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浅谈行政组织法.doc

浅谈行政组织法

一個人的馬路是寂靜_
2017-11-08 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《浅谈行政组织法doc》,可适用于综合领域

浅谈行政组织法一、行政组织法概说(一)组织的构成组织是人类社会最广泛的现象之一。在人类社会漫长的进化过程中组织始终是人类赖以生存和发展的主要形式。离开了组织就没有人类社会的过去、现在和未来。所谓组织简单而言就是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。组织可以划分为自然组织和社会组织两大类。但就社会组织而言不同国家有着不同的分类方式。一些西方国家基本上把社会组织分为三类:即政府及其他权力制衡机构、企业公司和社会团体。而在中国一般把社会组织分为四类:即党政机关、企业公司、事业单位和社会团体。近年来还出现了一种新的社会组织类别民办非企业单位(民办事业单位)。由于各国国情不同社会组织的构成也不同。西方国家一般没有我国称之为“事业单位”的概念而是将类似于我国事业单位的组织归于政府机构或半政府机构有的西方国家将政党组织也纳入社会团体的范畴但在我国一般不将政党组织视为社会团体。(二)行政组织的含义我国传统行政法观念认为对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有即“公共行政”局限于“国家行政”国家行政机关(或行政机构)是惟一的行政组织。从行政法的传统意义上说行政组织主要是指由国家设定、依法从事国家和社会行政事务管理的国家组织是行政机关和行政机构的合称。而在有的西方国家公共行政可以分为政府的公共行政和社会的公共行政。政府的公共行政是指政府(行政机关)代表国家行使行政权、管理公共事务社会的公共行政是指政府以外的民间组织即非政府组织对一定范围公共事务进行的管理。相应地行政组织包括政府组织与非政府组织。在我国随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务逐步转移、交给或还给某些社会团体、社会中介组织管理或参与管理。这些社会组织经法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程管理或参与管理某些社会公共事务被称为“准行政主体”、“类行政组织”或“行政机关以外的行政组织”。因此现代意义的行政组织是指行使国家行政职权、管理公共行政事务的国家行政机关以及依据法律、法规授权或行政机关委托或按照经政府批准的章程和规约管理社会公共事务特别是与本行业、专业有关行政事务的行政机关以外的其他社会组织。(三)行政组织法的含义和研究范围关于行政组织法的含义有狭义和广义两说。狭义的行政组织法仅指有关规定行政机关的结构、组成、权限等的法律规范的总称。在中国狭义的行政组织法就是指行政机关组织法。而在有的国家如日本这个意义上的行政组织法可以区分为国家行政组织法、地方公共团体组织法及其他的公共团体组织法。广义的行政组织法除了行政机关组织法外还包括构成行政组织的人的要素即国家公务员的法和供行政目的使用的物的要素即公物的法。在中国有学者认为行政组织法大致由行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法构成即为传统上广义的行政组织法。但对行政组织法的研究范围学者主张不一大致有几种观点:一是认为包括中央政府(联邦政府和成员国政府)组织、地方政府组织、自治组织、公务员二是认为包括中央政府(联邦政府和成员国政府)组织、地方政府组织、自治组织、公务员、公营事业、公共团体与公物三是认为包括中央政府(联邦政府和成员国政府)行政组织、地方政府组织、公务员四是认为包括中央政府(联邦政府和成员国政府)组织、地方政府组织、非政府组织、公务员。实际上在现代国家中一般而言行政组织主要由两大部分组成即中央政府(联邦政府和成员国政府)行政组织与地方行政组织。()中央政府(联邦政府和成员国政府)行政组织属于国家行政组织它们依据法律、法规而设立组成机关自成系统并办理中央政府(联邦政府和成员国政府)职权范围之行政事项。()地方行政组织包括属于国家行政系统之下的地方国家行政机关与地方自治行政机关两种。地方自治行政组织与国家行政组织在产生、法律地位、职权方面均有不同。()行政组织在形式上虽以行政机关为主要单位实则以构成机关之公务员为主要因素。公务员的任用及其权利义务均为行政组织的重要问题因而有以法律、法规规范之必要。规定这种有关公务员制度的法律规范的总称即为公务员法为行政组织的重要部分。()随着社会的发展各国的公共行政主体发生了一定的变化“各种除政府行政以外的社会公共行政也纳入研究范围”。在中国学者们也逐步将非政府组织纳入研究视野。因此非政府组织法律问题也是行政组织法的研究对象。但是仅仅进行法律制度研究局限于“已有的行政组织法规范呈现出很大的封闭性”。故笔者认为行政组织法的研究范围除了上述基本制度作为主要内容外还应包括行政组织法基本原理、行政组织法的实施问题等内容。(四)现代行政组织法的发展趋势现代各国制定的行政组织法其历史背景、条件、国情等各有不同因此很难概括出适用于所有国家行政组织法的一般结论但总的来说各国行政组织法或多或少表现出以下特点或趋势:行政组织结构的民主化、专业化现代行政组织不同于传统的“官僚机构”它的组织层次与分工体系更符合民主化、专业化原则组织成员不再以“官僚”自居而以“公仆”形态出现专业人员与行政人员协调配合在组织中各有职位更重视专业分工和专业组织等等。行政组织机构的扩大化随着社会的发展现代行政组织职能日益扩充行政组织机构规模扩大、编制增加造成行政权的扩张故现代行政组织立法面临“大机构”与“精简化”的平衡问题。行政组织法规的标准化在各国加强行政组织立法的形势下组织法规呈标准化的趋向。行政组织虽有不同种类和级别之分但同类同级组织具有共同标准。有的国家已制定了行政组织法典如日本国家行政组织法即为日本中央行政组织机构的准则。行政组织的非政府化现代行政组织法的一个引人注目的发展趋势是:随着社会的发展和变化现代公共事务日益增多一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务逐渐由国家行政机关转移或下放给各种社会团体、社会中介组织等民间机构管理或参与管理。相应地行政组织法逐步发展成为政府组织法与非政府组织法。行政组织之间的分权化随着全球经济的一体化各国的政府制度不断经历着变革呈现出某些协同的趋势。特别是在欧洲随着欧洲一体化进程的加快欧盟成员国的地方政府表现出某种共同的发展趋势如强化地方自治、实行地方分权、鼓励多样性、非官僚化、服务提供的变化、对民众的负责性、公民参与、减少调控和强调中央与地方的合作等等。行政组织之间分权化将逐渐成为一种世界性现象。二、政府与政府组织(一)政府或行政机关的涵义对政府一词学术界有广义和狭义两种不同的解释。广义上的政府广义上的政府通常由三个部门组成:掌握立法权的立法机关掌握行政权的行政机关和掌握司法权的司法机关。狭义上的政府即国家行政机关一般设有外交、国防、公安、司法、财政、工业、农业、商业、交通运输、科技、文教、体育、卫生、环境保护等机构分别管理国家各方面的具体行政事务。在大多数西方国家“政府”一词主要是在广义上使用。在具体使用政府一词时美国的“政府”尽可能涵盖联邦及各州全部的立法、行政和司法机关而英国的“政府”范围相对狭窄主要是指中央和地方的行政机关狭义上的政府在中国政府主要在狭义上使用。一般认为“政府即国家行政机关”是指“一个国家的统治阶级运用国家权力组织和管理国家行政事务的机关”。或是指“依法行使国家行政权负责对国家行政事务进行组织和管理的国家机关。”而对行政机关涵义也有不同的见解:一种意见认为行政机关是指除立法和司法机关以外的全部行政机构。另一种意见则认为行政机关也包括司法部门的官员。也有的人理解得更窄认为行政机关仅仅指“国家最高的行政机构或者称为中央行政机关。”(二)行政机关的法律意义行政机关主要有以下两层法律意义。行政机关是表现国家意志的机关行政机关代表国家管理行政事务表现的是国家意志其行为应视为国家行为行政机关的行为之效果应归于国家而非行政机关本身。行政机关是执行国家意志、推行政令之工具。行政机关是行使国家行政职权的机关国家机关因行使职权的不同分为国家权力机关或立法机关、行政机关、司法机关等。行政机关为国家机关之一种其所行使的是国家的行政权其所表现的仅是国家的行政行为。在中国关于行政机关的意义主要有两种观点:一是从国家机关的角度来说明行政机关认为行政机关是国家机关之一种它是由国家依法设立并代表国家依法行使行政权、掌管行政事务的机关。行政机关的特征是:()行政机关是一种国家机关是国家机关的组成部分这使它不同于非国家机关的企事业单位、社会团体()行政机关就其性质而言具有执行性质它是权力机关的执行机关()行政机关行使国家行政权而非立法机关享有的立法权和司法机关享有的司法权。这种观点主要是从中国政治制度中的情形来说明行政机关的概念的。二是从行政机关自身的特征说明行政机关。认为行政机关是行使行政职权执行法律组织和管理国家行政事务的国家机关。并认为行政机关的构成有以下三种要素:()有独立的组织而非某一机关的内部单位()有一定的组织人员即员额编制。如果只有临时组织的一些人办公没有明确的编制和固定工作人员这种组织不能算作行政机关()有一定的预算即由国家按期拨给的一定经费。在日本现行法制上使用的行政机关有两种意义:一是从行政作用法(以及行政救济法)的观点出发即从行政机关承担行政事务是作为权限分配的单位来理解行政机关的概念。二是从行政机关是事务分配的单位来理解行政机关的概念认为行政机关是各个行政机构的综合体。(三)行政机关的法律地位行政机关的法律地位是指行政机关是否具有法律上的独立人格问题。对此学术界有几种不同意见:机关人格说、机关人格否定说机关人格说认为行政机关对国家具有一定的权利义务行政机关相互间也有权利义务关系故行政机关不但为国家之工具亦得为权利义务之主体。机关人格否定说认为行政机关的行为是代表国家的行为。行政机关组成人员的意志即为国家的意志在国家人格之外不复有独立之机关人格存在。否定说、肯定说、相对肯定说否定说认为行政机关是国家自身构成的一部分不能成为法人。行政机关仅能代表国家实施行政行为不具有独立的人格。肯定说认为行政机关根据建立它们的法律或决定取得职权并在其行使职权活动中根据有关法律享有权利和承担义务。因此行政机关可以作为权利义务的主体具有法律上的人格。相对肯定说认为行政机关既有政治地位又具法律地位。从政治地位看行政机关是权力机关的执行机关从法律地位看行政机关享有一定职权可依法处理自己职权范围内的行政事务成为法律上的人格、权利义务的主体。其实行政机关的法律地位始终与其行政职权有关。不论是国家行政机关还是地方自治行政机关其职权都是由法律确定的。行政职权与公民个人和法人的权利不同:公民和法人可以为法律不禁止的事而行政机关只能为法律允许的事。国家行政机关在法律上只是国家机构的组成部分体现国家意志。从这个意义上说国家行政机关不能成为行政法上独立的法人如果国家行政机关也成为法人则与国家为双重人格。这种理论为多数人所不接受也为我国法律所不采用。但是在实行地方自治的国家地方自治行政机关作为地方自治机关的组成部分有的本身就是地方自治机关执行的是当地居民的意志在法律上有独立的人格。(四)行政机关的分类行政机关可以根据不同的标准进行分类:国家行政机关与自治行政机关国家行政机关由国家任命公务员对全国范围内或某一范围行政区域行使职权以完成国家行政任务为目的其行政行为之效果直接归属于国家国家行政机关一般包括两类:一是全国性行政机关即中央政府(联邦政府和成员国政府)机关及派驻机构二是未实行自治的地方行政机关亦属于国家行政机关系统。自治行政机关是行使地方自治职权、由地方公民依法选举或以其他方式产生人员担任首长而组成的机关除办理地方自治事务外还接受上级行政机关委派任务因此从广义上而言似可属于国家行政组织的一部分但这种机关的法律地位、行政首长身份、与当地居民关系、与上级政府关系均有不同故在学理上常常作出区分。中央政府(联邦政府和成员国政府)行政机关与地方行政机关活动范围及于全国行政区域的行政机关为中央政府(联邦政府和成员国政府)行政机关拥有对全国行政事务的管理权。地方行政机关的活动范围仅限于本行政区域只负责处理本行政区域的行政事务。独任制行政机关、合议制行政机关与混合制行政机关独任制行政机关是指机关组织为首长制职权的行使依首长个人意志决定即发生法律效力这种体制下的行政机关。合议制行政机关是指机关组织为委员会制职权的行使依多数人意志决定才发生法律效力这种体制下的行政机关。混合制行政机关是指机关组织折衷于首长制和委员会制职权行使在某些情况下依多数人意志决定这种体制下的行政机关。常设行政机关与临时行政机关常设行政机关是指所管理的事务具有经常性和永久性因而常年存在的行政机关临时行政机关是指为处理某一临时或特定行政事务而成立的行政机关一般行政机关与特殊行政机关一般行政机关处理全面性、综合性的事务特殊行政机关处理局部性、专门性的事务。此外行政法学界还将行政机关分为决策机关、执行机关和监督机关统率机关、咨询机关、监察机关、辅助机关及执行机关内部行政机关与外部行政机关职权行政机关与授权行政机关等等。(五)行政机关的结构和体制行政机关的结构有的学者指出:行政机关的结构是指构成行政机关各要素的排列组合方式。包括行政机关层次结构与部门结构(或称纵向结构与横向结构)。各级政府上下之间、每级政府各组成部门上下之间构成领导或指导的主从关系即行政机关的纵向结构。决定行政机关纵向结构形式的有两个重要因素:一是管理层次一是管理幅度。所谓管理层次是指纵向结构的等级层次有多少等级层次就有多少管理层次。所谓管理幅度是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般地说管理层次多管理幅度就小反之管理层次少管理幅度就大。同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间构成为协调的平行关系即行政机关的横向结构。行政机关的体制行政机关的体制是指根据政治、经济发展的需要通过法定程序将行政机关结构中各层次、各部门之间的行政关系制度化的表现形式。一般说有如下几种形式:()首长制和委员会制:前者是法律规定由行政首长承担最高行政决策权力和责任的体制后者是法律规定由委员会集体承担最高行政决策权力和责任的体制。()层级制和职能制:前者指国家行政机关纵向划分成若干层次下对上逐层负责的体制后者指将某一层级行政机关平行地划分为若干部门各部门之间工作相互关联相互配合都以实现该行政机关的总目标为工作对象各部门所辖业务性质不同但其管辖范围却相同的体制。()集权制和分权制:前者指行政权力集中于中央行政机关地方无自由裁量权的体制后者指将行政权力分散给地方行政机关使其能在自己的职责范围内独立处理事务的体制。三、中国政府组织与政府组织法(一)中国政府组织基本范畴行政机关与行政组织行政机关与行政组织的概念有时并不一致在前面有关行政组织的涵义中已有说明。但行政机关必有其组织故行政机关亦可以说就是主要的行政组织。通常狭义的行政组织或者说行政组织之主要因素即为行政机关。只是行政机关侧重于行政机关自身本体而行政组织则侧重于行政机关的构成。至于广义的行政组织则指行政机关的体系包括纵的系统与横的集合与行政机关的意义有所区别。最广义的行政组织还包括非政府组织。行政机关与行政机构按行政法的观点行政机关是指各行政机关内各单位的整体而言行政机构则是指构成各行政机关的个体而言。行政法上的行政机关系指依法设立的具有独立编制、预算能够对外行文并独立行使行政职权的机关整体与行政机构含义不同。行政机关与行政主体行政机关与行政主体是两个联系密切的概念因为成为行政主体的主要是行政机关但两者有很大不同。行政主体是一个法学概念指的是享有行政权力、能以自己名义实施行政活动并且因此承担责任的组织行政机关则既是法律用语又是法学用语。行政机关与行政主体的主要区别在于:()行政机关是主要的行政主体但行政机关并非在任何场合都是行政主体。在行政机关以民事主体资格参与民事活动时它就不是行政主体而是“机关法人”。因此严格地说行政机关只是行政法上的行政主体。()行政主体不限于行政机关还包括得到行政机关授权的非国家行政机关的社会团体、企事业单位和其他组织虽然它们不是行政机关但按法律、法规的授权同样在行政法上具有行政主体资格。()并非所有行政机关的组成部分行政机构都能成为行政主体有的行政机构不享有行政职权或者不能以自己的名义实施行政活动故不具有行政主体资格。政府组织与行政组织政府组织与行政组织也有区别。行政组织过去一般是行政机关和行政机构的合称即行政组织就是政府组织而现在有了变化行政组织除了指行政机关和行政机构等政府组织外还包括非政府组织。(二)政府组织的成立、法律地位和范围政府组织的成立政府组织即行政机关和行政机构是最主要的行政主体。政府组织作为行政主体自成立之日起就取得行政主体资格即享有管理社会公共事务的职权能以自己名义实施行政管理并独立承担相应的法律后果。因此政府组织成立的条件即其主体资格取得的条件。政府组织又称为“职权性行政主体”。政府组织成为行政主体的条件是:()政府组织已获有权机关的批准或通过。如根据我国宪法的规定和惯例国务院由每一届全国人民代表大会第一次会议产生每一届国务院组成部门由本届全国人民代表大会第一次会议审议批准产生国务院直属机构等由本届国务院第一次全体会议审议通过。()有自己的名称、组织机构和办公所处。()政府组织管理公共事务的职权和职责已由宪法或组织法及有关法律或决定明确规定。()已获得独立行政经费或预算。()政府机关成立已在有关媒体上公告。此外政府组织的行政主体资格取得后如果出现法定事由如政府组织分立、合并或撤销会使该政府机关公共管理主体资格发生转移或丧失。政府组织的法律地位从一般意义而言中国的政府组织具有行政主体、相对人和民事主体三种法律地位和身份。()作为行政主体:从其依法管理公共事务而言政府组织作为行政主体享有法律、法规规定的行政职权和行政职责。()作为特定情况下的相对人:从其接受业务主管机关管理和监督而言政府组织作为非主管行政机关在特定情况下可以作为相对人具有机关法人的地位。()作为民事主体:从其从事各种民事活动而言有独立经费的政府组织根据《民法通则》第条的规定具有机关法人的地位即从成立之日起即取得法人资格。作为行政主体的政府组织的范围政府组织是法定的行政主体。我国目前有关政府组织的职权、机构设置等的法律依据主要有宪法的有关规定、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》以及有关机构改革的决定、通知等规范性文件等。根据这些规定我国作为行政主体的政府组织主要有:()国务院:即中央人民政府是最高国家权力机关的执行机关和最高国家行政机关。国务院根据宪法产生并依照宪法和国务院组织法行使职权。()国务院组成部门:是依法分别履行国务院基本的行政管理职能的行政机关。包括国务院各部、委、审计署和中国人民银行本届国务院共有个组成部门。()国务院直属机构:是主管国务院某项专门业务、具有独立的行政管理职能的行政机构。如海关总署、国家工商行政管理总局等机构。()国务院组成部门管理的国家行政机构:一般称为“国务院组成部门管理的国家局”是由国务院组成部门管理的、主管特定业务的、行使行政管理职能的行政机构如国家粮食局等机构。()地方各级人民政府:分为省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇人民政府。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府根据宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》产生并行使职权。()县级以上地方各级人民政府工作部门:包括组成部门和直属机构(限于省级政府)。根据工作需要和精干原则按地方组织法设立并依法行使职权。()地方人民政府的派出机关:即省级人民政府设立的行政公署、县级人民政府设立的区公所以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。(三)政府组织法的基本内容和渊源形式政府组织法的基本内容政府组织法的基本内容也即行政机关组织法的基本事项决定于各政府组织管理的对象和管理的方法具体主要包括以下四项主要内容:()隶属关系:即行政组织之间的上下级关系由此产生的指挥监督关系以及虽无隶属关系而由法律规定的领导或指挥、指导关系。()职权:即政府组织为履行职能而应有的权限其规定方式有三:一是由产生政府组织的母法列举规定其职权政府组织法中作概括规定如《宪法》、《国务院组织法》。二是由本政府组织法对该行政组织权或内部单位职权作列举性规定这是通常做法。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的列举性规定。三是由本政府组织法对该行政组织职权作概括规定对内设机构职权作列举规定。如国务院行政机构各自的《职能配置、内设机构和人员编制规定》(“三定”规定)。()内部机构设置:政府组织为行使职权和履行职责需要设立各种机构分管各类事务。内设机构的多少主要取决于所需管理的事务范围与为便于管理事务而作的分类。其中与其他内设机构联系较多的机构如财务、人事等机构有时称之为横向机构而与其他机构联系较少、只全面负责某一专门事务的机构则称之为纵向机构。内部设置的机构还有法定机构与非法定机构的区别。()人员编制:即组成政府组织的人数、职位(务)配置问题也是政府组织法必须规定的内容之一。至于政府组织的基本内容因法而异但总体上说内容大致包括:()政府组织的性质与任务()政府组织的职位组成()政府组织的职权与职责()政府组织的活动原则与方式()政府组织建立、变更、撤销的程序。有学者认为除了上述内容外政府组织法的内容还应包括会议制度、工作程序、机构和编制等。还有学者认为从我国已有政府机关组织法看应规定以下内容:()法律依据()机构性质()隶属关系()机构设置()职责权限()任职期限()工作原则()副职设置()法律责任()设置、变更或撤销的程序等等。政府组织法的渊源形式政府组织法的渊源即政府组织有关法律、法规、规章的表现形式。政府组织法主要属于行政法的范围另外还包括宪法等相关条款。依政府组织法的法律规范效力等级的不同可以将政府组织法的表现形式作如下的分类。()宪法的有关规定:宪法作为国家根本法具有最高法律效力。宪法有关国家机构的条款是政府组织存在和合法性的基础和核心属于政府组织法的第一层次的规范也是制定政府组织专门法律的基本依据。如我国宪法第三章第三节关于国务院的规定第五节关于地方人民政府的规定这些都是制定我国政府组织其他法律的基本依据。()政府组织法及相关法中的有关规范:法律包括全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的基本法律以外的其他法律。除了《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外有的相关法中有许多关于政府组织法的内容特别是各类行政法律中有关于行政机关体制或职权的规定。如《土地管理法》规定县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。还有一些法律中适用于政府组织的内容也是政府组织法的渊源如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政处罚法》等有关规定。()行政法规:行政法规内容广泛、数量众多是政府组织法的主要渊源之一。如《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。()地方性法规或规章:地方性法规也是政府组织法的渊源之一。如北京、山西、广东等地方先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章等。此外还有国务院和地方各级政府发布的职能配置、内设机构和人员编制规定(“三定”规定)也是目前我国政府组织法的主要渊源之一。四、中国政府组织立法及其完善(一)中国政府组织立法沿革及特点新中国成立以后我国政府组织立法的产生和发展经历了三个阶段并表现出不同的特点。建国初期年。根据当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》年月日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中央人民政府组织法》规定由当时行使国家政权的最高机关中央人民政府委员会组织的政务院是国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作。在中央人民政府委员会休会期间对中央人民政府主席负责并报告工作。在年至年间我国制定或颁布了一系列的政府组织通则或部门组织条例。政府组织通则有《政务院及所属各机关组织通则》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《省人民政府组织通则》、《大城市区人民政府组织通则》、《县人民政府组织通则》、《乡人民政府组织通则》部门组织条例有《政务院人民监察委员会试行组织条例》、《海关总署试行组织条例》、《省市劳动局暂行组织条例》、《各级人民政府民族事务委员会试行组织条例》等。这一时期政府组织立法的特点一是由于全国人大没有召开政府组织立法采用适合于当时情况的过渡性措施由中国人民政治协商会议和政务院承担二是没有制定独立的中央行政机关的组织法中央人民政府是全国政权机关的统称其分类和性质都不够明确三是按照不同地方特点分门别类地制定地方组织通则建立了比较完善的地方政府组织法律体系。而且有的部门组织条例也开始制定。年年。年《宪法》颁布后又陆续制定了一系列的政府组织法或部门组织条例如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》国家计划委员会、监察部、劳动部、国家体育委员会、国家计量局、国务院法制局、国务院专家局、国务院机关事务管理局等部门的工作条例或组织简则《地方各级人民委员会计划委员会组织通则》、《公安派出所组织条例》、《城市街道办事处组织条例》等。这一时期政府组织立法的特点一是由于制定了宪法政府组织立法采用宪法规定的方式由全国人大和国务院承担二是中央与地方各级人民政府均仅仅是各该级行政机关其分类和性质比较明确三是制定了统一的国务院组织法并改变建国初期分门别类地制定地方组织通则的模式制定了统一综合的地方组织法四是许多国务院部门制定了部门工作条例或组织简则。年至今。改革开放以来年全国人大制定并颁布了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以后又先后于年、年和年对该法进行了三次修正。年宪法公布施行后国务院重新制定了《国务院组织法》。年月国务院颁布了我国关于机构编制的第一部专门行政法规《国务院行政机构设置和编制管理条例》。这期间由于国务院经历了年、年、年、年和年五次机构改革先后由全国人大通过了一些关于国务院机构或单位改革的决定或一些法律的修改涉及机构改革的内容如年月日十届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》、年月日十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》、十届全国人大常委会第二次会议通过的《关于授权中国银行业监督管理委员会行使原由中国人民银行行使的监督管理职权的决定》和十届全国人大常委会第六次会议通过的新的《中国人民银行法》。国务院也制定了一系列国务院机构设置的其他规范性文件如年月日国务院发布的《国务院关于机构设置的通知》、《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》等年月国务院制定了《国务院工作规则》。对国务院各部门职能配置、内设机构和人员编制主要由中共中央机构编制委员会办公室拟订、国务院常务会议通过的国务院各部门的《职能配置、内设机构和人员编制规定》规定(“三定”规定)。此外北京、海南、山西、广东等地方也先后制定了各自的地方性机构编制法规或规章。这一时期政府组织立法的特点一是由于颁布了年宪法政府组织立法采用宪法规定的方式主要由全国人大、国务院承担地方组织法修改较为频繁但国务院组织法因机构改革未作修正此外有的地方还制定了少量的地方性法规或规章二是在机构改革频繁的情况下制定了一些关于机构改革的决定或其他规范性文件三是对部门职能配置、内设机构和人员编制制定了“三定”规定且多在机构改革之后但缺乏应有的法律效力。(二)政府组织立法的不足综观我国行政组织立法的产生和发展状况客观地说不同时期的行政组织立法对巩固人民政权和机构改革的成果建立健全行政管理的法律机制逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的科学化、法定化起到了应有的作用。但也不难看出无论是过去还是现在行政组织立法都存在一些问题。有学者指出了主要问题一是目标模式不明确二是主体模式不合理三是程序模式不民主四是载体模式不科学并认为最直接的原因有三个方面一是行政法治意识淡漠二是行政组织立法艰难三是不重视行政组织法研究。笔者认为总的来看行政组织立法存在的主要不足主要体现在以下几方面。一是政府组织立法不够系统、完备距建立完备立法框架的要求尚有差距:在中央政府组织立法方面除了《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》外缺乏对国务院各组成部门、直属机构、办事机构、派出机构、国务院议事协调机构、国务院组成部门管理的国家局、国务院直属的特设机构等的法律规定。在宪法或有关法律中尚缺乏中央政府与地方政府之间组织和职权的规范使有关中央政府与地方政府组织的设定和职权的划分和行使缺乏严格的依据。在地方政府组织立法方面除了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》外缺乏对地方各级人民政府的工作部门的职能配置、机构设置和人员编制等的法律规定。二是已有的政府组织立法不够完善。现有的行政组织立法未能按建立现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构对中央到地方各级政府的职能权限、机构设置、人员编制和运行原则作出明确的、科学的法律界定。有的立法的内容过于简单、粗疏:如现行的《国务院组织法》共条其中涉及国务院职权的规定仅有一条而且这一条本身也没有任何实质性的内容只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。这不利于推进和保障国务院职能的转变。有的立法的内容过于庞杂:如现行“地方组织法”将地方各级人民代表大会和地方各级人民政府合而为一使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得过于庞杂。有的立法不尽正式且缺乏应有的法律效力。如国务院各组成部门、直属机构等以定职能、定机构、定编制为内容的“三定”规定从名称、内容、制定程序均不尽正式缺乏应有的规范性、稳定性和权威性。有的立法缺乏有效的监督条款导致行政组织的职能配置、内设机构和人员编制方面的有法不依现象违法者不必承担法律责任也没有相应机构进行监督。有的规定本身不很科学、完善没有很好地解决有些政府组织之间职责和权限的划分问题有的职责、权限不清职能重复。三是政府组织立法尚不能适应建立市场经济体制、依法治国的需要和政治文明建设、政府机构改革的要求。现行的《国务院组织法》是年制定的一些规定特别是有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架:“地方组织法”虽然修改了多次但仍存在着一些问题主要是对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定对地方各级人民政府的职权规定得极其宽泛且与中央政府的许多职能上下大致相同形成“条块分割”导致许多地方政府机构对应设置这不利于政府职能的转变。此外由于目前我国正处于向市场经济转轨的时期同时由于地方政府的层次不同。因此不同层级地方人民政府之间的情况、特点和问题不同。因此不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围应允许有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。(三)健全和完善政府组织立法的意义首先健全和完善政府组织立法有利于巩固机构改革成果。政府机构改革作为政治体制改革的重要内容一直被列入党和政府工作的重要日程。新中国成立以来先后进行了六次机构改革大规模的精简工作在改革开放前分别于年和年进行了两次改革开放以后又分别于年、年、年和年进行了四次机构改革。六轮精简工作和机构改革成绩有目共睹但始终没有走出“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。这个怪圈历经六轮改革而不灭反而演变成了一条难以避开的刚性路径。六轮机构改革失败的原因是多方面的而行政组织体系法制建设滞后、缺乏强有力的约束机制是其主要原因之一。实践证明如果不加强行政组织立法则很难解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题也难以跳出行政机构和人员“膨胀精简再膨胀”的循环。为了彻底走出历史怪圈从根本上巩固来之不易的机构改革成果必须加强行政组织立法构建政府机构改革的法律机制。其次健全和完善政府组织立法有利于规范和保障政府职能转变。精简机构是机构改革、提高行政效率的一种手段但机构改革的关键是转变政府职能尽快建立起适应社会主义市场经济的政府管理体制。十六大明确提出进一步转变政府职能完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能减少和规范行政审批。随着经济体制改革的不断深入传统行政管理体制已经成为市场经济发展的阻力。实现政府职能的转变需要多方面的外部条件和内部条件而兼有外部条件和内部条件两种性质的法律制度的规范和保障极为重要。只有健全和完善政府组织立法将政府在市场经济条件下的管理职能和其他职能以法律的形式加以确认才能推动和保障政府职能的根本转变。最后健全和完善行政组织立法有利于促进依法行政。十五大从依法治国、依法行政的高度提出了加强行政体系的法制建设。十六大提出要依法规范中央和地方的职能和权限正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系实现机构和编制的法定化切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。依法行政其实质是要实现国家行政管理的法治化作为现代政府活动的基本准则是依法治国的重要组成部分。依法行政首先要求对承担行政职能、实施行政行为的政府机构及其公务员进行规范而政府组织立法主要涉及行政组织的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、编制、隶属关系、任职期限、设立或撤销、工作程序和违法责任等内容为依法行政提供了最直接的法律依据和法律保障从而能有效地规范政府行政行为监督和防止滥用行政权力保障行政组织的正常运行和公民的合法权益。(四)健全和完善政府组织立法的设想健全和完善行政组织的法律体系是一项复杂、艰苦的系统工程需要从思想、理论、实践几个方面进行努力。加强对行政组织立法的研究掌握现代行政组织立法的发展趋势现代行政法学的研究日新月异行政组织的立法趋势也异于往昔。在传统时期:政府行政组织较为单纯政府行政组织专业分工亦不明晰行政组织以“官僚化”为普遍形态行政组织的立法功能处于弱势地位行政组织结构受传统社会结构的影响行政效率不高。而现代世界各国的行政组织立法具有了新的趋势主要表现为:民主化专业化效率化标准化。制定严谨统一的行政组织法对于合理配置政府权力、规范政府行为、保障公民合法权益所起的重要作用已被各国所充分认识。而在我国对行政组织法的研究几乎处于空白状态法学界没有对其给予应有的重视。宪法学虽然涉及行政组织的研究但主要是从行政与其他国家职能分工以及全国人民代表大会与行政机关的关系这一角度展开的并不触及行政组织内、外部管理的具体法律问题。行政法学界年代对行政组织法作了初步探讨但是年代行政组织法问题却倍受冷落几乎到了无人问津的地步这一状况严重制约了行政组织立法的发展因此应当从理论和实践的结合上加强对行政组织立法的研究。具体而言:一是要加强对行政组织法的理论研究弄清行政组织的法律意义、范围、相互关系、结构和体制探讨行政组织法的含义、基本内容、体系、渊源形式和功能把握现代行政组织立法的发展趋势二是要对政府行政组织在社会主义市场经济体制下各有什么职能、应有哪些权限等问题进行深入研究弄清哪些职能是应划出、划入的哪些是应下放的哪些是应交由社会中介组织或事业单位的哪些是应交由企业依法自主经营的三是要加强对建国以来政府组织立法的研究总结成功的经验和不足之处四是要加强对西方国家政府组织立法的比较研究和旧中国政府组织立法的研究学习和借鉴其有益形式为我所用。明确政府组织立法的原则十六大提出要进一步转变政府职能改进管理方式按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求继续推进政府机构改革科学规范部门职能合理设置机构优化人员结构建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了完成这些任务需要运用法律、法规推进整体与配套的改革。一是要正确认识和处理政府组织立法和政府机构改革的关系。目前政府机构改革正在进行政府机构如何进行职能转变也正在探索之中这些在客观上都给行政组织立法带来一定的难度:政府机构改革的特点是“变”变革原有的机构和体制。政府组织立法的特点是“定”一旦规定下来各级政府组织都要一体执行。因此新旧体制转换时期的政府行政组织立法不可能不带有一定的阶段性、过渡性的特点。这就要求立法工作者要正确处理政府组织立法和政府机构改革的关系既要坚持政府机构的改革方向又要为进一步的机构改革留有充分余地既要保持立法的相对稳定性又要随着机构改革的深化和形势发展的需要适时修改政府组织法。二是全面体现机构改革精神对行政机关的权力加以规范、制约和监督。十六大提出了深化行政管理体制改革的任务并强调建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制从决策和执行等环节加强对权力的监督。这对今后政府组织立法工作提出了两个方面的任务:一是按照机构改革的精神相应地修改现行的有关法律、法规的某些不完善的规定。二是今后政府组织立法必须体现机构改革精神体现对国家行政机关的权力进行规范、制约和监督的原则改变以往的行政组织立法中存在注重对行政管理相对人的行为规范忽视对行政机关进行规范、制约和监督的倾向。政府组织、职能和编制的科学化、法定化政府机构贯彻科学化、法定化原则就是要在科学配置机构职能、合理划分权限、职责基础上逐步做到行政机构组织、职能的法定化行政机构编制的法定化行政机构工作程序的法定化并强化对行政组织法律、法规实施的监督检查。行政组织立法涉及的内容很多需要建立一套完整的框架包括宪法的有关规定、基本法律、法律、行政法规和地方性法规等几个层次。按照建立完整的行政组织立法体系的要求当前或今后亟待进行以下立法工作并按现代政府体制的要求和政府机构改革的运作架构对现有行政组织立法进行科学界定和完善:一是完善现行宪法中关于国务院和地方各级人民政府组成、职权的规定。如规定国务院组成人员包括中国人民银行行长规定国务院组成部门包括中国人民银行增加第六节“地方各级人民政府”对地方各级人民政府的性质、地位、组成、任期、职权等作另行规定。二是修订、完善《国务院组织法》。如规定国务院组成人员的范围、组成部门具体包括的各部、各委员会、中国人民银行和审计署的种类或名称规定国务院任免和奖惩人员的范围和培训、考核人员的机构规定国务院副总理、国务委员的职数和分工规定国务院常务会议和全体会议的任务及相互关系规定国务院组成部门设立、撤销或合并的程序特别是对国务院的职能和权限应根据十五大和十六大的精神结合近几年来政府转变职能的实践经验尽可能具体地分别作出规定。修订《国务院组织法》早已列入“国务院年立法工作安排”且由国务院常务会议于年月审议通过了《国务院组织法》(修改草案)。在继续推进国务院机构改革基础上应当对修改草案进一步修改由国务院提交全国人大审议。三是修改《国务院行政机构设置和编制管理条例》。《国务院行政机构设置和编制管理条例》是年月制定的实施年多来对规范国务院行政机构发挥了一定作用随着国务院机构的变化和改革原有的一些规定已不能适应形势发展的需要如近年来国务院机构改革中设立了一些新的机构类别需要在该条例中得到反映。四是制定国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。年、年机构改革中国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局及议事协调机构的职能配置、内设机构、人员编制是以“三定”方案形式经国务院批准后付诸实施的年政府机构改革中上述国务院机构采用了“三定”规定形式。这些“三定”方案或“三定”规定缺乏应有的法律效力且有的本身就不很完善。从实现行政组织机构、职能、编制法定化、规范化的高度上看还是应制定单独的国务院组成部门、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家局、议事协调机构、派出机构和直属特设机构的职能配置、内设机构、人员编制的组织通则。五是制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》。对地方政府机构年国务院法制办曾将《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》列入当年立法规划由于地方机构改革至今未见出台。目前有关地方机构设置和编制的内容主要见于各级地方政府的“三定方案”中。为巩固机构改革成果应尽快制定《地方各级人民政府行政机构设置和编制管理条例》在“三定规定”基础上逐步制定各部门组织通则并尽快颁布《公务员法》。此外在已经制定《立法法》的条件下应根据十六届三中全会关于划分中央与地方权限的要求进一步通过制定法律、法规明确中央与地方在行政管理领域包括财税、金融、投资等方面的权限划分。注释吴忠泽主编:《社团管理工作》中国社会出版社年版第页。罗豪才:《行政法与依法行政》载《国家行政学院学报》年第期。参见日和田英夫《现代行政法》第页日室井力著吴微译:《日本现代行政法》中国政法大学出版社年版第页。参见日室井力著吴微译:《日本现代行政法》第页。参见任建新主编:《社会主义法制建设基本知识》法律出版社年版第页。黎军著:《行业组织的行政法问题研究》北京大学出版社年版第页。应松年、薛刚凌著《行政组织法研究》法律出版社年版第页。《中国大百科全书》(政治学卷)中国大百科全书出版社年版第页。朱国斌著:《中国宪法和政治制度》法律出版社年版第页。参见《法学词典》(增订版)上海辞书出版社年版第页。罗豪才主编:《行政法论》光明日报出版社年版第页。熊先觉皮纯协主编:《中国组织法学》山西教育出版社年版第页。赵宝煦主编张宏生骆静兰副主编:《政治学概论》(高等学校法学试用教材)北京大学出版社年版第页。张载宇著:《行政法要论》第~页。参见张尚鷟主编:《走出低谷的中国行政法学》中国政法大学出版社年版第页。参见日室井力著吴微译:《日本现代行政法》中国政法大学出版社年版第页。参见张载宇著:《行政法要论》第页。参见张尚鷟主编:《走出低谷的中国行政法学》第页。皮纯协胡锦光编著:《行政法与行政诉讼法》中央广播电视大学出版社年版第页。熊先觉皮纯协主编:《中国组织法学》山西教育出版社年版第页。如审计机关对被审计单位的审计监督中有的行政机关就是作为被审计单位的相对人财政机关监督其他行政机关财政行为其他行政机关就是相对人等。姜明安著:《行政法概论》北京大学出版社年版第页。任建新主编:《社会主义法制建设基本知识读本》法律出版社年版第页。年月修改。应松年、薛刚凌著:《行政组织法研究》法律出版社年版第页。乔育彬著:《行政组织法》年版第页。应松年、薛刚凌著:《行政组织法与依法行政》载《行政法学研究》年第期。《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》。

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新课改视野下建构高中语文教学实验成果报告(32KB)

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