我国政府信息公开制度的现状和立法完善

我国政府信息公开制度的现状和立法完善 新颁布的《政府信息公开条例》是我国第一部中央层面制定的关于信息公开的行政法规，对保障 公民知情权、建设透明政府、推动信息资源利用最大化有着重要意义。但是，条例在关于公开的 范围、方式以及保密法的关系等方面尚存缺陷，应该在实施过程中不断修改完善，以求在我国信 息公开过程中发挥更大作用。 论文写作大纲： 论文题目：我国政府信息公开制度的现状和立法完善 一、 简介我国政府信息公开的历史沿革与当前《政府信息公开条例》现状 二、 政府信息公开的立法基础 三、 中国地方法规、规章的启示及外国立法借鉴 四、 对当前政府信息公开条例中的缺点与不足，提出建议 五、 总结 初级经济法重点总结下载党员个人总结TXt高中句型全总结.doc高中句型全总结.doc理论力学知识点总结pdf 部分 老师建议： 论文题目：我国政府信息公开制度的现状和立法完善 一、 政府信息的基本内涵及主要内容 二、 我国政府信息公开的现状与问题 三、 我国政股信息公开制度的立法完善，此部分，也可以对07年的《政府信息公开条例》的缺 陷或不足的内容进行评价,并提出更好的 立法建议。 政府信息是各级人民政府及其职能部门以及依法行使职权的组织在其管理 或提供公共服务的过程中制作、获得 或拥有的信息。 脚注（——刘恒等：《政府信息公开制度》 中国社会科学出版社，2004年，第一页 ——应松年主编：《当代中国行政法》 中国方正出版社 ，2005年一月，1454页） 而《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履 行职责 过程中制作或者获取的，以一定形式记录保存的信息。 两个定义，没有太大的区别，都是强调政府信息是行政机关在行使职权、履行 职责过程获得的相关信息，而或者还强调信息存在的形式，即只有以一定形式得以记录、保存的信息，才可 以是政府信息。可见政府信息包含了三个基本的要素：一是，行政机关所掌握的信息；二是，这 些信息是行政机关在履行职责过程中制作或获取的；三是，以一定的形式记录、保存下来的信息。 在社会信息化构成中，政府是最主要的信息生产者、消费者和发布者。政府信息所包含内容 很广泛，其中包括了政府活动中的一切相关的信息内容。如政策法规信息、计划指导信息、统计 信息及因社会管理二产生的各种信息。在各种各样的信息中，政府信息使用频率和可靠性高，具 有很大的利用价值这是有政府活动的特殊性决定的。政府活动涉及社会的方方面面，其作为社会 的管理者，其活动影响到千家万户，在社会生活中处于极为重要的地位。 ： 《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条、第十三条、第十四条作出了最新的、最权威 的、基本的规定： 第九条行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法 人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机 构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。 1 第十三条 除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府 信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、 地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。 第十四条 行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。 行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、 法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。 行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关 主管部门或者同级保密工作部门确定。 行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公 开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信 息，可以予以公开。 条例的第九条、第十三条和第十四条从原则上规定了政府信息的主要内容和哪些不是政府信 息的内容。而条例的第十条到第十二条则规定了政府信息的具体内容： 第十条 县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内 确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息： （一）行政法规、规章和规范性文件； （二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策； （三）国民经济和社会发展统计信息； （四）财政预算、决算 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 ； （五）行政事业性收费的项目、依据、标准； （六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况； （七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部 材料目录及办理情况； （八）重大建设项目的批准和实施情况； （九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况； （十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况； （十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。 第十一条 设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下 列内容： （一）城乡建设和管理的重大事项； （二）社会公益事业建设情况； （三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况； （四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。 第十二条乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开 的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息： （一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况； （二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况； （三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况； （四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况； （五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况； （六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况； （七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况； （八）执行计划生育政策的情况。 2 （1）现状： 在“民可使由之，不可使知之这种观念统治下的封建社会，在中国经历二千多年。这种观念 在人民的思想中根深蒂固，加上新中国成立后，我国国家机关在经济建设的活动中一项 强调保密，这也就使得我们党政机关长期以来形成了保密的习惯。这一方面导致了我国政务活动缺乏透 明度，政府信息资源封闭与闲置浪费严重，政府部门的服务意识不高；另一方面也导致了全民对 政府信息公开意识的缺乏与淡薄。 但随着我国经济地发展，伴随着我国政府法制的不断完善与健全，特别是我国加入WTO以后，在其公开性原则与透明度原则的要求下，政府信息公开问题越来越受到重视。而2003年爆发的SARS危机，则引发了人民对信息公开所产生的反响，人们通过这次突发公共安全事件，感 受到制度不完善所带来的种种负面的影响与弊端，更是感受到了政府信息公开的重要性。（—— 马怀德 《中国行政法崛起》 北京大学出版社 2005年版，第471页） 2002年11月6日，广州市政府颁布了《广州市政府信息公开规定》并于2003年1月1号实施了这一规定。这是我国第一个信息公开的地方政府规章。2004年上海市 政府颁布实施了《上海市政府信息公开规定》，并由此引发了中国信息公开第一案。同年，北京市政府也颁布实施了 《北京市政府信息公开规定》。2005年8月广东省公布《广东省政府公开条例》自2005年10月1日起全面实施。这是中国第一部全面系统 规范政务公开行为的省级地方性法规，这也标志 了中国政府信息公开制度的政府规章向着法制化 迈出了具有深远意义的重大一步。2007年1月17日国务院第165次常务会议通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》并于2008年5月1日起施行了。界此，我国的政府信息公开制度迈出了最为重要的一步，为政府信息公开制度的建设 作出重大的贡献，为现代服务型政府的建设打下坚实的基础。 (2)问题： 1政府信息公开缺乏社会传统 中国有着两千多年的封建专制统治的历史，传统文化观念影响的深远，现代民主意识和法制 意识从总体上来说相对比较淡薄。虽然，近来， 政府信息公开得到很大的发展，各级政府也越 来越重视政府信息公开制度的建设，但目前，一些政府工作人员仍还保留着不正确的权力观念， 也认识不到政府信心个公开是政府的义务，是公众的一项基本权利，从具体行为上看，其就将对 信息的掌控当作一种政府特权，是否公开、何时公开、向谁公开都以本部门或某些人的利益为评 判标准(这也是导致政府一些官员腐败的重要因素之一)。这种观念的束缚下，政府信息很难得到 及时有效的公开。同时，人们也没有要求政府信息公开的传统，长期 的被管理的身份，要求公 开的意识淡薄，更不知道这是一种自身的基本权利，这些都是目前政府信息公开的思想障碍。 2政府信息公开缺乏法律保障 目前，我国国务院虽然已经颁布施行了《中华人民共和国政府信息公开条例》，全国的政府 信息公开工作开始在全国展开，但是只是一部国务院条例的颁布施行，只是政府信息公开的一个 起点，其 还缺乏许多相关的法律制度的保障。一方面，宪法中尚未对公民的“知情权”有一个 明确地规定为人民的基本权利。政府信息公开措施往往还被人们 视为一种政府办事制度，被看 做是政府的一种职权，没有成为受到宪法和法律保护的普遍制度。另一方面，相关配套法规的不 完善或滞后。首先，1989年制定的《保守国家秘密法》，已近十多年了，与社会现实严重脱节， 其内容上，对于秘密的范围规定过于宽泛且模糊。政府机关的自由裁量权极大，保密范围的不科 学 界定严重阻碍政府信息公开制度的建设。其次，《档案法》的严重滞后。在《档案法》中有关 规定：政府信息实际上分为存档文件与非存档文件。存档文件有《档案法》调整，要受到30年期限的限制；非存档文件尚无法律调整。这种规定，也是于现在的政府信息公开制度相矛盾。这 中欧冠规定的存在，极其不利于政府信息公开。 3 公开与保密永远是一对矛盾，彼此之间是此消彼长的辨证关系。新颁布的条例建立了政府信 息发布保密审查机制，规定行政机关在公开政府信息前，应当按照《中华人民共和国保守国家秘 密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息 不能确定是否可以公开是，应当按照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或同级保密工作 部门确定。应当注意的是，在2003年的专家建议稿中没有规定这样的保密审查机制，国际社会 有关政府信息公开的立法中也少有这样的规定，可以说这个条款具有一定的“中国特色”，在很 大程度上反映了条例的软弱性和公开的艰巨性。实施已久的《保密法》已经严重与当前不相符了， 特别是与《政府信息公开条例》的冲突，严重阻碍了政府信息公开制度的建设。《保密法》的严 重滞后，跟不上时代的发展要求，急需改变。 3政府信息公开制度建设在实践中的主要问题： 在我国，政府信息公开制度建设的历史并不长。基本的制度还没有建立起来。已经建立制度 的地区，也不够完善，制度建设的实践中存在不少问题：政府信息公开工作是靠政府机关推动的， 具体 主要依赖于行政权力的运用赖推展，所以，还没有变成公民对自身权利的实现而采取的积 极的行动。在我国，政府信息公开有其局限性，由于政府信息公开与行政机关的自身利益密切相 关，必然导致各种局限性。产生这种状况的原因是多方面的，其中关键的一点是宣传不到位，没 有注重培养公民知情权意识，政府方面的服务意识也还没有得到切实的树立。 4 信息公开的内容需要深化。由于政府信息数量极其庞大和部门之间的信息千差万别等原 因，在确定主动公开政府信息范围方面较为原则,使政府机关有较大的自主性或者随意性，与公 众的实用性需求存在着一定的差距。 5申请流程需要规范。目前各政府机关处理申请政府信息的流程不统一，由于部分政府机关 的工作人员疏忽或者对业务水平不够等原因，导致未按照相关规定的要求处理申请，容易引起公 众的不满，严重的会导致行政复议或者行政诉讼，这些情况严重影响政府信息公开制度的推行。 6服务的便民性需要提高。一方面，服务的渠道需要拓宽，对政府信息获取渠道的理想要求 是：获得信息的渠道越多越好，越方便越好；另一方面，由于政府信息大部分具有公文属性，对 于社会公众来说，往往难以完全理解，需要相关组织、人员开展有效的便民服务，提高政府信息 公开的实际效果。 7我国《政府信息公开条例》适用过程中问题的实例探究和原因分析 如上所述，《政府信息公开条例》历经十年酝酿，在社会各界的翘首以待中腼腆面世，其所 彰显的主要特点让我们欣慰于我国在政府信息公开立法和行政公开实践方面取得的进步和成果。 然而，“徒法不足以自行”，法治的精神诠释了“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”对于 《政府信息公开条例》而言，制定本已不易，践行当更艰难，但也只有在经历这种艰难践行的过 程后，立法才会趋于完善，良法才有可能趋于完美。对此，已经发生的个案表明《政府信息公开 条例》的实施过程中存在以下一些问题。 ?各地信息不公开行政案频现，“民告官”的信息不公开案有“井喷”趋势 2008年5月1日《政府信息公开条例》实施以来，。如湖南省汝城县原自来水公司黄由俭、 邓柏松等5位退休职工申请县政府公开有关政府部门的 调查报告 行政管理关于调查报告关于XX公司的财务调查报告关于学校食堂的调查报告关于大米市场调查报告关于水资源调查报告 案；北京大学三位教授申请北京 市发改委等3部门公开北京机场高速公路收费数额、流向等信息案。上海 律师 律师简历律师简历律师简历律师简历律师简历 向安徽省卫生厅申 请公开有关手足口病疫情的详细信息的案件。其中在北京，截至6月30日，北京公众访问“首都 之窗”网站“政府信息公开专栏”达1489万余人次；全市各公开工作机构共接待公众咨询2.5万余 人次，受理依申请520件。案件的本身值得关注，但出现这种局面的原因更值得我们探讨。首先， 我国长期以来受“民可使由之，不可使知之”这一封建思想和“官念”的影响，多数行政工作人员热衷于“暗箱操作”，同时受官本位思想、官僚主义和文牍主义的影响较深，将一般不需保密的政府 信息用文件的形式下发，对一般公众保持着一种不应有的神秘感。其次，公众不堪忍受长期以来 受到的“碰壁”和“白眼”待遇，同时随着民主法治意识的提高，《政府信息公开条例》像一缕阳光， 4 激发了公众借此更多更完整地了解自己所关心事情真相的要求，在无任何经济利益相关影响的条 件下也想给自己找个“说法”。再次，政府信息关系民众利益，更关系众多纳税人的利益，长期以 来的监督机制大多有名无实，并没有赋予公民在监督方面的硬性权利，在我国，“其实从来就不缺乏自下而上的监督，缺乏的是如何对民众监督有效赋权。”《政府信息公开条例》为公众通过“知情权”行使监督权利正名，这也催生了许多信息不公开的行政案件。 ?信息公开申请遭遇尴尬，公民权利意识强烈和救济渠道不通的状况并存 《政府信息公开条例》实施以来，各地的“第一案”纷纷遭遇信息不公开、诉讼不立案的尴尬。 “信息不存在”、“属于内部信息”、“影响社会稳定”，成了不少政府部门在新法实施以来推托信息 公开的最常用理由，例如在湖南汝城“信息公开第一案”中，当地政府就以“原自来水公司的调查材料是供领导决策参考的，不是对事件的处理结果和结论，不属于信息公开的范畴”为由，将公民的诉求推之于门外；而北京东城区房屋管理局也以金女士要查询的“房屋系经租房，产权已经发生了变更，她作为个人也无权查阅房产档案”为由，拒绝了她要求信息公开的请求。当政府对 自身信息公开诉求无法给予满足时，公民只能转而求助于诉讼，希望通过司法来制约行政，满足 信息公开的权利。然而，法院对此类“烫手山芋”大都谨小慎微，从而此类信息公开案件有趋势形 成一种前不通畅后不断流的“堰塞湖”现象。这类问题出现的原因主要有：首先，长期以来，政府 忽视信息管理工作，信息及资料档案等管理混乱，自颁布（2007年4月26日国务院颁布）至实施（2008年5月1日起实施）一年间，许多政府和部门仍停留在原有的“保密”思想基础之上，轻视了民众的权利意识，政府信息公开工作准备不足。其次，部分政府及相关部门，因为执政为 民的意识不强，加上公开信息的要求让一些习惯了自行其事甚至暗箱操作的机关和单位感到被动 和压力，觉得自身的既得利益受到了损失。因此，一些政府部门用“假公开”、“伪公开”、“选择性公开”、抵制公开等“上有政策，下有对策”的老方法千方百计地架空《政府信息公开条例》。再 次，长期以来困扰我国司法工作的行政与司法之间的暧昧关系影响到法院案件的受理。在我国， 法院的财政来源大多依赖地方政府，这离不开当地政府的支持和“赞助”，而对于这类敏感的涉及政府法定义务和责任的政府信息公开诉案，司法部门往往愿意选择调解或拖延战术来冷却这一 “烫手山芋”，而不愿直接得罪相关政府。这也是我国以往各类行政诉讼案件中长期面临的困境。 ?《政府信息公开条例》中相关条款倍受争议，信息相关配套解释有待完善 《政府信息公开条例》已实施近半年，出现的信息公开案件且不论大小和意义，不难发现受 理与否和案件结果都直接涉及到信息公开与不公开的条款，信息公开范围更是成为多起案件的争 议焦点。如最近合肥中院受理的全国首例以省级政府为被告的浙江一名律师状告安徽省政府案， 其争议焦点就在于行政复议中产生的信息是否适用《政府信息公开条例》的规定。此外，《政府 信息公开条例》对政府信息公开范围的规定缺乏可操作性标准成为政府部门拒绝信息公开申请的 借口和法院不予受理的正当理由。《条例》在政府信息公开的范围上采取了肯定式的列举方式。 肯定式的列举包括主动公开和依申请公开两种形式。这种列举方式的优点非常明显，即明确、简 洁、歧义较少，但是缺点也同时存在，即创造了新的不确定法律概念、限制了范围等等。《条例》 的制定从相关条文来看，将权力与权利的博弈体现得淋漓尽致。《条例》第9-12条规定，在政府主动公开的范围内，政府有职责、有义务提供相关的政府信息。这些信息应当主动公开。此外， 第13条例外规定了除9-12条外，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研 等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府 信息”。这些条款较好地保障了公民的知情权的行使。然而，《条例》第8条的规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”和第14条的规定“行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者 同级保密工作部门确定。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”，这两条看似仍然是对行政机关的禁止性规定，但是，在缺乏相关配套解释的情况下，一些地方政 府可能会利用条例中这些条款的模糊性，把本应该公布的信息作为“属于不予公开范围”的信息， 5 而“合法”地故意隐瞒。 8《条例》尚存的欠缺及改进思考 对于本条例争论最多的部分是“公开的范围”这一章。从整体上看，这一章的特点是对完全 的、彻底的公开的一种限制，体现了本条例作为我国第一部全国范围内政府信息公开法规的常识 性、阶段性和过渡性。 （1）公开范围受到限制 2003年的《政府信息公开条例专家建议稿》第二条规定了：“政府信息以公开为原则，以不 公开为例外。”这种模式称为排除式的公开的方式，为国际社会所广泛采用，即明确底规定不予 公开的事项种类和范围，不再规定之内的就属于应当公开的范畴。如美国于1966年制定的《信 息自由法》就明确规定了涉及国防和外交政策的文件、行政机关内部的工作规则和习惯、其他法 律饿、特别规定免于公开的失误、从个人获得且具有保密特权或有保密义务的贸易和商业或金融 信息等九类可以免除公开的例外情况。日本也是类似的模式。我国新颁布的《政府信息公开条例》 却没有采取建议稿的条文，而是具体规定了各级政府部门应当主动公开的事项范围。其中，条例 第九条规定了符合公开的信息的基本要求；第十条至第十二条分别规定了县级以上各级人民政府 部门、市、县政府和乡镇人民政府应当重点公开的事项。这种立法方式虽然包含的事项广泛，但 仍属于列举式的规定方式，在时间中难免会暴露出法律规定空白的地带。下哦那个这点可以看出， 本条例是从过去保密到公开的一种过度和缓冲，等时机成熟之后，不排除写入以公开为原则、不 公开为例外的规定，这样会促使政府信息公开的程度大大提升。 例外，条例在十四条第四款中也规定了不予公开事项，包括国家秘密、商业秘密和个人隐 私三方面的内容。应当注意的是，条文在表述是为“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、 个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重 大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”这里对不公开事项的规定有一 个但书，即不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息是可以不 公开的。注意但书中没有将国家秘密也包括在内，凡是涉及国家秘密的一连串不予公开，而没有 一种考量机制的评议。如果公众要求公开的是一个涉及国家秘密的文件，但是已经超过了保密期， 或者其中有些内容已经没有保密的必要了，这种情况下是否可公开呢？再者，如果政府掌握的某 种信息在某些方面有保密的必要，但不公开也许会催公共利益产生重大影响，即在选择尚存在一 种两难境地。比如发现了某种重大疫情，将其公开会造成公众的极度恐慌从而影响到正常社会秩 序的维持，但将其保密会不利于公众对其进行防御，从而可能加快疫情的传播，这种情况下政府 是否应将信息主动公开呢？条例在这些方面并没有作出规定，应当说是有缺陷的。无论对国家秘 密还是商业秘密、个人隐私，都应当建立起一种利益衡量机制，不宜规定的太死。 公开方式的高效和便民 公开的方式是掌握信息的政府机关主动或者依申请将信息公布于众时具体采取的方法和手 段。公开方式的合理与否，直接影响到公开的效率和程度。西方国家的成功经验表明，适当的政 府信息公开方式不但可以更好地促成政府信息的公开，而且可以在最终适当的范围内以最经济的 方式予以公开，帮助政府信息公开目的的实现。新颁布的条例在第十五、十六条规定了政府信息 公开的方式，虽然列举了多种方式，但笔者认为尚存在着两个方面的缺陷：一是思路比较混乱， 实际操作中容易导致盲目、低效的现象；二是有些方式直接参考西方，与中国实际情况脱节。 由于条例规定了政府信息公开的途径分为主动公开和依申请公开两种，那么在具体的公开 方式上，也应当基本遵循这个标准将其分为主动公开的方式和依申请公开的方式两大类，实际上 各主要国家和地区关于公开方式上都是遵循这个模式。基于这种分类，政府部门面对应当公开的 信息时，就会有条理底选择最佳的方式。一般认为，政府主动公开的信息是涉及全局利益的、对 全社会有重大意义的信息。根据这种信息的特点，应当采用通过出版权威性的政府出版物（比如 定期出版政府信息专刊、政府公报等）公开，通过电视、广播、报刊等媒体公开，通过政府门户 6 网站公开，通过新闻发布会公开等方式进行。而且采取这些方式进行公开时主要是考虑公开的全 面，要照顾到最大多数人的利益。而依申请公开的信息是对特定人有利用价值的特定方面的信息， 具体方式上就应该灵活多样、体现高效性。比如行政机关应将接到的申请进行分类，就申请比较 多的事项通过媒体或网络进行集中公开回复；对于某种特定的申请，行政机关可以通过允许申请 人查阅、摘抄或复印，播放视频资料并允许复制，电子阅读并允许下载，发送电子邮件等方式对 特定 申请人公开（参见刘臻荣.行政公开的程序及方式【J】.山西大学学报（哲学社会科学版）2004，（3）） 条例规定的某些方式还存在与我国的实际脱节的问题。比如第十六条第一款规定：“各级人 民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备， 为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”这条存在照搬国外规定之嫌，我国的实 际情况是人们对国家档案馆和公共图书馆很陌生，很多人甚至不知道国家档案馆在哪里，更不用 说专门去查询信息资料了。只有具有一定知识背景的人为了特殊信息的需要才会去档案馆或图书 馆，所以，对绝大多数普通公民来说，这条规定被虚设了。针对普通群众来说，在公众场所通过 一定设备公布政府信息也许是一个比较切合实际的做法，比如在广场、公园或购物场所设立政府 信息公开电子显示屏，在公交车、出租车上通过移动电视公开信息，都是不错的选择。 四 我国政府信息公开制度的立法完善 在中国建立政府信息公开法律制度已是毫无置疑的，《中华人民共和国政府信息公开条例》 的颁布施行就是铁证。政府信息公开法律制度是法治文明的具体表现形式之一，建设社会主义法 治国家，就必须完备各种人类文明与进步的法律制度建设。目前，有关政府信息公开制度建设的 最高立法形式就是2007年国务院通过的《中华人民共和国政府信息公开条例》；在此部分中，将 也主要结合这个条例对中国的政府信息公开制度的建设提出几点个人的立法完善建议。总的思路 是：正确认识政府信息公开制度建设的自身规律，立足中国的客观实际，探求一条适应中国发展 的政府信息公开制度建设的道路。 （一）修改宪法，在宪法中明确规定“知情权”，这一人们的基本权利。 虽说《中华人民共和国政府信息公开条例》的第十三条规定了人们可以申请公开的相关规 定。但是其并不明确，层次也太低，人们并不能很容易从这一规定中看到自己的权利。加之，我 国大众的法律意识还不是很高，更不利于政府信息公开制度的建设与完善。只有通过修改宪法， 在宪法中明确规定人们的这一基本的权利——知情权，人们才能更好地运用法律武器保障去申请 公开政府的相关信息，而行政机关作为义务机关的一方，也将更努力地去建设政府信息公开制度。 （二）完善政府信息公开制度建设相关法律保障体系 政府信息公开制度是一个有机的统一整体，从政府信息公开法律制度比较完善的美国来看， 其包括了《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《隐私权法》，这三步法律奠定了其政府信息公开 法律制度的法律基础，三部法律的有机结合，使美国的政府信息公开法律制度最为完善。 一般地认为，我国政府信息公开法律制度体系主要包括政府信息公开法（目前为国务院的 条例，但在不久的将来其立法层次将上升到人大的法律，一下同，作者个人观点）、保密法律制 度、档案法律制度、隐私权法律制度；另外，行政程序法所涉及的很多关于办事程序方面信息公 开的规定也属于政府信息公开法律制度所调整的范畴。（——中国政法大学博士学位论文 《中政府信息公开论》 第五章 我国政府信息公开的现状及立法建议 第128页） 在确定政府信息公开法律制度体系的过程中及之后，应注意正确地处理相关法律的关系。 即要正确地处理好政府信息公开法、保密法律制度、档案法律制度、隐私权法律制度以及行政程 序法等之间的关系问题。其应注意一下几点问题：首先，政府信息公开法是政府信息公开法律制 度的核心，各部门法律有冲突时，应遵循政府信息公开法的相关规定。各部门法律在立法、修改 时，应做到与政府信息公开法相协调。其次，政府信息公开法律制度体系中的各个部门法律的制 度或修改，应该相互顾及于政府信息公开内容联系紧密的条款。因为，针对政府信息公开涉及到 7 的问题，它们是统一联系的整体。 (三)《政府信息公开条例》实施问题的司法救济建议 “无救济则无权利”，《政府信息公开条例》以法规的形式公民的知情权将公民的知情权具体 化和明确化，将政府的信息公开义务法定化，但上述问题表明实施后的情况不容乐观。众所周知， 《条例》虽然出台，但与国际上许多国家的信息公开法有三大不同：首先它只是行政法规，位阶 过低，国务院作为行政机关在为政府信息公开立法，集运动员与裁判员于一身，司法机关在受理 案件时难免处于尴尬境地；其次由于是行政法规，规范的信息公开主体，不包括立法、司法机关， 这有违法治统一原则；其次，它没有明确规定政府信息“以公开为原则，不公开为例外”的原则。 此外，由于相关法条的模糊，更为其实施增加了不少难题。因此，在《条例》刚出台立即修改不 可能、相关配套解释缺乏和《条例》实施面临司诉讼瓶颈的情况下，通过完善司法救济来弥补这 些不足，解决《条例》实施中的问题也就成了迫切而可行的选择，这也和《条例》第33条的规 定不谋而合，即“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为 侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。 ?深化司法体制改革，提高司法机关对政府信息公开的倒逼作用 司法作为一支捍卫法治的终极力量，理应能够且必须对政府起到强劲的监督和制约功能。然 而，由于财政上对相关政府的依赖，囿于行政体制之下的司法机关在监督政府信息公开上多受掣 肘，在处理与行政机关相关的诉讼案件时更是谨小慎微。因此并不能立即满足民众要求政府信息 公开的司法诉求，甚至自身陷入某种尴尬困境。如全国首例市民即湖南汝城县原自来水公司5 位退休职工状告“政府信息不公开”的行政诉讼案原告在等待52天后仍旧没有得到法院是否立案的通知，这已经严重违反了诉讼法的规定。类似既不立案又不作出裁定，对当事人而言，诉讼的 第一道程序正义也被拖延得荡然无存。在缺乏强有力的司法救济情况下，单靠政府部门的良知与 自觉，信息公开对普通公民而言仍无异于画饼充饥。只有让那些不遵循政府信息公开规则的部门 和部门负责人亲身体验一下“当被告的感觉”，才能将其逼到信息公开的问责石壁，让他们感受到 身处信息公开强大洪流中的危机，从而迫使其彻底改变传统行政思维，从骨子里植入尊重民权的 现代行政理念和行政方式。因此，要增强司法的抗干扰能力，司法权应独立于行政权而从属于立 法权，司法系统的财政预算更应脱离地方财政的束缚而由中央财政统一划拨，只有这样，才能让 各级法院在面对作为被告的政府部门时无所畏惧，以此监督和督促政府在信息公开上有所作为。 ?加快司法解释的出台，完善配套解释，使司法适用有章可循 《条例》实施后，公众提起诉讼的不少，顺利立案的却鲜见，更别说对簿公堂、打赢官司。 这其中一个重要原因就是状告政府信息不公开是个新鲜事，在具体操作上法院没有先例，难以把 握。此外，主要原因之一就是司法机关作为裁判员的角色被行政机关自身所代替，如保密审查机 关和信息发布机关的同一，在涉及类似公共利益等问题时行政机关对司法机关的合法阻却等都使 得信息公开之诉遭遇瓶颈。因此，作为国家最高司法机构的最高人民法院应当尽快研究对策，出 台相关司法解释，使各级法院在受理此类案件时有章可循。而各级法院当前仍须严格按照《最高 人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》之规定，“7日内不能决定 是否受理的，应当先予受理”，启动对政府信息不公开案的司法程序，保障公民最基本的程序正 义。否则，当政府信息公开诉讼尚未处理的情况下，司法机关的不作为诉讼将后来居上，司法在 民众心目中的威信也将受损。目前在政府信息公开诉讼原告的主体资格、举证责任分配，第三人 制度、审理程序以及法律责任等方面存有不少缺陷和疑问，这些都有待在以后的司法解释中作出 补充规定。 ?参考和借鉴国外规定，完善我国司法审查制度 正如有的学者所说：“从经验上看，独立的司法审查构成公共信息治理中不可或缺的一环， 司法审查机制的有效性是行政信息真实披露的保证，没有有效的司法审查作为正式制度上的保 障，行政公开法的规定就是„无牙的老虎?。”在各国的行政资讯公开的实践中，主要体现了这一 8 理念。即行政法上的一切纠纷最终均应服从司法统制、接受司法审查、保证司法救济，如在美国， 根据信息公开法的规定，信息公开的法律救济是针对依请求的公开，也就是公众请求公开某项文 件，政府拒绝公开请求；或者请求政府不公开符合豁免公开的个人信息或商业秘密，政府予以公 开。在这两种情况下，公众可以启动法律救济程序。法院可以应原告的要求发出有关公开信息的 令状，消除行政官员在信息披露上的抵制。此外，美国也有“反情报自由法的诉讼”，即法院受理要求不公开某项信息的诉讼，由此可见，独立的司法体系确实担当了维护信息公开制度正常运转， 消除信息流通壁垒的功能。因此，我们可以结合本国实际从以下方面借鉴国外的特色制度对我国 的司法审查制度加以完善：首先，对原告资格的宽泛规定。我国行政诉讼法第2条规定：“公民、 法人或其他组织认为行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法 院提起诉讼。”普通的行政诉讼一般都限定原告资格，即“原告对具体行政行为与其合法权益之间存在的联系负举证责任”。但是，拒绝公开决定所侵害的并不是公开请求人所固有的“法律上的利 益”，而是作为全体国民或市民所拥有的信息公开请求权。其次，在证据制度设计上也应当有所 倾斜，在举证责任上，与普通行政诉讼法一样，被告应负主要的举证责任。美国《情报自由法》 规定：被告行政机关应对其拒绝公开的“正确性负举证责任”。因为“被要求公开的文件掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质”。在证明标准上，采取了对行政机关严格审 查的规定。美国的《情报自由法》规定行政机关的证明必须达到法院完全承认的程度，符合法院 判决的结果。再次，应当采用不公开审查的原则。审判公开是现代诉讼的基本原则，但许多国家 信息公开法中对于因信息公开而提起行政诉讼的案件均有不公开的规定。这里的“不公开审查” 与一般诉讼法上通常理解的作为少数例外的“不公开审理”是不同的。后者的不公开除了对社会公开，对案件的当事人仍然是公开的。而信息公开诉讼的“不公开审理”是对案件当事人也不公开。这就是所谓“法官私人办公室内审查”。 （四）针对我国的《中华人民共和国政府信息公开条例》（一下简称《条例》）中具体的条款，提 几点建议： 首先，政府信息公开时点问题： ?有关条款：第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或 者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。第十八条规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期 限另有规定的，从其规定”。第三十五条规定，“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的， 由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直 接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法履行政府信息公开义 务的”。 （二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；（三） 违反规定收取费用的；（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；（五）公开不 应当公开的政府信息的；（六）违反本条例规定的其他行为。 ?存在的问题 按《条例》第二条、第十八条字面理解，属于主动公开范围的政府信息，行政机关无论是在履行 职责过程中制作，还是在履行职责过程中获取，都要在20个工作日内予以公开，否则要按《条例》第三十五条追究责任。而在实际工作中，行政机关制作或者获取政府信息20个工作日内，大部分的工作仍在履行过程中，一些按层级审批的事项，还在报批途中，工作结果处在“待定” 状态，不知此时公开的意义究竟是什么。 ?建议 《条例》第十八条应作如下修改，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息具备公开 条件之日起20个工作日内予以公开。公开机关应当按本《条例》的规定对公开条件作出具体规 定。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。 其次，非本行政机关制作的政府信息由谁公开问题 9 ?有关条款 ：第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关 负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关 负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。 第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开 或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申 请人该行政机关的名称、联系方式”。 第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息 涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第 三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应 当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。 ?存在的问题 《条例》第十七条与《条例》第二十一条、第二十三条在表述和衔接上不严谨。按第十七条，似 乎是行政机关对其保存的从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，负有公开责任公开；而第 二十一条第三项，又似乎是只要告知申请人该政府信息的公开机关名称、联系方式即可；第二十 三条对行政机关的要求更不合理，一些信息是否属于商业秘密、个人隐私，或者涉及商业秘密、 个人隐私，又或公开后是否可能损害第三方的合法权益，是很难判别的。其后果是，行政机关按 第十七条公开政府信息，其他行政机关会指责该行政机关违反《条例》第二十一条第三项，甚至 导致第三方起诉；行政机关按《条例》第二十一条告知或者按第二十三条不公开，申请人会告该 行政机关违反《条例》第十七条。 ?建议 第一，《条例》第十七条修改为，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负 责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。 第二，《条例》第二十一条第三项修改为，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分 别作出答复：（三）不属于本行政机关制作或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够 确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。 第三，《条例》第二十三条规定，“向行政机关申请公开该行政机关保存的属于公民、法人或者 其他组织制作的政府信息的，行政机关应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得 公开。但是法律法规规定可以公开的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面 通知第三方”。 4、增加一条，“申请人向专业档案馆申请公开行政机关已移交的政府信息的，由专业档案馆根 据《中华人民共和国档案法》的规定执行”。 最后，其他两个问题 ?《条例》第十一条第三项、第十二条第四项修改为，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其 补偿、补助费用的安排、发放情况”。此处虽只将“发放、使用情况”修改为“发放、使用情况”， 但可以避免不必要的争议。理由是：1、原表述是“发放、使用情况”，按字面理解，“发放” 后的“使用”，是被征地、被拆迁的单位、个人的使用，而被征地、被拆迁的单位、个人对土地、 房屋补偿、补助费用的使用情况，应属该单位、个人的隐私，不能由政府来公开。2、被征地单位（如村委会）将征地补偿、补助费用的“使用”情况进行，属于村务公开内容，国家已有明确 规定，但不属于政府和政府部门的政府信息公开范围。3、个人认为，《条例》第十一条第三项、第十二条第四项的原意，应该是要求有关政府和部门“落实”征地拆迁补偿、补助费用，并将有关补偿、补助费用的“落实”情况进行公开。 ?《条例》第二十四条第一款修改为“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复是否 可以公开的，应当当场予以答复”。同时将《条例》第二十六条修改为“行政机关依申请公开政府信息，应当自答复公开之日起10个工作日内按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人 要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。 10 理由是：第一，答复公开与具体提供政府信息并非同一回事，《条例》第二十四条第一款原表述 会被人误作“当场提供”理解。第二，《条例》没有对答复公开后的公开期限作出规定，建议在第 二十六条中作出具体规定。 ?建议 根据国务院的要求，目前我国各级政府和部门正在对行政法规和规章、规范性文件进行清理和修 订，建议国务院对《条例》进行修改，避免2008年5月1日实施后引发不必要的行政争议。 法的真正作用取决于多个层面的，良法是基础，守法是根本，司法是保障。同理，在《政府 信息公开条例》自身尚待完善，而民众法治观念增强，通过用法督促政府守法的过程中，司法无 疑成为充分发挥该法的作用的有力保障和日后提高该法的立法层级和进一步完善的经验总结。因 此，本文在阐明和强调该法的重要性后简略概述该法的立法进程并略加评析，再针对《条例》实 施近半年来笔者所了解的问题提出了一些司法救济的拙见。以期为该法的适用和完善稍有助益， 更好地服务于我国社会主义法治、民主、阳光政府的构建。 11