我国村级组织建设问题研究

我国村级组织建设问题研究 学号2010050017 姓名陈金亮 电话1XXXXXXXXXX Emailcjl696sinacom 所在学院公共管理学院 1 单位代码 10445 学 号 2010050017 分 类 号 D638 公共管理硕士学位论文 论文题目我国村级组织建设问题研究 学科专业名称 公共管理 申 请人姓 名 陈金亮 指 导 教 师 李松玉 教授 论文提交时间 2012 年4 月16 日 独 创 声 明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果 据我所知除了文中特别加以标注和致谢的地方外论文中不包含其他人已经发表或撰写 过的研究成果也不包含为获得 注如没有其他需要特别声明的本 栏可空或其他教育机构的学位或证书使用过的材料与我一同工作的同志对本研究所做 的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意 学位论文作者签名 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解 学校 有关保留使用学位论文的规定有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘允许论文被查阅和借阅本人授权 学校 可 以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索可以采用影印缩印或扫描等 复制手段保存汇编学位论文保密的学位论文在解密后适用本授权书 学位论文作者签名 导师签字 签字日期2012 年 月 日 签字日期2012 年 月 日 山东师范大学硕士学位论文 目 录 中文摘要 I Abstract II 第1 章 绪论 1 11 研究的背景和意义 1 12 相关研究综述 1 13 研究思路和方法 2 14 研究创新之处 3 第2 章 我国村级组织的内涵和类型 4 21 我国村级组织的基本内涵 4 22 我国村级组织的主要类型 4 23 村级组织建设的基础理论 4 第3 章 我国村级组织的历史演变 7 31 中华人民共和国成立前村级组织的历史演变 7 32 中华人民共和国成后村级组织发展概述 11 33 改革开放以来村级组织建设的探索与实践 12 第4 章 我国村级组织建设中存在的问题及原因分析 14 41 农村管理主体多元化与各村级组织地位问题 14 42 村级组织的政治性与自治性关系问题 15 43 村级组织的传统性与时代性关系问题 16 44 村级组织的经济性与社会性关系问题 17 45 村级组织建设内外部环境问题 17 第5 章 国外村级组织建设的比较研究及启示 20 51 国外村级组织建设的实践 20 com 国外农村基层政权政党组织建设状况 20 com 外国农村基层经济组织建设状况 21 52 国外农村基层组织建设的启示 22 第6 章 我国村级组织建设模式 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 24 61 基于历史渊源与法律根据的思考 24 山东师范大学硕士学位论文 62 我国村级组织建设模式与模型设计25 第7 章 加强我国村级组织建设的对策建议26 71 明确各村级组织的法律地位完善村级组织体系26 72 明确功能定位理顺村级组织间的关系27 73 加强村级党组织建设发挥领导核心作用29 74 完善村民自治机制推动村级组织民主管理30 75 适应新农村建设需要优化村级组织建设环境31 结束语 32 注 释 33 参考文献34 山东师范大学硕士学位论文 中文摘要 农业农村农民问题是我国党和政府极为重视的问题党和政府采取一系列措施加 强三农工作三农问题成为学术研究的热点村级组织建设是社会主义新农村建 设的重要内容村级组织建设的深入研究对于理顺各村级组织之间的关系进一步完善基 层群众自治 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 为当前村级组织的建设与改革提供借鉴有着重要的理论和实践意义 中国社会自先秦至今村级组织建设的历史历经几千年在几千年的封建王朝兴衰和更替 中村级组织历经多种模式变化特别是在封建社会时期皇权与村治总是在一 种进退和博弈中相伴生最接近乡村自治的皇权不下县实质是封建统治阶级内部的 分权是由乡绅宗族把持的自治封建专制社会灭亡民国建立后曾经按照孙中 山三民主义的指导思想开展过声势不小的乡村自治运动但最终乡村自治运动服从 于国民党安内与攘外的需要被对基层控制力更强的保甲制度所取代几千年来 王朝更替统治手法变换村级建制翻新农村基层的自治都没有真正实现中华人民共 和国成立以后历经村级政权合作社人民公社几种村级组织发展模式1982 年宪法公 布实施后才进入农村基层群众自治的新阶段农村基层群众自治的核心在于还权于民 目标在于民治与民享在通往这个目标的道路上还面临着许多障碍和阻力 本文通过对古今中外农村组织建设的总结分析抓住村级组织建设问题研究的重点 由提出问题分析原因转向解决问题注重实效的研究为加强村级组织建设提供可供选 择的出路和方案首先从我国村级组织的内涵与类型入手对于村级组织的研究内容 方向以及适用的基本理论做了界定其次梳理了我国村级组织的历史演变从新中国成 立前新中国成立后改革开放以来几个历史时期研究村级组织的演变从中发现村级管 理与国家政权关系治理模式变化路径等规律性的东西第三分析我国村级组织建设中 存在的问题及原因引发对进一步加强村级组织建设的几个关键问题和关键环节的思考 第四对国外村级组织建设进行比较研究从组织形式发挥作用方式等方面得出启示性 结论第五从理论上理性上思考对我国村级组织建设进行模式设计第六对加 强 我国村级组织建设提出对策建议一是明确各村级组织的法律地位完善村级组织体系 二是明确功能定位理顺村级组织间的关系三是加强村级党组织建设发挥领导核心作 用四是完善村民自治机制推动村级组织民主管理五是加强村干部队伍建设提升村 级组织服务水平六是适应新农村建设需要优化村级组织建设环境 关键词村级组织 建设 对策 建议 I 山东师范大学硕士学位论文 Abstract Agriculture rural areas and farmers is the great important issue that the party and the government pay close attention toThe party and the government take a series of measures to strengthen the work of "agriculture countryside and farmers" the "three issues concerning farmers" become academic research hot spots Research on the subject of village organization construction is an important part of reasearch on the new socialist countrysideIt is of great significance to research on the subject of village organization construction for straightening out the relationship between the village organization for further improving autonomy system of mass and for the current construction and reform to provide the theory basis and the legal basis Chinese society from the pre-Qin so far village organization have undergone thousands of years In the thousands of years of the rise and fall of the feudal dynasties and replacement village organization undergone a variety of patterns change Especially in the feudal society period imperial and villagers autonomy always in a game The most close to the villagers autonomy is that imperial power did not reach the following-county-placeIts essence is the internal decentralization of feudal ruling class and autonomy controlled by squire and patriarchal clan The feudal autocratic social perished and the ROC built village autonomy movement had been conducted according to three peoples principles of Sun yat-sen But eventually village autonomy are subject to the Kuomintang replaced by Bao-Jia system For thousands of years dynasty replaced the ruling technique transformed the village organizational system renovation villagers autonomy did not realized After the founding of the Peoples Republic of China through the several village organization modeincluding village-level regime cooperatives peoples communes villagers autonomy has entered new level until application of constitution in 1982 the key of villagers autonomy is the right to the people the goal of villagers autonomy is by and for the peopleIt is difficult to achieve this goal In this articlethe author seized the emphasis about the building of village-level organizations through the Summary and analysis of that at all times and proposed Series of alternative suggestion strengthening the building of village-level organizations First of all started from the connotation and types of village-level organizations in China and defined the research content and direction and applicable basic theory about it Second found the relationship of the village-level management and state power and the variation of governance model through learning the historical evolution of village-level organizations in China around the Foundation of new China to the reform and opening-up periodThird analyzed the problems and the reasons for the building of village-level organizations and lead to the thinking on several II 山东师范大学硕士学 位论文 key issues to further strengthen the building of village-level organizationsFourth researched the foreign building of village-level organizations contrastively and obtained the revelatory conclusion in aspects of the forms of organization and mode of actionFifthdevised the patterns on the building of village-level organizations in China through the rational thinkingSixth in order to strengthen the building of village-level organizations proposed the following suggestionfirstlywe should make clear the legal status of each village organization and improve the system of village Next we should clear the function orientation straighten out the relations between the village organization Thirdly we should strengthen the village-level party organization play the role as the core of leadership Fourthlywe should perfect the villager autonomy mechanism and promoting the village organization democracy management Fifthly we should strengthen the construction of village cadres team improve the service level village organization Sixthly we should optimize the village-level organization construction environment to adapt to the needs of the new rural construction Keywords village-levelorganizationsbuilding Countermeasure suggestion III 山东师范大学硕士学位论文 第1 章 绪论 11 研究的背景和意义 我国村级组织主要包括村党支部村民委员会和村专业合作社等组织也 包括一些协 会等非政府组织村党支部是党在农村的最基层的组织是农村各种组织和各项工作的领 导核心是团结带领广大党员和群众建设有中国特色社会主义新农村的战斗堡垒村民委 员会是村民自我管理自我教育自我服务的基层群众性自治组织实行民主选举民主 决策民主管理民主监督村专业合作经济组织村级各种社会组织在维护村民利益 表达村民诉求提供文化生活产品维护农村社会秩序方面有着传统正统村级组织所不 具备的功能村级组织建设直接关系农村的经济发展和社会稳定关系党的执政地位的巩 固所以研究这一论文选题对于充分发挥村级组织的作用调动各方面的积极性推进 农村经济社会健康快速发展具有重要的现实意义只有把村级组织进一步建 设好才能把 广大农民紧紧地团结在党和政府的周围才能真正落实基层群众自治制度才能形成强大 的合力为解决新形势下农业农民和农村问题提供坚强的组织保证 农业农村农民问题是党和政府极为重视的问题党和政府采取一系列措施加强三 农工作三农问题也必然地成为学术研究的热点村级组织建设是社会主义新农村 建设的重要内容深入研究这一课题对于理顺各村级组织之间的关系进一步完善基层 群众自治制度为当前村级组织的建设与改革提供借鉴有着极为重要的理论和实践意义 12 相关研究综述 近年来随着我国对三农问题的高度重视国内一些研究机构和学者对村 级组织 建设的研究越来越广泛深入从社会学政治学管理学经济学法学等不同的学科领 域来探究村级组织建设的发展规律和科学模式并产生了许多有价值的研究成果从研 究内容和方向来看这些研究成果涉及到村级组织建设的各方面包括村级组织的设置依 据相互关系队伍建设职能发挥运行机制运行模式监督管理功能整合等为 村级组织的创新发展提供了理论支撑模式设计和方法借鉴从国内相关的文献资料来看 我国的村级组织建设研究是建立在中国国情之上的在中国特色的社会主义理论体系指导 之下进行的己经形成了集理论与实践一体的比较完备的体系 关于村级组织的发展沿革历来是农村问题研究的重点许多学者都展开 了深入的研 1 山东师范大学硕士学位论文 究项继权教授着重研究了人民公社以及人民公社解体后村民自治的逐步兴起和发展经 过阐释乡村政治格局的形成以及当前村民自治制度中各类村级组织的性质职能及 其在村级组织体系中的地位作用吴理财教授遵循历史的逻辑运用历史的视角描述 中国历史上各个时期乡村与国家政权之间不同的关系轨迹考察 国家与乡村社会时而合 作时而冲突的互动关系分析乡村政治的兴起与衰落俞可平研究员以定县邹平和 江宁为例运用治理善治和比较历史分析方法对民国以来中国农村治理的历史和现状 做了系统的个案研究民政部长李学举详细梳理了建国以来村级组织的发展历程引发对 新农村建设背景下村级组织建设的思考 外国村级组织建设的研究也有很大的进展虽然各国的村级组织建设情况根据其国情 各有不同但归纳起来有以下几个共同特点一是民主自治为主要基调从国外的村级组 织建设情况看各国的法律一般都明确规定村级组织的自治性二是关注农民利益村级 组织的发展都依赖农民的信赖和支持三是政府对村级组织的合理支持从研究情况看 大多数国家对村级组织建设的支持主要以政策立法财政补贴沟通协调等方面予以支持 四是发展形式多元村级组织从主体形式发挥作用等方面呈现多元化 综合当前接触到的相关资料笔者认为国内外对村级组织建设的研究已经取得了 相当数量研究成果也很好地促进了村级组织的发展但局限于不同时期农村管理体制和 经济社会发展状况这些研究成果多数都是单方面的或者是某一个领域某一个环节的 一般是就问题研究问题对村级组织建设进行顶层设计全面架构统筹考虑的成果很少 随着政府职能变化行政管理体制的不断完善随着农村改革发展的不断深入村级组织 建设问题的研究必须与时俱进将顶层设计与基层创新理论思考与实践探索紧密结合 激发村级组织发展的活力 13 研究思路和方法 顺应农村改革发展不断深入和村民自治不断发展的要求对村级组织建设问题的研究 更加深化是一个重要趋势和紧迫要求本文主要思路是通过对古今中外农村组织建设的总 结分析抓住村级组织建设问题研究的重点由提出问题分析原因转向解决问题注重 实效的研究为加强村级组织建设提供可供选择的出路和方案首先从我国村级组织的 内涵与类型入手对于村级组织的研究内容方向以及适用的基本理论做了界定其次 梳理了我国村级组织的历史演变从新中国成立前新中国成立后改革开放以来几个历 史时期研究村级组织的演变从中发现村级管理与国家政权关系治理模式变 化路径等规 2 山东师范大学硕士学位论文 律性的东西第三分析我国村级组织建设中存在的问题及原因引发对进一步加强村级 组织建设的几个关键问题和关键环节的思考第四对国外村级组织建设进行比较研究 从组织形式发挥作用方式等方面得出启示性结论第五从理论上理性上思考对我 国村级组织建设进行模式设计第六对加强我国村级组织建设提出对策建议 主要研究方法一是文献法通过查阅分析古今中外村级组织建设的一些文献以 及我国关于村级组织建设的研究成果找出可供参考借鉴之处为理论运用奠定基础二 是比较法通过对中外村级组织建设发展历程建设内容管理模式之间的比较分析找 出异同借鉴国外村级组织建设方面的成功经验对我国村级组织建设存在的问题进行分 析研究三是归纳演绎法在对比分析的基础上结合几年来的探索和实践进行归纳 和演绎提出加强我国村级组织建设的对策建议 14 研究创新之处 本文的创新在于适应社会主义新农村建设统筹城乡经济社会一体发展等新形势 借鉴国内外先进理论和实践提出对村级组织建设的历史渊源与法律依据的思考进行村 级组织的模式与模型规划探索适应新形势发展的村级组织建设顶层设计深入分析村级 组织建设存在的问题及原因有针对性地提出加强村级组织建设的对策和建议为村级组 织建设提供理论支撑和实践导向 3 山东师范大学硕士学位论文 第2 章 我国村级组织的内涵和类型 21 我国村级组织的基本内涵 根据我国农村发展的历史与现状村包括自然村和行政村两种形态自然村是多个家 庭族经过长时间聚居而自然形成的居民点其规模受地理条件生活方式多方面的影 响北方平原地区的自然村落可以有一个或几个家族包含几百户甚至上千户 家庭南方 水网丘陵地带的自然村则要小一些有些山区的自然村也许只有几户居民古老的村落往 往是单家族或主要由两三个家族构成的村落移民村往往形成多家族村落自然村是农民 日常生活和交往的平台主要靠文化和习俗维系因长期生活居住在一起自然村的经济 社会活动和文化习俗既有浓厚的传统色彩也有强烈的地域特点行政村是服从治理需要 从行政规划角度由一个或几个相邻的自然村组成的国家基本治理单元属于广义的国家政 [1] 权建设范畴 行政村作为基层管理单位成立有各种组织承担政治经济社会文 化等管理和教化功能由此本文所称村级组织主要是指依托行政村建立的政 党组织 政权组织经济组织等现阶段农村村级管理体系包括党组织村民自治组织及村经济 [2] 管理组织等三个国家认可的体制性组织系统 而随着民间社会组织的增加依托自然村 建立的经济合作组织社会组织非政府组织也在本文研究之列 22 我国村级组织的主要类型 当前我国的村级根据建立的程序和性质来看可以分为正式组织和民间组 织所谓 正式组织主要包括村级党组织村级自治组织村级集体经济组织进一 步延伸还包括村级民兵妇联共青团组织以及村民小组民间组织主要指群众自发 组织建立的各种社会组织经济合作组织以及其他非政府组织等包括主流的法律规定 政策倡导政府支持的各类农民专业社也包括法律政策没有规定但也没有禁止的各种自 我管理自我服务组织如红白喜事理事会庄户剧团以及一些非政府组织在农村的分支 机构等[3] 23 村级组织建设的基础理论 村级组织建设的基础理论一是包括马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论三 个代表重要思想和科学发展观关于农村基层组织的理论二是包括组织建设的一般原理 4 山东师范大学硕士学位论文 三是基层自治的相关理论 研究村级组织当然要运用组织建设的一般理论根据组织理论的发展阶段组织理 论一般分为传统组织理论行为组织理论和现代组织理论传统组织理论也称古典组织理 论或经典组织理论产生于20 世纪初到30 年代以效率和经济为出发点着重研究如何 有效地利用已有资源提高生产效率生产更多的产品获得更大的利润行为组织理论 形成于20 世纪 30 年代至 60 年代认为人是组织的灵魂组织结构的建立是为了使这个 组织中的人比较顺利地实现他们的共同目标其中心思想和特征是一种以人为中心的组织 理论现代组织理论又称系统论和权变论产生于 20 世纪六七十年代主要原 则是系统 论和权变论强调将组织中人的行为作为分析对象主张组织为共同目标服务组织的事 业内容是科学加服务随着经济的发展和社会进步西方的组织理论近年发展也非常迅速 组织再构造理论组织控制理论现代产业组织理论等等对村级组织的建设都有借鉴意义 马克思主义农村基层组织建设的理论马克思主义经典作家对于组织建设理论有过相 应的探讨和论述涵盖了组织建设一般性原则以及具体到不同层次类型组织建设的特 殊原则马克思主义农村基层组织建设相关理论对于我们研究村级组织建设有着重要的 指导和借鉴意义其中主要的有马克思恩格斯关于建立农村合作社的理论认为合作 社是农村向共产主义过渡的中间环节列宁关于合作制的理论主要观点是用合作制的形 式改造小农合作制形式应该多样化要深入到生产领域流通领域可以采用共耕社 集体农庄农业公社等多种形式涉及产前产中和产后合全方位合作毛泽东讲马克思 主义的基本原理与中国农村实际相结合形成了中国特色的农业互助合作理论当然也有 急于求成的人民公社理论邓小平基层组织建设理论的基调是改革他指出中国社会 主义农业的改革和发展从长远的观点看要有两个飞跃第一个飞跃是废除人民公社 实行家庭联产承包为主的责任制这是一个很大的前进要长期坚持不变第二个飞跃 是适应科学种田和生产社会化的需要发展适度规模经营发展集体经济这又是一个很 [4] 大的前进当然这是很长的过程 总之以农村合作的方式改造农民是马克思主义的 一贯思想期间除了斯大林的集体农庄理论毛泽东人民公社理论存在着左的错误外 马克思主义的农村基层组织建设理论在今天仍有积极指导意义 同时马克思主义注重农村基层党的建设毛泽东同志更是高度重视基层党组织的重 要作用为我国农村基层党组织建设和发挥作用奠定了基础邓小平开创了执政党建设的 新局面其执政党建设的论述也对于农村基层党组织进行了指示江泽民三个代表重要 思想党的新一代领导集体科学发展观系统阐述了农村基层组织建设的重大意义基本 5 山东师范大学硕士学位论文 内容目标重点以及如何保障其健康发展等重大问题十六大以来加强农村党支部村 委会和村级集体经济组织的建设理论和实践不断向纵深发展农村基层组织建设的地位进 一步提高作用进一步发挥尤其是村民自治近 30 年的实践村民自治在实践上进一步 制度化法律化理论上也日趋成熟 6 山东师范大学硕士学位论文 第3 章 我国村级组织的历史演变 31 中华人民共和国成立前村级组织的历史演变 先秦时期发达的农耕文明使得中国逐步建立起了功能完备的村级组织《通典?食 货》记载昔黄帝始经土设井以塞诤端使八家为井故井一为邻邻三为朋朋 三为里里五为邑邑十为都都十为师师十为州迄乎夏殷不易其制 夏商时 期进一步沿袭了基层组织设置的形势西周以前中国农村乡朋里是农村基层组织单 位 西周王朝和各诸侯封国将统治区域分为 国 城 野 即乡社会组 织采取乡遂制《周礼》把周天子直接统治的王畿划为 国和 野两大区域 国 就是王城和国都王畿以距城百里为郊郊内为乡郊外为遂城郭以外的周边地 区就是 郊分设 六乡郊外的地区就是野分设有 六遂 《周礼?大司徒》 五家为比五比为闾四闾为族五族为党五党为州五州为乡《周礼?遂人》 五家为邻五邻为里四里为酂五酂为鄙五鄙为县五县为遂田野之居其 比伍之名与国中异制故五家为邻由此看西周的基层政权有了当前意义上的城乡之 分 野及农村地区地实行 遂制这时村级组织主要是邻里酂 春秋战国时期基本沿袭了西周国野制以春秋初年管仲在齐国推行 参国伍鄙制为 代表仍然推行国野分治管仲的改革针对国鄙的不同情况设立两套居民社会政 治组织国分为轨里连乡四级设轨长里有司连长乡良人官职鄙分 为邑卒乡县属五级设邑有司卒帅乡帅县帅属大夫《管子?小匡》篇 [5] 言鄙 制五家为轨轨有长六轨为邑邑有司 先秦时期文献中多次提到 邑 春秋战国时期邑的组织情况有变化但基本属于村一级组织《礼记?王制》篇 云凡居 [6] 民量地以制邑度地以居民地邑民居必参相得也 根据文献记载分析邻里 乡党邑属于春秋战国时期村级组织 秦汉时期在大一统皇权统治模式下实行郡县制县以下设乡里和亭乡和 里属于 行政机构亭是治安组织里是秦国最基层的行政组织秦汉时期里一级组织规 模和机构 比较 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 一般是百家为一里里设里正或里典担负行政管理职能和组织生产 的任务 职务设置上主要有 里正东汉称 里魁 父老 阎佐 社宰或称 里 宰 里门监等汉代的里作为最基层的行政单位和社会组织更加规范里建立什伍 7 山东师范大学硕士学位论文 组织五家为伍二伍为什十什为里伍设伍长 或伍老 什设什长 或什典 这时的 村组织职能更加清晰并具有一定的自治性里正亦官亦民村级组织和村吏主要职能是 维护治安户籍管理并向官府及时禀告大事 三国两晋南北朝是中国历史上的一段分裂的时期但基层组织大体沿袭了汉制并 有一些改革典型的有以下几种形式宗主督护制北魏初年豪族大地主建立的以宗族为 单位的基层组官府认可宗主的自保和对百姓的督护形成了一种基层组织三长制是 北魏孝文帝废除宗主督护制的改革就是党里邻三长以五家为邻置设邻长l 人 五邻为里设里长一人五里为党设党长一人 村制三国两晋南北朝时期出现了 名称为 村的基层组织东晋南朝时期开始设置村司村司的负责人员主要有村长路 都等三国两晋南北朝时期的村还不是国家普遍设立的基层行政单位主要是具有明显地 域性点的自然村落 隋唐时期的村级组织进一步发展规范隋朝的乡里制度一直在不断调整隋初京畿内 外有别京畿之内采用族闾保三级制京畿之外实行党里二级制开皇九年 589 京畿内外统一并轨为乡里二级制唐朝的村级组织变革较大村里成为重要的基层组 织《旧唐书职官司志二》载百户为里两京及州县之郭内分为坊郊外为村《通典》 卷三《乡党》载在田野者为村别置村正一人其村满百家增置一人掌同坊正其 [7] 村居如满十家者 满十家当为不满十家之误隶入大村不须别置村正 村的 设置及其类型从命名中可以窥见一斑以宗族为主组成的村往往用单姓命名如登州府的 陶村邵村太原府的晋村等两个以上宗族或者姻亲关系组成的村有的二姓命名的村庄 如赵州府的秦丘村莱州府的徐宋村等杂姓聚居的村落往往以地理位置地理 标志历 史渊源命名如扬州府如皋的赤岸村登州府的望海村等足见村在唐朝正式被国家法 令确认为基层组织 宋朝的村级组织沿袭唐制但又有重大变化北宋初沿袭了唐和五代的乡里制度乡 村设置里村里的管理者是里正村的管理者是村正宋神宗时王安石变法在全国推 行保甲制保甲制是指村民十户一保五十户一大保十大保一都保保以下设甲五户 为一甲保甲制的推行主要是为了维护基层社会制度在提高军事实力的同时也强化了 中央集权对农村基层的直接渗透和控制削弱了乡里社会的自治性质 元朝是作为我国历史上游牧民族建立起来的全国统一王朝其村级治理 结构比较复 杂主要包括里制社制和保甲制其中以社制最为完善和典型元朝的里制更接近唐朝 根据 《大元通制》记载里制以四家为邻五邻为保百家为里社元世祖至元七年公 8 山东师范大学硕士学位论文 元1270 年二月元政府建司农司同时颁布农村立社法令之后广大农村陆续建社 社的建制以自然村为基础五十家为一社达不到五十家的与近村合并建社社设社长 由德高望重的人担任处理基层群众社会事务管理农业生产进行组织生产互助活动 元朝个别地方实行保甲制二十家为一甲甲主由蒙古人和色目人担任负责本 甲的税赋 徭役管理地方治安 明朝乡村的基层组织形式是里甲制明洪武十四年 1381 朝廷在全国范围内推行里 甲制度将原有的乡村基层组织整合到一个统一的制度框架中里甲的编制情况是每110 户编为 1 里其中丁粮最多的 10 户担任里长剩余的 100 户称为甲首10 名里长根据丁 粮多寡预先编排轮值次序每年当值里长率领10 名甲首应当差役并 管摄一里之事 明朝注重基层组织的教化功能明洪武二十七年1394 年创设了老人制规定每里根 据情况推选三至十名五十岁以上德行服众的老人负责调节地方上的纠纷教育引导村 民勤务农桑明朝里甲制度下的村级组织功能已经超越通常的赋役科派和征收里甲已 经成为管理地方公共事务的行政组织也是一个认同感强烈的生产生活社区借助这一基 层组织明朝对乡村的统治更加严密官府和基层社会的联系进一步加强 清朝的村级组织有一个里甲制与保甲制的更替变换与融合过程清朝定都北京后面 对战乱导致的土地荒芜人口离散先是采用保甲制统治秩序稳定后为保证赋税征收 又采用了里甲制清雍正时期进行了以摊丁入地为主要内容的赋役制度改革里甲制 又逐步被保甲制所取代也有人认为是保甲制与里甲制的并存与融合保甲制的编制是十 户为甲十甲为保后来又增加了牌职务上设牌头甲长和保长保甲组织的职能管理 社会事务组织生产维护治安以保甲连坐为主要内容的责任方式进一步强化了对居 民的制约和统治清朝中期后乡村结构出现并成为基层组织的主要形式村庄成为国家 管理农村的基本单位乡村职役出现官员化趋势清朝时期政府对于地方基层社会的统 治进一步加强村一级自治功能被削弱 对于古代农村的治理模式和村级组织特点费孝通先生总结为双轨政治也有人 总结为皇权不下县县以下由士绅家族管理但总的来说一轨是国家政权一轨是基 层乡村相对自治国家政权渗透到自治权力中自治权利为行政权力服务这种双轨制的 原因一方面国家政权必须将国家权力延伸到分算松散的乡村基层才能获得 赋税和劳役 等执政资源维护大一统的社会秩序另一方面乡村社会的小农经济和家族式生活方式 决定了具有自组织功能由于不同王朝的统治特点和王朝在不同时期的统治特点不同政 府行政权与乡村自治权之间在不同时期的消长有所不同但总体是处于一种双轨运行中 9 山东师范大学硕士学位论文 随着封建社会的解体这一乡村管理模式也完成了历史使命 民国时期的村级组织经历了一个乡村自治运动到保甲制度的复辟的过程孙中山在 中华民国建立后曾倡行地方自治但袁世凯窃取政权以及反袁斗争的开展地 方自治不 可能得以推行20 世纪二三十年代特别是东北易帜政权统一以后欧美民间组织的 推动国内学者士绅的鼓吹以及国民党内部统治的需要以山西为代表的一些省份纷纷进 行乡村自治实践催生了一场乡村自治运动1929 年国民政府借鉴山西村治的经验颁布 了《县组织法》计划用6 年时间推行县自治确立了全国统一的乡村自治制度1928 年 12 月国民政府内政部在南京召开第一期民政会议推动乡村自治工作的全面展开《县 组织法》规定县下设区区下设村里村里下设闾邻五户为邻五邻为一闾 各地的乡村自治活动虽侧重点不同推进速度不同但取得了一些经验河北省定县 山东省邹平县和江苏省江宁县是当时民国乡村自治运动的模范试验区进行乡村自治建设 的时间长影响大在乡村治理改革运动中具有典型性但随着国民政府防共剿共的 需要以及中央政府控制基层的需要与地方利益集结成联盟促成了保甲制度的复活1934 年 10 月国民党中央政治会议决定 地方保甲工作关系地方警卫为地方自治之基 础应由行政院通令各省市政府提前办理保甲制度迅速在全国确立起来1937 年7 月国民党立法院审议通过《保甲条例》以立法形式确立了保甲在自治组织中的地位 1939 年南京政府颁布的《县各级组织纲要》规定县以下确立区乡镇保甲四级制 保甲制成为国民党严格控制乡村基层组织维护乡村治安的有力武器乡村自 治被政府权 力的高度介入所取代 中国共产党成立后从 1927 年开始先后在多个省创建农村革命根据地和红色政权 并建立了相应的农村基层组织在当时革命条件下基层组织的设置也各有特点土地革命 战争时期各苏维埃政权控制的农村地区县以下行政区划基本采取区乡村制大的 自然村单独作为行政村小的自然村与邻近村合并组成行政村村设村政府设置主席或 主任职务抗日战争爆发后服从抗日大局需要苏区的工农民主政权改为抗日民主政权 1937 年9 月陕甘宁革命根据地苏维埃政府改称陕甘宁边区政府同时在敌后根据地建 立了晋察冀晋冀鲁豫等抗日民主政权抗日民主政权乡级行政机关不同解放区有区别 陕甘宁边区华中各解放区称为乡市政府晋察冀晋冀鲁豫晋绥等解放区称为村 公所陕甘宁边区乡市政府由乡市参议会选举产生晋察冀边区村公所设正副 村长各1 人委员3 至5 人中队长治安员各1 人乡村政权是抗日民主政权的基层组 织具体执行党的方针政策和抗日民主政权的政令在行政区划设置陕甘宁边区各乡之 10 山东师范大学硕士学位论文 下设 3,5 个行政村行政村下设自然村村主任和村长由选民大会选举产生自然村之 下有的设居民小组其他根据地大多以村为基层政权单位设立的村公所是村 行政执行机 关如晋察冀边区在村公所下划分为若干闾闾设主任代表1 人闾主任代表在该闾内 协助村公所执行村政解放区抗日民主政权注重基层政权建设确保由人民选举他们最信 任的人来主持乡村政权解放战争时期我党在新解放区土改中全面废除国民政府保甲 制度建立了农民协会和贫农团作为农村基层的最高权力机关代行乡村政府职权随 着解放区的不断扩大与巩固县区村乡各级实行了人民代表会议制度人民代表 会议作为权力机关组织召开人民代表会议选举成立区乡村政府村代表会议下设居民小 组等基层群众自治组织为新中国成立后实行基层群众自治奠定了基础 32 中华人民共和国成后村级组织发展概述 1949 年中华人民共和国成立后随着国家政权的建立村级组织作为广大农民当家作 主的基层组织得到了建立完善和发展60 多年村级建制和组织设置的实践探索和理论总 结既有成功的经验也有失败的教训根据村级组织结构模式的发展以及职能的变迁基 本分为巩固国家政权时期的村级组织建设农业合作化时期的村级组织建设人民公社时 期的村级组织建设和村民自治时期村级组织建设三个历史时期 巩固国家政权时期的村级组织建设建国初期为了巩固新生的人民政权村级组织 是作为政权组织而建立起来的1950 年12 月30 日中央人民政府政务院发布《乡行政 村人民代表会议组织通则》和《乡行政村人民政府组织通则》两个《通则》规定 乡和行政村并存 同为农村基层行政区域乡行政村人民代表大会和乡行政村 人民政府分别为权力机关和行政机关 农业合作化时期的村级组织这里的农业合作化时期严格说是指农业合作化的第二阶 段至人民公社化运动之前的大约四年时间这期间村级组织已不再是国家政权组织1954 年颁布了《中华人民共和国宪法》宪法五十三条规定县自治县分为乡民族乡镇 五十四条规定乡民族乡镇设立人民代表大会和人民委员会以宪法的形式取消了 村级政权确立了乡镇农村基层政权组织的地位村成为基层政权的下属或派出机构 人口较大的自然村单独形成行政村人口较少的由几个自然村组成行政村行政村下设居 民组行政村班子由主任 1 人副主任 1,2 人组成村主任副主任从乡人民代表中推 选产生也可由乡人民政府委员兼任在乡政府领导下负责组织本村乡人民代表和工作人 员召开会议开展工作协助乡政府办理日常事务特别说明的是在这一时期农业生产 11 山东师范大学硕士学位论文 合作社由初级社发展到高级社高级社的区划基本和行政村相同而且合作社在群众中的 地位和发挥的作用越来越突出村社合一的局面开始呈现合作社管理委员实际上发挥了 村组织的行政职能 人民公社时期的村级组织人民公社的历史时期起点是1958 年9 月《人民日报》 公布了中央政治局做出的 《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》终点是 1984 年底全国完成由社到乡的转变人民公社的体制下公社所辖村称为生产大队村级组 织为生产大队管理委员会生产大队管理委员会一般由大队长副大队长会计组成任 期一年可连选选任生产大队管理委员会在公社管理委员会的领导下负责管理本大队 的生产和行政工作农村人民公社是政社合一的组织公社既发挥农业合作社的经济功能 又发挥原来乡政权机构的职能不但负责组织经营全社的农业生产还对工商 学兵等实施 统一化领导和管理管理村级组织相应的改变行政村改为生产大队自然村或者居民组 改为生产队1962 年9 月中央颁布的 《农村人民公社条例》对生产大队管理委员规定了 38 项具体职能并且规定在生产大队设立党的支部委员会或总支委员会十年文革时期 生产大队管理委员会改为革命委员会管理体制上的政社合一最突出表现在三级所有 队为基础的集体所有制经济上第四届全国人民代表大会通过的1975 年宪法第七条指出 一般实行即以生产队为基本核算单位的公社生产大队和生产队三级所有 33 改革开放以来村级组织建设的探索与实践 十一届三中全会后国家注重基层民主政治建设村级管理体制也发生重 大变化1978 年叶剑英在第五届全国人大第一次会议做关于修改宪法的报告指出我们必须从一切 基层单位做起认真地实行有广大人民群众参加的民主管理以农村人民公社生产大 队生产队来说无论在哪一级无论在生产管理方面在收入分配方面在社员生活福 利工作方面以及一切其他工作方面都要把民主管理认真搞好这是关系几亿农民直接 [8] 利益的大事 第五届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修改决议第三十四条 第二款修改为 人民公社的人民代表大会和管理委员会是基层政权组织又是集体经济 [9] 的领导机构 此后生产大队正式恢复了管理委员会第五届全国人民代表大会第五 次会议通过的1982 年宪法规定城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民 委员会是基层群众性自治组织规定村民委员会的主任副主任和委员由居民选举村 民委员会同基层政权的相互关系由法律规定1982 宪法的公布标志着村级组织建设进入了 村民自治的新时代至 1984 年底全国范围内社转乡完成基层群众自治在农村全面实 12 山东师范大学硕士学位论文 施当前村级组织建设基本进入到了制度化规范化阶段 首先初步建立起了农村基层组织建设的系列法律法规梳理一下关于农村基层组织 建设的政策法律法规直接规定村级组织建设和基层组织建设的政策法律法规已经初步 形成了较为完整系统的体系综合性的主要有1982 年中央批转的《全国农村工作会议纪 要》确立党的农村基层组织是团结广大群众前进的核心和战斗堡垒1998 年颁布的《关 于在农村普遍实行村务公开和民主 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的通知》2004 年进一步下发《关于健全和完 善村务公开和民主管理制度的意见》2000 年 颁布的《关于在全国乡镇政权机关全面推 行政务公开制度的通知》2006 年下发的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建 设的若干意见》针对性比较强的专门政策法规有1987 年颁布的规范村民委员会工作的 《中华人民共和国村民委员会组织法 试行 》1998 年通过《中华人民共和国村民委员会 组织法》2010 年修订后1999 年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》《中共 中央组织部关于加强农村基层干部队伍建设的意见》2002 年发布的《进一步做好村民委 员会换届选举工作》2003 年《关于深入开展农村党的建设三级联创活动的意见》2007 年 《中华人民共和国农民专业合作社法》等等以上系列文件政策和法规对于村级党 组织村级农民自治组织村级农民专业合作社等经济组织的性质职能权责等都做了 具体的规定为村级组织建设奠定了坚实的政策法律基础 其次建立起了比较完善的村级组织系统主要形成了村级政党组织村级自治组织 村级经济组织以及其他社会组织各有分工以及相互配合的村级组织系统村级党组织主要 是村党支部有些较大的村单独成立党总支党委或者村企合建党总支党委今年也有 出现是村级工作的领导核心村团支部村妇代会等群众组织在村党组织领导下活动 属于村级党组织范畴村级自治组织主要是村级政权组织主要是村民委员会是村民自我 管理自我教育自我服务的基层群众性自治组织村民会议村民代表会议以及各种村 民理事会等属于村民政自治组织的范畴村级经济组织除了传统的集体经济组织外主要 是农村专业合作经济组织使农民自愿联合民主管理的互助性经济组织农村的社会组 织是农村的非政府组织非营利性民间组织等的统称包括法律不禁止的实现农民权益 完成某种功能的一切团体组织在满足群众需求丰富群众精神文化生活疏导群众情绪 等方面发挥不可替代的作用 第三村级组织的参与各方对基层民主政治发展产生了一定的需求表现为广大农民 群众对于正当自治组织的要求较高对于组织以及组织成员在工作作风工作能力工 作目标上主动监督的力度加大在决策上主动参与的意识增强农民对于农村选举活动的 参与热情空前高涨 13 山东师范大学硕士学位论文 第4 章 我国村级组织建设中存在的问题及原因分析 41 农村管理主体多元化与各村级组织地位问题 从1949 年到1982 年我国的农村治理采取了单中心治理模式权力主体具有单 一性与排他性权利诉求具有单向性尤其是在人民公社体制下农村治理权力的高度集 中到党政不分政社合一的公社大队管理委员会文化大革命更进一步集中到公社 大队革命委员会村级党组织主要是党支部成为农村的权力中心整个村级组织架构 围绕基层党组织来设计村党支部是农村的政治权力中心集体经济的控制者 社会事务 的管理者和文化活动的组织者是唯一的权威主体决定着农村一切重大事件的决策1982 年宪法公布后随着 乡政村治为主要特征的村民自治的制度的形成农村社会利益多 元化利益主体多元开始呈现相应的社会组织社会事务管理主体也呈现多元化态势 党在农村的基层组织村民自治组织专业合作经济组织各种社会组织宗教组织和宗 族等等都进入到农村治理的各环节和权利诉求中农村管理主体多元化状况形成 这种情况下迫切需要形成地位法定分工明确配合默契的农村治理组织体系但 由于处于转型期原治理模型的惯性和相关法律规定的缺失以及政策界限的模糊各治理 主体在乡村治理中的角色和功能模糊甚至冲突政治冲突的根源在于权力和权威的争夺 [10] 由于权力和权威都是稀缺资源因此各种团体和组织都要为此而竞争冲突由此产生 村级党组织为领导核心的农村多元治理主体模式的形成在改善了乡政村治的治理结 构的同时引发了农村治理主体地位上和行为上的冲突主要表现有村党支部和村民委员 会关系不协调党组织领导方式不适应整合能力下降村党支部和村民委员会主导地位 受到冲击在某些地区甚至边缘化等究其根源就是政策法律法规的缺失从而造成村级 组织之间的地位界定不明权限划分不清权力制约不足虽然党的文件和国家法律中明 文规定了村党支部和村民委员会的关系但二者具体行使权力的权责划分和运转流程依然 模糊农民专业合作组织有了专门法律规定但与村民委员会关系仍需进一步界定或改进 农村的非政府组织法律没有明确反对的就应该视为合法存在但许多发挥主要作用的非政 府组织因为种种原因不能登记注册处在合法与非法的边缘地带农村各种专业合作经济 组织和和社会组织已经在承担社会管理职能并在很大程度上改善了农村治理状况在维 护农民权益表达农民诉求和维护农村社会秩序和稳定方面发挥了不可替代的作用但是 农村党组织和村民委员会为了保持权威影响力和正统地位挤压农村民间组 织的发展空 14 山东师范大学硕士学位论文 间同时有的地方一些非正式组织又在侵蚀农村党组织和村民委员会的固有阵地和活动 空间有的地方家族宗族组织控制了农村党员的相当比例个别村党员发展家族化有 的地方企业家和经济能人建立的非政府组织影响力超过村 两委组织村 两委不 能控制农村大事的决策权任何组织的持续存在都需要一个前提即它完成着别人无法 替代的功能介入组织的个体必须信赖组织才能满足自己的需求一旦组织的功能可由其 他组织来承担或者说社会的发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了 组织的凝聚 [11] 力也就削弱了 因此没有法律地位的明确界定以及在此基础上的职能明晰村级组 织间的冲突还会越来越激烈 42 村级组织的政治性与自治性关系问题 村级党组织村党支部与村民自治组织村民委员会之间的关系是村级各种组织 关系的重中之重是农村治理的核心问题理论上讲村级党组织和村民自治组织的地位 和功能党的文件和国家法律有明文规定《中国共产党农村基层组织工作条例》第三章 第九条明确规定村党支部领导和推进村级民主选举民主决策民主管理民主监督 支持和保障村民依法开展自治活动领导村民委员会村集体经济组织和共青团妇代会 民兵等群众组织支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权《中 华人民共和国村民委员会组织法》总则第四条规定中国共产党在农村的基层组织按 照中国共产党章程进行工作发挥领导核心作用领导和支持村民委员会行使职权依照 宪法和法律支持和保障村民开展自治活动直接行使民主权利《中华人民共和国村民 委员会组织法》对于村级党组织的地位和村委会职责也作了相应的规定但是在具体处理 村级组织政治性和 自治性关系上由于职能权限交错或者是强势的村党组织由 核心变全能包办代替村民委员会工作或者是强势的村民委员会单纯强调村民自治 排斥党的领导或者出现两个核心互相争夺资源和利益等种种不和谐深层的原因一 是对于村级党组织和村民自治组织的地位和职能界定原则性强而操作性差《中国共产党 农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委员会组织法》对两者地位和功能的界定 只是归结到核心和自治这样大的层面具体工作决策执行中的地位和作用没有 细则靠两者在现实中去磨合二是为解决这一问题采取的一些变通做法短时间内似乎 解决了矛盾但留下了长期的法律和政策隐患比如当前推行的两委主要领导一肩挑 和两位委员交叉任职的做法便于了两委的协调却淡化了村党组织和村民自 治组织 职能的政策法律定位不是基层自治制度发展的大趋势从长远来看处理好村两委 15 山东师范大学硕士学位论文 关系关键是摆布好政治性和自治性的关系问题 43 村级组织的传统性与时代性关系问题 传统的村级组织从成分上来讲主要是村级党组织和基层政权组织更多的是扮演 着国家基层政权执行者的角色集中表现在协助乡镇党委政府承担部分国家职能如计划 生育社会治安收费等随着家庭承包经营制度的确立以及市场经济的发展村级组织 的职能在发生着深刻的变化2006 年国家取消农业税我国农村正式进入后农业税时代 农民对传统村级组织依赖和依附程度进一步降低同时社会主义新农村建设的主体是农 民村级组织又必须组织和带领广大农民参与到这项伟大的建设中来在村级党组织和村 级自治组织的传统职能大部分已失去存在的法理依据和实践依据的情况下农民对村级组 织依附度的降低与组织农民参与基层自治参与新农村建设的更高要求是新生的矛盾这 一方面是因为社会的进步给农民自主和自我意识带来了提高另一方是村级组织适应新形 势的要求从根本上转变观念树立寓管理于服务之中的新理念尚不完全到位面对变化 了的形势和环境有些地方的村级组织在传统的工作职能消失后对该干什么怎么干产 生困惑或者无所作为或者依旧按惯性做一些南辕北辙的无用功时代的发展迫切要 求村级组织转变催粮收款的传统职能不断提高执行政策的能力依法办事的能力服务 群众和管理群众的能力解决自身问题的能力 中共中央1999 年2 月印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部的定 位是党在农村的基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础是村各种组织和各项工 作的领导核心2010 年10 月修订通过《村民委员会组织法》对村民委员会的职能明确为 人民调解治安保卫公共卫生与计划生育四个大的方面同时规定村民委员会应 当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济承担本村生产的服务和协调 工作促进农村生产建设和经济发展村民委员会应当支持服务性公益性互助性社 会组织依法开展活动推动农村社区建设等从上述政策法律法规的规定可以看到中 央对村级组织的自治和服务村民的功能更加重视和强调在村民自组织程度还较低的情况 下村两委的管理职能还难以代替这也是整个庞大的国家体系得以运转的基础但 是随着农民的自主意识和离散倾向越来越强村两委所掌握的资源有限动员能力 越来越差如何处理好村级组织传统的以 管理为主和时代的以 服务为主的关系 成为村级组织转型的核心命题 16 山东师范大学硕士学位论文 44 村级组织的经济性与社会性关系问题 在计划经济年代村级组织集政治功能与经济功能于一身且政治功能服务于生产功 能事实上村级组织就是基层生产的一个基本单位其直接使命就是组织成员进行农业生 产上个世纪 80 年代初实施村民自治后村级组织的使命更多的也是体现在组织生产 直接发展经济等方面村级组织所理应担负的社会职能被忽略代之以行政职能的面貌出 现 本世纪初在统筹城乡发展思想的指导下中央提出了建设社会主义新农村 举 措村级组织的社会职能清晰地凸显出来农业科技培训抗旱防汛文化管理等新农村 发展需要的社会职能已经越来越落到实处依照服务型的架构村党支部承担政治功能 村委会承担自治范围内的管理协调与服务功能而原有直接发展经济的功能则由合作经 济组织或者其他经济组织来承担在既有的体制框架下如何明确这些村级组织之间的关 系如领导与被领导指导与被指导监督与被监督成为亟待解决的问题特别是当前 农村社会管理任务繁重的情况下村级组织仍然有具有强烈追求经济的冲动在惯性推动 下社会功能仍会被束缚同时社会功能的释放也是治理主体治理理念治理模 式等 方面的根本性变化需要强调方法上的民主讨论协商而这些正是过去治理模式一直 欠缺的如何更好地平衡好经济功能与社会功能的关系考验着村级组织的智慧 45 村级组织建设内外部环境问题 这里所说的村级组织内部建设主要是指村民党组织和村民自治组织的内部建设问题 概括起来主要有以下几个方面一是村级组织制度严肃性与管理规范性的欠缺长期以来 人治思想的影响以及士绅宗族治村的传统使得在村这一级对于制度和规范的重视程 度更为欠缺主要表现在村级组织有制度但不遵守村级党组织也按要求建立了 三会 一课 党员活动日等制度但由于农村生产生活的特点难以执行时间长了更固化 了制定制度只是为了上级的检查的不良倾向村务工作有流程但难以遵守对于村务公开 决策民主等流程不予遵守或流于形式决策不透明账务不公开等广泛存在重大事项一 言堂对于一些应该由村民大会通过的重大事项采取变通规避等形式二是村级干部的 素质欠缺长期以来村级组织的行政化倾向是的村级组织的主要任务是上传下达各级党 委政府也疏于对村干部能力和素质的培训村干部整体上来讲政治思想素质干事创业能 力工作作风工作方法等方面有比较大的差距因而干事创业的氛围也难以营造一些 17 山东师范大学硕士学位论文 村干部用老眼光看新问题没有接受新事物新知识的要求和能力在年轻群体中失去了 权威性和号召力有的村干部办事有失公道在复杂和多元农村环境中不敢主持正义向黑 恶宗族势力妥协三是村两委干部的后备力量严重不足随着城市化进程加快年轻化 知识化的新农民进城问题十分突出村级党员队伍和干部队伍严重老化和低质化同时 个别村级主要干部出于私心不注重甚至阻碍农村党员后备干部的发展再就是各级党 委政府政对村级后备干部的重视和培养不够使得现有的村级后备干部能力和素质长期得 不到提高 四是党员干部队伍的先锋模范作用没有得到有效发挥村级党员干部直接接 触广大群众在一定程度上说是党和政府的直接形象但恰恰村级党员干部队伍由于疏于 管理培养生产生活条件变化等原因出现了一些问题少数党员干部思想道德水平低下 精神空虚甚至参与到赌博邪教等违法违纪行为中有的党员丧失党性原则成为农村 一些非法活动的参与者组织者更重要的是党员干部 带头致富带领群众致富能力不 足意识不到位失去了村级党员干部联系群众组织群众带领群众的重要渠道 村级组织建设的外部环境主要包括思想文化环境政策法制环境行政环境与财政 环境首先我国村级组织建设面临的文化环境尚未优化中国传统的村治思想和文化 一直存在着政府权力向村级的渗透的倾向普天之下莫非王土率土之滨莫非王臣 同时存在着皇权不下县的士绅治村朝野分治的倾向两种情况说到底是在不同 历史时期政府对基层的控制方式和控制强弱的问题从文化思想上来看主要是人治思想 或者是封建宗族意识新中国成立后施行的人民公社制度的影响对基层群众组织高度 控制的思想和意识不会随着村民自治制度的实施而立即消失传统的村治思想与当前建设 社会主义新农村建设公民社会强调的民主人权思想和基层自治思想有强烈的冲突传 统文化的思想影响表现在正统的村两委干部有做官的思想意识村民组织和参与非政 府组织的愿望不强习惯于被领导其次村级组织建设的政策法制环境尚不够优化基 层群众自治发展到今天已有 20 年的时间也有了相当的理论探索和实践积累政策法制 环境建设方面关于村级党组织村民委员会村专业合作经济组织这三类基本组织都有 了框架性的文件和法律《中国共产党农村基层组织工作条例》《中华人民共和国村民委 员会组织法》《中华人民共和国农民专业合作社法》相继出台但如前所述条例性细 则性的政策法规尚有缺失地方性法规建设也不及时更为重要的是对于非政府组织的 地位和职能没有明确界定地方党委政府更没有相应的扶持政策不敢不能不会放手支持 各种村级民间组织心存疑虑抬高注门槛控制职能不利于民间组织的注册和 合法化 实际上排斥了村级治理中多种力量的参与第三特定环境下的自治组织行政化倾向在 18 山东师范大学硕士学位论文 基层工作实践中乡镇一级党委政府基于自身面临的工作压力和困难不想不愿承认村级 过多的自治权垄断着对上信息的传递以及对下资源的分配从行政上控制着基层秩序 同时将基层政府对村民自治组织的指导变更为领导是的村民自治组织自身出 现行政化倾向成为最基层的政府村委会实际承担着贯彻落实政务的行政功能村 [12] 民委员会既要处理政务又要处理村务扮演着双重角色 村干部在协助基层政府各项 任务落实的过程中是以国家代理人身份出现的这与自治组织中群众代理人的角 色相矛盾有时甚至出现严重冲突第四村级组织财政环境十分艰难对于村级组织来 说最大的问题就是财权与事权的不统一村级党组织经费不足村级党员自身党费极少 而上级党费也没有相应的补助或补助很低村级自治组织所属的集体经济各地差异很大 但总体实际不强集体经济空壳村比例很大上级财政转移支付的力度很小由于村 级社会组织发育不充分对于村级组织财政社会力量资助的渠道不畅通对于刚刚开始发 育的村级农民专业合作组织财政扶持无据可依组织运作资金难于筹集严重的会导致 组织的解散或名存实亡村级组织运行的财政困难会伤害村级组织成员的积极性并导致 村级组织效能的低下与无效 19 山东师范大学硕士学位论文 第5 章 国外村级组织建设的比较研究及启示 51 国外村级组织建设的实践 com 国外农村基层政权政党组织建设状况 当前世界各国基本都存在农村基层组织按照功能与分类大体分为政党组织政 权组织经济组织和社会组织各国农村基层组织受制于国家的发展背景和文化传统但 互相之间基于共同的内在逻辑也有可供互相借鉴的地方 世界各国大多有自然村或者村的概念和设置并在自然村或村的基础上设置基层政府 或者自治组织但村的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 大小不一标准悬殊最小的如伊朗建村的法定控制人口数 是25 人而瑞典却要求至少要有8000 人农村基层政权与自治组织在设置上基本有三种 情况一种情况是由政府设立政府划定行政区并设置相应的政权组织这是是中央集权 国家普遍采用的方式一种情况是居民申请设置这是比较典型的居民自治组织还有 一种则是两种形式的结合居民申请设立但以政权形式存在还有些联邦制邦联制国家 以及宗教力量强大的国家还会按照部族或宗教区为单位设置基层政权或自治组织 政党在农村基层的活动在不同国家区别很大有的政教合一的国家不允许政党存在 自然也不会有基层党组织有的国家以印度最为典型允许政党活动和参与国家政治 但是不允许政党参与基层政治活动还有一些国家政党政治发育完善但农村基层没有 组织或组织薄弱美国法国日本等发达资本主义国家政党组织与基层政权分离政党 不参与基层政权或自治活动而在一些不发达国家以非洲为典型不但党政一体党国 合一在农村基层政权与政党组织也是合一的以前苏联为代表的一些社会主义国家政 党在基层政权和社会活动中处于核心地位不但各级政权接受同级党组织的领导基层群 众组织也要接受基层党组织指导 各国农村普遍存在不同形式的居民自治组织主要承担居民自治的职能大部分也同 时担负着一定的政治和行政职能在维护农民利益发展地方公益事业发挥重大作用从 组建方式来看有的按地域依托自然村和居民点建立有的按产业依托经济单位建立 从组织功能上来说有的是单一的居民区域自治组织有的是多种形式的自治组织大部 分自治组织发达的国家农村居民可根据自身需要加入不同的组织大多数国家的自治 组织非常独立不受政党政权干预 各国基层政权的运转机制往往与国家采取的统治形式是相一致的基层政权机构设 20 山东师范大学硕士学位论文 置一般比较简单主要包括议事机构和执行机构从机构运转来看主要包括议行合一和 议行分立两种方式发展中国家多采取议行合一的方式而民主充分发达的西方国家大 多采用议行分立制根据农村基层政权的权力地位基层政权又可以分为行政型自治 [13] 型和民主集中型三种类型 在君主专制或军人统治的国家行政型基层政权普遍存在 基层政权对上级负责不存在独立的自治权以沙特阿拉伯为典型在西方发达 国家及公 民型社会较发达的发展中国家自治型基层政权较为普遍自治型基层政权在法律范围内 拥有自治权政权由本地居民选举产生对当地居民负责前苏联东欧国家和当前一些 社会主义国家农村基层政权具有民主集中型的特征以朝鲜为典型民主集中性基层政 权设有代议机关代议机关选举产生执行机关基层行政机关即对同级代议机关负责又 对上级行政机关负责可以看作是行政型政权和自治型政权组织的结合 com 外国农村基层经济组织建设状况 国外农民合作组织起步较早已有150 多年的发展历史由于不同国家的地理环境 人文背景以及资源禀赋的差异农民合作组织的发展也呈现差异性和出多样 性 在欧洲有以德国荷兰法国为代表的专业合作社 最大特点是专业性强围绕 某一产品服务或者围绕某项农业功能成立专业性合作社如小麦合作社销售合作社农 机合作社等欧洲的农民合作社规模一般比较大涉及到农业生产销售金融和社会服 务的各个环节形成了比较完整的合作社体系合作社根据覆盖范围和服务层次分为基层 合作社地区性合作社和全国性合作社在农产品加工与销售农业技术交流与合作等方 面发挥着重要作用农户和农业企业大多加入并分属各种不同类型的合作社农户通过合 作社的加工销售等活动与合作社之间形成了紧密联系实现了农业的一体化经营 在亚洲有以日本韩国泰国印度为代表的综合性合作社最大特点就是提供综 合性服务其中以日本的农业协同组合农协最为典型日本的农协是一个全国性 的合作社组织组织功能完善兼有农业物资供应农产品销售农产品加农业信贷等 多种合作社的职能服务范围甚至包括社员的婚丧嫁娶等农协强调民主管理农协干部 不得由任何机关委派农协注重舆论宣传和文化教育编辑出版的报刊有《农业协同组合》 《日本农业新闻》等日本韩国的农民合作社强调自治但有政府政策的强力支持与 政府保持密切关系既是政府推行农业政策的推动者也是农民利益的保护组织 在美洲有以美国加拿大巴西为代表的区域合作社主要特点是在大农场大农 业基础上的跨区域合作与联合以共同销售服务为主美国农场主建立的合作社中以销 售合作社的历史为最长数量最多规模最大在农业生产经营中的作用也最重要销售 21 山东师范大学硕士学位论文 合作社不仅经销覆盖面涉及到几乎所有农产品品种而且渗透到几乎所有环节近年来许 多合作社的业务范围延伸到农产品的收购储藏运输加工包装检验等多个环节 囿于各自的条件和历史国外农民合作组织的形式虽然多样但也有相同的基本特征 基本上就是遵循所谓的罗奇代尔原则入社自由民主管理收益分享重视教育恪守 中立在这样一个原则的基础上农民合作组织要根据市场的变化和农民需求的变化进行 改进完善和分化国外农民合作组织今年总的趋势就是功能进一步多元化形式进一步多 样化以及发展进一步系统化同时国外农民合作组织拥有良好的法律环境和政策支持 确保其健康稳定自主发展 52 国外农村基层组织建设的启示 分析世界各国村级组织建设的现状与走势对于我国加强村级组织建设具有重要借鉴 意义 一是农村基层治理的理念是自治为主政府对于基层自治组织和各种经济社会组织提 供了良好的法律环境和政策支持自治组织和经济社会组织的发展理念是公平自愿与自治 互利基层政权和自治组织及各种经济社会组织良性互动政府的放权与自治组织的作用 发挥呈现正相关就村级而言绝大部分国家实行村级自治有的国家虽然把村作为基层 行政单位但村级政权模式已发生重大改变在与上级政府的分权中取得更多自主权和自 治权 二是农村基层组织的管理体制与模式要有国家民族特点也要照顾到不同地区的特殊 性各国农村基层政权与自治组织的设置受到各自自然条件及政治经济文化背景的影响 基层组织自身特点与运转体制受到的历史背景文化传统地缘特点的影响更为显著因 此农村基层管理不仅在不同的国家不可能有统一的模式即使同一个国家的不同时期 不同地区也不能强求统一的模式以美国为例东北部的新英格兰地区农村主要采用镇 制纽约至达科他和堪萨斯之间采用乡制中西部及东北部采用的则是村制像英国法 国也存在类似情况各国农村基层组织与管理的多样性及其成功经验说明了农村基层组 织建设必须适应国家民族和地区的不同特点 三是农村基层正确处理好政党国家政权村民自治权之间的关系十分重要国家政 治制度的不同是农村基层中党政关系政经关系差别的根本原因但从整的发 展趋势看 党政政经分制是正确的方向农村基层政党组织政权组织经济合作组织组织上独立 法律上自主权责上分享同时又有共同的目标指向是农村基层组织间关系的基本要求 22 山东师范大学硕士学位论文 欧美发达国家在农村基层划分党政权限政经权限方面有成功的经验农村基层组织发育 完善作用巨大前苏东国家则在此方面有深刻的教训主要是执政党包办一切不但以 党代政还干预微观领域的经济活动如何正确发挥农村基层中党组织的作用是必须认真 探索和切实解决的重大问题 四是推进农村基层民主自治既要借鉴历史又要开拓创新世界发达国家重视农村基层 自治并把它看作是 民主的灵魂但同是发达国家自治程度与自治模式也有很大不同 一些发展中国家盲目效仿西方的农村基层自治效果也并不理想任何国家不管当前发 展的阶段历史上的村治肯定都有一些符合本民族地区特点的好的做法历史上形成的基 层组织管理形式都有值得研究的地方要从民族传统文化传承的角度去总结提炼为未来 基层组织发展提供镜鉴同时要有超越意识形态的胸怀认真吸收世界各国农村基层组 织建设中的好经验好做法不断创新农村基层组织建设 23 山东师范大学硕士学位论文 第6 章 我国村级组织建设模式设计 61 基于历史渊源与法律根据的思考 中国社会自先秦至今村级组织建设的历史历经几千年在几千年的封建王朝兴衰和 更替中村级组织历经多种模式变化特别是在封建社会时期皇权与村治总是 在一种进退和博弈中相伴生最接近乡村自治的 皇权不下县实质是封建统治阶级内 部的分权是由乡绅宗族把持的自治封建专制社会灭亡民国建立后曾经按照 孙中山三民主义的指导思想开展过声势不小的乡村自治运动但最终乡村自治运动 服从于国民党安内与攘外的需要被对基层控制力更强的保甲制度所取代几 千 年来王朝更替统治手法变换村级建制翻新农村基层的自治都没有真正实现中华人 民共和国成立以后历经村级政权合作社人民公社几种村级组织发展模式1982 年宪 法公布实施后才进入农村村民自治的新阶段恩格斯曾指出决不是国家制约和决定 市社会而是市民社会制约和决定国家因而应该从经济关系及其发展中解释政治及其历 [14] 史而不是相反 解读历史展望未来都离不开历史唯物主义的观点立场和方法 一是封建专制条件下不可能有真正的基层自治村级自治的发展历程是与国家制度 和国家发展的历史不可分割的在中国漫长的封建社会封建专制是排斥民主 的而没有 民主不可能有现代意义上的自治当然从历史的视角中我们观察到曾经存在过的自治形 态如先秦的村落制度到清末的地方自治运动与今天的村民自治无论是范畴上还是实践 上都悬殊甚大而且封建社会前期的乡里制度注重教民化民育民而后期的保甲制 度更加注重对农村基层的控制与束缚强调编和治安职能反映了统治者对农村基层社会 控制的加强以及中国封建专制主义不断强化的内在发展要求因此要自治首先必须从 民主制度入手 二是人治思想和理念条件下基层自治缺乏内在动力中国长期封建的历史传统和文 化熏陶造成小农经济思想的封闭与独立人格缺失传统的农民崇拜权力和精英把希望 寄托在明君和清官身上要德治而不是 法治 要服从而不是独立要秩 序而不是自治正如马克思所说他们不能以自己的名义来保护自己的利益他们不能 自己代表自己一定要别人代表他们他们的代表一定要同时是他们的主宰是高高地站 在他们之上的权威是不受任何限制的政府权力这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯 并从上面赐给他们雨露和阳光所以归根到底小农的政治影响表现为行政权力支配一切 24 山东师范大学硕士学位论文 [15] 的社会 因此要自治首先要从树立法治思想开始 三是村民自治是具有宪法规定意义的一项基本权力村民自治的最终法律确定是现代 文明发展的必然逻辑结果村民群众自治的内在动力是社会历史发展的必然结果村民自 治的出现最初也是基层群众的发明1982 年颁布的宪法中以根本大法的形式将 村民委 员会确立为 基层群众性自治组织村民自治自此奠定了法律地位1987 年《中 华人民共和国村民委员会组织法试行》的颁布标志着村民自治进入制度化运作阶段 1998 年通过 《中华人民共和国村民委员会组织法》2010 年修订 《中华人民共和国村民委 员会组织法》对村民自治的各项具体制度做了进一步完善2011 年胡锦涛同 志《在庆 祝中国共产党成立 90 周年大会上的讲话》指出 人民代表大会制度是根本政治制 度中国共产党领导的多党合作和政治协商制度民族区域自治制度以及基层群众自 [16] 治制度等是基本政治制度 基层群众自治制度上升为基本政治制度的层次村民 自治权成为了神圣不可侵犯的基本权利 62 我国村级组织建设模式与模型设计 村级组织建设的模式与模型选择主要是要解决以下几个问题一是村级组织机 构的产生方式二是几个村级组织机构之间的关系乡村治理权威机构中政府机构和 其他准政府机构民间机构之间的关系三是村级组织的基本职能与分工根据党的 一系列政策法规特别是十七届三中全会的精神在设计村级治理模型时党委政府 的指导思想必须实现由 全面控制为民做主到 有限控制民主自治的根本性 转变基本思路是确保党的领导和国家法律有效实施的前提下党政权力最大限度 从村级组织退出实现政府宏观控制下的村民自治 具体村级结构模型形成在党的政策和国家法律框架内的以村级党组织为领导 核心以村民委员会为自治组织以各种村级经济社会文化组织为辅助的结构合理 功能完备分工明确的村级组织体系一是村级党组织的领导核心要体现作为执政 党在村级的基层组织保证党的路线方针政策和国家法律在农村的实施防止对村民委 员会事务的直接插手和包办代替杜绝干预专业合作经济组织和社会组织的自我管理 自我服务活动二是村民委员会的自治作用要体现改变对上负责的管理机制和行政 化倾向拓展村民自治权实施的空间维护好实现好农民的权益三是各种村级组织 的地位要确立大力发展专业合作经济组织支持各种合作组织维权组织在法律框 架内的正常活动促进公民社会的健康发育四是厘定村级党组织村级自治组织 各种民间组织之间的权力边界达到 官民互补有序治理 25 山东师范大学硕士学位论文 第7 章 加强我国村级组织建设的对策建议 71 明确各村级组织的法律地位完善村级组织体系 一是坚持农村基层党组织的领导核心地位1990 年 8 月中央组织部牵头五 部委联合在莱西召开全国村级组织建设工作座谈会 莱西会议对于保证农村基 层党组织的领导核心地位从理论政策和制度上予以确立农村基层党组织是党和国 家的方针政策在农村的直接执行者农村基层党组织直接关系农村的发展和稳定 关系到党执政地位的巩固《中国共产党党章》对于农村党组织的地位历来有明确的 规定十七大通过的 《党章》规定村社区党组织领导本地区的工作支持和保 证行政组织经济组织和群众自治组织充分行使职权《中国共产党农村基层组织工 作条例》对于村级党组织的规定更为明确和具体要求基层党组织努力成为团结带 领群众建设有中国特色社会主义新农村的坚强战斗堡垒村党支部贯彻执行党的