浅论加强农村村民委员会行政管理的重要性

浅论加强农村村民委员会行政管理的重要性 大连广播电视大学04秋 开放教育专科毕业论文 浅论加强农村村民委员会管理职能的重要性 年级:2004 秋 专业:行政管理(专) 学号:047001831 作者:史玉田 指导教师:殷际翔 工作完成日期:2006 年4 月 1 目 录 目录„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 关键词„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 正文„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 一、我国现行的乡(镇)村管理体制„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3 1 (三农问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 是党中央极为关切的政治问题„„„„„„„„„„„„„„„„„3 2 (村民自治是广大农民直接行使民主权利的一项基本 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 „„„„„„„„„„3 3 (民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要 内容 财务内部控制制度的内容财务内部控制制度的内容人员招聘与配置的内容项目成本控制的内容消防安全演练内容 „„„„„„4 二、目前乡(镇)村管理体制中存在的问题及出路„„„„„„„„„„„„„„4 1 (乡镇政府由领导向指导角色转变不到位，仍习惯于对行政村及其村民委员会采 取行政命令，指派、委派或撤换村民委员会成员的现象时有发生„„„„„„„„„„4 2 (村民委员会在村民自治中管理行政化，甚或以村政府自居，或挟村民自治自重„5 3 (实行行政许可、行政执法与公共管理相分离的二元式管理体制„„„„„„„5 三、加强村民委员会行政管理的意义„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 1 (减轻乡镇一级政府的财政压力„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 2 (有利于建设和谐社会，建设服务型政府„„„„„„„„„„„„„„„„„5 3 (有利于缩小城乡之间差距，发展农村经济，提高农村城镇化的进程„„„„„„6 4 (有利于提高农民的生活水平，赋予农民更多民主权利„„„„„„„„„„„6 5 (有利于减少公共管理人员和行政村的编制„„„„„„„„„„„„„„„„7 四、加强村民委员会公共管理职能的相关 措施 《全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观全国民用建筑工程设计技术措施》规划•建筑•景观软件质量保证措施下载工地伤害及预防措施下载关于贯彻落实的具体措施 „„„„„„„„„„„„„„„„7 1 (对行政村进行整合和合并„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 2 (对村组任职干部进行优化组合„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 3 (赋予村组一些具体职能和权力„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 4 (按照社区的雏形建设行政村„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 5 (实行村民自治，成立各个方面的专门委员会„„„„„„„„„„„„„„„8 五、结论„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 注释:„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 参考文献:„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9 2 浅论加强农村村民委员会管理职能的重要性 史玉田 〔 摘要〕 村民委员会是农村基层群众性自治组织，不是政府部门，不参与政府的行政管理。但它是政府和农民关系沟通的纽带，是农民的代言人。在我国目前状况下，村民委员会作用的发挥，在一定程度上还受到某种制约，如能加强它的作用，使其强化对乡村的管理职能，在相关的公共管理事务方面，获得乡镇政府赋予的相应权力，那会为农民带来很多的切身利益。为发展农村经济，减轻乡镇一级的管理压力，改善农民生活状况起到很大的作用。本文试从赋予村民委员会一些具体的公共管理职能，使其充分利用自身的便捷条件，协助乡镇一级政府来管理农村和农民等方面入手，以证明强化村民委员会公共管理职能的重要性。 关键词:农村 村民委员会 公共管理 重要性 一、我国现行的乡(镇)村管理体制 1 (三农问题是党中央极为关切的政治问题 我国的立国之本是在农村，从古至今我国都是一个农业大国。三农问题关系着国家的命脉和社会的良好发展。9 亿农民生活质量的好坏，能否幸福美满，安定团结的生活，是我国社会能否稳定的关键。党的十六大后，胡锦涛总书记提出了建设和谐社会的号召。而农村的九亿农民的生活是否和谐是中国社会和谐的关键。 “由县乡治理矛盾不断加重所引发的农村政治稳定问题直接引起了中央决策层和知识界对农村问题的重视”[ 1 ]由此可见党和国家对乡村管理的重视。2004 年中央发表的一号文件《 关于促进农民增收的若干意见》 当中更是提出了乡村管理体制改革的必要性。尽管党和国家有这样重大的举措，但是农村的落后需要发展，而发展的关键在于管理。当然农村信息的闭塞和居住的分散不方便，使我们的政府不能像管理城市那样的管理农村。但是如果政府能加强对农村的管理，促进农村经济的发展，使农民真正走上小康的道路，在农村建立稳定的社会环境，这才是社会的进步;中国改革开放的成功;也是中国大多数人的共同利益。 2 (村民自治是广大农民直接行使民主权利的一项基本制度 村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自 3 我教育、自我服务的一项基本制度。它发端于20世纪80年代初期，发展于80年代，普遍推行于90年代，已成为在当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。 中国宪法规定了村民委员会作为农村基层群众性自治组织的法律地位。中国的村民委员会组织法，对村民委员会的性质、职能、产生程序和任期等相关问题作了明确规定，使农村基层民主自治走上健康发展的轨道。目前，全国31个省、自治区、直辖市已经制定或修订了村民委员会组织法实施办法或村委会选举办法，使村民自治有了更加具体的法律法规保障。 3 (民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容 ——民主选举。按照宪法、村民委员会组织法等法律法规，由村民直接选举或罢免村民委员会成员。村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，每届任期三年。在选举过程中，村民委员会成员候选人由村民直接提名和参加投票选举，当场公布选举结果，做到公正、公开、公平。村民的参选热情高涨，据不完全统计，全国农村居民的平均参选率在80%以上，有的地方高达90%以上。截至2004年底，中国农村已建立起64.4万个村民委员会。全国绝大多数省、自治区、直辖市都普遍完成了五至六届村委会换届选举。 ——民主决策。凡涉及村民利益的重要事项，都由村民会议或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定。鉴于中国农村千差万别，村庄规模大小不一，在一些人数较多、居住分散的村庄，村民会议面临难组织、难召开、难议决的实际困难，通过设立村民代表会议，较好地解决了这个问题。目前，中国85%的农村已经建立了实施民主决策的村民会议或村民代表会议制度。 ——民主管理。依据国家法律法规和有关政策，结合本地实际情况，由全体村民讨论制定或修改村民自治章程或村规民约。村民委员会和村民按照被形象地称为“小宪法”的自治章程，实行自我管理、自我教育和自我服务。目前，中国80%以上的村庄制定了村民自治章程或村规民约，建立了民主理财、财务审计、村务管理等制度。 ——民主监督。村民通过村务公开、民主评议村干部、村民委员会定期报告工作、对村干部进行离任审计等制度和形式，监督村民委员会工作情况和村干部行为。特别是村务公开，得到了村民的普遍欢迎。 乡镇政府与辖区内村民委员会的法律关系是指导与被指导的关系，在施政过程中，乡镇政府直接面向村民而行政，对各村行使行政管理权，村民委员会作为一个行政管理的 4 客体，接受乡镇政府的行政管理，不再是乡镇级乃至更高一级政府的“腿”，对乡镇政府作出的行政决定，有权依照法规提起行政复议和行政诉讼。村民自治与乡镇行政是互动的，又应是依法作为的。 二、目前乡(镇)村管理体制中存在的问题及出路 1 (乡镇政府由领导向指导角色转变不到位，仍习惯于对行政村及其村民委员会采取行政命令，指派、委派或撤换村民委员会成员的现象时有发生 我国在农村的管理实行的是村民自治制度，即在农村的行政村成立村民自治的村民委员会，来管理本村的公共事务和公益事业。但是关于村民的的乡村行政工作却由国家的政府行政机构，即乡，民族乡，镇来完成，村民委员会只是负责协助。政府在农村的最基层人民政府是乡镇政府，它具体管理农村广大群众的行政管理。而在有些乡镇，乡镇政府却将向农民收税，收费，控制 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 生育等工作统统推给村民委员会。这是违背法律的。[ 2 ] 2 (村民委员会在村民自治中管理行政化，甚或以村政府自居，或挟村民自治自重 国家通过乡镇行政施加于村一级的政务，正体现了社会转型时期的强加法则。不过，乡镇一级政府，在进行乡村行政管理时也存在很大的难度。如果让乡镇行政施达于村，比如乡镇直接向各户收取费用，控制计划生育等行政许可、行政管理和行政执法。这样虽好，但是却容易造成管理成本过高，显然是不合理的。但是如果将这些行政管理事务交给村民委员会，也就相当于将农村村民委员会由现在的村民自治组织变为政府的具体部门，又不符合宪法规定，甚至可能扭曲我国基层群众组织的民主性质，使村民委员会在村民自治中管理行政化，甚或以村政府自居，或挟村民自治自重。 3 (实行行政许可、行政执法与公共管理相分离的二元式管理体制 其基本思想是:精简、弱化乡镇行政职能，政府只负责行政许可的审批和行政执法，而将大量的公共管理(原属于行政管理的内容)工作通过委托、授权下放到基层群众性的自治组织中去，而村民委员会作为群众性组织，可以通过教育、协商、监督、服务等手段，将原本属于行政管理的内容完成在公共教育、公共道德、公共服务、公共管理之中，同时又能从政府财政和公共服务中得到一定的经济收入，弥补群众组织的财力不足。 三、加强村民委员会公共管理职能的意义 1 (减轻乡镇一级政府的财政压力 我国的行政体制是从中央到地方的五级管理体制，分别是国务院一省(直辖市，自治区)一市(自治州)一县(县级市，区)一镇(乡)。乡镇是国家行政的最基层政权， 5 而乡镇下辖的行政村却不是一级政府，其工作人员也不是公务员。其实在基层的乡镇政府有一些权力完全可以下放给村民委员会的，这样可以减轻乡镇一级政府的负担和管理权限。一直以来，社会各界普遍的反映是“乡镇政府行政管理的混乱，行政人员超编，管理部门众多。给农民和国家财政造成了很大的负担。”[ 3 ] 但是，乡镇政府是最基层的行政单位，它是国家和政府各部门行政的最终端，直接面对着农村的广大群众，俗话说，上面千条线，下面一根针。所以难免他的管理人员和管理部门要增多。虽然乡镇的下面还有村民委员会，但是村民委员会没有行政管辖权力，它只是村民自治机构，协助乡镇政府进行乡村管理。所以，权力大部分都集中在乡镇政府。如能将有些管理内容下放或分散到村民委员会，如治安、教育、卫生、计划生育、公共服务等。不仅可以更好的使政府部门服务于社会，服务于农民，还可以节省乡镇一级政府的行政经费和人力资源，减轻乡镇政府的工作压力。 2 (有利于建设和谐社会，建设服务型政府 胡锦涛同志提出了建设和谐社会的号召，而和谐社会当中最重要的一个环节就是政府和人民之间的关系。我国的政府正在由职能型政府向服务型政府转变，正在由全能政府向有限政府转变，这与建设和谐社会是相辅相成的。一直以来，政府在这方面也是积极努力的，特别是在城市已经取得了一定的成效，城市居民也为之受益。并不是说，我们的国家和政府在城市和农村实行的是两个体制，而是因为我们的农村还很闭锁，还不发达。农村由于农民居住分散，交通不发达等种种原因，造成了管理的不方便。农村的乡镇所在地离最远的行政村及自然村往往有很远的距离，村民往来办事和乡镇干部下乡都要走上很远的距离。在农村的大山里，有的自然村和乡镇政府所在的往往相隔数十公里。如遇到治安问题，孩子上学问题，看病等问题处理起来是极不方便。但是如能将乡镇一级政府的一些职能和权力，如公安，卫生，教育等交给村民委员会，乡镇政府只进行业务指导和管理。将这些单位及设施建在行政村的驻地，行政村的驻地往往在村中心，向四周辐射所辖的自然村屯，就能大大的方便村民的就学就医和办事。也加强了政府部门和村民的沟通，为建设和谐社会和服务型政府起到了一定的作用。 3 (有利于缩小城乡之间差距，发展农村经济，提高农村城镇化的进程 将乡镇政府的行政权力下放到村民委员会，可以给村民委员会更大的发挥空间和发展的范围。现在的农村由于最基本的行政单位是乡镇一级政府，所以各乡镇成了城市和农村交往的结合部。乡镇也受城市的渲染多一些，慢慢发展成小城镇的规模，有了城市的雏形，有集市和各种基础设施。另外，对于对外招商引资，办企业的任务也主要由乡 6 镇政府来完成，所以乡镇才有了一定的经济来源，用于建设和发展。如果农村的村民委员会也能具有一定的公共管理职能，以村为单位进行发展，村民委员会有了一定的收入，才能对农村进行建设。一个村所辖居民有限，村民委员会能够有效地利用人力资源和自然资源，发展农村经济，改善农民的生存环境，使农村逐渐走上城镇化的道路。 4 (有利于提高农民的生活水平，赋予农民更多民主权利 十六大提出，我国要建立法治社会。但是由于种种原因，特别是我国还处在社会主义初级阶段，虽然改革开放二十几年来，我国国民无论在精神上和物质上都得到了一定的提高，社会也得到了进步。但是我国的法治和民主建设还不完善，特别是在农村这方面更是欠缺。农民没有得到属于自己的民主权利，如选举权等。而且农民在我国社会中属于弱者，在遇到挫折和困难时不能喊出自己的声音，也没有自己的代言人。如农民工被拖欠工资等。农民怕打官司，因为他们当中大部分都是法盲。如能赋予村民委员会一定的管理权限，使其成为农民工外出打工的亲人和家里人，使其遇到困难时能够找到可以依靠的人，可以为自己提供帮助的人。而且村民委员会还能成为农民兄弟的代言人，使村民在遇到什么困难时，能有人为自己说话。在发展农村经济方面，由于农村信息闭塞，农民生产的农产品卖不出去，村民委员会可以出面以政府的优势为农民发家致富提供帮助，使农民奔上小康的道路。当然在我国现在的农村，已经有了以上的村民委员会成为农民的亲人，为农民代言为群众发家致富而不懈努力的具体实例。但是村级组织的工作着力点毕竟不在这方面，常常是有心无力，如能扩大村级组织的职能，成立专门的部门，有专人来管，一定会取得一定的成效。 5 (有利于减少公共管理人员和行政村的编制 基层公共管理职能下放给村民委员会后，村级组织得到加强。可以考虑缩减行政村的数量，这样可以起到缩减机构，减员增效的目的。以辽南农村普兰店市的一个乡镇为例，在没有缩减合并行政村之前的时候全镇近四万人口，共有16 个行政村，平均每村有2000 人口。每村平均有村组干部20 人。村组干部的工资等开销，全由村民支付，这样就大大增加了村民的负担。农村实行税费改革后，在上级的统一安排部署下，全镇范围内对所有行政村进行了整合和合并，对村组干部进行了精简和优化组合，并且对两级干部实行了交叉任职。合并后共产生了10 个行政村，平均每村有4000 人口，每村有村组干部15人。行政村整合前，全镇共有村组两级干部320 人，整合后缩减到150 人，比原来减少了170 人，真正起到了精兵简政的作用。整合几年来，全镇所有村不但没有因为干部的减少而管理不到位，相反却使行政村的综合能力得到了加强。减少了人员，提 7 高了办事效率。[ 4 ]事实证明该镇进行行政村及村干部改革是正确的，也是值得推广的。 四、加强村民委员会公共管理职能的相关措施 1 (对行政村进行整合和合井 对行政村进行合并，缩减乡镇一级政府下辖行政村的数量，减少乡镇政府的管理压力，将具体职能交给村民委员会。另外村民委员会对所辖自然村和屯组的数量进行控制和整合，使行政村所辖自然村的数量正合适，太多和太少都不理想，而且要使行政村所辖自然村的自然资源和地理因数等方面相近，这样有利于今后行政村的整体发展。 2 (对村组任职干部进行优化组合 农村行政村的干部大多文化程度及素质都不太高。可以将行政村的干部进行整合利用，让有能力有文化的人来当村干部。做到能者上，庸者下，真正做到能者治村。可以对原来的村组管理岗位进行缩减，村组干部进行交叉任职，使村组干部做到少而精。 3 (赋予村组一些具体职能和权力 最重要的就是下放给行政村更多的管理职能后，还要赋予村及组的一定权力，如治安，司法等，在村里建立这些机构，这些机构可以由乡镇政府进行管辖和业务指导，乡镇一级的行政单位可以只派人对工作进行指导，具体事宜和工作由村组进行。另外如税务和工商等部门，乡镇政府可以在企业和纳税户多的村建立派出机构，这样方便了政府部门开展工作，也方便了业户缴纳税费。还要赋予行政村发展的权利，如招商引资，发展企业等，为其提供尽可能便利的条件，为发展农村经济提高农民收入服务。 4 (按照社区的雏形建设行政村 可以按照社区的模式来建设农村的行政村，如一个行政村的人口大约有2 一4 千人，因为地理历史和身份等种种原因，这些人有共同目的和共同语言，符合社区建立的条件。这样再有一些基础设施和相关的社区管理部门就可以方便行政村的管理。这样可以使村民对村民委员会乃至全村有了归属感和亲切感。 5 (实行村民自治，成立各个方面的专门委员会 行政村的权力和管理加强后，还应成立一些相应的专门委员会，来监督和约束村民委员会和村干部的行为，这些人可以村党支部牵头组织，具体由村民组成，起到保证和监督作用。如成立村民理财委员会，对村集体的收入和支出进行监督等等。 五、结论 要想更好地发展农村，提高农民收入，改变农村的环境面貌，笔者提出一点浅薄的观点，那就是加强农村村民委员会的公共管理职能，下放给村民委员会一定的权力，使 8 其更好的为农民服务。村民委员会是农村的村民自治机构。是政府和农民关系沟通的纽带，和农民的切身利益息息相关，如能加强它的作用，提高它的管理能力，赋予其更多的权力和职能，那会为农民带来很多的切身利益。 9 注释: [1]引自《 领导决策信息》，2003.8期第6页。 [2]引自1998年通过实施的《 村民委员会组织法》,不仅规定:村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解 民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见，要求和提出建议。而且规定:村民委员会协助乡、民族乡、 镇的人民政府开展工作。 [3]陈桂隶，春桃《 中国农民调查》 第187 页，人民文学出版社2004 年1 月。 [4]事例摘自《 普兰店市双塔镇2004 年度政府工作报告》。 参考文献: 1 (徐勇等《 中国农村村级治理一22 个村的调查》 ，华中师范大学学报2001 。 2 (温铁军《 中国农村基本经济制度研究》 ，中国经济出版社2000 。 3 (沈延生《 自治抑或行政》 ，《 中国农村研究》 2002 年卷，中国社会科学出版社 4 (陈桂隶，春桃《 中国农民调查》 人民文学出版社2004 年1 月 5 (评论员文章《 领导决策信息》 ，2004 年12 期。 6 (齐明山《 公共行政学》 ，中央广播电视大学出版社2004 年5 月。 10