国家审计相对独立性思考

国家审计相对独立性思考 赵石磊 【摘要】 在我国的行政型审计体制下，国家审计的独立性问题受到很大关注，改革审计体制增强独立性的声音不绝于耳。对此，刘家义审计长在审计署司局级正职领导干部研究班上表示，要关注审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识的误区。对国外审计模式的生搬硬套只会让审计工作水土不服，只有坚持中国特色社会主义审计 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 这个基本前提，才能在国家审计独立性研究中得出恰当的结论。 【关键词】 独立性 审计体制 中国特色社会主义审计制度 一、引言 独立性与客观性是各类审计工作的生命线，是评价审计工作质量及审计成果价值的重要前提。多年来，结合我国审计实践对国家审计独立性的研究从未间断，既有从剖析审计领导体制入手分析审计机关的独立性，也有以审计实践中遇到的具体矛盾来反思独立性。研究结果普遍认为，我国行政型审计体制在一定程度上削弱了国家审计的独立性，建议改变行政型审计体制、改革审计机关隶属关系的研究者不在少数。日前，国家审计署审计长刘家义在审计署司局级正职领导干部研究班上表示，“要关注审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识误区”。审计长是在研究如何完善和发展中国特色社会主义审计制度的宏观背景下提出审计工作的相对独立性命题，他跳出了就独立谈独立以及简单国际比较的思维定势，将对审计独立性的研究置于“中国特色社会主义”这一特殊制度框架中，从“维护审计、发展审计”的战略高度探讨增强国家审计独立性的新思路。本文将围绕这一命题展开讨论，并对如何完善中国特色社会主义审计制度的独立性提出若干建议。 二、我国国家审计的法定独立性 (一)国家审计独立性内涵 所谓独立，就是互不影响，互不干涉，自主决策，自由发展。至于国家审计的独立性，就是指审计机关及其工作人员在开展审计项目时，在组织、人员、工作及经济上不受被审计单位或其它相关人员的影响和干预，能够独立、客观的做出职业判断。最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则 指南 验证指南下载验证指南下载验证指南下载星度指南下载审查指南PDF 》中的多个章节中相继指出:“最高审计机关必须独立于被审计单位、不受外部力量干预，才能客观并有效地完成审计任务。审计机关不可能绝对的独立，但在职能上和组织上必须具备完成其任务所需的独立性。最高审计机关的独立性应在宪法中予以规定，可另行立法对细节加以规定，特别是应由最高法院提供充分的法律保护，以保证其独立性和权威性不受损害。最高审计机关成员的独立性应由宪法保证， 特别是任免其成员的程序和方法应列入宪法，以保证其独立性不受损害。审计人员在任期内应独立于被审计单位，不受其影响。最高审计机关有权保证其财政上的独立性。” (二)关于我国国家审计独立性的法律规定 国家审计工作的实质是监督，监督需要权威，更需要监督机构及其人员形式上和精神上的独立。若审计机关不具备必要的独立地位，受其他组织的牵制或干扰，就难以对被审计单位作出实事求是的评价。因此，许多国家都在宪法等国内法律中对审计机关独立行使职权作出了明确规定，为国家审计机关独立开展工作提供法律保障。建国后三十多年的时间里，我国并没有建立国家审计制度。直到1982年，国家审计制度随着宪法的修改而得以建立，这是在充分借鉴各国宪法 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 的基础上并结合我国经济体制改革实践所进行的重要制度建设，是对政治体制与行政体制的完善。国家审计的独立性也相应地在宪法及相关法律中得以体现。现行《中华人民共和国宪法》第九十一条规定:“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百零九条规定:“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。 在宪法的立法指引下，《中华人民共和国审计法》第五条重申:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第七条规定:“国务院设立审计署，在国务院总理领导下主管全国的审计工作。”第八条规定:“省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”第九条规定:“地方审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上一级审计机关领导为主。”第十一条规定:“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。”第十五条规定:“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。” (三)对我国国家审计独立性的评价概述 依照宪法和审计法等相关法律的规定，并参照公认的审计体制划分标准，我国实行的是行政型审计体制，即审计机关是同级政府的组成部门。同时，我国的地方审计机关要接受本级政府和上级审计机关的“双重领导”。国际上，与行政型审计体制并存的其他三种审计体制——“立法型、司法型、独立型”审计体制在隶属关系、组织人事、经费来源等各方面与行政型体制存在显著不同。相关研究普遍认为，在我国的行政型审计体制下，由于审计机关与被审计单位处于同一政府系统，而审计机构的工作经费与人事管理又往往受制于同级政府部门，因此审计机关在独立行使审计监督权时，不可避免地会受到来自政府系统内部的影响。地方审计机关在双重领导体制下，地位更为矛盾，而地方行政首长重视与否 也直接影响审计机关在同级政府部门中的地位以及审计监督作用的发挥。在对各种审计体制的独立性进行国际比较的基础上，多数研究者建议我国审计体制应改为立法型，将审计机关由同级政府领导改为由同级人民代表大会领导;或者退而求其次，国家审计署仍隶属国务院总理领导，但各级审计机关由上而下垂直管理，使地方审计机关摆脱同级政府的行政干预，通过上述两种力度较大的体制改革来增强我国国家审计的独立性。但另一方面，多位审计署高层领导却对现行审计领导体制和审计独立性表示了认同，认为国家审计不可能绝对的独立，现行体制符合中国国情，保证了审计工作的开展。 三、国家审计的相对独立性 最高审计机关国际组织(INTOSAI)在《利马宣言》(LIMA DECLARATION)独立性部分指出，“由于最高审计机关是国家政权机构的一部分，所以它不可能绝对地独立，但它必须具备完成其任务所需的职能上和组织上的独立性”。可见，无论在何种类型审计体制下，“国家审计的独立性都是相对的”这一点得到国际公认。任何一种审计体制都应以能够提供充分的审计独立性为目的，但由于审计体制不能脱离一国国情与政情而独立存在，因此作为政治与行政体制子集的审计体制只能在一定的制度框架内运行，审计独立性也是相对的。客观地讲，对不同制度环境下的审计独立性进行直接比较是不恰当的。 (一)既定制度框架下国家审计的相对独立性 国家审计机关的独立程度由审计机关的政治地位以及审计领导体制决定，而审计机关的政治地位和审计领导体制又由国家政体结构决定。因此，不应只就独立谈独立，而应将审计机关的独立性置于特定的制度环境下来讨论。 制度变迁理论代表人物诺思认为，制度环境是一个社会最基本的制度规则，是决定其他制度安排的最基本制度。一般来讲，社会制度决定政治体制，而政治体制决定审计体制。不同社会制度下，各国都依据本国奉行的政治哲学和实行的政治制度来选择本国的审计制度，以期望审计制度的运行符合政治逻辑。也就是说，国家审计的运转方式与作用的发挥都由政治制度所内定。从国家审计独立性角度来说，在以“三权分立、相互制衡、民主宪政、法治至上”为政治逻辑和政治架构的发达市场经济国家，国家审计体制多采取立法型、司法型或独立型模式，国家审计天然地成为权力制衡机制的一个组成部分，权力架构中的各利益方均在宪法和法律制约下博弈，国家审计受到外界干预的可能性较小，因此审计独立性相对较强。而当政治制度不主要以权力制衡为目的，权力架构中各权力方力量不等且政府行政权力较大，集权思维占据主导地位，经济体制正在转型，国家治理法治化水平不高时，审计体制就必然选择行政型模式，审计机关隶属于行政机构，是政府一个职能部门，根据政府赋予的职责权限实施审计，并对政府负责。在行政型审计模式中，国家审计职能侧重于监督与服务，通过权力体系内的查错纠弊与制度完善实现行政权力运行中必要的纠偏和约束。如果在同样的宏观制度背景下采取立法型等其他三种审计模式，国家审计的权力根基就会不牢，无法利用各种充分的资源开展审计工作。客观地讲，行政型审计体制下，由于审计机关与被审计单位都处于同一行政系统内，因此影响审计独立性的因素相对较多。不过，若国家审计制度有宪法和专门性法律的维护，行政权力体系内的问责 机制在不断的强化，行政型审计模式同样会有相对较强的独立性。需要明确的一点是，独立性问题不是探讨审计体制问题的终极目的，而能够实现制度设计初衷以及审计制度的有效性才是探讨独立性的价值所在。 (二)维护现行审计体制的必要性 在充分认识我国国情与政情的前提下，就可以理解将我国的审计机关设在行政体系架构内的有效性。我国国家审计制度近30年的发展历程表明，现行审计制度既有利于完成国家审计的使命，也保证审计工作能够得到强有力支持。30年里，在政府的有力领导下，审计工作立足政府经济工作重心，突出审计重点，促进了政府工作目标和宏观经济调控措施的贯彻落实;同时也保证了审计在经济监督中的权威性，促进了政府依法行政。 值得关注的是，作为审计部门内部的最高领导，两任审计长都对我国现行审计体制与审计独立性关系有近乎一致的看法。2012年，刘家义审计长在审计署司局级正职领导干部研究班上表示:“要关注审计工作的相对独立性。避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识误区”。2007年，时任国家审计署审计长的李金华同志在中国政府网与网民在线交流有关“如何加强审计监督”的问题时指出:“我们现在的审计体制有利于审计机关独立开展审计。„„这些年从我担任审计长以来感觉审计署还是独立的，包括审计 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 的制定，审计项目的实施，审计决定的做出和对外的审计结果公告都是我们独立进行的。但是也有一条，就是审计机关再独立还是要围绕中心服务大局，这是一个基本原则，就是要促进整个国家的改革和经济发展，而不是相反的。如果对改革发展不利，成为改革发展的阻力，肯定是不行的。我们的审计现在有一个很重要的特点，就是时效性很强，„„但是，这种体制有时候也可能影响审计机关的独立性。当然，这也要看政府的主要领导，如果他依法行政意识很强，保证审计机关独立开展工作，那就没有问题，如果他依法行政理念不强，不支持和保证依法审计，那么审计工作就会受到影响。再者，如果在审计经费问题上不在法律范围内给予审计机关足够的保证可能也会带来一定的影响。所以什么事都是两方面的。总的一句话就是现行的审计制度基本上适合国家现在的国情，基本上能够保证审计工作的开展”。2005年，李金华审计长对《文 汇报 关于vocs治理的情况汇报每日工作汇报下载教师国培汇报文档下载思想汇报Word下载qcc成果汇报ppt免费下载 》表示:审计机关暂不会实施垂直管理，一是因为目前的审计体制是中国宪法规定的，如有改动则首先要修改宪法;二是地方审计机关由当地政府管理，是当地政府重要的监督手段。 如此来看，审计署高层领导对我国审计体制与审计独立性秉持基本认同的态度，这与众多学者对我国现行的行政型审计体制所持的态度截然相反。作为审计机关的最高领导，他们对我国政治架构与行政运作方式的理解应该更为深刻，对审计事业的历史发展与审计机关法律与政治地位的认识更加透彻，我们有理由相信两位审计长完全是本着“维护审计机关利益、促进审计事业发展”的原则作出的判断。当然，审计制度也不是一成不变，随着政治经济体制改革的推进，民主法制的完善，自然会催生出审计体制改革的内在动力与外在条件，国家审计独立性也会随之增强。 四、增强中国特色社会主义审计制度的独立性 中国特色社会主义审计制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是国家行政监督体系的重要环节，是推进依法行政与民主监督的重要力量。刘家义审计长指出:“通过研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻认识肩负的责任，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理系统中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的工作实践中自觉地完善和发展这项制度。”也就是说，研究中国国家审计制度要牢牢把握“中国特色社会主义”这个重要前提，不能抛开中国的实际生搬硬套其他类型审计模式，否则只会让审计体制水土不服。应该看到，审计机关，特别是地方审计机关的独立性在现行审计体制下受到一定的制约，主要表现在双重领导体制下地方审计机关的人员编制，经费来源、福利待遇以及主要负责人的任免调动等都受同级地方政府管理，审计结果很容易在“职业操守”与“地方利益”之间摇摆并向地方利益倾斜。因此，要巩固审计制度建设所取得的成果，多管其下完善现行审计体制，营造良好的外部条件，将中国特色社会主义审计制度的法定独立性充分体现出来。 (一)将宪法和审计法的精神落到实处 国家审计独立行使监督权在宪法与审计法中都有明确的规定，但具体落实到工作中，这些法律规定又显得过于笼统和概念化。也就是说，审计的独立性需要一系列法律法规的支撑，上至宪法，下至专门性法律，既要有原则性说明，也要有操作性较强的行为规范。比如，审计机关受同级政府行政首长领导如何体现且不流于形式，审计结果的整改与问责如何落实，审计机关负责人的独立性怎样确立，审计工作经费怎样充分保证等等问题都需要一系列法律法规给予更详细的规定，将自由载量的空间压缩至最小。地方人大和政府应该根据审计法的精神制定指导本辖区审计工作的法规或条例，规范政府对审计机关的领导，树立审计监督的权威。 (二)加强与同级人大的工作联系 在保持审计体制基本不变的情况下，加强同级人大与审计机关的工作联系，是增强审计独立性的关键切入点。在我国审计体制中，政府向同级人大常委会提出审计工作报告，是国家权力机关介入政府内部监督工作的重要体现。只要逐步加大外部监督力度，审计工作的独立性必然会不断增强。人大应在预决算审查以及审计工作报告制度中充分挖掘审计机关的工作潜力，增加与审计机关沟通的频率与深度，借助人大内部专门委员会与审计机关建立更广泛的联系，促进审计机关独立行使审计监督权。 (三)增强审计机关负责人的独立性 从某种程度上来讲，审计机关主要负责人的独立性直接决定审计机关的独立性。一般来讲，国家审计的工作性质对审计机关负责人的教育背景、专业资质、从业经历、个人素质均有特殊的要求。然而在现行体制下，特别是在地方政府，审计机关的主要人事变动与其它部门的人事安排都是统筹考虑，许多审计机关的主要负责人从业背景复杂，缺乏相应专业资质，甚至许多被审计单位的负责人最后成为审计机关的主要领导。审计机关负责人从业背景多样，就会与其它部门形 成错综复杂的利益关系;另外，审计机关负责人还要考虑到个人政治前途与职业发展，个人独立性难免受到削弱，审计工作的独立性也受到影响。为确保审计机关独立行使审计监督权，应在充分考虑审计机关特殊工作性质的基础上制定专门适用审计机关负责人的人事任免、考核与奖惩办法，办法要有一定的法律级次，该办法要既能保证其工作的专业性、稳定性与连续性，又能使其获得充分的职业发展空间。要充分重视审计系统内部的人才培养与选拔，内部选拔上来的领导独立性应该更强。 (四)实现审计计划、审计结果与整改效果的三公开 国家审计工作要坚持政务公开，只有政务公开才能避免暗箱操作，才能促进审计质量的提升。应该在完善现有公开目录的基础上，大力推进审计工作全流程公开，尤其是审计计划的制定既要“围绕中心，服务大局”，更要听取民意，关注民生。审计结果与整改效果的公开更能吸引社会舆论的关注。当审计工作成为社会舆论关注的焦点时，审计的地位随之上升，审计独立性也会增强，任何损害审计独立性的行为都将对舆论的谴责和事后的问责有所顾忌。 (五)保证审计机关掌握必需的财力 审计机关顺利开展工作必须拥有充足的审计资源并具备自由支配的权力，其中最关键的是审计经费。审计经费必须得到法律上的保证，既包括机关行政管理经费和审计人员薪酬福利，还包含审计事业发展所必需的一切支出。政府行政首长应该重点关注审计机关部门预算的编制、批复与执行，确保审计经费的充足。 (厦门市审计局)