产权虚化和村委会的行为特征——四房墩村集体债务推动土地承包权流转案例分析(周冰 付达院)

产权虚化和村委会的行为特征——四房墩村集体债务推动土地承包权流转案例分析(周冰 付达院) 周冰 付达院 （浙江财经学院经贸学院） （浙江越秀外国语学院涉外经管学院） 法律界定的产权在实际经济运行中，如果其强度远离百分之百就是产权弱化， 如果其接近于名存实亡的状态就是产权虚化。由国家法律强制规定的农村土地集体所有权的 执行主体村委会，由于可以不承担自己决策的经济责任，必然导致集体所有权的虚化。四房 墩村由于兴办集体企业失败形成了沉重的债务压力，在农村税费改革的背景下，该村以土地 承包权抵偿债务，导致农民占有耕地两极分化的实例充分证实了这一点。它反映出村委会的 行为普遍具有风险偏好和可能损公肥私的特征。 农村土地 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 集体所有制 产权虚化 村委会的行为特征 案例研究 准确认识和真正理解现实经济关系是一切正确的经济政策和改革策略的出发点。我国农 村土地集体所有制是一种从前资本主义的传统农业社会向现代市场经济社会转型过程中的 过渡性产权制度，它同时兼具自然经济和市场经济两种性质不同的经济权利和责任关系，但 是又都不那么典型和纯粹，具有复杂的性质。仅仅根据现成的理论概念和法律规定，从先验 的观念出发，是不可能真正把握我国农村现实的土地制度的。2一个产权制度包括三个要素： 即产权的主体、客体和权利束，而在我国农村土地制度的研究中对产权主体的理论分析非常 缺乏，这是首先应当补足的。本文的工作就是希望能够弥补这方面研究中的不足。 产权殘缺这个概念是阿尔钦和卡塞尔在1962年首先提出来的。通常认为，一个完整 的产权应当包括使用权、收益权、处分权、转让权。当产权包含的权利不完整时，就称之 为产权殘缺。德姆塞茨认为，产权殘缺可以被理解为是对那些用来确定“完整的”产权的 1 本文是在付达院的硕士学位论文（浙江财经学院经贸学院2006年）基础上进一步研究修改而成的。作者感谢匿名审稿人提出的宝贵意见。 2 党国英：“‘集体产权（Collective property right）’或‘集体所有制’这样的概念在主流经济学那里几乎 是看不到的”（ 党国英：《论农村集体产权》，《中国农村观察》1998年第4期）。刘海金：“集体产权不是一个主流经济学的产权概念，它只在中国才有财产和法律上的双重意义”（ 刘海金：《从农村合作化运动看国家构造中的集体及集体产权》，《当代中国史研究》2003年第6期）。 1 权利束中的一些权利的删除。他解释说，权利之所以变得残缺，是因为产权束中的一部分 3权利安排给了国家，或已由国家来承担。平乔维奇理解产权殘缺是对产权的“法律限制”。4可见，产权殘缺的概念包含两个要点：一是针对权利束的范围，也就是产权内含的权利 是否完整；二是由于国家的行为和法律制度等正式规定而产生的。因此产权殘缺和产权制 度本身一样是一种正式的制度安排，是由正式制度安排的产权不完整的状态。 由社会正式制度界定的产权及其中的各项具体权利在事实上存在着强弱程度的不同。 5阿尔钦认为“产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量”。当一种产权并不能有效地 6实施的时候，就称其为产权的弱化。产权在实际运行中往往不会受到百分之百的保护， 当一个产权的强度远离一百时，我们就称其为产权弱化；而当一个产权的强度趋近于零， 接近名存实亡时，则称其为产权虚化。 产权弱化和产权虚化的概念是对产权的经济内容与其法律形式不一致的理论刻画。产 权的法律形式是对经济权利或产权的经济内容的反映，它们二者存在着差异，并不总是一 一对应的关系。实际权利的行使、保护都是有成本的，因此拥有产权法律形式的行为主体 应有的权利并不一定都能够得到有效保护。特别是由于二者变革的方式存在着差异，从而 使得它们往往不一致，或不完全一致。产权弱化是指法律界定的产权不能受到完全有效的 保护，产权的法律形式和经济内容存在着某种程度的脱节；产权虚化是指法律意义上的产 权在实际经济生活中有名无实，产权的法律形式和经济内容几乎完全脱节。7显然，产权 弱化和产权虚化与产权殘缺是不同的概念，它们不仅不是正式的制度安排，而且恰恰是由 于正式的制度安排得不到贯彻的结果；产权殘缺是针对产权的权利束的范围，而产权弱化 和虚化都是针对权利的强度，是反映权利有效性的概念。 产权弱化和虚化的原因是相同的，二者只是程度的区别，是由量变到质变的转化。产 权虚化的具体原因有：?在由代理人行使产权的条件下，委托人不能有效控制代理人的行 为，致使自己的产权利益无法实现。在产权主体自己行使产权的条件下，?由于主体能力 3 〔美〕R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1991年，第189页。 4 〔南〕斯韦托扎尔?平乔维奇著：《产权经济学——一种关于比较体制的理论》，蒋琳琦译，经济科学出 版社1999年版，第73页。 5 〔美〕R?科斯、A?阿尔钦、D?诺斯等著：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1991年，第166页。 6 〔冰岛〕思拉恩?埃格特森著：《经济行为与制度》，吴经邦等译，商务印书馆2004年版，第39页。 7 我国学者由于不能区分这二者，因此都是在产权殘缺的概念下来讨论产权的弱化和虚化的问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 ，造成了 严重的混淆。例如，卢现祥说：产权殘缺“大体可分为两种情形：一种是产权的主体因界定、保护和实现 权利的费用太高而自动放弃一部分权利束；另一种情形是外来的干预（或侵犯），如国家的一些管制造成的 所有制殘缺”（卢现祥主编：《新制度经济学》武汉大学出版社2004年版，第67页）。 2 不足而不能有效行使其产权。一种情况是产权主体由于能力不足而不作为，使产权的经济 价值无法实现或者损耗掉，也就是人们所说的资产价值“坐失”；另一种情况是由于不当 作为，造成经营亏损或资产交易损失，使产权价值“流失”。?在公有制条件下多个成员 之间不能达成一致同意，无法作出决策而使产权执行主体处于瘫痪的状态。?产权主体身 份的法律规定不明确或者不能得到法律确认，使相关行为人不能有效地行使产权，而使法 定的产权徒有虚名。?公有权执行主体并不真正代 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 全体所有者的利益，而是只代表其中 少数人的利益，以权谋私、损公肥私或化公为私，使公有产权名存实亡。 其中，原因?可以用委托代理理论来解释。原因?中的两种情况都是产权经营和交易 的问题，可以用资产管理理论来分析。原因?往往是短期的非正常状态，我们这里不讨论。 原因?在我国农村土地集体所有制中就存在，并且已经受到了研究者的关注。虽然我国法 律规定农村土地归农民集体所有，但是各种成文的法律对作为产权主体的农民“集体”的 界定，既不明确，又互相矛盾。各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体分别有村农 民集体，乡(镇)农民集体，农业集体经济内的农民集体；而且法律又没有规定农民集体的 具体组织形式，因此一些研究者认为我国农村集体土地的产权主体是“虚拟的”。 8 但是，法律上的不明确和现实中的不确定并不是一回事，我国地域差异大、情况复杂， 各地在法律框架下博弈的结果出现了多种不同的具体形式。一般来说，在法律不能有效发挥 作用的地方，强权或者暴力就会决定产权的分配，撤社建乡后原来的生产队改为村民小组失 去了正式的法律地位，而生产大队改为行政村借助政治权力逐渐将权利上收到了自己手里， 国家法律又正式规定它有管理集体土地和其他财产的权利，村委会在事实上成了集体土地产 权的执行主体。显然，农村集体所有制产权执行主体的上移是和国家在农村的政治控制联系 在一起的，村委会作为行政机构是乡镇政府在农村基层的代理人，它作为产权执行主体为国 家政治权力直接干预农民的集体产权提供了组织条件。已经有学者从国家和农民关系的角度 对集体产权的虚化问题作过分析。9尽管家庭承包制改革以后农村土地产权制度与人民公社 8 刘凤芹：《农村土地制度改革的方案设计》，《经济研究参考》2004年第19期。 9 周其仁认为我国农地的产权虚置由来已久，他认为，我国集体经济绝不是农村社区内农户之间基于私人 产权的合作关系，实质是国家控制农村经济权力的一种形式，是由国家控制但由集体来承受其控制结果的 一种农村社会制度安排（周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》(上、下)，《管理世界》1995 年第3、4期；周其仁：《产权与制度变迁：中国改革的经验研究》，社会科学文献出版社2002年版）。姚洋 指出，这种表面上的土地所有并不意味着农民是自己分得土地的完全所有者，是排他性的占有权受到更高 级别权力的侵蚀（姚洋：《农地制度与农业绩效的实证研究》，《中国农村观察》1998年第6期）。唐宗 焜认为：“土地名义上集体所有，然而所谓‘集体’完全受行政控制，集体中的农户对土地没有任何事实上 3 时期有了很大的变化，但在权力最终决定土地产权归属这一点上，并没有实质区别。权力对 集体产权的现实和潜在的威胁，说明我国农村集体所有制还不是市场经济意义上的现代产权 制度，由此造成集体产权虚化得到了研究者的普遍认同，本文就不再作进一步的分析。 本文要重点分析的是上述原因?。村委会作为农村基层唯一合乎法定体制的正规制度安 排，在现实中成为农村最重要和最关键的角色，它不仅是农村集体产权的执行主体，而且还 是政府在农村基层的代理人和社区的管理者，具有多重身份，10其行为对集体产权具有决定 性的意义。村委会的特殊身份和多重角色冲突决定了其行为方式，而这必然导致农村土地集 体所有权虚化。本文通过一个真实的案例来研究村委会的行为特征，为分析我国农村集体土 地产权虚化提供一条新的途径。 四房墩村是湖北省黄冈市黄梅县新开镇下属的一个行政村，是我国中部农业区的一个极 普通的村子，因此很有普遍的代表性。 1990年之前四房墩村集体的债务并不沉重，当时全村的债务余额不到5万元。但此后一直到2000年的十年间，随着村级行政对集体经济参与度的提高债务负担逐步加重。1998年末达到历史最高记录，村级债务余额达到310多万元，平均每个农户5300多元。 四房墩村债务负担的形成始于村集体葡萄种植业。1992年，在新开镇政府的大力支持下，四房墩村向农民征收了近100亩耕地种植葡萄，然后按照村民自愿承包经营、自负盈亏， 村集体收取少量承包费的方式进行经营。这个项目兴办了近三年时间，不计新开镇的资金投 入，村集体共约耗资45万元，但最后以亏损告终。1993年，该村举债15万余元兴办的主要用于建筑装饰的保丽板厂，结果与葡萄种植业如出一辙，不到一年就以破产而告终。 继而兴办村砖瓦厂是造成四房墩村沉重债务的最大来源。1995年初，为响应上级政府大力兴办乡镇企业、搞活农村经济的号召，四房墩村以集体的名义筹借80余万元、征用原本使用权属于村民的200余亩耕地兴办了集体砖瓦厂。四房墩村为实施这个项目，相继召开 了村委会、村民议事代表大会和村老干部代表会，之后将决议提交新开镇相关领导部门审核 的权力” （唐宗焜：《合作社功能和社会主义市场经济》，《经济研究》2007第12期）。 10 陈剑波首先指出村委会在研究“三农”问题中的重要性。见陈剑波：《农地制度：所有权问题还是委托代 理问题》，《经济研究》2007年第7期。 4 通过。至于占用耕地，由于村委会承诺减免农户相应面积负担的上缴，当时农民的税费负担 相对土地经营收入已经不轻，因此普通村民默认了这一做法。村委会当时承诺不会加重农民 负担，除了向农村信用社贷款20万元外，其余60万元都是以“自愿入股、赢利分红”的方 式向村干部和村中富裕户筹集的。村委会承诺借款期间支付债权人月息两分四即年利率 28.8%的高额利息作为投资者的回报。村委会委派前任村干部担任砖瓦厂的厂长、车间主任、 会计、出纳等企业管理者，实际上主要由村委会决定厂内事务。但是由于经营不善，在1996年投产后不仅没有利润，而且无力偿还借款的利息。只经过一年时间，1997年村委会决定改变经营方式，以每年20万元的价格将砖瓦厂承包给私人经营。但1998年湖北省遇到历史罕见的特大洪水，砖瓦厂受灾减免了当年50%的承包费用，实际两年村集体总共收取承包费 30万元。这点微薄的承包费难以支付建厂初期借款承诺的高额利息，村集体债务余额随着 时间的推移而越积越大。到1998年末，达到历史最高记录310余万元。 在村集体无法偿还债务时，一些债权人采取以村集资证券抵缴村提留和乡统筹，造成村 集体拖欠乡镇统筹数额急剧增大。为了归还高额的银行贷款和私人贷款，也为了减轻来自上 级新开镇的压力，村委会决定加重村民的上缴额度，最严重的年份全村每人每年需要缴纳近 650元。而当地普通农户的年农业人均纯收入也不足缴纳这笔不合理负担。再加上一些村干 部在征收上缴时手段粗暴，导致干群关系异常紧张。此后，虽然通过加催农户上缴和收回来 部分债权用于偿债，但是债务余额始终维持在210万元左右。 为了缴清村集体欠下的巨额债务，四房墩村在1999年把砖瓦厂连带周围的土地总共200余亩以92万元的价格卖给新开镇，当作归还四房墩村拖欠的58万元乡统筹；同时新开镇返还34万元给四房墩村集体作为农地征用的补偿费用。这样，四房墩村欠新开镇巨额统筹问 题总算得以解决，当年村级债务余额比1998年降低68.57万元。 村级债务严重是黄梅县乃至湖北省的一个普遍现象。根据黄梅县2002年摸底调查，全县乡镇平均负债额500万元，村平均负债37万元，其中有相当部分属于呆帐，乡村债权无 法收回，债务化解难度越来越大。对此，黄梅县出台了化解乡村不良债务的六条办法11。从 1997年开始，人民银行湖北省分行以防范化解金融风险为中心，努力建立湖北金融安全区， 11 黄梅县税费改革办公室的公示文件《黄梅县农村税费改革政策知识问答》第14条，《黄冈日报--黄梅版》2002年8月27日。 5 不断加大金融监管力度，大力整顿金融秩序。在此形势下，考虑到乡村债务实际情况，新开 镇出台了农村财务管理条例，并特别针对农村民间借贷规定了降息政策。四房墩村按照相关 规定于1998年年利率降低为25.2%，1999年降低为18.0%，2000年降为14.4%，2001年降为10.8%,2003年降为7.2%，但是降低之后的利率仍远高于同期金融机构法定利率30%以上。 砖瓦厂转卖后，四房墩村没有再兴办集体企业，不能通过发展集体经济化解债务。2002年以来农村税费改革，也不能再靠加大征收力度的方式筹集资金，个人贷款和银行贷款无法 偿还，随着时间的拖延余留欠款越滚越大。自从实行农村税费改革以来，四房墩村集体债务 又呈上升趋势。2002年末村级债务余额达224.24万元，比2001年增长13.93万元。 四房墩村开始尝试黄梅县开出的挤水化债、互抵化债、变现化债、清欠化债等方法,对于降息化债，四房墩村委会认为已经做出了很大努力。到2003年，村集体向个人贷款年利 率已经下调到7.2%，但四房墩村级债务余额仍高达222.12万元，其中拖欠信用社贷款、个 人贷款等尾欠贷款183.06万元。四房墩陷入了难以摆脱的债务困境。 2004年，四房墩村委会最终决定用土地承包权来化解债务。用来化解债务的耕地来源： 一是按照全村总面积15%抽取耕地507亩，人均抽取0.2亩；二是部分外出务工村民自愿放 弃的耕地近110亩；三是作为集体债务人的村民以每亩1000元的价格失去其个人耕地18年的使用权，共36亩。通过这三种办法，村委会集中了650多亩耕地，然后规定村集体的 每个债权人可以每亩3000元的价格换取18年的耕地使用权，由此抵偿面向村委会及其债权 人的贷款等内部债务。化解内部债务之后剩余的耕地由村委会控制集中转给私人承包，收取 的承包费用于归还村集体的外部债务。 这次土地使用权调整，四房墩村总共化解债务80.19万元，内部债务有所减少。到2004年末，村集体债务余额减少到124.58万元。而同时，村集体的债权余额为87.6万元，固定资产总额近40万元，两者之和比债务余额少4.39万元。四房墩村沉重的债务问题可以算是 基本解决了，但因此而出现了农户土地占有两极分化严重的现象，就是在一定程度上实现了 许多学者所主张的农地规模经营。据了解，村集体的最大债权人，由于贷款给村里的本金和 利息总共30万元，按照这种办法获得了100亩土地18年的承包权。而有些村民，特别是村 集体的债务人，失去了大部分原来使用权属于自己的耕地，只有进城务工另谋生路。 四房墩村的这一土地产权制度变更引起了村民和村委会之间严重的冲突，发生过集体联 名上访事件，曾在当地引起重大反响。2004年3月初，村两委就实施土地承包权变更偿债 的制度安排达成一致，然后召开了债权人会议征求意见，4月初召开村民议事代表大会进行 6 表决通过，5月开始对各个村民小组进行土地调整，直到11月底结束。最初的方案中并没有从全村平均抽取土地的做法，为抵偿债务而调整的土地承包期为15年，经过债权人会议后承包期由15年延长到了18年。但是村委会最初忽视了用于偿债的土地来源问题，以每亩 地一千元计算收回债务人的土地仅近36亩，而村民外出务工自愿放弃的土地大约只有110 亩，这两部分用来偿还巨额债务是远远不够的。于是，村委会决定按照全村总面积15%抽取 部分土地用于偿债，而这个新决定只征求了部分大债权人的意见，并且没有在偿债方案中正 式记录下来。尽管这一制度变更在实施过程中，遭遇了各个村民小组部分村民和债务人强烈 抵制，但是在村委会和各个小组内部债权人的压制下，最后还是波澜不惊地完成了。 这一做法在黄梅县没有先例。四房墩村委会认为，村集体的巨额债务是既成事实，国家 政策是村债村还，因此这种土地调整方案是合情合理的，它既化解了村级债务又维持了村级 机构的正常运转，在黄梅县乃至湖北省都是一个创举，甚至可以推广到全国。村民的看法分 歧巨大。为数较少的债权户一致赞同，而为数更多的普通村民却表示强烈反对。他们认为土 地是农民最大的资产和最后的保障，国家政策规定不能随意调整农民承包地，村级债务再大 也不应该采取这种做法。新开镇经济管理部门的看法是，乡村债务至今没有好的化解方法， 在原则上农村土地中属于机动地部分以及新开垦的荒地、农民外出务工自动放弃的耕地等可 以用于转包化解村级债务，但应该严格限制占用农户口粮田等损害农民利益行为。湖北省农 业厅明文规定，村组机动地面积不得超过应发包面积的5%。而四房墩村用来还债的土地中的最大来源（占77.60%）是按照全村耕地总面积15%抽取的，并不属于机动地的范畴，也不是村民自愿放弃的土地，至于以每亩1000元的价格收回原本属于债务人的耕地使用权的做 法更是违反了国家农业法规，然而新开镇相关管理部门却在最后实施时默认了这一做法。 这个村集体形成沉重债务的直接原因主要有以下几个： 第一，上级政府的行政干预。自1992年至1998年短短的六年时间里，四房墩村先后兴办葡萄种植基地、保丽板厂、砖瓦厂等集体经济项目，但均以亏损而告终。这些项目无一例 外都是在上级镇政府的大力推动和支持下兴办的。 第二，盲目投资决策和经营管理不善。四房墩村办葡萄种植业的失败，据当时的承包人 介绍，当地的土质条件是适合种葡萄的，但是由于技术 培训 焊锡培训资料ppt免费下载焊接培训教程 ppt 下载特设培训下载班长管理培训下载培训时间表下载 和推广工作做得不细、不深入， 没有市场营销渠道，导致大量不合格产品积压，造成亏损，最后不得不放弃。村办砖瓦厂的 亏损，筹建当初没有进行切实的可行性分析，对投资经营的风险考虑不够；企业领导主要由 过去的村干部充任，而这些人大多对砖瓦生产不是很了解，也没有向外聘请具有窑业管理经 7 营经验的人才；企业领导和职工的激励和约束双重不足；曾经购置了一些劣质设备和使用劣 质燃料，严重影响了产品的质量，这些都对砖瓦厂的亏损产生了影响。 第三，向民间非正规金融融资及高利贷。在该村筹办集体企业时，一方面不具备健全的 财务和监督制度，不完全符合正规金融机构中国农业银行、农村信用合作社的贷款条件，同 时由于集体企业经营管理能力和抗风险能力都较弱，缺乏足够信用，不能贷到足额资金。另 一方面由非正规金融渠道获取的贷款不仅可以一步到位，而且基本上没有签订正式的借款合 同，免除了很多烦琐手续，并且对贷款的年限与利率、贷款的管理和收回都没有严格规定， 同时也不用接受债权人对基建工程建设的监督。但其利率水平远远高于同期国家金融机构法 定利率，如1996年四房墩村集体向个人贷款时年利率高出同期金融机构贷款利率的百分比 为119.18%，在新开镇降息政策出台之后的2000年，年利率仍高达14.4%，高出法定利率8.46个百分点，高出比率达142.42%。 整个过程中的核心决策者则是村委会。尽管存在着上级乡镇的行政干预，但是按照《村 民委员会组织法》规定，乡镇基层政府与村委会之间的关系是行政指导与协助的关系，而不 是领导与被领导关系，村委会对于乡镇的行政干预，并不是必须完全执行和完全没有抵制的 能力，而是存在着一定的讨价还价的条件和选择空间。兴办村集体企业毕竟是村委会做出的 决策，村委会的选择还是出于自身利益的考虑；集体企业的经营模式和人事安排完全由村委 会一手操办，它甚至对企业经营过程也进行干预；选择民间非正规金融和高利贷融资更是村 委会的主动行为，因此整个问题的分析线索应该集中在村委会的行为上来。 表面上，四房墩村委会在整个故事进程中似乎都是依照国家的法定程序行事的。例如办 集体砖瓦厂，村委会召开了村民议事代表大会并得到多数代表的支持，最后经过上报新开镇 有关领导部门审核通过。用土地承包权抵偿集体债务的制度安排，在两委会后，先召开了债 权人会议，也是在村民议事代表大会上表决通过后，才向各个村民小组公布实施的。但是经 过深入调查分析，事情就呈现出了不同的另一种面貌。办砖瓦厂时，村里的最终决议并没有 以公告的形式在全村范围征求各个村民小组村民的意见，因此村民并不知道投资建厂到底是 新开镇还是四房墩村的决定。村委会提出的用土地承包权化解集体债务的耕地调整方案，虽 然经过了村民议事代表大会的表决，但在按每5-10户抽取1名的比例抽取的41名代表中，就有35名是村集体的债权人，占了代表总数的85.3%，剩下的14.7%也是与债权人或者村委会有着密切联系的村民小组长或者亲戚。而当村委会在面临自愿放弃的土地和收回债务人的 土地仍然无法满足偿还村级债务时，就自行决定按人均抽取全村土地的15%补充偿债土地来源，没有经过任何法定程序。村委会事实上是根据自己的需要来选择决策程序，并没有真正 8 受到全体村民和法定决策程序的约束。 我们在这个案例中一个最重要的发现，也是被以往的研究者普遍忽略了的关键现象是： 村委会作为集体经济管理者拥有事实上的控制权，但却不承担自己决策失误的经济损失。经 过进一步向来自山东、河北、山西、河南、安徽和浙江农村的学生求证，了解到这是一个很 普遍的现象。阿尔奇安指出：“较之在私有产权制度下，在公有产权制度下的任何决策或选 择的费用较少地由选择者全部承担。”12中国农村集体经济中更为严重，作为集体产权执行主 体的村委会拥有几乎完全的控制权，却完全不用承担决策的责任和经济风险。 分析四房墩村的案例还发现，在兴办村集体企业这件事情上，无论成功还是失败村委会 成员都能从中获益。在决定为办砖瓦厂筹资80万元时，除了向农村信用合作社贷款20万元 之外，其余60万元来自民间高利贷，而这其中大约80%来自村委会主要成员和过去的村干部等乡村政治精英，另外的20%来自本村的富裕户。通过办集体企业，村委会主要成员作为 主要债权人以高利贷的方式攫取集体经济的收益；而当企业亏损不能提供贷款利息时，村委 会做出了用18年的土地承包权抵偿债务的决定，使自己从集体企业的失败中获得了更大的 利益。而自始至终被排斥在集体决策过程之外的普通村民却要承担集体决策失误带来的全部 经济损失，他们最重要的土地财产权益就这样无辜地被以集体的名义严重侵蚀了。 村委会为什么可以不承担自己决策的经济责任？陈剑波对村委会的多重职能身份作了 分析，着重指出村委会在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面的角色存在着矛盾冲 突，认为村委会既是集体农民所有权的代理人，又是乡镇基层政府行政权力在乡村的代理人。 13村委会具有双重代理人的身份，类似于一仆二主的情况，这可以用一个双重代理模型来分 析。由于两个委托人的利益目标往往不一致，有时甚至存在着对立和冲突，具有双重身份的 代理人会如何决策呢？一方面，代理人会根据两个委托人对他的控制程度和利益损害程度的 差异作出选择。一般地，代理人会优先考虑和服从对他控制较强和对他利益可能伤害程度较 大的委托人的目标，而对另一个对他的控制力和伤害能力都较弱的委托人的目标则相对忽 视，甚至可能加以牺牲，以便满足前一个委托人的目标。另一方面，代理人也会利用两个委 12 盛洪主编：《现代制度经济学》（上卷），北京大学出版社2003年版，第78页。 13 陈剑波：《农地制度：所有权问题还是委托代理问题》，《经济研究》2007年第7期。 9 托人之间的不一致和矛盾，借助其中一个委托人来压制和要挟另一个委托人，从而达到自身 利益最大化的目的。在我国现实中，村委会既可能利用乡镇政府的权威来对集体村民进行威 逼、恐吓和压制，也可以借助村民集体之“势”来加重与政府讨价还价的筹码，即使在政府 和村民集体双方利益都受损失的情况下仍然能实现他自身的利益最大化。然而，双重代理身 份只能解释村委会的机会主义行为，即它为什么不全心全意地为村民集体利益服务，甚至不 惜损害集体村民的利益来实现自己的利益，但是不能说明它为什么可以不承担自己决策的经 济责任和风险。根本的原因还在于我国农村集体所有制产权的性质。 公有制内含有共享性、平等性、整体性的规定性，农村土地集体所有制同样如此。周其 仁和刘守英从村民作为集体经济所有者的角度曾将集体所有权概括为村民的一种成员权。14 这一概括揭示出我国农村土地集体所有制的一种特殊性质，即整体的封闭性。村民是作为集 体成员共同拥有其所有权的，个人对所拥有的那一份所有权，既不能单独行使，也不能交易； 个人一旦脱离集体，也就失去了他的一份所有权。这就是说，集体“公有财产的所有权不是 15自愿的；只要是公有制的一员，那么公有制就是强制的。”由此决定了集体经济内部具有普 16遍的连带责任关系，这是我国农村集体所有制的一种本质关系。任何以集体名义、需要集 体负责的经济风险都是由全体成员共同承担，而不是由决策者个人负责。村委会作为集体产 权的执行主体，并不是由村民集体从外部聘请的独立的管理者，而是作为集体一份子的成员 从内部产生的。用市场经济中独立行为主体之间的契约关系来衡量，村委会并不是严格意义 上的代理人。这一切都决定了村委会不必为自己的决策承担直接的经济责任。 诚然，不承担决策的直接经济责任并不意味着村委会就可以完全不负任何责任。由于公 有制经济内部不存在产权界线，因此有关集体经济的决策就只能和必须通过政治程序来进 行。对于农村集体经济来说，对村委会作为公有权执行主体履行职能情况的考核评价，是通 过换届选举和弹劾罢免这样的政治方式进行的，也就是以一揽子和算总帐的方式进行的。这 14 周其仁、刘守英：《湄潭：一个传统农区的农地制度变迁》，文贯中主编：《中国当代土地制度》，湖 南科技出版社1988年版。 15 阿曼?阿尔奇安：《产权经济学》，盛洪主编：《现代制度经济学》上卷，北京大学出版社2003年版，第 74页。 16 张跃进认为，集体村民之间的连带责任是由于政府和其他部门与农民打交道时往往是对集体不对农户， 造成了由集体负责的情况而产生的（张跃进：《现代化最后的情节》，安徽大学出版社2004年版）。但这只是 政府和有关部门出于控制农民和为了降低交易费用而从外部强加的一个方面，另一个更重要的方面则是， 农村集体经济内部关系本身所决定的全体成员之间的连带责任。如果没有后一个方面的经济关系为基础， 政府等从外部强加的连带责任也是无法成立的。 10 种方式既不可能对每一次决策的经济责任作出准确严格的认定，并且由于交易费用太高，也 不可能频繁使用，其结果就是村委会的决策行为与其责任之间基本上是脱节的。 用产权虚化理论分析集体所有制经济关系，可以推导出村委会行为方式的显著特征： 村委会拥有集体经济的决策权却又可以不承担直接经济责任，这就好比拿别人的钱赌博，赢了是净赚，输了不是自己 的损失，由此决定了村委会进行投资决策往往是只关注可能的收益，而不考虑潜在的风险， 从而加大了集体投资的盲目性。例如四房墩村委会兴办村集体砖瓦厂的决策，是按照当时新 开镇近郊红火的白杨砖瓦厂的经营效益估算，认为是一个只赢不亏的好项目。村委会决定以 村干部自带资金“上阵”和向村里富裕农户借款的方式筹资，并承诺借款期间支付债权人高 额利息作为投资者的回报。在召开村民议事代表大会讨论时，议事代表绝大多数是过去的村 干部和比较富裕的农户，他们对通过高息贷款筹集建设资金的方式比砖瓦厂的盈亏更有兴 趣，议事代表大会关注的焦点停留在村集体贷款利率的确定上。整个决策过程中对临近几个 乡镇窑业的生产能力普遍过剩，砖瓦产品价格走低，企业的经营管理和技术水平低，高息借 贷以及后来可能遭遇的水灾等风险因素显然考虑不够，最终导致了这个项目的失败。由村委 会风险偏好的行为特征所决定，我国广大农村特别是欠发达的中西部农村，在政府推动下发 展的村集体企业和其他集体经济项目，失败必定是一个高概率事件，成功则是偶然的现象。 用委托代理理论的双重代理模型来分析，村委会双重代理人的身份使它具有双重信息优势，在作为上 级乡镇政府的代理人和农民打交道时，具有掌握国家政策的优势；在作为集体农民的代表和 政府进行交涉时，拥有了解农村实际情况的优势。这种双重信息优势地位，为它瞒上欺下， 损害农民和国家的利益来谋取自己的私利创造了条件。然而在集体农民和上级政府的利益不 一致时，村委会究竟会是侵犯农民的利益来服从国家利益，还是为了农民利益而牺牲国家利 益，则是不确定的，这取决于上级政府和集体农民哪一个对它的控制力更强、更有效。而用 产权虚化的理论来解释，村委会以权谋私和损公肥私几乎是必然的。因为村委会是会为自身 利益打算的理性人，我国法律强制性地把集体产权主体的资格赋予了村委会，集体所有制经 济内部的连带责任关系，使得村委会可以不承担自己决策的风险损失，以上因素共同决定了 村委会及其成员普遍可以集体的名义谋私，损害农民的利益，这必然导致集体所有权的虚化。 至于村委会的双重代理人的身份，则使其能够以权谋私的条件更加充分。 11 我国农村在现阶段实行和维护土地集体所有制是必要的和有利的，但是现实中的农村土 地集体所有权却是虚化的。集体所有权虚化表现在两个方面：一方面，各级政府特别是市县 以下基层政府，凭借政治权力对农民集体土地的使用、占有、转让和处置直接进行干预，乃 至剥夺，使农民集体并不能真正作为所有者行使其权利；另一方面，作为集体所有权执行主 体的村委会，由于缺乏来自农民集体的有效约束，普遍的以权谋私和风险偏好型的决策行为， 架空了农民集体的所有权。国家用法律强制规定村委会作为农民集体土地所有权的执行主 体，实质是延续了人民公社时期国家控制农民及其土地但由农民集体承担这种控制代价的制 度安排。这是我国“三农”问题最主要的根源。因此，在目前阶段急于改变土地集体所有的 法律形式并没有太大的实际意义。在公有制经济内部，最大限度实现全体成员的共同参与、 民主管理和民主决策，是保证产权公有性质基本的和必要的条件。对于农村集体经济而言， 关键是要给集体农民选择他们自己的“集体”的权利，即由农民自己选择集体范围的大小、 集体经济的组织形式和具体的所有权主体，而不是由国家自上而下从外部强制地规定村委会 作集体的管理者。制度变迁存在着路径依赖，界定农村集体产权主体不能不考虑业已形成的 土地集体所有权的历史。人民公社的所有制形式最后过渡到“三级所有，队为基础”有其深 刻的原因，上个世纪80年代初期，第一轮土地承包基本上是以生产队为单位进行的，经过近20年的实践，农民已经以过去的生产队现在的村民小组为基本单位结成了土地权利关系。 目前村民小组这一级的行政职能已大大弱化，它最接近土地使用者，是对农民要求反映最快 的一级组织，最能代表农民利益，屏蔽形形色色对集体土地产权的侵犯，划小集体经济组织 单位，把产权界定给村民小组一级对于绝大多数农村是比较符合实际的。这是解决目前农村 诸多矛盾问题，实现农村社会长治久安，经济稳定和可持续发展，城乡共同繁荣的一把金钥 匙。 [1] 付达院：《我国农村集体所有权的虚化——一个债务压力推动的土地产权制度变迁的案例》，浙江财 经学院经贸学院硕士学位论文，2006。 [2] 钟玉文：《平滑型转型中国有企业产权制度变革的演化逻辑——产权结构理论视角的分析》，南开大 学经济研究所博士学位论文，2008。 [3] 胡亦琴：《农村土地市场化进程中的政府规制研究》，西北农林科技大学博士学位论文，2008。 12