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诚信政府与信息公开.doc

诚信政府与信息公开

請吥騕_
2019-06-19 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《诚信政府与信息公开doc》,可适用于人文社科领域

诚信政府与信息公开摘要:政府诚信也是法治政府的必然要求,政府诚信要求政府保持政策的连续性、遵循信赖保护原则、正确处理公共利益与政府自身利益的关系、搞好公共利益与个人利益的平衡、忠实履行合同义务等等。构建政府诚信有很多措施,但信息公开是其基本要求和第一要义。没有信息公开,就没有政府和公众的真正沟通,政府与公众之间的真正信任也就无从建立。我国政府信息公开已经启动,但是还存在许多不足。建设和完善信息公开制度,需要更高层次的立法,以及独立的司法审查、充分的利益表达机制和健全的民主法治环境。一、政府诚信的内涵与要求政府诚信要求政府真诚守信,行政行为出于善意,在行为的动机上要“真诚”,在行为结果上要“守信”,政府还要廉洁公正,不自私、负责任、守承诺,公布信息真实。政府诚信具体体现在以下几个方面:第一,保持政府政策和行政立法的连续性。政府的政策根据社会形势的变化,必须进行必要变动,但是如果政府的政策“朝令夕改”,变动不居,就回会失去公信力。只有保持政府政策的连续性,才能使政府行为具有明确性和可预测性,就法治的角度而言,才能保持法的安定性。政府成熟的政策可以形成行政立法。行政行为的明确性和可预测性要求行政立法尽可能明确具体,以便公民可以毫无疑问地理解什么是允许的,什么是禁止的,行政机关可以对行政相对人采取什么措施。这样,他们才能据以安排自己的活动。明确性和可预测性是诚信和信赖保护的一个基本前提与要求。另外,法治国家的原则要求法不溯及既往,即立法对其公布之前已经终结的事实,原则上不适用。法不溯及既往是保护人民利益、维护政府公信力所必需的,特别是侵益性、负担性立法一般是禁止溯及的。但是如果在政府行为具有可预见性和授益性的特定情况下,也可以具有溯及力。第二,信赖保护,即要求政府信守承诺。信赖保护是现代行政法的一项基本原则,是民法上的诚实信用原则在公法领域的转化和运用。信赖保护原则主要适用于授益行政行为或者给付行为。它的具体内容有:行政行为一经作出,非依法定事由不得随意撤销、废止或变更行政行为作出之后如果法律法规依据发生改变,或者客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,行政机关可以撤销、废止或变更行政行为,但是因此造成行政相对人的损失,政府应当予以补偿,并且只有通过利益衡量,撤销、废止或变更后所获得的收益大于行政相对人因此所受损失时才得以采取如果在授益行政行为中,即使行政机关的承诺违法,只要相对人不成在过错情形,行政机关在撤回违法承诺时,也应当补偿相对人因此而遭受的损失,因为相对人基于对政府的信任,已经形成了对可得利益的预期,这种预期的利益就是信赖利益,对信赖利益必须予以保护,不然政府的行政行为就失去公信力,人民容易丧失对政府的信任。第三,正确处理公共利益与政府自身利益的关系。政府为公共利益而创立,政府的一切行为都应当从公共利益出发。只有政府以公共利益为目的,才符合人民创立政府的初衷。但是,事实上政府也存在自身利益,行政机关有自己的机关利益,公务员有自己的个人利益。根据“理性人”和公共选择理论,任何人都具有自利性,总是谋求自身利益的最大化。麦迪逊说过:“如果人都是天使,就不需要政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的的控制了。在组织一个人统治人的政府时,最大的困难在于必须首先使政府能管理被统治者,然后再使政府管理自身。”如果政府不能管理好自身,在自身利益与公共利益或者公民的利益发生冲突时,一味牺牲公共利益或损害公民利益而追求自身利益,特别是以公共利益之名行自身利益之实,甚至以权谋私、权力寻租、贪污腐化,必然会毁坏政府的现象,丧失威信,失去公信力。第四,搞好公共利益与个人利益的平衡。在市场经济条件下,利益多元化趋势越来越明显,各种利益之间经常发生各种各样的冲突,政府的一个重要的任务就是处理这些利益冲突,进行利益平衡。这也是政府存在的原因和价值之一。要搞好利益平衡,首先要求政府公平合理,不偏不倚。其次,要改变公共利益无条件优先于个人利益的观念,要充分尊重个人利益,我国《宪法》修正案以及新出台的《物权法》都强调了对私有财产的保护,并且明确了平等保护原则,行政机关必须更新观念,遵守《宪法》和《物权法》的规定。再次,要遵循比例原则,即以对公民权益的最小侵害实现政府的正当目标。第四,行政机关在进行利益衡量时应当考虑应当考虑的因素,如行政处罚中的违法行为人的违法情节、后果、动机、是否采取补救措施等,还应排除不应当考虑的因素,如行为人的地位、社会关系等等。另外,行政机关自由裁量权的行使,在主观上应“善意”,而且就事论事,不虚假欺诈,不反复无常,更重要的是,行政裁量行为不能恶意为之,忽视公民法律上的正当期待。第五,行政合同与民事合同的履行。政府的两类合同虽然性质略有差异,但是从原则上来说,都要遵循“承诺必须履行”的法谚。两种合同都是合同双方当事人合意的产物,作为合同当事人一方,政府应当忠实履行合同。当然,在行政合同中,一旦出现不可抗力或情势变更,若不及时对其其做相应调整,可能违背公共利益而无法实现行政合同的既定目标,因此,有些国家如法国法律允许行政主体在给相对人以适当补偿的前提下单方面变更或解除合同。但是在德国,即使出现上述情形,双方主体须先协商调整合同内容,只有在不能调整或者不能期待当事人一方调整时,行政主体始得单方解除合同,相对人也因此取得损害赔偿救济。在民事合同中,行政机关与对方当事人地位完全平等,不能享有任何特权,必须遵守民法的诚实信用原则,忠实履行合同义务。第六,政府发布信息真实、准确、及时。政府发布的信息如果不真实、不准确,欺上瞒下,自然难以取得民众的信任。政府不能玩弄“数字游戏”,虚报政绩,伪造统计数字,必须实事求是。在出现公共危机和重大事故时,应当准确上报,并及时向社会公布。只有统计数字准确、真实、及时,政府才能作出正确的决策和符合实际的规划。只有危机、事故信息准确、真实、及时,政府和公众才能采取正确、及时的应对措施,不致延误。毋庸讳言,当前我国存在政府诚信缺失。其表现有:政府政策决策随意性、缺乏稳定性和连续性,一些官员为追求政绩,只顾短期效应,不求长远规划为追求升迁,大量举债造“政绩工程”,结果形成沉重包袱,而继任者又不愿意为前任还债,结果造成大量的三角债政府维护市场秩序,有失公正,推行地方保护主义,甚至为了发展地方经济,不惜纵容违法活动,如制假售假等一些地方官员为了虚报政绩,进数字造假,诚信意识淡薄,而另一类地方官员,为了保护地方利益,故意缩小产值、收入,尽量少向国家纳税对重大安全事故,隐报、瞒报,害怕承担责任,相反为了骗取国家救济,又故意夸大灾害损失暗想操作,决策远离科学,缺乏透明度、民主和公众参与公共信息行政垄断,不向社会公布,遇到公共危机,不及时发布相关信息,故意对社会隐瞒,对其危害避重就轻、轻描淡写政府任意干预经济,任意毁约严重进行权力寻租,甚至买官卖官,腐败形势严峻等等。对如何重建政府诚信,研究者纷纷提出各种建议,但是,我们认为,在众多的措施之中,信息公开是政府诚信的基本要求,是政府诚信的第一要义。二、政府诚信与信息公开政府信息公开是实现公民知情权(righttoknow)前提条件,是公民了解政府的基础,只有公众对政府行为有了了解,才有可能产生对政府的信任。没有信息公开,就没有政府和公众的真正沟通,政府与公众之间的真正信任也就无从建立。“在民主的社会,公众有知道和被告知政府在做什么以及为什么要那样做的基本权利。保密是具有腐蚀性的,它与民主的价值背道而驰,并且制约了民主的进程。它是建立在治理和被治理者之间互不信任的基础之上的。同时,它又使互不信任国家恶化。”在任何社会里,都存在公共信息的获取、交流和传递问题,而信息分布的不均匀,就是信息不对称,最明显的就是政府与公众(或治理者与被治理者)之间的信息不对称。其中政府占有优势地位,而公众处于弱势地位。据统计,我国有用信息的由政府所掌握。按照政府权力来源的“委托代理说”,人民是权力的委托者,政府是受人民委托的代理人,代理人一般来说应当忠实于委托人,委托人之所以与代理人形成委托代理关系,是基于两者之间的信任,作为代理人的政府有义务提供诸如保护被代理人人民的财产、维护和平与安全、为社会提供公共设施与公共工程、制定法律法规等公共产品,谋求人民利益的最大化,为社会最大多数人谋取最大的福利。当然,代理人在代理活动中可以获得适当的报酬,政府及其工作人员在为人民谋福利的前提下,可以获得工资、福利、地位、荣誉等。但是,实际上政府握有大量的信息资源和信息手段,并且具有保持其神秘性的本能,而公众由于分散性、搭便车和机会主义,不能对政府形成信息公开的压力,因此这种信息不对称能够得以长期保持。正是利用这种情势,政府能够通过暗箱操作,将公众排除在管理、决策的过程之外,从而获得自身利益。政府机关的活动其实是由一个一个公务员进行的,而机关和公务员都具有双重角色,一方面他们是人民大众的代理人,另一方面,又作为有自身利益的单位和个人而存在。而作为理性人,任何人都追求自身利益的最大化,当外在约束不存在或者虽然存在但却乏力的情况下,完全依靠代理人自身的道德自律,这就很容易使公众陷于“道德风险”。事实上,信息不对称所引起的暗箱操作,使权力获得了寻租的空间,政府凭借自己拥有的为公众所不知的信息,官员凭借自己的专业知识、专业技术、特殊地位,拒绝信息公开,使公众处于“无知”状态,以便更好的谋求私利。信息不对称还诱导官员追求短期效应,制造“政绩”,由于政府统计数字不公开、政府决策过程的私密性以及官员升迁决定于上级,导致官员容易“数字造假”以及权力无限,难以拒绝机会主义的诱惑,随意废止上届政府的决策,不顾忌下届政府的信用能力,盲目追求公共政策和行政行为的短期效应,竭泽而渔,并陷入欲罢不能的“绩效困境”。一些政府官员大搞形象工程,乱铺摊子,给下届政府和地方公众带来巨大的债务负担,而下届政府官员基于自身的利益考虑,拒不履行上届政府的合同和债务,而是在上届政府的“绩效”上继续加码,追求更高的“绩效”目标,热衷于另铺摊子。所有这些都严重影响政府的信用,阻隔了政府与公众的交流,造成双方的互不信任。信息公开是公众参与行政管理、实现行政民主化的前提。在行政管理暗箱操作的情况下,公众无从了解行政管理的目的、内容、进程,根本不可能参与行政决策。只有行政机关将行政管理决策的依据、目的、主要内容、背景资料以及行政过程的每一个阶段都公之于众,公众对行政过程有了全面的了解,才可能作出权衡和判断,提出建议和意见,公众参与才具备必要的前提。知情权是参与权的基础,没有公开,公众参与只能是一句空话。只有通过行政公开,然后通过公众的广泛参与,实现行政过程的民主化,才能形成政府与公众的沟通和信任。信息公开有利于加强对行政过程的监督,防止政府偏私或政府腐败。秘密行政是产生腐败的温床,阳光是最好的防腐剂。没有监督的权力往往会产生腐败,绝对的权力会产生绝对的腐败。人性的特点说明人很难避免偏私,所以行政机关也难免存在自利性。因此,为了避免行政权力权的异化,使行政权力不脱离服务人民的目标,追求公共利益,必须对其进行监督。而公开是监督的前提。只有行政机关将行政过程公开,社会才可能对行政立法进行监督。“如果公正的规则没有得到公正地适用,那么公众的压力常常能够纠正这种非正义。”行政公开也为议会监督和司法审查提供了前提条件。只有实行行政公开,机关、组织或者个人才能有效地提出证据,证明行政过程违法或违宪,寻求司法救济。三、已经启动的中国信息公开(一)我国政府信息公开的进展近年来,我国政府引入了公开招标、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度,其中比较突出的是村务公开、警务公开与检务公开。年,中国电信与家政府部门联合发起“政府上网工程”,在此基础上推行电子政务、打造电子政府。年SARS期间,我国遭遇了严重的公共危机,但是,这场危机也催生了危机行政信息公开制度。国务院发布了《突发公共卫生事件应急条例》,建立了突发事件应急报告制度和突发事件信息发布制度,并且规定了隐瞒、缓报和谎报的法律责任。在信息公开立法方面,地方政府走在前面,年广州市开始实施《广州市政府信息公开规定》,同年月《汕头市政务信息公开规定》施行。此后,上海市、杭州市等地纷纷出台关于政府信息公开的地方规章。其中广州市的“规定”最具开创性,创立了公开权利人和公开义务人的概念、预公开制度、即时送达受理回执制度、暂缓公开制度、公开权利人不服申请复议、提起诉讼或请求赔偿制度等。虽然目前尚无全国性政府信息公开的专门人大立法,但是《村民委员会组织法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等法律对行政机构信息公开作了部分规定。年月日国务院公布了《政府信息公开条例》(以下简称《条例》),将于年月日施行。该条例是我国第一部专门规定政府信息公开的行政法规。《条例》明确了政府信息公开的目的,规定了信息公开的主管、协调部门,确立了政府信息公开的公正、公平、便民原则,明确了政府信息公开的总体范围各级政府信息公开的具体内容、公开的例外和保密审查机制,规定了政府主动公开和依申请公开两种信息公开方式。这些规定确立了政府信息公开的基本框架,使得全国范围内的政府信息公开从此基本有章可循。(二)我国政府信息公开的不足之处实践中的问题。我国的政府信息公开主要是由上而下的政府推动而产生的,在实际落实上各级政府缺乏真正的动力,某种程度上演变成一种轰轰烈烈的“运动”口号,有些地方甚至沦落成为表面文章。下级政府对上级政府负责,为了应付上级检查,搞各种形式的“假公开”。在有些地方,信息公开成为政府宣传官员“政绩”、政府形象的工具,一旦出现重大事故或公共危机,尽量封锁消息或者轻描淡写、掩盖实情。在“政府上网工程”中,许多政府网站信息简单、陈旧,不能及时更新,甚至从未更新。还有的政府网站的网页,只有标题,没有内容,出现政府网站“空洞化”或“空壳化”。政府机构仍然保持“保密”的本能,公民或法人获取政府机构的信息难乎其难。立法中的不足。首先,在立法的层次上,人大立法缺位。政府信息公开立法是当今世界的一种潮流,美国、法国、日本、韩国等国的议会都已经制定政府信息公开的法律,就连以不成文法和保守为传统的英国也制定了专门的法律。其中美国的信息公开制度最为完善和最具代表性,美国联邦议会创立了一个完整的信息公开的法律体系,包括《联邦行政程序法》、《信息自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦咨询委员会法》和《隐私权法》。由行政机关通过行政法规、规章的方式确立信息公开制度,属于行政机关的自我约束,不可避免地具有某些局限性,如缺乏刚性监督,从行政机关的角度出发,对公民知情权保护不够等等。同时,行政机关立法由于权限的限制不可能规定立法机关、司法机关的信息公开义务,立法者在某种程度上可能存在顾忌,不便对《行政诉讼法》的受案范围进行扩展,明确将信息公开纳入行政诉讼。其次,立法内容上的不完善。以《条例》为例,因为是第一部全国性的关于信息公开行政专门立法,带有一定的初创性和过渡性,因此在内容上过于单薄,许多事项未曾涉及。例如信息公开的不收费原则(除检索、复制与寄送的成本费用以外)、不公开信息的法律责任、信息公开的具体方式、行政过程的公开、信息公开的具体程序,尤其是信息公开的法律救济途径等等,《条例》都未作出规定。在已经涉及的内容中,也存在过于粗略的缺陷,如《条例》虽然确立了政府信息公开的便民原则,但是却没有具体的体现。在信息公开主管部门的职责中竟然没有规定对下级政府信息公开进行监督的内容,这样以来信息公开仍然是各级政府的一种自我约束行为。《条例》最大的缺憾在于没有规定公民请求信息公开的权利受损后的救济途径,亦即有效的信息公开的监督途径,而这种途径实际上是决定《条例》能否发挥实效的关键。在英国,公民对政府信息公开的不满,可以向议会行政监察专员提出,要求处理。美国、澳大利亚、新西兰的《信息自由法》都授权监察专员受理拒绝向公民提供信息的案件。在许多国家,行政机关拒绝公开信息,公民都可以向法院提起诉讼。信息公开动力的不足。首先,立法机关监督微弱。信息公开本身是对行政过程的一种程序控制,现代通讯手段的发达、行政权力的扩张以及议会对行政权的控制的意图促使各国信息公开法的制定。而我国行政机关主导的信息公开立法本身无法体现立法权对行政权控制。其次,司法审查的缺席。美国的行政法专家说过:“如果缺乏司法审查的威慑,美国行政程序法(APA)和其他法律的程序要求……都将一文不值。”在我国存在“强行政,弱司法”的客观情势,司法机关在人、财、物等方面依赖于行政机关,行政诉讼本身举步维艰。行政诉讼受案范围限于人身权和财产权的法律规定,使得信息公开难以纳入行政诉讼,司法监督因此缺席。再次,社会压力缺乏。国外的信息公开立法都是在各种社会组织、利益集团的压力下推进的,而我国目前虽然进入市场经济,社会利益已经发生分化,但是社会力量分散化,缺乏组织化的利益表达机制,不能形成有效的强大压力。除基层群众自治组织以外,官员选举的间接性使得其升迁掌控于上级之手,政府缺乏来自选民的压力。真实、准确的信息很容易成为升迁的障碍,而虚报政绩和掩盖失误反而可能获得迅速提拔。没有强大的外在压力的政府信息公开,只能是一种自我约束,与其说它是一种法律制度,还不如说是一种道德自律。(三)我国政府信息公开的发展方向真正建立有效的政府信息公开制度,需要多方面的努力,包括确立完善的信息公开法律制度和建设信息公开的社会和法治环境。制定一部《信息公开法》。在条件成熟的时候,由全国人大制定一部统一的《信息公开法》。这部法律由民意代表机关制定,能够更多的体现民众的要求,排除行政机关自利的成分,体现立法权对行政权的控制。传统的议会对行政权控制的方法主要限于规则控制,即议会通过授权规则对行政权的权限范围进行控制,其实质上是对行政过程的“入口”的控制,现代社会发展证明行政权的扩张有其客观的社会基础,因此规则控制不再那么有效。于是对行政权的程序控制成为议会的选择,这种手段是对行政过程的“事中”控制,事实证明这种控制方式是有效的。而行政信息公开正是程序控制的一个重要方面。如果信息公开完全由行政机关自己确立则根本不能实现上述机理。另外,在法律的内容上,应当体现权利原则(即信息公开是公民的一种权利,而不是由政府决定的一种“恩赐”)、不收费原则、权利救济原则,明确规定信息公开的方式、信息公开的程序、不公开信息的法律责任以及行政监察、行政复议、司法监督等内容。除此之外,还需要修改《保守国家秘密法》、《档案法》、《统计法》,废除其中陈旧的规定,使其与《信息公开法》相协调。建立和完善信息公开的司法救济。除了明确规定政府信息公开事项纳入行政诉讼之外,还需要加强司法机关的独立地位,使司法机关在人、财、物方面摆脱对行政机关的依赖。提高市民社会的组织化程度。我国目前市民社会尚未充分发育,社会组织化程度不够。现有的工、青、妇组织官方化,难以发出与官方不同的声音。因此,应当放松对成立社团组织的管制,真正实现结社自由,使社会各阶层都有充分的利益表达渠道,使公众信息公开的需要得以形成有效的社会压力。健全社会主义民主,完善选举制度,使得各级政府和官员真正做到对人民负责。民主是法治的基础,没有民主,就没有法治,也没有有效的信息公开,政府诚信也就缺乏保障。

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