【doc】国外行政区划调整的经验及对我国的启示

【doc】国外行政区划调整的经验及对我国的启示 国外行政区划调整的经验及对我国的启示 第2O卷第2期 20l1年6月 世界地理研究 WORLDREGIONALSTUD?S Vo1.20.No.2 Jun.,2011 国外行政区划调整的经验及对我国的启示 王开泳,陈田 (中国科学院地理科学与资源研究所,北京,100101) 摘要:行政区划调整是实现行政区划科学化的重要手段,是适应社会经济发展的客观要求.总 结国外行政区划调整的经验,主要包括以下4点:在城市化快速发展时期国外基层行政区划的调 整非常频繁;坚持城乡分治的行政管理框架,但有向城乡合治方向发展的趋势;西方城市化水平高 的发达国家,城市行政等级趋同,小城镇也同样十分发达,数量非常多;重视大都市区的管理,建立 有效的行政协调机构.在此基础上得出了对我国行政区划调整的启示,要加强我国行政区划调整 的科学论证,进行行政管理体制的创新,理顺行政管理体制等建议. 关键词:行政区划调整;经验借鉴;启示;国外 中图分类号:F901.4文献标识码:A l行政区划的内涵及其调整的意义 1.1行政区划的内涵与作用 行政区划是国家政治结构的一种基本形式,是中央政府统治和管理全国各地的一个基 本的有效手段.行政区划调整是实现行政区划科学化的重要手段,是适应社会经济发展的客 观要求[1].从世界各国发展经验来看,行政区划是国家政权建设和行政管理的重要手段,是 上层建筑与经济基础联系最紧密的范畴.行政区划是国家行政 管理制度 档案管理制度下载食品安全管理制度下载三类维修管理制度下载财务管理制度免费下载安全设施管理制度下载 的空间安排,是国家 权益的地方配置,某种程度上可以视为国家结构形式的空间投影,具有管理与空间的双 重属性.可以认为,行政区划是行政版图和地域空间版图的双重叠加,具有行政管理和社 会经济管理的双重功能. 首先,国家的行政区划体系是国家政权的实体结构与管理框架.为了加强各个地区的行 政管理,必须进行区域划分,分而治之.行政区划的层级设置相应地赋予了各地区的公共权 力边界,对政府的管理做出层级式,全局性的安排.同时,行政区划的设置对于政府的行政管 理效率产生重要影响,在不同的发展阶段具有不同的管理幅度和管理层级. 其次,行政区划设置有利于加强经济管理和资源的有效配置.在行政区划框架下,各级 政府可以制定自身的发展战略,空间发展规划,以及每个阶段的发展重点.同时也决定了各 级政府对各种自然资源的开发利用程度以及财政资源的分配权力.一般而言,行政区划的层 收稿日期:2011-01—20;修订日期:201卜O4一O5 基金项目:国家自然科学基金(40901088)部分成果 作者简介:王开泳(1980一),男,博士,助理研究员.主要研究方向为区域与城市规划,行政区划调整等E-mail wangky@igsnrr.ac.cn 58世界地理研究20卷 级越高,配置资源的能力越强.另外,同级政府之间和垂直层级上地方政府之问都在竞相发 展,不断推动各地区社会经济的持续稳定发展. 1.2行政区划调整的意义 1.2.1行政区划调整是适应城市化快速发展的必然要求 在城市的不同发展阶段,根据社会阶段和地方需求进行必要的行政区划调整成为促进 社会进步与发展的客观需要.世界主要各国在城市化高速发展时期都经历了不同程度的行 政区划调整.如德国(主要是普鲁士)在19世纪70年代进入第一次快速城市化时期,对原有 的464个传统县(即封建县制,无行政职能)改造,作为基层行政区划单位.英国英格兰地区 1888年建立现代地方 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 时,实行新县制,将原来38个传统县改设成48个行政县,同时增 设79个县级市(到1931年),28个都市县辖区[5l6]. 二战后新一轮经济全球化引发了西方发达国家社会经济空间和政治制度空间的重新组 合[7.全球化所释放出来的力量意味着城市和区域之间,特别是大城市和区域之问的竞争 不断加强,人力,物力和财力不断交织在一起[11,12].日本在20世纪50年代进入快速城市化 后,在3年左右的时间内增设了213个市,市是日本标准基本行政单位;20世纪60年代韩 国进入快速城市化时,也将140个县正式设置成一级正式基本区划单位,而将乡镇改成县市 的派出机关. 1.2.2处于快速城市化时期的中国需要适时推进行政区划调整 目前我国处于社会经济的大发展时期,经济发展突飞猛进,城市化水平不断提高,城镇 化水平已经由1949的10.60%增长到1978年的17.92%,增长到1990年的26.41%,再增长 到2009年的46.56%,近30年来年均增长1个百分点.同时,现行的行政区划中出现了许多 不适应区域和城市发展的方面和环节,因此,积极地分析和总结国外行政区划调整的经验, 科学稳妥地推进行政区划调整十分必要.行政区划调整有利于解决经济发展的区划矛盾和 问题,有利于优化城市区域布局,拓展城市发展空间;有利于科学配置区域的各种社会经济 资源,优化区域行政管理和公共服务;有利于精简机构编制,增强区域发展活力,建立适应我 国国情的有特色的中国行政区划管理框架和运行体制. ^ .< 池 V 口 < :商 j醛 髯 0?0??0?0n呻?0卜o.00cqnc.卜?0 昌器譬罄蓦窖窖器&器墨窖霉8888g88888 H— 图l建国以来中国的城镇化进程 2期王开泳等:国外行政区划调整的经验及对我国的启示59 2国外行政区划调整的经验总结 2.I城镇化快速发展时期国外基层行政区划调整非常频繁 随着城市区域化,郊区化,城市的职能向周边扩展,就需要调整外围地区的行政区划.在 快速城市化时期,国外的行政区划调整也非常频繁.英国从20世纪60年代以来,地方政府 有4次重组,其中1974年地方政府的总数减少,许多地方政府特别是大都市区地方政府被 合并,界定了新的行政边界.德国在20世纪60年代中期至20世纪70年早期进行地方政府 边界重划和合并,市的数量从24000个下降为8400个,县的数量从425个减为237个.法 国大革命后,实行高度的中央集权制.20世纪70年代以前,在不到55万平方公里的国土 上,设置了96个省.1955年,法国设置了21个计划大区,于1982年又将计划大区定为一级 行政区,加上后来设置的科西嘉岛大区,现共有22个大区n].日本地方政府从明治维新以后 有3次大的重组合并,有力推动了地方政府的现代化和自治能力. 国外发达国家的行政区划在城市化快速发展时期也表现为较频繁的变动,它们在行政 区划上表现出协调,分割,相对集权的不同类型,但总体上来看,在行政区划调整过程中都力 求做到相对完整,职权分明,关系顺达.我国目前的城镇化进程进入快速发展的快车道,城市 政府职能也由管理型向服务型过渡,城市行政区划体制也应该与新的管理形式相适应,在科 学论证的基础上,积极稳妥地开展我国的行政区划调整工作,特别要重点解决经济发达地区 突出的行政体制矛盾.我国地域广阔,要在承认区域差异的基础上,根据各地区经济发展与 城镇化水平的不同阶段,建立与之相适应的行政区划模式. 2.2坚持城乡分治.但有向城乡合治发展的趋势 按照城市的自然形态和发展规律进行城市内部的行政区划,即设立建制市也是以城市 地域占优势的空间连续区.根据城市的行政地域和建成区范围的关系,国外的城市有3种行 政区划类型:统一型,广域型,狭域型.统一型的城市行政地域和建成区差别不大,或前者略 大于后者,如日本,澳大利亚;广域型的政区行政面积大于城市建成区,如我国的大多数城 市;狭域型是同一建成区内有多个大小城市分而治之,如美国和加拿大的城市行政区划[1. 不论城市行政区划如何变化,其城乡分治,城乡分立这一基本原则始终不变.即同一层 次的行政区划分为城市行政区(点状)和乡村行政区(面状),由更高层次的面状行政区管辖, 高层次的城市行政区有的也划分为若干个低一级的行政区,但没有城市行政区管辖乡村行 政区的现象.从城乡合治到城乡分治,是社会发展的结果.但从目前世界各国的城市型政区 的发展趋势看,又在向城乡合治的方向发展,尤其是在高城市化水平的国家(如英国)中,农 村政区逐渐减少,市镇增加,市镇型建制正在取代干百年来占主导地位的地域型建制,成为 国家中最主要的一种行政建制.如日本设立的"广域市町村圈",就是将城市与乡村组合为一 体,以适应社会经济发展的需要;法国的巴黎与周围7省组成一个大区,向郊区发展, 也是城 乡一体化发展的表现形式:美国也在尝试着把大城市周围地区并入市内,将县政府与市政府 合二为一[. 世界各国城市的划分均以连续建成区为基础,坚持城乡分治,但狭域型政区不利于统一 管理,统一型的政区格局也与我国城乡一体化的发展方向背离,因此,我国应继续立足于广 域型的城市行政区划体制.但要强调区域的城镇化和经济发展水平相适应,并吸收国外经 验,建立科学的城市统计区. 世界地理研究20卷 2.3发达国家的城市行政等级趋同.小城镇数量众多 在许多发达国家中,城市不论大小,彼此地位平等,各等级城市政府与中央政府及上级 政府关系相同.比如美国的官方统计中,城市政区包括市,市镇和村镇,共有19000多个自 治体,面积,人口各异,形式不同,但都隶属于州,行政级别相同,典型的旧金山大都市区有 102个市镇,530多万人?1.加拿大全国共设2100多个城市行政区,都是独立的地方自治 单位,彼此之间没有隶属关系,只有面积和人口规模的差异.法国的4000多座城市中,除首 都巴黎外,其他所有城市享有的权限相同,行政机构设置上也近似. 另外,发达国家的小城市和小城镇非常发达,数量众多.比如法国,德国,意大利等都有 数千个小城镇,最多的是美国,有2万多个小市镇.美国市和镇政府共有3万多个,其中镇不 是一种完备意义上的建制.尽管美国称作市的设市城市有19000多个,但人口规模 3万人 以上的只有1100余个,其中10万人以上的城市只有20个.也就是说,与我国相当的小 城镇有18000多个,而美国只有2.5亿人口,就小城镇相对数而言比我国多得多. 因此,借鉴国际上城市体系关系,格局和行政管理体制的经验,我国的行政区划体制改 革必须为严格的城市行政等级制度解套,理顺不同城市之间的行政体制关系,为各级别的城 市提供平等的发展机会和广阔的发展空间.另一方面,我国应继续加快小城镇的发展步伐, 不断壮大小城镇经济实力,提高小城镇的数量和发展质量. 2.4重视大都市区的管理.建立有效的行政协调机构 在城镇化迅猛发展过程中,城市地区一直是经济发展最活跃的地区,就业和人口的增长 使得城市原有的行政辖区不能适应城市发展的需要.在城市向郊区蔓延过程中,出现了城市 政府对周围地区实行"兼并"或"合并",这两种城市政府的发展方式形成了西方发达国家大 都市区普遍存在的政府分治模式,而单个城市政府一般均难以经济有效的提供各种基础设 施和服务,加重了政府的负担,也不能实行统一有效的计划,这使得政治分治的模式越来越 成为大都市区发展的障碍.有鉴于此,世界发达国家许多大城市都积极探索大都市区政府组 织与管理的理论与实践,建立大都市区政府或都市联合组织是最普遍的选择. 从19世纪末的伦敦郡议会开始,到20世纪的50~70年代,是大都市区政府发展的全 盛时期,西方发达国家涌现了大量的大都市区政府.在各国特定的政治社会背景条件下, 形成了两种典型的政府组织和管理模式,即单中心体制和多中心体制.单中心体制是指在都 市区有一个统一的大都市政府,在其领导下,大都市范围内的基础设施建设,公共服务等各 项计划与管理规范有序,规模经济效益明显,在一定程度上有利于形成大都市区内的政治经 济一体化,但有悖于当前地方自治的方向.多中心体制是指在大都市地区存在相互独立的多 个决策中心,包括正式的综合的政府单位和大量的特殊区域.由多中心联合而成的政府联合 委员会的宗旨是满足居民日益多样化的需求和偏好,提供和协调大都市范围内的公共服务, 谋求特定的公共服务的经济效益,西方发达国家目前采用的多为这种组织形式,如法国的城 市共同体,德国的城市区域管理组织等都是市镇的联合组织,尤其是美国,多中心体制的大 都市区几乎遍及全国,已经发展到600多个.如1961年由旧金山大都市区9个县组成的"海 湾地区政府协会"有102个市镇,还有485个特别区,这些规模不等,职能各异的政府组织广 泛联合,从而形成一个大都市政府管理系统,在解决海湾区诸如垃圾处理,环境污染,公共交 通,土地利用等方面发挥了重要作用.加拿大首府多伦多都市区是由5个市和一个自治区组 成的联合政府,被公认为是世界上大都市政府体系的典范n. 2期王开泳等:国外行政区划调整的经验及对我国的启示61 总体上看,国外的大都市区一般采取这两种双层管理体制,即城市政府+大都市区政府 或城市联合政府的行政管理模式,以多中心的城市联合政府为主要形式.但这种多 中心的体 制也暴露了一些弊端,主要是由于联合的松散性而缺乏权威,导致政体之间存在一定的矛盾 和纠纷,需要在发展中不断解决和协调.经过西方的多年实践,相对而言,多中心体制由于政 府较小,弹性大,更能满足公众的需求,因而成为西方国家普遍采用的形式.由于我国的社会 性质和传统的行政管理思维,政府对城市发展的行政干预过多过强,多中心的城市联合政府 缺少强有力的行政力量,在我国现有的体制下并不一定能取得理想的效果. 3对我国行政区划调整的启示 3.1加强科学论证.适时推进我国的行政区划调整 由于行政区划的特殊功能,地位和特点,行政区划问题的一般理论分析,还必须从宏观 的战略思维出发,依据客观规律,同时具有历史的,动态的,系统的,协调发展的眼光n.行政 区划调整关系着区域的长远发展与稳定,应该经过科学的分析论证方能实施,决不能只是政 府领导一时的冲动,以免造成深远的破坏性的影响.就当前来看,许多大城市的行政区划体 制已经不适应经济发展的需要,带来一系列管理上的弊端和问题,亟待需要进行大幅度的调 整,重组我国城市的行政区划总体格局[18-19].但我们应该有清醒的认识,在大城市快速扩展 过程中,实时进行行政区划的调整是必要的,但并不是所有的城市与区域经济的冲突都要通 过行政区划来解决.目前来看,调整的幅度和范围,调整的目标和原则,调整的运作机制和实 施措施等,都需要经过深入的科学论证方能实施执行. 3.2不断创新我国城市行政区划调整的模式与运作机制 当前,我国尚缺乏市辖区的设置标准,县改区,(县级)市改区带有一定的盲目性和草率 性.把包括广大农村地域的县或市改设为市辖区,不论是从国际经验上讲,还是从城市政区 的有效管理上讲,都是不科学的,不符合城乡分治的国际发展趋势.在城市行政区划调整方 案的制定过程中,要处理好垂直管理效率和地方自主发展能动性的关系.既要有利于国家的 方针政策下达畅通,理顺行政管理体制,又要注意发挥地方政府自主发展的积极主动性,赋 予地方政府相应的职能和决策权,力求为地方政府的经济发展提供宽松的发展环境.另外, 行政区划调整涉及城市行政空间和边界的变动,使原来的城市规划 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 不能适应调整后的 现实,从而需要及时的重新制定或修订.因此要加强行政区划调整的理论研究,不断创新我 国大城市行政区划调整的模式和运作机制,以实现区域统筹,促进城乡协调发展. 3.3立足长远.适度超前.构建充满活力的大都市区 郊区化和逆城市化的发展实际上促进了大都市区或大都市统计区的正式形成,规范并 强调了其管理].新区域主义认为,保持经济全球化时代都市区的经济竞争力成为行政区划 调整的主要目标.不再主张政府合并或者结构改变,他们倡导在解决区域治理问题时进行政 府与政府间,政府与企业时进行合作,协作,建立起伙伴关系,实现网络化[21-22].随着我国城 市化进程的加快,大城市和周围地区的经济联系日益紧密,逐渐向大都市区发展,形成城市 密集区[23].在进行行政区划调整过程中,应立足于该区域的长远发展,根据区域内各个城市 之间经济联系和协作的密切程度进行调整.适度超前,适当划大大城市的行政区域构建充 满活力的大都市区,为大城市未来的发展提供充分的预留空间.以使大城市有一个长远的空 间安排,合理有序地安排各种产业的布局,构建科学合理,运行高效的城市空间结构.不断探 62世界地理研究20卷 索,总结经验,创新大都市区管理模式.可以在一些区域试点,建立大都市区双层行政管理体 制:也就是在大都市区协调范围内,不仅要有独立的城市政府,还要有跨城市的都市区协调 组织,建立专署协调管理机构如水资源管理委员会,交通与基础设施建设管理委员会等等. 3.4减少城市间行政级别差异.理顺行政管理体制 提高行政管理效率是行政区划调整的主要目标之一,减少行政区划层级是提高行政管 理效率的重要手段.如英格兰和威尔士地区在郊区化过程中经过多次行政区划调整,最终将 行政区划层级从两层减少到一层,实行单层结构[24-26l.根据国外城市行政管理体制的经验, 我国应尽量减少城市的行政等级和层次,使大中小城市处于统一的平台上竞争协作,激发中 小城市的经济活力和发展潜力,推动大中小城市协调发展.就我国当前的实际情况看,大部 分城市实行的市管县体制,已经不适应当前经济发展的客观要求.应尽快取消市管县的行政 管理体制,进行省直管县的试点工作,释放县和县级市的潜能,促进县域经济的快 速发展.另 外,在经济发达的东部沿海地区,可以进行特大型镇改市的尝试和试点工作,根据经济发展 的实际情况积极转换乡镇行政级别,按照城市的行政建制发展经济实力雄厚的城镇,这都有 利于理顺城市的行政管理体制,促进城市的持续健康发展. 3.5完善行政区划的立法.加大公众参与力度 我国的行政区划体制很不完善,仍需要不断的调整完善【2.行政区划调整的科学论证, 审批,执行的各个环节都存在很多的问题,需要开展行政区划的立法工作,理顺行政区划调 整的程序,完善修订城市行政区划调整的标准,如市辖区的标准需要制定,县改市的标准需 要重新出台,严格按照新的行政区划标准进行审批,改变当前市改区混乱的局面.同时,在行 政区划调整过程中应进行广泛的调研,充分吸收广大市民的意见和建议,顺应民意,以使得 行政区划调整更具有可操作性,便于实施. 4结语 行政区划调整是一个具有重大的理论和实践意义的课题.国外行政区划调整的经验显 示:在城市化快速发展时期国外基层行政区划的调整非常频繁;坚持城乡分治的行政管理框 架,但有向城乡合治方向发展的趋势;西方城市化水平高的发达国家,城市行政等级趋同,小 城镇也同样十分发达,数量非常多;重视大都市区的管理,建立有效的行政协调机构.由于我 国特殊的国情,在由计划经济向市场经济转轨过程中,作为上层建筑的城市行政区划调整, 对城市的规划,建设和管理,对城市和区域的经济社会发展和生态环境都产生重大 的影响. 因此,要处理好垂直管理效率和地方自主发展能动性的关系,即要兼顾有国家的方 针政策下 达畅通和发挥地方政府自主发展的积极主动性并举.另外,如果城市规划方案不能 适应城市 行政空间和边界的变动的行政区划调整,则需要及时的重新制定或修订.在当前形 势下,急 切需要开展行政区划调整的理论和实证研究,理顺我国各级城市的行政管理体制, 不断推进 我国的城市化进程的健康发展. 2期王开泳等:国外行政区划调整的经验及对我国的启示63 参考文献 [1]刘君德.我国行政区划的理论与实践[M].上海:华东师大学出版社,1996,10:21— 35. 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