由“良政”向“善治”的跨越——基于18个行政村村制模式的实证研究

由“良政”向“善治”的跨越——基于18个行政村村制模式的实证研究 由“良政”向“善治”的跨越——基于18 个行政村村制模式的实证研究 改革研究 由"良政"向"善治"的跨越 靳永翥 (贵州大学经济学院公共管理系,贵阳550025) 基于18个行政村村治模式的实证研究 摘要:源于"治理"范式的理论阐释.和谐社会的构建过程就是从"良政"向"善治"的逐步跨越."良政"就是"开 明政治"的表现模式.亦即精英政治与诱导式民主相结合的产物."善治"就是公共利益最大化的社会管理过程,其本 质特征即在于政府与公民对公共生活合作管理中的最佳状态表现.本研究以近年考察过的18个行政村为研究对 象,剖析其治理结构,投票过程和治理绩效,将关于"治理"范式的研究从官方思维走向草根视角,以加深对中国培育 草根民主和建构和谐社会过程艰难性的认识. 关键词:"良政";"善治";实证研究;村治模式 中图分类号:C912.8文献标志码:A文章编号:1002—7408(2009)1oo2O一04 一 ,引论 自中央提出建设社会主义和谐社会以来.不少中国 学者引入1990年代兴起于西方的"治理"fGovernance), "善治"(GoodGovernance1理论分析中国现时代地方治理 与政府公共管理体制改革的可喜成果.俞可平教授甚至 将"社会公平"与"善治"作为社会主义和谐社会的两块基 石f1I.由此,关于"治理","善治"的文章论着纷至沓来,一 些学者甚至将GoodGovemment与GoodGovemance~为一 谈/21.就如Rhodes批评西方理论界时指出的,"治理""善治" 在如今的中国也存在着被滥用或被曲解的现象.有学者 将政府自事务管理也称作"治理",也有人将"人性化行 政","善意制定国民营养条例"和"放松对小商贩的管理" 等称为"善治",I31还有学者将基层社区官员领导的动员式 民主选举概括为"善治".从而导致"治理","善治"模式的 价值被消解,被异化或被移植.任剑涛教授指出,"在中国 流行的善治理论,我认为是一种奢侈的说法.对于目前的 中国来讲.没有解决好统治的结构问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ,善治的问题就无 法浮现."f4p硒 有学者从政府活动范围的角度提出,"良政"就是良 好政府对于自事务的良好管理和他事务的良好治理.其 基本典则规范就是有限政府和开明政府.t51按精英主义的 观点.就是政治领导者用他们的价值观影响或改造社会 价值观.主要采用动员或指挥的方式引领有序民主的发 展,或者,它是集权体制,精英主义与诱导式民主相结合 的产物."善治"就是公共利益相对最大化的社会管理过 程,其本质特征即在于政府与公民对公共生活的合作管 理.是政治国家与公民社会新颖关系的一种最佳状态或 治理模式.因此,理论结合中国政治的现实而言,善治只 能属于一种现代民主条件下社会治理和谐有序的外化状 态:从人文信仰而论,它又是一种类似于乌托邦式的人类 所憧憬的和不懈追求的美好愿景(vision)."良政"(Good Government)与"善治"(GoodGovernance)影射着政府德行 的不同层面及政治文明进步.因此.它们都属于一种伦理 的价值判断.但差异在于.它们分属于两种不同的促动人 类社会进步的国家实践模式:良政是开明集权体制,精英 主义与动员式民主相结合的产物,善治是参与式民主的 实践模式.是政治国家与新公民社会多元互动与良好合 作的上佳表现形态;良政更看重"政通人和"的结果,善治 则更看重"目的和程序"之善;良政培养的是勤奋守法知 礼的农夫或市民,善治塑造的则是具有普遍公共精神的 国家公民. 证明一个地方或社区是否进入"善治"状态,涉及到 衡量标准和评判 方法 快递客服问题件处理详细方法山木方法pdf计算方法pdf华与华方法下载八字理论方法下载 问题.在衡量标准上.俞可平提出的 l0条标准可作为参照,包括合lV~(1egitimacy),透明(trans— parency),责任性faccountability),法治fruleoflaw),回应性 (responsiveness),有效性(effectiveness),廉洁(cleanness),参 与(civilparticipation1以及稳定(stability)等1O大要素[61.为了 使研究变得简洁明了.笔者将转换视角.从最直接和最微 观的城乡社区人手.采用组织结构研究,过程研究和状态 性研究的方法,对设定指标进行考察验证.其实,依据"善 治"衡量要素的内涵表达.合法性,透明和灵活性可以作 为结构性的,责任性,回应性和参与可以作为过程性的, 而廉洁,稳定,有效性和法治则可以作为状态性的.基于 此.笔者以近年考察过的鄂西,湘西和贵州的18个行政村 为研究对象,剖析其治理结构,投票过程和治理绩效,试 图将关于"治理"范式的研究从习惯性的官方视角走向草 作者简介:新永翥(1968,),男,湖北巴东人.贵州大学本部经济学院公共管理系副 教授,管理学博士.研究方向:公共部门改革与地方治理;公共管理理论. 囫丝:! 改革研究 根视角.以加深对于社会主义民主和社会和谐过程的长 期性认识 二,对社区组织治理结构的考察 2004年7月至2008年3月.本研究分阶段跟踪考察了鄂 西,湘西和贵州等18个行政村.为了选点的代表性,所考 察行政村按大致比例涉猎了城郊,一般农村和贫穷偏远 山乡.对社区组织的结构性研究主要以静态的治理结构 考查为主.行政村的静态治理结构就是由村委及其下属 子系统和乡村社会构成的组织系统.本研究没有使用农 村社区而使用行政村一词.原因在于被考查过的农村还 不具备真正意义上的"社区"的基本条件或构成要素,相 反是偏远的少数自然村更像传统社区的存在形态. 通过抽查,被考察的18个行政村的治理结构具有一 些共同结构特征.但因为政策执行的手段与后果,人文素 质,社会风尚,习俗,地域或民族等因素,静态的组织治理 结构在长期治理实践中却发生了变异. 具体而言,行政村的组织治理结构包括以下四种类 型:1)"村委一村民"两级结构制,共4个,占22.2%.跟其他 村治结构一样,村委成员一般3_4人,其下属组织分别由 村委的人形式上承担领导责任,其主要成员享受财政工 资拨付和养老保险待遇,村务党政一体;村小组组长或因 为激励机制缺失.或懒散疲软或缺乏凝聚力,其组织动员 或治理功能已被完全弱化,公共事务主要采取村委直接 或间接动员的方式;加之市场经济对农村经济的边缘化, 大量农民和村庄精英外出打工,许多村庄成了空壳村或 者老弱病残的憩息地."无为治理"可能就是其选择,草根 民主或公共事务的自主治理活动很难开展,村委的主要 工作就是迎接上面检查或替政府跑腿.2)"村长一村小组 长一村民"三级结构制,共3个,占16.7%.村长有足够的能 力和资源与村书记达成权力博弈均势,在村事务中享有 充分话语权;政府委托给村委的事务,村委再委托给村 组.小组长,寨老,族长或村庄权威在村庄治理或集体物 品生产的组织活动中发挥着重要作用.小组组长一般为 党员或退休干部,具有隐性或显性的官僚痕迹且热心公 益.有一定威望.在民风淳厚,经济状况较好的城郊农村 或交通便利的乡村,村民对于居住的村庄具有一定归属 感和责任心,还可能成立诸如治安队,护路队和护林队一 类的群众组织,协助村庄治理.3)"村庄精英一村民"两级 结构制,共3个,占16.7%.村委完全成为乡政府的"泥腿 子".无心从事村公益事业.并且主要领导已失去群众威 信和动员能力,村组和村委皆难以在村庄治理中发挥作 用:但村庄另类精英却例外,他们往往在消极民主的组织 串联中或在对抗农村政府不法行为,维护村民权益的活动中 大显身手,在有的村庄,民风刁顽,干群关系儡化,也就如美 国学者摩尔(Mol1)笔下"一盘散沙"的中国农耕社会l7l1的 缩影甚至有过之而不及.4)"村书记一村小组一村民"三 级结构制.共8个,占44.4%.据目前的观察,农村政府似乎 在有意强化这种村治模式.它具有以党代政的典型特征, 村书记统管全局,威望较高或驾驭权力能力较强,村内重 大事务和对#l-x~上交往主要是书记出面;村委主任工作 从属于村书记领导,其下属的村小组活动开展更多听取 村书记的命令或意见.村内治理和公共服务绩效则主要 不是依赖制度而是村书记的品格,能力和手段. 总体而言,多数行政村层级结构较为扁平和自由,似 乎符合现代管理理论中的扁平化结构类型或者彼得斯 (Peters)所预言的"弹性化政府结构".181P87~95但这并不能就 说明乡村治理就走上了实质自治的道路.因为这种层级 的削减不是农村政府或村委的真实意愿.主要是缘于那 些行政村中村民的自救运动,村庄的抵制活动特别是农 村政府和村委的合法性程度降低而导致的"一盘散沙"或"政府力量干预失控"的结果. 三,对社区投票过程的考察 过程性研究主要从两方面进行采样和观察:一是村 委会的产生过程和群众的参与情况;二是行政村公共事 务的决策投票过程. 对18个农村行政村村委会主要成员产生过程主要从 两个角度进行考察:一是决定性因素:二是群众参与情 况.通过调查,得出如下结论:1)在18个行政村中,最后由 农村管理区或行政村党支部书记提名参加选举,甚至由 农村政府直接或变相指定村委主任或其他主要成员的有 10个.占55.6%.2)在l8个行政村.群众每次参加海选投票 率平均只达到51.8%,最低的村只有26.8%,且大多属于政 府动员式投票.为了保证选举的有效性,不少选票由管理 区委托小组长或其他代表以票箱的形式挨家挨户收取. 3)有2个村委主任基本通过较为正规的"海选"成功,占 l1.1%,村民参与投票率相对较高,达到79.8%,政府基本 是顺乎民意.其余被调查对象的村委产生模式则在政府 指定和村民选举之间交互发生. 在行政村公共事务管理或者集体物品生产的组织程 序方面,总体看,差异性大于相似性.分析运作 流程 快递问题件怎么处理流程河南自建厂房流程下载关于规范招聘需求审批流程制作流程表下载邮件下载流程设计 ,需要 弄清这些公共管理活动或者集体物品生产活动的主导 者.而谁能成为主导者,决定因素包括其拥有的资源优 势,弄权谋术,关系网络和人气.通过对18个村村庄事务 15次决策过程的观察和归纳,大致主要有如下四种运作 类型: 一 是基本由村委会主任掌控中的程序运作,有3件 次,占20%.村主任一般是村级事务的主宰者,包括主要的 财权,事权和指挥权.各种重大会议实质上由主任策 划安排.上传下达由主任一手行使,村公益项目或其 他管理收费活动要征得主任同意;书记成为一种形 式化摆设,权力被边沿化;村民代表大会成了表决机 器甚至被剥夺表决权. 二是基本由村书记掌控中的程序运作.有7件次,占 46.7%.所有权力包括前述的财权,事权,指挥权和辖区内 公共事务管理,项目工程以及管理收费活动的大权基本 由村书记控制:村主任的权力被削弱或被边沿化;而"被 俘虏"的村民代表的投票则基本上代表着书记的意志;村 书记已然成为体制性权力下延至最底层级的一把手官员 和村集体事务决策的"掌舵人".村主任在村庄事务治理, 公共项目决策和其他集体事务管理中更多扮演着协助者 或划桨者角色. 三是由村委会主任与村书记联合掌控或复杂权力争 :丝堕团 改革研究 斗中的程序运作,有3件次,占2O%.可能因为彼此的资源, 关系网络和人气等各有所长或不相上下.或因权力欲望 或其他因素导致班子内讧.表面上看来,谁能拉拢更多的 群众或群众代表投票就成为政策选择的关键:但由于资 金划拨和项目审核权始终掌握在政府手中,因此.一个最 明智的获胜计谋.就是一边拉拢部分心腹暗中从事群众 关系网络联接,一边动用关系资本接近政府的项目负责 人——因为任何社区项目的获取,社区主要牵头人都可 能或多或少获取一笔私人佣金,或者图谋更长远的政治 利益. 四是在基本不依靠政府资金的前提下,某一村庄的 群众抛开村委领导而开展的自救活动,有2件次.占 13.3%.在那些远离政府控制的偏远山乡,或者在那些农 村政府无力投资但群众却急需解决的基本公共服务活动 中.比如村庄公路支线,村庄防盗和共用池塘等,村庄精 英会发挥重要作用.他们动员村民进行自救,并针对"搭 便车者"制定制裁 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 .它属于草根民主的初期试验阶 段,或者"治理"范式萌芽时期,尽管有可能遭遇失败,但 是对于乡村文化重构的影响却是深远的. 四,对社区治理绩效的考察 对社区治理绩效的考察比较困难,因它涉及面广,对 象复杂.最终通过筛选,本研究选取有个方面代表性的8 个行政村进行了三方面调研:一是满意度问卷调查:二是 村定期所获得的公共项目数量和质量,数量就是考察政 府对于农村公益项目的财政扶持力度,质量就是检验政 府廉洁程度和监督机制:三是村纠纷年发生次数,化解次 数和刑事案件的年发生次数和破案次数. 在群众满意度总体性问卷调查方面,本研究设计了7 方面18道群众较为关心的问卷题,共发放问卷250份,收 回有效问卷192份.统计结果如表l: 在上表中,基础设施主要是指"四通"工程和农田水 利;社会保障主要指农村合作医疗和养老保险,最低生活 保障因暂不切实际没有纳人调查范围.从表中.可以得出 表1社区治理的群众满意度统计表 问卷内容8个行政村的满意度(%) 基层政府在公益项目中的廉洁程度27.1 社区组织财务公开25.0 社区治安状况47.4 社区基础设施建设51.0 社会保障水平14.1 基础教育67.7 社区事务决策的群众参与29.7 结论:除了基础教育和基础设施,行政村的群众满意度在 50%以下.说明国家多年的科教兴国战略,对农村义务教 育的大力扶持和正在开展的新农村建设"村村通"工程已 取得初步成效,但其他几项如基层政府和村委的廉洁度, 社保和群众参与的满意度却很低.同时,农村政府和村委 会在公益项目中的廉洁度也是群众最猜忌的,而农村治 安也不容乐观. 圈 公共项目主要考察了村级公路和农田水利投资. 理诱尊纠2009.10 2003年至2o08年,村年投资额为12.6万,村年均投资数量 为0.8项.因许多村级公路处于新修阶段,暂无法考察其质 量;农田水利工程的质量问题较严重.以水库为例,平均 正常使用年限1.8年.其因有三:一是早期修建水库的承包 商偷工减料导致的遗留问题:二是水库处于山谷低处.常 常泥沙淤积,缺乏常规的清理维护制度,有的村领导甚至 私自将水库承包私人养殖赚钱农田在干旱季节取水受 限:三是农村公共项目缺乏后期跟踪检查制度和维护资 金,基层政府和村委缺乏公共项目持续性使用的制度建 设意识. 农村民间纠纷和刑事案件也是当前影响和谐社会构 建的重要因素.在被调查的18个行政村.主要集中于父母 赡养兄弟分产不均,山林田界,经济往来,人际关系和村 换届选举导致的复杂利益关系等几方面,刑事案件则主 要集中于偷盗抢劫,杀人放火和投毒等几方面.近6年,一 般纠纷村年平均发生率为12.8件.通过村委或基层政府协 调化解矛盾的村年均只有3.5件.多数是通过民间和事佬 调解或者尚处于博弈状态.这些纠纷发展到一定程度就 会上升到刑事案件:而村年均需要侦破的刑事案件为0.7 件,且有逐年递增的趋势,通过司法机关破案的占63.5%, 其余的因为山大人稀,举证困难或警力不足,成为无头 案,悬案或未结案. 五,评议性小结 从理论的角度而言,"良政"与"善治"存在范式替代 的过程;从实践维度考察,从"良政"到"善治"则需要出现 政府模式的根本转型.如果我们将"良政"的实践比喻为 "钻木取火"那样一个漫长却奇迹不断发生的过程,那么, "善治"就是我们驶向社会主义和谐社会之彼岸的"诺亚 方舟".对寻租腐败,暗箱和"无知之幕"的摈弃却不能影 响其草根参与和多元共治的人类美好愿景的实现.但正 视现实.有效的政策贯彻需要国家采取强有力的执行机 制和责任监督机制,许多的问题和矛盾需要政府尤其基 层政府切实解决. 在理性的思考上,"良政"与"善治"的根本区别在于, 前者的治理主体和利益表达渠道是单一的和相对狭窄 的,或者说是精英政治中的一种诱导式民主或者动员型 民主:后者的治理主体和利益表达渠道则是多元的或者 较为宽广的,而按照新公共管理的解释,"善治"可以实现 公共利益的帕累托最优,"良政"则尽量解决公共利益的 "政府代表性"难题.在实践观察过程中,尽管抽样的代表 性存在商榷,但统计数据已一定程度上说明本研究的主 旨,而且某些问题需要引起国家或地方政府的重视: 其一,从村治结构看.书记当家已占到44.4%,且有继 续扩大的趋势.以村书记为中心的准科层制社区治理结 构已然形成.村主任的威信与合法权力正逐步降低.尽管 这种结构有利于党的一元化领导深入基层和保持政治社 会稳定.但其对于草根民主的有序良性发展却难以产生 "向"善 实质性推动作用,同时亦不利于地方治理从"良政治"的逐步转型. 其二,从投票过程看.村委干部由基层政府直接或间 接钦定的达到55.6%:对于公益事业或村财务,由村委自 改革研究 行决定或村领导随意开支的达到86.6%.公示栏基本成为 摆设,小组群众"代表"成了表决机器或代表村委利益,群 众失去实质话语权;群众投票率极低.导致选举经常遭遇 流产.这与"治理"范式所体现的政策共商和目标共定 显然背道而驰.如果说即使"良政"能促成公共利益 的兑现,同样也难免以剥夺群众的实质性利益表决 权为代价. 其三,从治理绩效分析.被调查的18行政村总体 上处于较低水平,体现为:群众满意度低:公共项目 尤其是偏僻贫困行政村的农业基础设施的数量供给不 够,质量和后期维护困难;基层政府和村委存在腐败现 象,群众公信力不高;农村纠纷和犯罪问题严重.农村警 力不足,村委和政府重视不够,成为构建和谐社会的重大 隐患. 本研究的基本结论是:从"良政"向"善治"的跨越不 可能一蹴而就,它是一个民主发展的帕累托积累与政治 策略优化的缓慢渐变过程,也是社会管理模式的蜕变和 逐步转型过程;地方政府奢谈"善治",不如日臻完善制度 性安排以保证"良政"模式的顺利实践,进而积累社会资 本,做好向"治理"范式转型意识的和文化的准备工作.发 展草根民主的关键是真正赋权于民,在"民本","民生", "民权"的基础上践行"民享"理念,让社区决策参与,财务 透明和利益协商成为"民享"之可能:也只有解决好"权 力"和"权利"两个矛盾命题,"良政"向"善治"的超越才有 足够的社会条件,也才能保证社会主义和谐社会建设蓝图 的逐步实现.囝 参考文献: [1]俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石 [J].北京:理论动态,20O5. 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[8][美]盖伊.彼得斯.政府未来的治理模式[M].吴爱 民等译.北京:中国人民大学出版社.2OO1. 【责任编辑:王润秋1 (上接第19页)行政管理原则就是对于无法用受益范围划分 的上下级政府共同承担的经济行政或者社会行政事务.按照 行政管理的一定标准来划分.国家利益原则是从国家的政 治,经济,社会的高度出发.为维护国家的统一和主权.协调 中央与地方以及地方各级政府之间事权关系的准则.要合理 区分整体利益与局部利益,局部利益要服从整体利益,但必 须坚持统一性与灵活性的协调.地方政府必须克服狭隘的地 方主义观念,坚决贯彻和执行中央政府的各项政策.服从和 服务于中央的全局利益,维护中央政府的权威.地方政府 作为利益主体所具有的利益诉求要在中央政府政策的 制定,执行和评估等过程中得到适当的体现.中央政府 制定政策必须尽可能地照顾各方利益,使发展中出现 的利益差别在不同的地区间实现合理分布.通过中央政府有 效的宏观政策调控,实现各利益主体之间利益的协调和均 衡,促进社会的和谐发展. 第三,进一步推进政府职能转变,建立公共服务型政府. 政府的本质是为社会提供公共产品.在市场经济条件下,政 府的主要任务应当是提供公共产品,维持市场秩序.承担改 革成本,建设公共服务型政府成为新阶段我国政府职能转变 的基本目标.l3瑚本世纪初兴起于美国的新公共服务理论认 为,政府提供服务的对象应是全体公民.而不仅是单一角色 的生产者或提供者,公共利益是政府活动的前提与生命.如 何满足人们的公共需求问题,进一步加强和改善公共服务, 提供更多更好的公共产品,正确引导人们的公共需求,是中 国政府必须面对并着力加以解决的问题.市场经济要求政府 的有效管理和干预,主要限定在公共服务的范围.我国现阶 段突出的社会矛盾和社会问题.如就业问题,收入分配及差 距不断扩大问题,社会保障问题等,已经使我国市场经济的 良性运行,经济的持续快速发展面临严峻的挑战.为此,我国 政府公共服务的近期目标应从注重效率向更加注重社会公 平转变.目前,贫富差距持续扩大,弱势群体不断增多,社会 群体性事件不断增加正是社会亟需公平的一种外在体现.这 要求政府职能必须进行相应的转变.对社会相关利益群体进 行协调,加快社会多层次保障体系的建立,加快就业体系的 改革与完善,加快分配制度的改革.囝 参考文献: [1]陈书伟,韩丽.如何转变政府职能一寻求政府与市场在市 场经济条件下的一种平衡[J].全国商情(经济理论研 究).20O7,(1). 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