伤亡事故，建议明确规定受害者及其直系亲属有权在规定的时限内直接申请工伤认定。 第三，在劳动法等法律中明确规定有关农民工签订合同的问题、工伤保险待遇的问题、法律救济的问题、工伤事故责任的惩罚问题等，完善农民工工伤保险法律法规体系，以期全方位的在法律层面上保护农民工的工伤保险权益。 8.7 强化政府在农民工工伤保险工作层面上的行政职能建设 8.7.1 监督和规范用工单位。 针对用人单位在雇用农民工时的各种不规范现象，政府采取及时有效的监督手段予以纠正乃至惩处。借鉴国外经验，将社会力量加入到政府监督机构，确保 33 监督的公平有力。加强执法力度，防止出现用人单位在工伤保险方面的逃保漏保现象。 8.7.2 大力宣传农民工工伤保险法律知识。 可采用媒体、公益广告及培训课堂等多种方式向企业及农民工宣传工伤保险法律知识，并加强工伤预防教育，得到农民工和社会各界的高度重视，使企业知晓不参加工伤保险的后果，使农民工懂得享受工伤保险待遇是其合法的权利。 8.7.3 帮助农民工建立维权组织。 有关部门应当针对农民工这一特殊群体，帮助农民工组建工会，通过工会凝聚农民工的集体力量来争取自身的利益。此外，为了更好的优化解决我国农民工工伤保险问题，还可以通过提高工，伤保险统筹层次的办法，增强农民工工伤保险基金的调剂和抗风险能力，避免市县统筹中的地区之间费率水平差距大的问题，满足农民工工伤保险待遇的发放和实施工伤预防、工伤康复和工伤保险事业管理运行的需求，在可能的条件下应当将农民工工伤保险提高到省级统筹的层次。 8.7.4 简化工伤保险待遇申请程序。 工伤保险待遇申请程序烦琐时间漫长，不利于遭遇工伤的农民、工得到及时治疗和生活保障，因此应简化工伤待遇申请程序 例如，。在工伤认定阶段，由于劳动者与用人单位相比所处的不利地位，他们很难从用人单位取得证据，尤其是用人单位面临高额赔偿的风险时，是不愿给劳动者提供任何证明的 在这种情形下，劳动保障部门可以。运用执法权进行现场调查取得资料，从而简化农民工申请程序，减少举证材料，极大地方便农民工认定工伤。 8.7.5 建立农民工工伤风险政府监管系统。 司法是法律公正的最后一道防线,对农民工实行劳动保护是我国行政法规和公共政策制定的基本内容,农民工诉讼权益受到司法保护的前提是执法公正。按 34 照国家的有关规定,劳动保障部门应联合建设部门对未给农民工办理工伤保险的企业不予发放经营许可证; 用人单位未参加工伤保险的,农民工发生工伤事故后,由社保基金先行支付工伤保险待遇,然后向单位追缴;劳动保障行政部门有权向未参加工伤保险的用人单位进行行政处罚,这样也可以降低工伤保险基金的风险,有效震慑用人单位,使其不致再逃避责任。 8.8 发挥工会在农民工工伤维权中的作用 建立农民工工伤风险工会维权系统,通过组织化形式让全体农民工参与企业安全生产的民主管理和监督,能够长期有效地支持农民工工伤风险保障权的实现。工会维权系统应根据农民工城市边缘群体特征来建立组织体系、领导体制和工作机制,以组织身份监督企业生产,积极参与农民工侵权问题的解决;借助农民工工会的团体力量,督促企业签订劳动合同、办理工伤保险,为农民工职业安全与健康提供法律保障;监督企业是否符合国家有关法规,是否符合劳动安全卫生要求,是否具有量化控制指标等等。总之,工会维权系统应以主动诉求来应对企业用工侵权行为,尽可能地帮助农民工消除安全健康的隐患。 9 结论 (一)目前，我国农民工工伤保险的现状是:知晓率低,关于工伤补偿的信息在农民工和企业之间不对称;参保率低,企业逃费漏费现象严重;发生率高;覆盖面小。 (二)造成我国农民工工伤保险现状的原因包括体制原因、法律原因和政府的原因，现行工伤保险制度缺陷造成了农民工工伤求偿难的局面, 城乡二元户籍制是造成农民工受歧视、地位低的重要因素; 企业逃费的主要原因是追求短期利益。 (三)改革户籍制度虽能从根本上改变农民工受歧视、求偿困难的局面, 但在短时间内难以实现。因此, 可以先从局部的典型的农民工着手，逐步实现农民工本应享有的保障权。 (四)设计符合农民工自身特点的工伤保险体制, 同时优化工伤认定的法律 35 程序能降低农民工参加工伤保险的门槛及工伤求偿成本。 参考文献 1. 吴丽萍. 《农民工工伤保险中的政府责任》 兰州学刊, 2009( 5) : 86 - 92. 2.蒋月. 《中国农民工劳动权利保护研究》 北京: 法律出版社, 2006. 3.吴丽萍.《 我国农民工工伤保险的缺失及完善》 甘肃理论学刊, 2009( 4) : 78- 83. 4.杨芳, 问清泓. 《我国工伤保险立法缺陷分析》 当代经济, 2006 ( 12) : 107- 108. 5.任峰. 《论我国农民工工伤保险制度的建立与完善》 济南: 山东大学, 2006. 6.罗明渊. 《农民工工伤保险分析》 中共贵州省委党校学报, 2006 ( 4) : 46. 7. 李敏. 《浅析我国农民工工伤保险问题》 经营管理者, 2009( 12) : 193- 194. 8.王超, 吴芳芳.《 城镇化视野下完善我国农民工工伤保险制度的思考》 54. 科学决策, 2009( 7) : 47- 36