论行政执法的比例原则

论行政执法的比例原则 FaXUeYanJiu ?法学研究? 论行政执法的比例原则 李常竹 (防化指挥工程学院,北京102205) 摘要:源自于德国的比例原则要求强调目的与手段的关系,它的实质在于规制国家正确行使 权力以维护社会秩序,保障人 权.行政执法作为一种公权力的行使理应受到比例原则的约束,行政执法的目的,手段等方面 均要符合比例原则的要求. 关键词:行政执法;比例原则;公权力;保障人权 中图分类号:D922文献标志码:A文章编号:1002m2589(2009)3O一0155—02 一 ,比例原则的内涵 比例原则最早产生于德国,源自于德国的警察法学.比 例原则是当今国家公权力行使的最高指导原则,无论是立 法,行政或司法机关,在行使公权力以达成任务的过程中都 要受到比例原则的拘束.公法上比例原则的作用就在于规 制公权力行使的手段与方法,引导国家机关妥善,审慎地行 使国家权力,除必须是能达到公益目的的手段外,还要选择 对公民权利造成损害或限制最小的手段而且这种造成损害 的手段要与目的达成后,所获得的利益处于均衡的状态.11] 比例原则强调目的与手段之间的均衡关系,一般认为比例 原则由三个子原则构成:适当性原则,必要性原则,狭义比 例原则. 适当性原则,又称目的性原则,或适合陛原则,是指国家 公权力采取的措施,手段应当有助于它所追求的或法律规 定的目的之达成,即为了实现诉讼目的而采用的,而不是与 法律目的相背离,并且其手段是正确,合法的.在行政法上, 如果行政机关采取的措施根本不能达到行政目的或者达到 行政目的的手段是不合法的,那么就违背了适当性原则的 要求. 必要性原则,又称最小侵害原则,或最温和方式原则,是 指如果国家为实现公共利益而不可避免地采取干预公民自 由的措施,那么这种干预应该是最低限度的.即以适当性原 则为前提,有多种手段可达到目的之时,所采用的手段在这 些可供选择的手段中是最温和的,侵害最小的.必要性原则 来源于德国的警察法理论,魏玛时代的着名行政法学者弗莱 纳的一句名言:”警察不可用大炮打麻雀”(只用鸟枪即可), 表明了严厉的手段『隹有在已成为最后手段时方可行之!固当 然,出于基本权利的性质,个人对公共权力不必要的干预可 以提出异议进行抵抗日,不少国家的相关法律就赋予了当事 人相应的权利. 狭义比例原则,又称相当性原则,法益衡量原则,是指 权力的行使,虽是达成目的所必要的,但是不可给与人民超 过目的之价值的侵害.哒一原则要求对公民权利的侵害与 达成的目的——保护公共利益之间保持一定的比例关系, 即采取的措施所侵犯的公民利益和其所保护的公共利益是 相称的,对当事人来说是不过分的,对追求的目标来说也是 适当的.如果一种手段侵犯的公民利益明显高于其所保护 的公共利益,那么这种手段就是违背了比例原则的要求,此 种手段与目的追求的比例关系就是不适当的. 适当性原则注重目的与手段的关联性,适当性原则是 必要性和狭义比例原则的基础,必要性原则侧重于考查手 段是否必需,侵害是否是最小的,着重手段的选择问题;狭义 原则着重用于考量目的利益和手段成本之间的利益均衡, 是否相称,是否合比例.综上所述,比例原则在符合宪法的 前提下,先考察手段(法律文件也可视为一种手段)的有效 性,再选择对公民利益侵害最小的手段来实现同样可以达 到的目标,最后还必须进行利益上的总体斟酌,考察此手段 实现的目标价值是否过分高于因实现此目标所使用的手段 对公民的人身财产等基本权利的损害价值. 二行政执法适用比例原则的必要性 行政执法,是指在实现国家公共行政管理职能的过程 中,法定的国家行政机关和得到法律,法规授权的组织依照 法定承诺实施行政法律规范,以达到维护公共利益和服务 社会的目的的行政行为.【听于政执法作为行政权的运作方式 之一势必会影响到公民的权利.现代法治以人民权利为本位, 国家应当最大限度地尊重人民谋求生存,自由以及幸福的权 利,这是权利的基本陛质.这种性质要求行政权的运作要最大 限度地尊重人民权利,行政执法中行政手段与目的之间符合 比例关系.基于权利的基本陛质和比例原则的重要作用,行政 执法中引入比例原则是很有必要的. (一)比例原则有助于在行政执法过程中更好地保障公 民权益 比例原则强调目的与手段的关系,它的实质在于规制 国家正确行使权力以维护社会秩序,保护公民权益,可以为 实现行政目的与保障人权之间的均衡提供方法,实现公共 利益和个人利益之间的平衡.行政执法与保障人权的关系 十分密切.行政执法的主要是为了维护公共利益和服务社 会,保护公民的人身和财产安全.从某种程度上来讲也是对 公民权益的一种维护.但是行政权力有一个重要的属性,就 是它的具体操作与运行不可能由所有人来行使,而只能由 一 小部分人来进行,这就极易产生少数人滥用权力,谋取不 当利益.此外,行政执法作为公权力运作的一种方式,主要 作者简介:李常竹(1982-),女,青岛人,硕士研究生,助教,研究方向:人防法律. 155 TheoryResearch 学湖嬲理论 l56 是指依据法律,法规对有关行政相对人实施直接影响其权 利义务的行为.行政执法对公共权益的维护必然地影响公 民私权利的行使保障行政执法过程中的公民权益,达到公 权益和私权益之间的平衡是行政执法过程中要实现的目 的.行政执法不能片面地维护公权益而抛弃私权益,这与现 代法治的要求不符,也与权利的基本性质相违背;也不能过 分地强调私权益而危及公权益,这样就达不到行政执法的 目的.源自德国的比例原则能为公权益和私权益的调和提 供方法,比例原则要求如果为达成某一行政目的,保护公益, 有多种手段可以选择,就应选择对人权造成侵犯最小的手 段,且侵犯的私益与所保护的公益必须是成比例的.i如执法 机关实施行政处罚时,要根据当事人违法情况的轻重来选 择相应的处罚种类,否则就违反了比例原则. (二)比例原则可以防止自由裁量权的滥用 一 般说来,自由裁量权是指行政机关基于行政目的,自 由斟酌,自由选择而作出,不作出以及如何作出一定的具体 行政行为的权力.行政自由裁量权,是法律赋予行政机关的 一 项至关重要的权力,它普遍存在于行政执法的整个过程 和各个环节中.行政机关在执行法律过程中,对规则的适 用,对理由的提出有一定程度的决定权.通常行政裁量包括 查明事实,确定标准,认定事实,解释规则和适用规则等环 节.例如部分行政法律法规都有”情节较轻”,”情节严重”等 规定,这些规定语意模糊,到底如何判定处理,就需要行政 执法自由裁量.由于行政权天生的扩张性,作为行政权核心 的自由裁量权也极易被滥用,往往导致对国家,社会利益和 公民合法权益的损害,这就需要对自由裁量权进行控制.我 国行政法学界在对行政自由裁量权的控制上通常采用合理 性原则的标准.但合理性原则比较笼统缺乏可操作性,在 实践中难以形成较为一致的判断结果,因而对自由裁量权 的合理眭审查也就难免流于空泛.相对于合理性原则,比例 原则的适用标准较为客观,具体,对行政自由裁量权可以起 到很好的制约作用,更易发现某些行为是否滥用裁量权.因 此就我国目前的状况来说,在我国行政法律,法规中适用比 例原则以规范行政自由裁量权更具实际意义,更有利于对 行政权力进行约束与监督. 三,比例原则对行政执法的要求 比例原则要求行政执法人员对公益和私益进行价值上 的判断,并对执法中的作为和不作为是否必须,以及执法手 段造成公民权利损失是否是最小损失进行选择.具体来说, 比例原则的三个子原则分别对行政执法提出了要求. (一)适当性原则对行政执法的要求 适当性原则对行政执法的要求体现在行政主体所采取 的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的的实 现,并且属于正确的手段,亦即在目的一一手段的关系上是 适当的. 1.行政执法行为必须要符合法律的目的 比例原则对行政执法行为的规范,要求其必须以实现 法律规定的目的,也就是说行政执法的目的应具有合法性. 行为的作出不能与法定目的相背离,如果一项权力的行使 不是为了达到法定目的,或者达不到法定目的,则违反了此 项原则.从另一方面说行政执法的目的是追求公共利益,公 共利益主要包括对公民基本权利的保障,社会治安,法律秩 序,经济秩序等,而不是某个人或集团的不正当利益.对于 这些 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 的侵犯应被视为是对公共利益的侵犯.如果行政 主体的目的不是为了维护上述公共利益,那么这种行政执 法行为就不符合适当性原则.例如执法中常用的行政处罚 行为,目前,有的执法部门只注重执法的形式,而忽视其本 质,重处罚,轻服务,为了处罚而处罚.这种行政处罚的目的 不再是为制止违法行为,维护正常的公共秩序,而只是一个 单纯的惩罚目的.这与行政处罚本身的目的是相违背的. 2.行政执法的手段与目的之间存在客观,必然的联系 行政执法主体执法的手段要与法定目的相符,即目的 与手段之间必须存在客观,必然的联系.在法定目的指引 下,行政执法主体在一定程度上自行选定手段,其所选定的 手段应当有效达成其所设定的行政目的.行政执法手段与 目的不相符主要表现在手段不足以达成目的,手段所达到 的目的超出了法定目的,手段违反法律规定等方面.在这些 情况下,采取的这些手段不能实现法定目的,不符合适当性 原则的要求.. (二)必要性原则对行政执法的要求 必要性原则在行政执法中的运用要求行政执法部门为 了实现特定的行政目的,必须选择对于公民的合法利益损 害最小的一种手段,谨慎行使执法权. 1.采取对公民权益影响最小的手段,谨慎使用人身限制 手段 在行政执法中,法律往往赋予执法主体相应的手段,这 些手段在适用情形,强制程度轻重上都有不同,必要性原则 就要求执法主体在作出决定时要充分考虑各方面的因素, 权衡轻重,在多种可选择的手段种选择一种对公民权益影 响最小的手段,选择限制人身权利的手段时要慎之又慎.人 身权是公民享有的基本权利,是公民行使其它权利的前提 和基础,侵犯人身权利将大大影响其它权利的行使.例如对 于公民的权利与义务的影响较深的行政处罚,在种种行政 处罚手段中,人身限制手段是最为严厉的,对于公民利益的 影响也是最大的,因此在行政处罚中要慎用限制人身自由 的手段.比例原则规范的是对私权私益的最小侵害,在行政 执法中贯彻比例原则,就要求执法者对公民的合法权利持 一 种至上的态度,谨慎地使用对公民权益限制较大的手段. 2.重视听证制度在行政执法中的作用 出于基本权利的性质和对人权的保护,当发生公共权力 的不必要的干预时,个人可以提出异议,这也是必要性原则 的要求.当行政机关的行政行为可能对相对人的某种权益 造成不利影响时,应当允许当事人参于到行政过程中,发表 自己的见解,从而将这种不利影响降到最低.这种方式在行 政活动中最突出的表现就是听证制度.听证制度指的是行 政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前,就有 关事实问题和法律问题听取利害关系人 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 的程序性法律 制度.听证制度通过行政程序上的公开与公正,赋予行政相 对人维护自己合法权益的途径,从而将行政措施对私权私 益的不利降到最低. (三)狭义比例原则对行政执法的要求 狭义比例原则对行政执法的要求体现在行政执法人员 在作出行政决定时,要权衡执法行为所带来的公共利益与 行政相对人个人利益的损失的比重,两者之间必须要保持 一 个合理的比例,否则会造成不能实现行政目的或公民的 合法权益遭到不必要损失的后果.与适当性原则和必要性 原则相比,狭义比例原则偏重于目的利益和手段成本之间 的利益均衡,是否相称,成比例.行政执法的目的是为了维 护公共利益,但行政执法如果越过了它固有的界限,侵犯了 公民的合法权利,就会使公共利益与个人权利失去平衡,从 而违反狭义比例原则.这就要求行政执法必须要兼顾各方 利益,实现整体效果的最佳. 参考文献: [1]姜昕.比例原则研究——个宪政的视角[H].北京,法律出版社, 2008:16. [2]陈新民.德国公法学基础理论(下)[H].济南,山东人民出版社, 2001:370. [3]于安.德国行政法[H].北京,清华大学出版社,1999:29. [4]姜昕.比例原则研究——个宪政的视角[H].北京,法律出版社, 2008:35. [5]范剑虹.欧盟与德国的比例原则——内涵,渊源,适用与在中国 的借鉴[J].浙江大学学报(哲社版)2000,(5):98. [6]唐建华.行政执法实用教程[J].北京,法律出版社,2009,(1):16. [7]李小强.论比例原则在行政执法中的运用[J]武汉公安干部学院 学报,200&(2)(责任编辑/陈雅莉)