赴香港考察社会福利体系报告

赴香港考察社会福利体系报告 2010年3月,二稿, 为了借鉴香港社会福利制度的先进经验～加快我市制度型社会福利体系建设～2010年1月18日至22日～由市委市政府南岭副秘书长带队～市民政局社会福利和社会事务处、财政委、福利彩票发行中心、财务管理中心、民间组织管理局等各部门负责人组成的考察团～就制度型社会福利体系建设～对香港社会福利署、香港社会服务联会等若干政府部门和非政府机构进行了考察和学习～现将考察情况汇报如下: 一、香港社会福利服务发展历史背景与现状描述 ,一,香港社会福利发展的背景、定位及作用 1.背景 香港是一个典型的实行资本主义自由市场经济的地区。二战以后～香港经济进入迅猛发展的黄金阶段～政府财政收入增加。同时～伴随着大批新移民和难民的涌入～使香港人口急剧增加～社会矛盾激化～社会问题层出不穷～社会服务需求增加～原来由民间自发开展的慈善和救济难以为继。整体社会经济增长的同时～社会财富分配不均～贫富悬殊日益严重～劳资关系紧张～低收入阶层不满情绪增长。在这一背景下～促使政府必须参与发展社会福利保障事业～维持社会稳定～促进经济发展。自1965年始至1991年～香港政府颁布了五份社会福利白皮书～实行了一整套符合香港自由市场经济制度的社会福利保障制度～确立了政府承担社会福利建设的主要责任～各志愿机构与慈善机构逐渐从提供慈善服务转向提供专业性的福利服务这一制度。香港的社会福利也从一个以志愿机构实施为主～政府在社会福利中并不承担相应的责任的粗放型制度～发展到拥有较高专业化和多元化的完备的服务系统。这一福利系统～对保持香港社会的稳定繁荣和经济持续发展～起到了不可替代的作用。 2.定位 香港政府推行“小政府、大市场”政策～只有17,左右的事务由政府负责～香港公务员人数仅占香港劳动人口的4,。同时～大力推行政府购买公共服务～凡实施公共服务项目～首先考虑市场能否提供～市场能提供的最好通过市场购买 1 大部分的社会福利服务均由非政府机构提供。正是这种自由市场主义的定位使得香港社会福利制度具有典型的东亚福利主义特征～具体概括如下: ,1,补缺型的社会福利模式～重视市场作用 无论是过去还是现在～香港的社会福利一直被理论界和实务界认为是一种“剩余模式”的拾遗补缺型社会福利制度～属于典型的“东亚模式”～即为一种以经济发展为大前提～以国家牵头的经济发展策略为依托～尽量把社会开支约束在较低水平的福利理念。典型的例子是～香港至今为止都没有出台最低工资标准。香港的社会福利模式～其目的是为了适应经济与社会发展过程中不断出现的社会矛盾和社会问题～在市场和家庭功能受到破坏时发挥补救性的作用～完全不同于北欧等国实行的“福利国家”制～在形式上体现为“重社会服务～轻社会保障”。 ,2,能促型的福利发展策略～避免“福利洼地” 香港政府对于社会福利的投入是基于投资理念～是通过投资社会福利～建设和提高社会的能力～发展人力资源、提高经济及社会参与、凝聚家庭力量、强化社区的团结性。因此～香港社会福利发展一直“轻社会保障～重社会服务”。推行各项服务～一方面创造就业岗位～促进就业～香港社会福利服务机构中大量的一线社会福利服务提供者是面向社会招聘的～创造了大量的工作岗位。另一方面通过大量的服务与培训～培养受助者的工作素养～增强受助者的工作能力～使其能更好的面对社会的挑战～及早走上工作岗位。有将近一半的服务项目是培训受助者的工作能力与适应能力的～如香港国际社会服务社提供的内地新来港人士服务中就包括培养外来人口的社会功能及自给自足的能力～圣雅各福群会开办的庇护工厂、籽阳服务有限公司都是为智力残疾的弱能人士提供就业机会。第三～相较社会保障而言～社会福利服务带给财政的压力较小～而其收效更佳。直接进行资金补贴的只有综援一项～其申请要求高～补助金额低～并不会产生较大吸引力。同时～对于青壮年领取综援必须参与“自力更生支持计划”～目的是鼓励及协助健全而又失业或从事非全职工作的综援受助人寻找有薪的全职工作～从而达致自力更生。 ,3,政府向福利组织购买服务～效率最大化 香港在福利服务的提供上～采取的是典型的购买服务方式～即政府负责制定服务政策、拟定发展路向、向立法会申请拨款、监察非政府机构的服务表现以 2 及向市民直接提供包括社会保障在内的法定及核心的福利服务。非政府机构则负责按政府的既定服务政策向市民提供优质核心及非核心的福利服务。在具体制度上～一方面较早建立了统一管理社会福利工作的政府职能机构“社会福利署”～制订了统一的发展规划和政策～对社会福利机构实现了统一管理～对福利费用实现了统筹使用,另一方面～重视对社会福利事业的投入～政府社会福利服务经常性开支逐年增加～从1980年不足10亿港元～增至2010年度的394.5亿港元～约占政府经常性开支的18%。 官助民办～民间机构作用巨大。香港政府认为民间社会福利机构灵活自如、专业程度高、应变能力强～政府与民间社会福利机构是“合作伙伴”关系。充分发挥民间社会福利机构的作用可为社会和需要者提供较完善、较丰富和质量较高的社会福利服务。为此～香港政府通过宏观规范管理、咨询培训、政策引导、经费资助等方式～大力扶持和发展民间社会福利机构。目前～非政府社会福利机构已成为香港社会福利工作的重要角色～香港所有福利服务中的大约五分之四是非政府社会福利机构提供的。同时～非政府机构经费的80%来源于政府资助。 3.作用 这套福利制度与香港的社会、政治、经济制度相互配合～经过不断的扩大、改良、蜕变和整合～一同造就了现在的香港——一个经济高度发达、但贫富差距巨大、社会存在较多矛盾但又比较稳定～文化虽多元化还是比较包容的城市。其中～社会福利制度在香港的建设当中起到了促进香港经济发展～维护香港政治、社会稳定、促进香港政治、经济和社会协调发展、和谐平衡的重要作用～可以说～香港的社会福利系统是香港经济的“助推器”、政治的“稳定剂”～社会的“减压阀”。 ,二,香港社会福利体系的具体内容及相应制度 1. 香港社会福利的管理体制 一是直接管理～即与法律关系紧密的感化和社会救济这两项工作由政府直接管理的机构承担,二是间接管理～即大量社会服务工作是通过非政府的福利机构,即民间福利机构,管理的～间接管理模式充分体现了社会福利社会化的客观要求～但也必须接受政府相关部门的监督和宏观管理。 在香港的社会福利的管理体制中～存在着主导、中介和服务三种角色。主 3 导角色是政府在“卫生福利局”之下设的“社会福利署”和诸如教育、卫生、民政等相关部门以及下辖机构,如区及办事处等,～其主要职能是实施宏观管理～中介角色由香港多个非政府民间福利机构充当～其中绝大部分接受政府资助～最大的机构是东华三院。这些非政府福利机构作为民间团体被政府称为“合作的伙伴”。它们主要职能是中介管理～具体有三项:根据政府社会福利发展规划和自身的条件拟定具体的服务计划,筹集资金～其主要来源是向政府申请资助～少量来源靠服务收费和募捐,对下属的服务单位实施人财物的全面管理～以确保服务计划和服务质量的落实。 这一管理体制使得香港福利组织发展迅速、专业化分工细致。据统计～香港的民间社会工作机构约415间～占社会工作机构总数的3/4以上～服务单位多达3800多家。全职工作人员约48000人 (包括注册社工约7716人)～每年服务约 9010 多万人次～每年机构动员义工服务约1663.8万小时。充足的服务机构与专业的人员保证香港社会福利服务基本可以满足每一个香港人的具体需求。 2. 香港社会福利制度的主要内容 香港的社会福利制度主要包括:社会保障和救济制度、社会服务制度、教育及医疗保障制度和公房廉租制度～尤其是社会服务十分多元化～除家庭、社区、儿童、青少年、复康等服务外～涉及劳工、就业、教育、医疗、健康、房屋、市区重建、交通、扶贫、国际救援等。 ,1,社会保障及救济制度 香港民众享有的社会保障和救济种类～ 主要包括:,1,老年保障方面～政府公务员享有长俸,或年积金,、恩俸等。一些私营公司和社会公用事业机构的雇员享有公积金或年积金～但未有效建立。,2,在失业保障方面～雇员主要享有长期服务金或遣散费～破产欠薪保障～部分雇员享有公积金或年积金～被解雇时可领取,政府公务员被辞退时～亦可领年积金。,3,在工伤保障方面～雇员主要享有工伤死亡赔偿～伤残赔偿和职业病赔偿～ ,4,在医疗保障方面～ 雇员主要享有疾病假期和医疗津贴。,5,在生育保障方面～女性雇员主要享有分娩假期和分娩期工资。,6,在福利方面～雇员主要享有有薪假期。政府公务员及一些社会公用事业机构人员还享有房屋津贴～子女受教育津贴等。,7,在收入保障方面～凡收入低于公共援助计划厘定标准的个人或家庭～可获得包括基本援助金～长期 4 个案援助金～老人补助金～ 伤残补助金等公共援助的现金补贴。,8,在灾害保障方面～灾民可享受现金援助和物资援助～包括丧葬补助、死亡补助、伤残补助、受伤补助和临时补助、提供急需食品和必要的生活用品和临时住所等。,9,在暴力及执法伤亡保障方面～凡遭受暴力罪行或因执法而意外伤亡的人士及死者家属～均可享受现金赔偿。,10,在交通意外伤亡保障方面～凡因交通意外伤亡的人士及死者家属～均可享有援助金。 ,2,社会服务制度 香港的社会福利服务则非常繁荣。具体可表现为“两个众多”:第一～社会福利服务项目众多。主要包括:,1,老年人服务。其内容和方式包括老年活动中心、老年综合服务中心、老年日间护理中心、家务助理服务、老年户外康乐巴士服务、老年度假中心、义务 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 、老年义工计划、老年社区网络计划、老年卡计划、护理安老院、安老院、护养院、老年宿舍、疗养院照顾补助金、临时居所、老年住房以及私营安老院等。此外～高龄人士可享有高龄津贴。,2,残疾人服务。其内容和方式包括展能中心、庇护工场、辅助就业、康复服务市场顾问、社区康复网络、残疾幼儿照顾及训练、家居训练、社交及康乐服务、辅助医疗服务、住宿照顾、特别交通服务。此外～伤残、弱智人士可享有伤残津贴、政府和志愿机构对他们还提供包括教育和训练、职业康复、医疗、日间照顾等社会服务。,3,儿童服务。香港的儿童服务均统一由社会福利署负责～服务内容和方式包括保护儿童服务、监护儿童服务、儿童住宿照顾服务、寄养服务、领养服务、幼儿中心服务、暂托幼儿服务、幼儿中心缴费资助计划等。对残疾儿童设有“早期教育及训练中心”和“特殊幼儿中心”。对缺乏正常家庭环境的儿童提供的服务则包括:为儿童提供住宿服务,社会福利署的“寄养服务课”及民间机构安排孤儿到认可的家庭进行寄养～由社会福利署的“儿童领养课”审批领养儿童申请～并进行追踪监督。此外～社会福利署还设有“保护儿童课”和“监护儿童事务课”～负责由于父母离婚、家庭暴力等原因导致的儿童保护和服务。,4,青少年服务。青少年是香港社会福利服务所关注的重要群体～其目的在于帮助他们健康成长。服务的内容和方式包括青年事务办事处、儿童及青年中心、学校社会工作服务、外展社会工作服务、综合服务队以及为青少年举办的专项活动。全港设有)(( 多个青少年中心～为青少年提供指导、辅导和援助服务～还为一些处境较为特殊的 5 青少年提供专业的社会工作个案服务。,5,家庭服务。家庭服务的内容和方式包括家务助理服务、家务指导服务、受虐待妇女住宿服务、临床心理服务、热线电话服务、家庭生活教育、体恤性住房安臵、给予床位住客服务、露宿者服务、家居照顾示范及资源中心、医务社会服务以及禁毒服务等。可以说～香港的社会福利服务基本可以涵盖香港市民的所有福利需求 ,3,教育及医疗保障制度 港府为每一位适龄儿童提供小学至中学免费强迫教育。政府的财政预算把教育列为优先考虑的一个项目。教育经费自1975，2004年平均占财政预算的17%～经费开支的比例～已接近甚至超过加拿大、英国、澳大利亚和瑞士等发达国家水平。为了适应工商界的要求～港府还注意发展工业技术教育～在政府等推动和资助下～每年香港有50万人报读各种成人职业技术教育课程。 医疗卫生服务是香港社会福利的主要项目之一～港府为了配合社会经济发展的需要～逐步改善医疗卫生服务～在增加医疗机构的同时～注意扩充设备～提高防病治病的水平～使医疗卫生事业走向普及和现代化。医务卫生署把全港分为5个区、并分设5所区域性中心医院作为该区医疗服务的总枢纽和联络中心～配以地区医院～普通诊所和专科诊所～组成综合的区域医疗服务网。香港的医院包括政府医院、政府补助医院以及私立医院。香港市民只要持身份证～缴付低微的费用～便可获得政府医院和政府补助医院的医疗服务～一般收入低下的居民～及一些中等收入的市民大都在这两类福利性医院就诊。高收入家庭也可以选择在政府医院里的私家病房或私立医院去就诊～那里设备昂贵～服务更周全～收费也高～这样可以满足高收入阶层医疗卫生服务的需要。 ,4,公房廉租制度 香港地窄人稠～住房问题凸现。20世纪80年代～港府推进“居者有其屋”计划～采取以房委会建房为主～与私人机构参与居屋计划相结合的方式～加速公屋建设。1980年起～每年建成公屋单位3万个以上～以低于市价30%左右出售给公屋租户或收入有限的家庭。1988年港府提出长远房屋策略白皮书～确保所有家庭在其自身能够负担的楼价和租金范围内～都能够买或租用适当的住所。申请入住公房～购买居屋～都需具备严格审查的条件～特别是家庭人口及收入限额条件～从而保证中下层居民享受这一福利措施。 6 ,三,香港政府福利组织的扶持及激励措施 香港非政府组织在福利提供上之所以能够发挥如此重大的作用～除了非政府组织具有较好的历史根基外～最主要的还是香港政府基于“小政府和自由市场”理念下的一系列得力的政策和措施安排。香港政府对福利组织的扶持～不仅仅局限在资金提供上～还在机构设施建设等诸多方面予以支持。同时通过竞争性投标、转介机制等促进福利机构的高效运转。具体措施主要包括: 1(整笔拨款的资金支持制度 香港政府认为～对社会中介组织进行大力的资助～给予它们足够的资源才能发挥它们的真正作用。在2009至10年度～社会福利署的开支预算总额为391亿元～其中86亿元为提供非政府机构的经常资助。拒不完全统计～香港政府给予非政府组织的资金资助占其财政支出预算的3%左右。除社会保障开支外～受资助机构目前所获得的津助约占香港社会福利及康复服务方面总开支的75%～而超过了25000人的机构雇员～更占了全港全部社会福利工作人员的80%。 在资金支持上～香港早期对社会福利组织的支持是采用标准津贴制度～对机构如何使用一分一毫的使用都有非常严格的限制～不单窒息了服务的营运～有时造成资源的错配～也浪费了不少政府和机构的人力在不必要的繁复的行政工作上。经过 1994 年至 2000 年间七年的研究商讨～政府与业界达成协议～转为“整笔拨款制度”～政府希望实现由监控资源投入到监管服务质量的转变～从而给予受津助机构在处理服务资源上更多的弹性。 2(为社会福利机构提供必要的设施 根据香港《城市规划条例,2004,》～把服务设施建设纳入新建公共房屋和私人房屋发展计划～根据福利服务设施的布点需要～拨出土地建设福利服务设施或购买已建楼房用于福利服务。这些福利服务设施的相当部分是依照一定的法律程序～提供给被确定承担服务项目的非政府社会工作机构使用的。 同时～为了促进社会福利机构的高效运作～香港政府利用如下三大制度规范非政府组织运作～提供非政府组织的效率。 3(社会服务竞投制度 香港政府自2000年起～对新办家庭和儿童服务、青少年服务、老人服务、康复服务和社区发展服务等五项服务工作的机构～采取政府购买的方式～由福利 7 组织和私营机构通过竞争性投标的办法获得承办权～并由中标机构进行运作～政府负责提供必要的场地及大部分装修费用～并监察其服务表现。 4(中央转介制度 社会福利署为有效整合资源、统筹协调各项社会服务～在安老、康复等服务领域建立统一申请机制～实行中央统一转介～即政府为需要得到机构照顾的人士进行统一登记～建立轮候册～由社会服务署评估后～安排这些已登记的人士受到社会资助的、符合他们需要的长期护理服务机构,如安老院、护理安老院、护养院,～或是社区照顾服务机构,如综合家庭服务中心、长着日间护理中心等,接受服务。 5(服务表现监察制度 透过明确的服务表现标准和一套有系统的评估机制～确保福利界能提供优质的服务～达到“以人为本、讲求问责、着重成果。”～监察制度主要包括三方面: 1,《津贴及服务协议》(Funding and Service Agreement FSA): 由社署与受资助机构合作制订,订立了社会福利署及非政府机构的责任和互相期望。2,服务质素标准(Service Quality Standard SQS): 一套共有十九项～提供社会福利服务质素的定义,以便进行服务表现评估。3,服务质素评估(Programme Assessment PS) : 评估服务单位所提供的服务是否能达到各项既定标准 二、香港经验对我市下一步开展社会福利服务体系建设的启示 虽然～香港社会福利制度发展背景与深圳等内地城市不同～但基于香港福利制度的“低福利”“高效能”特点～并结合深圳经济发展状况～我们认为～香港经验对于我市建立制度型社会福利体系具有重要的借鉴意义～ ,一,重新认识社会福利对社会稳定和经济发展的能促作用 一直以来～由于受我国“人口多、底子薄”的思维惯性和以及对于国外福利国家“福利病”效应的担忧～使得大家存在普遍的福利恐惧～同时也导致了对福利的作用～政府和民间组织在福利提供上的作用等诸多领域上存在误解。从香港这一自由市场经济制度下社会福利制度的建设经验我们可以看到:1,社会福利 8 制度能够稳定社会环境、缓解社会矛盾。2,能促型的社会福利～可以优化人力资本促进经济发展,同时～基于服务为基础的社会福利体系建设既不会对财政造成压抑～也不会导致福利洼地的产生。3,深圳经济基础已完全具备建设类似于香港的制度型社会福利体系的条件。香港从70年代开始建设制度型社会福利体系～当时其人均GDP刚过1000美元～而我市2008年人均GDP已经超过1万美元～因此我市已具备建设制度型社会福利体系的经济条件。 ,二,进一步加强和明确政府在福利提供中的主导角色 从香港经验看～一项服务是政府自己来做～还是交由市场～应该从以下几个方面来考虑:一是坚持“交由市场运作会更好”的原则,二是坚持“小政府、大市场”的原则～将政府在这方面的开支控制在所占GDP的固定百分比内,三是根据社会的实际情况～将公务员数量控制在一个合理的规模。大幅向社会购买服务～一方面可以把行政成本控制在一个较为优化的数据内～另一方面由于社会企业具有的专业优势可以提高公共服务的质量～同时还可以培育和繁荣本地中介咨询服务业的发展。 因此～我市政府在社会福利中的财政责任应进一步加强～1,加大福利覆盖范围和投入。类似于养老机构等建设应纳入政府财政预算。2,同时～转变资金投入形式～明确扶持福利组织发展是政府福利提供中的主要形式。不再像过去那样把钱用于铺摊子、建机构～而应用来建立新的资助和补贴制度。3,可以考虑将传统的妇联、残联等群众组织进行转型～转变为类似于香港社联等中介组织～负责向政府申请资金～同时对下属福利组织进行管理～引入竞争机制～最大化福利组织效率。 ,三,扶持福利组织发展是社会福利体系建设之根基 香港社会福利体系之所以取得今天的成就～关键在于其社会福利组织数量众多、专业化分工明确～从而能够为香港民众提供类别多样的福利服务。而这一切都根源于香港政府对社会组织的全方位扶持。只有福利组织发展了～福利人才队伍的建设、全方面福利服务的提供才可能有切实的载体。专业化社工队伍才能真正发挥其作用。 因此～从我市来讲～不仅仅要放宽社会福利类社会组织的注册等限制～并且 9 应该为社会机构提供服务场地和设施、现金资助或为服务对象提供补贴～而后由独立的社会机构提供服务。 第一～在某些社会福利服务的重点领域～可以采取公办民营或者民办公助的方法～确保对福利组织的资金支持力度。但一定要注意“管办分离”～政府不能即做运动员～又做裁判员,第二～弱化福利服务机构的所有制概念～做到一视同仁。在政策和支持上～无论是公办福利服务机构还是民办福利服务机构～都应给予同样的支持。这样一方面可以促进民办社会福利服务机构的发展～另一方面也可以积极将公办福利服务机构推向市场～促使其改变现有的福利服务提供模式～以给社会提供更加优良的社会福利服务。第三～对福利组织不仅应该在运作经费上予以资助～还应该开拓形式～在诸如土地使用等方面予以政策倾斜～确保社会福利机构的分布在地理空间上的合理性。 ,四,发展个人为导向的福利服务是福利体系建设的突破点 2000 年香港特区政府施政报告中指出:“福利服务是社会福祉所依。我们的使命是建立一个关怀互爱的社会,让人人进展所长,社会维持繁荣安定。我们的福利制度着重支援个人及家庭,协助真正有需要的人,并提供机会,使他们可以自力更生,力争上游,从而促进社会团结和谐”。 我国长期以来是注重社会保险发展～社会福利服务极其匮乏～并且认识不够。我们所谓的“社会福利”也更多的是指针对社会弱势群体的经济补贴。香港的经验已经表明～福利服务作为社会福利事业的一个重要的组成部分。可以1,提升人力资源。社会福利透过提高个人能力、态度和动机～引导积极的个人和社会价值观～并发展人力资源。社会福利鼓励个人为社会贡献所长。2,提供机会。协助市民自力更生:社会福利鼓励个人、家庭及社区参与社会及经济活动～防止贫乏和边缘的社群受到社会排斥～协助他们自力更生～独立生活。3,凝聚家庭团结。社会福利可以维护及强化家庭力量～以提高它们抵御逆境的能力。社会福利更鼓吹友善对待家庭的社会环境～支持家庭发挥照顾的功能。4,建立社区团结。社会福利建立社区的能力～营造共融和互相接纳的社会气氛～让弱势的一群更容易融入社会。社会福利促进正面、互信的社会关系～鼓励社会参与～提高社会的和谐团结。社会福利又鼓励自助互助的精神～减低因逆境带来的社会压力。 因此～我市制度型社会福利体系的建设应该以福利服务作为突破点～重点发 10 展养老、儿童、家庭综合中心等福利服务项目的建设。在社会保障体系的建设上～只需依据国家整体战略框架即可。 ,五,加强民政和福利机构人才队伍的专业化建设 为提高社会福利服务的专业化水平～应逐步开展社会福利服务方面的教育～培养一大批专业人才～提高社会福利机构的专业化水平。可在大学、职专中开设社会福利服务专业～实施专门教育～培养专门人才。对社会福利服务从业机构和人员实行严格的持证从业制度。在教育和培训方面～应借鉴香港的先进经验～积极开展社会教育和业余培训～举办各类型的专业福利人员培训班～推动社会福利事业走上专业化道路。 同时～加强管理人才尤其是民政管理人才的专业化建设。借鉴和引入香港优质人力资源～培育和壮大我市专业管理人才队伍。 ,六,加大社会福利财政支出水平～积极拓展社会经费来源 我市2008年的地方财政收入也已超过800亿元～财政收入和支出都仅占GDP的10%左右～属于完全安全边际内。社会保障和就业支出占财政支持的比重低于国内平均水平。因此～只要合理的拓展社会福利服务项目～并有计划的推进对民间社会福利服务机构的资助水平～我市财政支付的空间非常大。 在逐步加大政府财政支出的同时～还应当广开经费来源～逐步建立起吸引和鼓励为社会福利捐赠的政策机制。根据香港的经验～可以通过设立社会福利基金、制定政策～吸引鼓励社会福利捐赠、促进民间资本投身社会福利事业等多种手段～不断的扩展社会福利服务经费的来源～以促进社会福利事业的发展～同时～对于福利经费的筹集～分配使用及具体开支等～应建立严格有效的监督体制～以保证其合理使用和充分发挥其效用。并给予捐赠者以信心～形成良好的社会捐赠氛围。 11 12