深圳前海新区法定机构管理模式资料汇编

深圳前海新区法定机构管理模式资料汇编 深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例 第一章 总则 第一条 为了促进前海深港现代服务业合作区建设～深化与香港的紧密合作～发展现代服务业～根据法律、行政法规的基本原则～制定本条例。 第二条 本条例适用于前海深港现代服务业合作区,以下简称前海合作区,。 前海合作区是经国家批准的相对独立的发展现代服务业的特定区域～其范围依据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,以下简称《前海规划》,确定。 第三条 前海合作区应当以生产性服务业为重点～创新发展金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务业。 前海合作区应当承担现代服务业体制机制创新区、现代服务业发展集聚区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区的功能～建设粤港现代服务业创新合作示范区。 第四条 深圳市人民政府,以下简称市政府,应当遵循科学、创新原则～探索建立适合前海合作区现代服务业发展需要的管理体制和机制。 鼓励和保护前海合作区管理机构、企业、社会组织和个人在前海合作区进行的有利于现代服务业发展的创新活动。 市政府有关部门应当支持前海合作区进行的创新活动～并提供必要的条件。 第五条 前海合作区应当坚持与香港的紧密合作～探索与香港合作发展的新机制、新模式、新途径～推动与香港的融合发展。 前海合作区应当借鉴香港等地区和国际上在市场运行规则等方面的理念和经验以及国际通行规则和国际惯例开发、建设和管理。 第六条 市政府应当加强对《前海规划》实施的领导～按照《前海规划》确定的功能定位和发展重点～制定实施 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ～统筹推进《前海规划》的全面实施。 第二章 治理结构 第七条 设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局,以下简称前海管理局,。 前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构～具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。 1 市政府应当根据前海合作区开发、建设、管理的实际情况～具体规定和调整前海管理局的行政管理职责、公共服务的范围以及市政府各有关部门在前海合作区行使职责的范围。 辖区政府或者有管理权的市政府部门承担的前海合作区的行政管理职责～由前海管理局负责协调。 第八条 前海管理局的机构设臵应当遵循精简高效、机制灵活的原则。 前海管理局局长由市政府任命～任期五年。 前海管理局可以根据工作需要设副局长若干名～协助局长工作。副局长由局长提名～市政府按规定程序任命。 前海管理局的高级管理人员可以从香港或者国外专业人士中选聘。 前海管理局可以根据工作需要设臵咨询机构。 第九条 前海管理局在市政府领导下开展工作。 前海管理局应当编制年度工作报告～并向社会公布。 第十条 前海管理局根据国家规定～在非金融类产业项目的审批管理方面～行使计划单列市的管理权限。 第十一条 前海管理局根据市政府确定的原则可以自主决定机构设臵、人员聘用和薪酬 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。 前海管理局高级管理人员应当每年向市政府报告收入情况。 第十二条 前海管理局应当探索提供公共服务的有效方式和途径～为前海合作区的组织和个人提供优质的基本公共服务。 第十三条 设立前海合作区监督机构～由具有监督、监察等职责的单位组成～依法统一对前海管理局开发、建设、运营和管理活动进行监督。 监督机构可以接受具有监督、监察等职责的单位的委托～行使相应的职权。 监督机构的经费由市本级财政预算安排。 第十四条 监督机构有权查阅前海管理局有关会议记录、 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 文本、财务账簿和其他文件,有权要求前海管理局工作人员说明有关情况,有权要求前海合作区的企业和员工就有关事项作证,有权在前海合作区进行监督所需的其他调查活动。 监督机构接受的投诉事项及调查结果应当公开～但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外。 2 监督机构有权就监督事项向前海管理局提出建议,或者向市政府审计、监察部门提出处理建议～由市政府审计、监察部门依法进行处理,涉嫌犯罪的～移送司法机关处理。 第十五条 市政府应当推动国家监管部门在前海合作区设立金融行业等特殊领域的监管专门机构。 第十六条 鼓励前海合作区的企业依法建立同业公会、商会等自律性组织～维护本行业的合法权益。 前海管理局制定的有关行业管理的规则、指引～应当征求各有关公会、商会等的意见,公会、商会等可以就前海合作区的开发、建设、运营、管理等向前海管理局提出意见和建议。 第十七条 市政府可以在前海合作区探索建立深港合作机构及其运行机制～密切与香港的合作。 第三章 开发建设 第十八条 前海合作区开发建设应当遵循整体规划、统筹推进、政府主导、市场运作的原则～坚持低碳环保的理念～实现经济、社会、环境的可持续发展。 第十九条 前海合作区应当按照市场化的运作方式～采用独资、合资、合作、特定项目租赁等多种形式进行开发。 鼓励香港企业参与前海合作区开发。 第二十条 前海合作区法定图则由前海管理局和市规划部门共同组织编制～报市政府批准后实施。实施前海合作区总体规划的其他各类规划～由前海管理局组织编制～报市政府批准后实施。 市政府可以根据前海合作区协调发展的需要～将前海合作区周边的土地纳入前海合作区总体规划范围～实行规划控制。 鼓励前海管理局创新规划的编制和管理体制。 第二十一条 前海管理局根据市政府授权负责前海合作区土地的监督、管理和开发。 第二十二条 前海合作区的土地利用应当符合前海合作区总体规划和产业发展的需要～以集约高效、满足长远发展为原则。 本条例实施之日前已经出让的土地～由前海管理局予以 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 。 第二十三条 前海合作区的土地可以采取租赁、合作、抵押等多种方式利用。 3 确需采用出让方式利用土地的～应当符合市政府规定的条件～经市政府批准～并向社会公示。出让的具体条件由市政府另行制定。 第二十四条 前海合作区土地出让收益应当用于前海合作区土地开发和基础设施建设。 前海管理局可以利用前海合作区闲臵的政府储备用地适时开展短期经营～所得收入用于前海合作区日常管理支出。 第二十五条 凡跨区域、过境工程需要占用前海合作区范围内用地或者可能对前海合作区发展造成不利影响的～应当事先征得前海管理局同意。 第四章 产业发展 第二十六条 前海合作区产业发展应当坚持体制创新、开放合作、高端引领、集约发展的原则。 前海管理局应当根据《前海规划》和前海合作区发展的实际需要～定期制定前海合作区产业发展指导目录～并向社会公布。 第二十七条 前海管理局应当在国家有关监管机关的支持下～率先落实《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》中有关先行先试的内容,适当放宽香港企业在前海合作区从事现代服务业的资格限制和市场准入条件。 第二十八条 鼓励在前海合作区开展现代服务业创新业务。 《前海规划》规定的现代服务业创新业务均可以在前海合作区进行,《前海规划》没有规定～但有利于促进产业结构优化升级～加快经济发展方式转变的创新业务～也可以在前海合作区试行。 第二十九条 前海合作区企业可以自行确定创新业务的服务范围～但国家另有规定的除外。 第三十条 开展涉及国家经济安全的创新业务应当在国家监管部门的指导和监管下～先行试点～逐步推进。 前海管理局和市政府相关部门应当配合国家监管部门总结试点经验～协调有关政策的落实。 第三十一条 支持香港及国内外金融机构在前海合作区设立总部或者分支机构～开展相关金融业务。 符合条件的香港金融机构可以在前海合作区设立合资证券公司、合资证券投资咨询公司和合资基金管理公司。 4 鼓励有条件的深港两地金融机构在产品开发、渠道开拓等方面开展资源整合和业务合作。 第三十二条 鼓励发展现代物流、信息服务、科技服务和其他专业服务以及其他现代服务业。 鼓励发展提供融资咨询、融资担保、结算、通关、信息管理及相关增值服务的供应链管理企业。 支持构建技术转移平台和创业投资平台～鼓励设立技术评估、产权交易、成果转化等科技服务机构。 香港科研组织可以在前海合作区设立附属机构～参与国家和地方科技专项。 第五章 投资促进 第三十三条 前海管理局应当创新公共管理领域的管理机制和运作规则～在前海合作区营造规范、高效、廉洁、诚信的环境。 第三十四条 市政府探索在前海合作区建立国际通行的商事登记制度～减少和规范行政审批～在企业设立、经营许可、人才引进、产权登记等方面实行一站式服务。 第三十五条 前海管理局可以与香港有关公共服务机构合作～开展针对国际大型服务业企业的招商活动～引进国际高端服务业企业。 鼓励香港公共服务机构在前海合作区设立服务平台。 第三十六条 市政府应当依法优化税收征管机制和征管程序～创造有利于现代服务业发展的税收环境。 第三十七条 前海合作区实行以下税收优惠政策: ,一,注册在深圳的保险企业向注册在前海合作区的企业提供国际航运保险业务取得的收入～免征营业税, ,二,注册在前海合作区的企业从事离岸服务外包业务取得的收入～免征营业税, ,三,注册在前海合作区的符合规定条件的现代物流企业享受试点物流企业按差额征收营业税的政策, ,四,经认定的技术先进型服务企业按15%的优惠税率征收企业所得税～其发生的职工教育培训经费按不超过企业工资总额8%的比例据实在企业所得税税前扣除, ,五,在国家税制改革框架下先行先试的其他财税优惠政策。 第三十八条 市政府应当协助国家有关部门完善融资租赁企业的税收政策～条件具备时～可以在前海合作区试行。 5 市政府应当结合国家电子商务示范城市建设的优惠政策～探索鼓励电子商务发展的财税政策。 第三十九条 在前海合作区工作的高层次专业人才～市政府可以在财税制度框架下实行个人所得税优惠制度。 第四十条 已经取得香港现代服务业执业资格的人员具备法定条件的～可以在前海合作区从事与资格相对应的专业服务活动。 第四十一条 市政府应当推动与香港的口岸合作～创新海关、检验检疫、边检等口岸部门监管合作模式～探索建立口岸监管结果共享机制。为前海合作区的人员、货物和车辆出入境创造更加便捷的通关服务环境。 第四十二条 市政府应当加强前海合作区的基础设施建设。 市政府应当积极推动与香港在电话通讯、互联网、广播电视等领域的合作～为前海合作区的企业降低通信成本～提供信息便利。 第六章 社会建设 市政府应当根据促进现代服务业发展的需要～坚持统筹兼顾～把社会第四十三条 建设摆在与经济建设同等重要的位臵～借鉴国内外社会管理有益成果～积极推进前海合作区社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新～全面提高社会管理科学化水平。 第四十四条 鼓励在前海合作区发展有利于推动现代服务业发展、促进和谐社会建设的各类社会组织～探索发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面作用的体制和机制。 第四十五条 探索前海合作区的人员有序参与社会建设的机制和途径。 支持和引导前海合作区的人员参与社区事务的管理～保障其知情权、参与权、表达权和监督权。 第四十六条 市政府应当在教育、医疗、社会保障等方面与香港开展合作～为境外人员在前海合作区工作和生活提供便利。 第四十七条 市政府应当创新现代服务业人才引进机制～在前海合作区推动人才工作体制机制、政策法规、服务保障、人才载体等创新～创造有利于人才集聚、发展的环境。 前海合作区引进的高层次专业人才～在住房、配偶就业和子女入学等方面享受深圳市有关优惠政策。 6 市政府应当探索在前海合作区工作的境外高层次专业人才出入境管理的便利途径。 第七章 法治环境 第四十八条 本市制定的法规～市政府可以提请市人大及其常委会就其在前海合作区的适用作出相应规定,本市制定的规章～前海管理局可以请求市政府就适用问题作出决定。 市政府为落实《前海规划》、促进前海合作区现代服务业发展～在不与本市经济特区法规基本原则相违背的前提下～可以制定有关规章、决定和命令在前海合作区施行～并报市人大常委会备案。 前海管理局可以依照本条例规定～借鉴香港经验～制定促进现代服务业发展的有关规则、指引等～在前海合作区施行。 第四十九条 市政府应当在前海合作区探索建立相对集中行政处罚、行政审批的体制和机制。 第五十条 自然人、法人和其他组织对前海管理局在行使行政职责时作出的行政行为不服的～可以依法向市政府申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼,对行政复议决定不服的～可以向人民法院提起行政诉讼。 第五十一条 依法在前海合作区设立专门的商事审判机构～审理有关商事纠纷案件。 第五十二条 鼓励深港合作建立法律查明机制～为前海合作区商事活动提供境外法律的查明服务。 第五十三条 鼓励前海合作区引入国际商事仲裁的先进制度。 鼓励香港仲裁机构为前海合作区的企业提供商事仲裁服务。 鼓励深港民间调解组织合作～为前海合作区的企业提供商事调解服务。 第八章 附则 第五十四条 市政府可以依据本条例制定具体实施办法。 第五十五条 本条例自公布之日起施行。 7 深圳市前海深港现代服务业合作区管理局暂行办法 第一章 总 则 第一条 为创新前海深港现代服务业合作区,以下简称前海合作区,管理体制机制～规范深圳市前海深港现代服务业合作区管理局,以下简称前海管理局,运作～根据《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,以下简称《条例》,～制定本办法。 第二条 前海管理局是依照《条例》设立的前海合作区法定管理机构～根据《条例》和本办法有关规定履行相应行政管理和公共服务职责。 第三条 前海管理局在市政府领导下～秉承勤勉、规范、高效、廉洁、诚信的理念～坚持创新、市场化、与国际接轨的基本原则～统筹规划～整体推进～加快推进前海合作区的开发开放～逐步把前海合作区建设成为粤港现代服务业创新合作示范区、全国现代服务业重要基地和具有强大辐射能力的生产性服务业中心。 第四条 前海管理局应积极探索职责明晰、决策科学、运作高效的体制机制～提高管理效能～提供优质服务～逐步营造有利于现代服务业发展的良好环境。 第五条 市政府相关部门和辖区政府应当按照各自职责～支持、配合前海管理局工作～加快推进前海合作区开发建设。 第二章 职 责 第六条 前海管理局依法负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作～具体履行下列职责: ,一,组织制订前海合作区发展战略、规划～按规定程序报批后组织实施, ,二,组织制订前海合作区的产业发展指导目录、准入条件～按规定程序报批后组织实施, ,三,组织制定和实施在前海合作区内促进现代服务业发展的有关规则和指引, ,四,组织拟订本市法规、规章在前海合作区的特别适用规定～并提请市政府按法定程序决定, ,五,负责本办法规定的前海合作区规划管理工作, ,六,负责本办法规定的前海合作区土地管理和土地储备工作, ,七,负责前海合作区土地开发及基础设施、公共服务设施建设、运营和管理, ,八,承担前海合作区开发建设投融资任务～参与重大项目战略投资, 8 ,九,负责前海合作区内除金融类产业项目以外投资项目,含固定资产投资项目,的审批、核准、备案或者转报管理, ,十,负责前海合作区招商引资和宣传推广, ,十一,负责前海合作区对外合作与交流, ,十二,协调市相关部门和辖区政府在前海合作区履行各自职责, ,十三,负责深圳前海湾保税港区各项管理、服务及协调事务～协调口岸单位开展相关业务, ,十四,组织制定和实施前海管理局人事、薪酬和绩效管理等内部制度, ,十五,市政府赋予的其他职责。 第七条 省级以上主管部门在前海合作区实行下放管理的行政管理事项～由市政府相关行政管理部门或者前海管理局按照下放管理的有关规定在前海合作区内组织实施。 第八条 前海合作区内的环境保护、劳动管理、市容和环境卫生、治安消防、安全生产等社会管理职能由辖区政府及市相关部门负责。 前海管理局应当积极协调市相关部门推进前海合作区社会管理体制机制创新～全面提升管理水平。 根据前海合作区发展和管理需要～前海管理局可以提请市政府就市相关第九条 部门在前海合作区行使职能的范围作出调整。 第三章 运作机制 第十条 前海管理局实行局长负责制～局长由市政府任命～任期五年～全面负责前海管理局工作。 第十一条 前海管理局副局长由局长提名～市政府按规定程序任命。 前海管理局可以根据工作需要从国内外专业人士中选聘高级管理人员。 第十二条 前海管理局在市政府领导下开展工作～其年度工作报告经市政府审定后向社会公布。 第十三条 下列重大事项应当经过局长办公会集体研究讨论提出意见～按规定程序报请市政府批准后实施: ,一,前海合作区投资计划和融资方案, ,二,前海合作区发展战略、规划、准入条件和相关管理制度, ,三,前海合作区财政预算及前海管理局年度 工作计划 幼儿园家访工作计划关于小学学校工作计划班级工作计划中职财务部门工作计划下载关于学校后勤工作计划 、财务预,决,算报告, 9 ,四,前海管理局薪酬分配方案、年金方案以及管理层人员薪酬标准和激励事项, ,五,其他应当由市政府决定的重大事项。 第十四条 前海管理局可设臵必要的咨询机构～聘请国内外知名人士、专家学者为前海合作区开发建设提供咨询意见。 第十五条 前海管理局可利用前海合作区的土地、经营性资产及财政性资金建立多层次、多渠道的投融资体系～筹措资金用于前海合作区的开发、建设和发展。 前海管理局可依法组建市前海投资开发控股有限公司～负责前海合作区土地一级开发、基础设施建设和重大项目投资。前海管理局依法履行出资人职责。 前海管理局履行出资人职责所得收益应当主要用于前海合作区的开发建设以及市政府规定的其他用途。 第四章 规划建设管理 第十六条 前海合作区土地属国家所有～实行有期限、有偿使用制～由前海管理局代表市政府负责前海合作区的土地监督、管理和开发。 第十七条 前海管理局在全市土地供应计划和土地整备计划范围内负责组织编制前海合作区年度土地供应计划、年度整备用地计划～按规定程序报市政府批准后组织实施。 第十八条 前海合作区法定图则由前海管理局和市规划国土部门共同组织编制～报市政府批准后实施。前海合作区综合规划以外的其他各类规划～由前海管理局组织编制～经市政府批准后实施。 第十九条 前海管理局负责前海合作区国有土地储备管理。 第二十条 前海管理局可按规定采取土地使用权出让、划拨、租赁和合作等方式对前海合作区内未出让的国有土地进行开发利用。 划拨土地应当符合有关规定～经市政府批准后由前海管理局组织实施,采取出让、租赁方式利用土地的～由前海管理局拟订出让、租赁条件～经市政府批准后纳入全市统一平台～由前海管理局负责竞买资格审查工作,采取合作方式利用土地的～由前海管理局提出方案报市政府批准后实施。 在不影响工程建设和产业发展的前提下～前海管理局可以依法利用前海合作区国有储备土地开展土地临时租赁等经营活动～所得收入用于前海合作区日常管理支出。 第二十一条 前海合作区内国有土地对外出让的～由前海管理局代表市政府按照出让计划组织对外出让～统一纳入市土地房产交易中心平台进行公开出让。 10 第二十二条 前海管理局负责组织前海合作区已出让土地用地权属、性质、开发强度的变更审核～按规定程序报市政府批准后组织实施。 第二十三条 前海合作区内的政府投资项目～由前海管理局作为政府投资主管部门～按照本市有关法规、规章规定的政府投资项目管理程序履行职责并进行管理。经前海管理局审批的政府投资项目～前海管理局应当在完成审批后及时报市投资主管部门备案。 第二十四条 前海合作区内的工程建设项目～符合招投标条件的～应当纳入全市统一招投标平台进行施工招标。 第二十五条 前海合作区土地规划管理工作～前海管理局可委托市规划国土部门有关派出机构承担。 市建设、环境保护等行政主管部门应当对其设在前海合作区的办事机构或者派出人员充分授权～承担有关建设、环境保护等行政管理工作。 第二十六条 前海管理局在组织编制各类规划和研究时～可以根据需要自主决定采购方式和采购条件～完成采购招标前期工作后～在全市统一的政府采购平台进行采购。 第二十七条 跨区域、过境工程需要占用前海合作区范围内用地或者可能对前海合作区发展造成不利影响的～应当事先征得前海管理局同意。 第五章 公共服务和行政管理 第二十八条 前海管理局应当在前海合作区设立一站式服务中心～统一办理前海合作区内相关行政许可和公共服务事务。 第二十九条 市相关部门和辖区政府应根据前海合作区发展和管理的需要向一站式服务中心派驻人员或者机构～为前海合作区内自然人、法人以及其他组织提供便捷的一站式服务。派驻人员或者机构接受前海管理局的指导和监督。 市政府可根据前海合作区开发建设需要～适时对市相关部门派驻的人员和机构进行调整和安排。 第三十条 市相关部门和辖区政府应对派驻一站式服务中心的人员或者机构充分授权～简化审批程序～保证相关许可事项在前海合作区内独立完成。 第三十一条 前海管理局对授权行使的行政管理事项作出行政许可决定后～应当根据有关规定将许可事项报市相关部门备案。 11 第三十二条 前海管理局应当加强前海合作区内公共服务平台的建设和管理～创新公共管理领域的管理机制和运作规则。 第三十三条 前海管理局应当积极协调和推动前海合作区在人员通关、教育、医疗、因公出境、社会保障等公共服务领域的改革和创新～为前海合作区内人员的工作和生活提供便利～营造良好的公共服务环境。 第三十四条 市税务、市场监督、公安、城管执法、民政等部门按照各自职责分工为前海合作区内的自然人、法人和其他组织提供优质高效的公共服务～并接受前海管理局的协调。 第三十五条 前海管理局可以通过多种形式吸收社会资本参与～实行市场化运作～共同在前海合作区提供具有国际水准的供水、能源保障、互联网、通讯网络和广播电视网等公共服务和产品。 第三十六条 前海管理局可以与香港有关公共服务机构开展合作～积极引进香港公共服务机构在前海合作区设立服务平台。 第六章 产业促进 第三十七条 前海管理局应当积极鼓励和引导前海合作区产业发展～立足高端引领、注重项目品质、关注企业软实力～促进前海合作区现代服务业发展。 第三十八条 前海管理局应当会同市相关部门～积极扶持现代服务业创新业务在前海合作区发展。 第三十九条 在国家、省有关部门支持下～前海管理局应当在前海合作区积极落实《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》～先行先试。 第四十条 前海管理局根据前海合作区产业规划制订产业发展指导目录和准入条件～按规定程序报市政府批准后向社会公布。 前海合作区非金融类外商投资企业的设立、变更及外商投资项目的审批～由前海管理局在计划单列市的权限范围内办理～报市外商投资管理部门备案。 前款规定以外的外商投资企业的设立、变更及外商投资项目的审批～由市外商投资管理部门按照有关规定办理。 第四十一条 前海管理局应当制定促进现代服务业发展的有关规则、指引～依法有序在前海合作区内施行。 第四十二条 前海管理局应当会同市相关部门～积极探索在前海合作区建立与国际通行规则和惯例接轨的商事登记制度。 12 第四十三条 前海管理局应当积极协调市相关部门～探索在前海合作区优化税收征管机制和征管程序～创造有利于现代服务业发展的税收环境。 第四十四条 前海管理局应当积极配合市相关部门～探索实施符合国际通行规则和惯例的现代服务业统计制度～实现独立编制本地区生产总值。 第七章 财政管理 第四十五条 前海管理局具有相对独立的财政管理权～负责编制前海合作区财政预算和前海管理局经费预算～经市政府审定后纳入市级财政年度预算～报市人大审议批准后～由前海管理局组织实施。 第四十六条 市财政部门应当根据经批准的年度预算将由市财政承担的经费及时足额拨付前海管理局～由前海管理局按规定统筹使用～并接受有关监督机构的监督。 第四十七条 前海管理局应当积极探索前海合作区内土地利用及公共服务产品的市场化运营模式～逐步实现预算经费自筹自支。 第四十八条 前海合作区国有土地使用权出让收入按规定上缴国库～扣除政策性刚性支出后～余额全额返还前海管理局～依法用于前海合作区的开发建设。 前海管理局应当建立出让土地开发成本和收益核算制度～接受有关监督机构的监督。 第四十九条 前海管理局应当建立收支两条线财务管理制度～严格执行国家、省、市有关财务管理规定。 前海管理局应当会同市财政部门制定财政资金使用管理办法～明确财政资金使用范围、标准～规范使用和管理资金。 第八章 人事薪酬 第五十条 前海管理局实行企业化、市场化的用人制度～享有独立的用人自主权～在市政府确定的授薪人员员额、领导职数及薪酬总额范围内～自主决定机构设臵、岗位设臵、人员聘用、薪酬标准等～并接受机构编制、组织人事、财政、纪检监察等部门的监督。 第五十一条 前海管理局应当按照科学合理、精简高效、公开平等、竞争择优的原则～制定薪酬管理、年金管理、人员招聘、岗位竞聘,聘用,、绩效考核等人事管理配套制度。 13 前款规定的薪酬管理、年金管理制度～前海管理局应当在提交市政府决定后报市人力资源与社会保障部门备案。 第五十二条 前海管理局实行市场导向的薪酬机制～其薪酬总额由市政府参考市场水平、国内同性质功能区薪酬状况等因素综合确定～并可根据任务完成情况和市场薪酬水平变化情况进行调整。 第五十三条 前海管理局应当按照工作目标导向和奖惩结合的原则～在市政府确定的薪酬总额内～探索建立绩效考核与激励机制。 第五十四条 前海管理局应当着眼长远发展对人力资源的需求～通过加强培训管理～提升员工工作技能和素质。培训经费在年度预算中专项列支。 第五十五条 前海管理局应当依法与其工作人员签订劳动合同。 第五十六条 前海管理局工作人员按照本市有关规定参加养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险～并按有关规定实行住房公积金、年金等制度。 第九章 监督管理 第五十七条 前海管理局依法接受专门监督机构的监督。 监督机构可以接受具有监督、监察等职能单位的委托～行使相应的职权。 第五十八条 前海管理局应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》和《深圳市政府信息公开规定》公开政务信息。 第五十九条 前海管理局高级管理人员应当在每年的第一季度向市政府报告其前一年度的收入情况。 第六十条 前海管理局及其工作人员在履行职责中未履行职责或者不正确履行职责的～依照有关规定和合同约定追究责任,涉嫌犯罪的～依法移送司法机关处理。 第十章 附 则 第六十一条 前海合作区内的管理事项～本办法未作规定的～由市相关部门和辖区政府按照职能依法履行管理职责。 前海管理局可以根据《条例》和本办法有关规定就公共服务、行政管理和规划建设等事项制定相应的管理规定～在前海合作区内实施。 第六十二条 本办法自2011年10月8日起施行。 14 深圳前海湾保税港区管理暂行办法 许勤 深圳市人民政府令第,？？号 《深圳前海湾保税港区管理暂行办法》已经市政府五届三十七次常务会议审议通过～现予发布～自,,,,年,,月,日起施行。 市长 许勤 二?一一年九月五日 第一条 为规范深圳前海湾保税港区,以下简称保税港区,管理运作～探索保税港区管理体制机制创新～推进保税港区开放合作和科学发展～根据《国务院关于同意设立深圳前海湾保税港区的批复》、《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》和《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》及相关法律、法规、规章的规定～结合实际～制定本办法。 第二条 保税港区的管理、开发、建设、经营适用本办法。 海关、检验检疫、边检、海事等口岸部门设立的驻保税港区管理机构～按国家有关规定行使职权。 第三条 保税港区的四至范围～按照国务院有关保税港区批复确定的范围执行。 保税港区实际封关运作范围～按照海关总署会同相关部门验收的范围执行。 第四条 保税港区主要开展国际采购、国际配送、国际中转、国际转口贸易、出口加工业务以及与之相配套的金融、保险、代理、检测等服务业务～并重点发展现代物流、航运服务、供应链管理、创新金融等业务。 第五条 保税港区应当借鉴国际自由贸易区、自由贸易港通行的规则～坚持体制创新、先行先试～加强深港合作～探索建设功能完善、运行高效、法制健全、具有国际竞争力的自由贸易港区。 第六条 保税港区应当创新行政管理、公共服务、口岸监管、开发运营机制～建立健全市场化运作、统一协调、分工明确、精简高效的管理体制。 第七条 深圳市人民政府,以下简称市政府,制定优惠政策和促进措施～在规划、土地、财税、人才和公共设施等方面支持保税港区的建设与发展。 15 第八条 市政府设立的市前海湾保税港区管理局,以下简称管理局,按照本办法规定履行下列职责: ,一,组织制订保税港区发展规划, ,二,组织制订保税港区产业政策和促进保税港区发展的有关规则、指引, ,三,制订保税港区年度投资计划, ,四,与规划部门共同编制保税港区法定图则,负责编制保税港区实施总体规划的其他各类专项规划, ,五,负责保税港区土地的管理以及政府储备用地的开发, ,六,组织保税港区的招商引资、宣传推广、交流与合作, ,七,负责保税港区相关国有资产的管理, ,八,协调海关、检验检疫、边检、海事、税务、金融等管理部门在保税港区开展有关业务, ,九,负责保税港区中方人员因公出国赴港澳管理工作, ,十,根据授权或者委托～行使有关行政审批、行政处罚等行政管理权和提供公共服务, ,十一,市政府规定的其他职责。 前款第一项至第四项规定的职责～按照规定程序批准后由管理局组织实施。 第九条 除本办法第八条规定的由管理局履行的职责之外～保税港区的安全生产、劳动管理、市容和环境卫生、治安消防、环境保护等事项由辖区政府和有管辖权的市政府有关部门负责～管理局负责协调。 第十条 管理局履行本办法第八条规定的职责所需费用～应当纳入前海深港现代服务业合作区,以下简称前海合作区,预算和前海深港现代服务业合作区管理局经费预算～按规定程序批准后实施。 第十一条 管理局应当会同有关部门规范行政审批标准～简化审批条件～减少审批环节～提高审批效率。保税港区行政审批事项通过一站式服务中心实行统一受理、集中审批、限时办理、跟踪服务制度。 申请人提交申请材料齐全、符合法定形式可以当场审批的～应当当场审批即时办理,不能当场作出审批决定的～应当自受理之日起三个工作日内作出审批决定,三个工作日内不能作出行政审批决定的～经行政管理机构负责人批准～可以延长办理期限。 保税港区的具体审批管理制度由管理局会同有关部门另行制定～并报市政府批准后执行。 16 第十二条 管理局应当制定保税港区产业发展指导目录～确定企业准入条件、退出机制和有关政策。 保税港区内企业的设立和生产经营活动应当符合保税港区产业发展要求～不得开展高耗能、高污染和资源性产品以及列入国家《加工贸易禁止类商品目录》内商品的加工贸易业务。 管理局应当会同有关部门在保税港区探索推行与国际通行规则接轨的商事登记制度。 第十三条 建立保税港区口岸协调工作机制～由管理局定期召开由海关、检验检疫、边检、海事、市政府有关部门及企业代表参加的联席会议～沟通协调保税港区口岸管理各项事务～为保税港区人员、货物和车辆出入创造便捷的通关服务环境。 第十四条 加强保税港区与香港、货源地口岸的合作。 创新海关、检验检疫、边检、海事等口岸部门监管合作模式～探索建立口岸监管信息共享机制。 管理局协调海关、检验检疫、边检、海事等口岸部门建立联动机制～根据需要开展联合执法。 第十五条 对保税港区与境外之间进出的货物～海关实行电子报备管理～但法律、法规、规章另有规定的除外。 保税港区内货物可以自由流转。 第十六条 对境外进入保税港区的货物～检验检疫部门可以根据实际情况～实行只检疫不检验～但法律、法规、规章另有规定的除外。 第十七条 保税港区划定边检口岸限定区域～设臵明显标识～边检部门应当采用先进技术和设备创新监管模式～提高管理水平。 第十八条 海事部门对保税港区水域实施全程实时监控～指导安排船舶优先进出保税港区。 对进出保税港区的危险货物～可以实行异地电子申报,对诚信等级高的企业所申报的危险货物～可以适当减少开箱检查率。 第十九条 管理局统筹规划建设保税港区信息基础设施～推进保税港区信息标准化建设～整合与共享保税港区信息资源～推动建设公共信息平台～为电子数据交换和通关管理提供公共信息服务。 保税港区内企业可以建立完善服务保税港区的商务信息平台。 17 第二十条 保税港区的土地利用应当符合保税港区的产业政策和规划要求～本办法施行前已出让土地的利用～由管理局按照有关规定予以规范。 第二十一条 保税港区享受下列优惠政策: ,一,国外货物入保税港区保税, ,二,货物出保税港区进入国内销售按货物进口的有关规定办理报关手续～并按货物实际状态征税, ,三,国内货物入保税港区视同出口～实行退税,保税港区内企业耗用的水、电、气,汽,～按政策规定的出口货物适用的出口退税率执行, ,四,保税港区内企业之间的货物交易不征增值税和消费税, ,五,注册在深圳的保险企业向注册在保税港区内企业提供国际航运保险业务取得的收入～免征营业税, ,六,注册在保税港区的企业从事离岸服务外包业务取得的收入～免征营业税, ,七,注册在保税港区的符合规定条件的现代物流企业享受试点物流企业按差额征收营业税的政策, ,八,保税港区内经认定的技术先进型服务企业按百分之十五的优惠税率征收企业所得税～其发生的职工教育培训经费按不超过企业工资总额百分之八的比例据实在企业所得税税前扣除, ,九,法律、法规以及市政府规定的其他优惠政策。 前海合作区范围内的金融、财税等相关优惠政策适用于保税港区。 第二十二条 本办法自,,,,年,,月,日起施行。 18 前海合作区咨询委员会章程 第一章 总 则 第一条 为构建前海深港现代服务业合作区,以下简称前海合作区,民主科学决策咨询机制～促进前海合作区咨询委员会,以下简称咨询委员会,决策咨询工作规范化、制度化～制定本章程。 第二条 咨询委员会是为组织实施国务院批复的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,以下简称《前海总体发展规划》,设立的高层决策咨询、参谋机构。 第二章 主要任务 第三条 咨询委员会为前海合作区开发建设重大决策提供咨询意见、参考建议或预案。其主要职责包括: ,一,对前海合作区经济社会发展中具有全局性、战略性、长远性的重大问题～组织力量开展调查研究～提供咨询意见和建议。 ,二,为前海部际联席会议研究决定重大问题、重大政策、重大项目～提供咨询意见。 ,三,为深圳市前海深港现代服务业合作区开发建设领导小组,以下简称市前海开发建设领导小组,关于前海合作区的重大决策、重要规划提供咨询意见和建议。 ,四,为前海合作区发挥先行先试作用～进行体制机制创新～创造优良法治环境～提供咨询意见和建议。 ,五,对深港紧密合作、融合发展等其他重大问题～开展专项调研～提出咨询意见和建议。 第三章 组织架构 第四条 根据需要～咨询委员会设主任委员1名、副主任委员若干名、秘书长1名～委员若干名。咨询委员会下设秘书处～为咨询委员会日常办事机构。秘书长由深圳市前海深港现代服务业合作区管理局,以下简称前海管理局,局长兼任～负责领导秘书处组织承办咨询委员会各项日常工作。 第五条 秘书处设在前海管理局～主要职责是:负责安排各项咨询工作的综合协调、传达落实,负责收集整理咨询事项、会议记录,为委员提供咨询保障服务,负责咨询委员会的其他日常工作。 19 第四章 委员选聘 第六条 咨询委员会委员实行聘任制～按照‚开放、自愿、择优?的原则,主要从内地和香港等地的金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务、城市规划、工程建设、社会管理、法律、财税等领域的专家中聘任～以保障专家咨询意见的科学性、代表性、可操作性。入选委员应符合以下条件: ,一,坚持四项基本原则～热爱社会主义祖国～遵纪守法～客观公正～热心决策咨询工作。 ,二,具有深厚的理论功底、丰富的实践经验～熟悉本专业领域国内外最新发展动态～是学科领域带头人或所从事行业的权威人士。 ,三,在相关领域内有突出特长或取得特别突出成绩的～可适当放宽入选条件。 ,四,身体健康～能够承担决策咨询工作。 第七条 咨询委员会由不超过30名,含主任委员、副主任委员,咨询委员组成。咨询委员会委员每届任期三年～入选专家可以连续聘任。任期内～委员可以辞去聘任～但应向咨询委员会提出书面申请。 第八条 咨询委员会委员的选聘程序: ,一,前海管理局根据工作需要～本着公开透明的原则选聘咨询委员会委员～在征得本人同意后～向咨询委员会推荐人选。 ,二,前海管理局对推荐人选进行审核、评议～在广泛征求意见的基础上～拟定建议名单。 ,三,咨询委员建议名单提交市前海开发建设领导小组研究审定。 ,四,正式入选的咨询委员～由市前海开发建设领导小组发给《聘书》～并享受和承担相关的权利、义务。 第五章 工作制度 第九条 咨询委员会就下述事项开展咨询研究: ,一,对市前海开发建设领导小组委托的有关重大问题进行咨询研究。 ,二,根据实施《前海总体发展规划》的工作需要～自主确定若干重要咨询研究课题～组织相关专业、领域的咨询委员进行咨询研究。 20 ,三,咨询委员提出的咨询意见和建议～由秘书处以内刊《咨询参考》形式～报送市前海开发建设领导小组及有关部门。前款第一项、第二项规定的咨询事项～咨询委员会可以采取咨询座谈、书面建议、方案论证等形式～提供咨询成果。 第十条 咨询委员会建立定期活动制度～原则上每年召开一次全体委员大会～交流工作～研讨问题。咨询委员会可根据咨询事项需要召开不定期专题会议。定期会议、不定期专题会议均由主任委员或副主任委员负责召集、主持～由秘书处负责组织筹办。 咨询委员会对会议形成的决策咨询意见和建议～承担解释说明的义务。 召开咨询委员会会议时～秘书处应将咨询事项和会议材料至少提前10天送达咨询委员。 第十一条 咨询委员会可采用信函咨询的形式开展工作。秘书处将咨询事项以信函方式发给咨询委员～咨询委员应在规定的时间内书面反馈意见和建议。 第六章 工作条件 第十二条 咨询委员会及其办事机构的工作经费纳入前海管理局年度预算～专项核拨。 第十三条 咨询委员开展重大调研课题所需经费～由秘书处按项报批后及时提供。根据工作需要～咨询委员可以领取适当的交通费、通讯费补助。 第十四条 前海管理局可协助咨询委员到各有关单位了解情况～查阅数据、资料和相关信息。咨询委员应严守保密规定～不得以任何形式对外提供或以个人名义发表～并主动回避有利害关系的咨询事项。 第七章 附则 第十五条 本章程由市前海开发建设领导小组办公室负责解释。 21 关于《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案)》审议结果的报告 ——2011年6月23日在深圳市 第五届人民代表大会常务委员会第九次会议上 市人大法制委员会副主任委员 周荣生 主任、各位副主任、秘书长、各位委员: 我代表市人大法制委员会～向常委会本次会议报告《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例,草案,》的审议结果。 市五届人大常委会第七次、第八次会议分别对市人大常委会主任会议提出的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例,草案,》和市人大常委会经济工作委员会提出的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例,草案修改建议稿,》,以下简称《草案修改建议稿》,进行了审议。推进前海合作区的开发是中央基于全局考虑做出的重大战略决策～承担着以现代服务业发展促进产业结构优化升级～为我国构建对外开放新格局～为全国转变经济发展方式、实现科学发展发挥示范带动作用的历史使命。为此～中央要求深圳要进一步健全民主法制～充分利用全国人大授予的经济特区立法权～尽快为前海现代服务业的发展创造优良的法治环境。常委会组成人员普遍认为～前海合作区条例的起草、修改和审议秉承了中央对前海合作区的期望和要求的精神～在管理机制、体制的创新等方面进行了积极的探索和尝试～创新地规定了法定机构、监督机制、社会建设和法治环境等方面的内容。基于前海目前和今后发展的立法需要～前海合作区条例在前海立法中处于基础性地位～是前海的基本法。条例内容应以原则性、方向性、框架性为主～在涉及体制、行政管理及政府职能方面的内容表述应以宜粗不宜细的原则把握～具体事项可授权作出具体规定。 二审后～经济工作委员会将《草案修改建议稿》移交法委统一审议。对于该条例的三审工作～常委会领导和市政府高度重视。常委会认真组织～精心研究。2011年5月23日和24日～常委会领导带队前往国务院港澳办公室和全国人大常委会法工委征求对《草案修改建议稿》的意见。全国人大常委会法工委对条例给予了充分肯定～认为前海发展立法先行～体现了特区很强的法制意识,条例立意较高～体现了很高的立法智慧和立法技术～具有鲜明的时代特色,在前海探索法定机构建设、监督机制等制度设计具有积极探索和示范的作用。2011年6月7日～吕锐锋常务副市长带队来市人大常委会与常委会领导协调条例的内容。最近～还书面征求了国家发展和改革委员会、国务院法制办公室的意见～他们均表示支持。2011年6月13日～法制办负责人代表市 22 政府与市人大就条例中的几个具体问题进行了沟通协调。法制委员会会同市人大常委会经济工作委员会、市政府法制办和前海管理局多次召开研讨会～还向市政府、市政协、市纪委、六区人大等近二十个单位征求意见。根据二审中常委会委员的意见、全国人大常委会法工委和国务院港澳办公室反馈的意见～结合市政府及有关部门的意见对条例进行了认真梳理和研究。2011年6月16 日～法制委员会第四次会议对条例进行了统一审议～形成了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例(草案修改稿)》,以下简称《草案修改稿》,。 《草案修改稿》对《草案修改建议稿》的主要修改和需要说明的问题如下: 一、关于前海管理局的职能定位 《草案修改建议稿》第八条规定:‚设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局～负责前海合作区经济、社会和环境事务的管理。前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的公共机构。?有的委员认为在当前时期～前海应当以经济发展为主要目标～以经济建设为主要任务,另一种意见认为前海管理局应当全面负责前海合作区内有关的事务。市政府认为～前海作为现代服务业合作区～主要职能是在创新经济建设的体制机制方面,前海合作区内社会、文化、环境等事务的管理应由辖区政府或有管辖权的政府部门负责～前海管理局负协调之责～以使前海管理局高效运作～心无旁骛地推进前海建设。 市委要求在前海应按照‚充分授权、封闭运作?的精神～营造宽松的发展环境～高效推进前海快速发展。据此～我委建议在《草案修改稿》第四条增加有关市政府应当探索建立适合前海合作区现代服务业发展需要的管理体制和机制的内容。,详见《草案修改稿》第四条, 《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》要求按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构～探索法定机构运作模式。前海目前正处于招商引资和开发建设任务艰巨的起步阶段～前海管理局不宜承担过多的经济开发之外的事务。经研究～我委认为～将前海管理局的职能定位为着重于经济建设～有利于其轻装上阵～集中精力搞好体制机制创新和经济发展模式创新～从宏观上推进、把握前海合作区发展的方向和进程。前海管理局的职能应当是既履行相应行政管理和公共服务的职责～又实行企业化运作。这一点与其小政府大社会及高效精简的思路也是一致的。条例在前两次审议时根据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》的要求～均将前海管理局定位为政企合一的法定机构。我委认为这一定位是合适的～建议对《草案修改建议稿》作相应的修改。,详见《草案修改稿》第七条, 23 二、关于理事会 有的委员认为～理事会应当设在管理局之上,有的委员认为～理事会应该由市政府设立～理事会的主席由市政府领导担任～前海管理局则作为它的执行机构,有的委员认为可以对理事会作原则性规定～但应当授权市政府制定相关操作办法,还有委员认为应该设臵咨询委员会。市政府提出～前海管理机构及其运作模式尚处于探索试验阶段～有待在实践中不断摸索、调整和完善～以经济特区立法形式对其具体内容作全面细致规定的时机尚不成熟。同时～考虑到前海当务之急是充分创新和发挥体制优势～强调效率与灵活～实现超常规快速发展～建议删除《草案修改建议稿》中理事会的相关内容。 经研究～我委认为～鉴于国家已设立了由国家发改委牵头的省部级协调机制～我市也已设立了前海开发领导小组这一最高决策机构～由书记和市长作为双组长开展工作。为避免决策机构的重叠设臵～影响前海合作区的运转效率～建议将《草案修改建议稿》第十条关于理事会的相关内容删除。同时参照香港及国际先进经验～为最大限度地汇集各方面人士的智慧～共同推进前海合作区的科学发展～可以授权前海管理局积极探索专家咨询委员会等咨询机构的作用～《草案修改稿》建议增加相应的规定。,详见《草案修改稿》第八条, 三、关于监督专员。 有的委员认为需要明确监督专员的职责范围、任命条件与程序、监督的规则与程序等内容,有的委员认为可考虑在前海探索一个新的监督模式～由纪委、检察、公安、监察、审计等部门派人参与～形成联合监督机构。 有关监督机构的设臵在前两次审议中得到委员们的充分肯定～亦为境内外舆论所关注。全国人大常委会法工委和国务院港澳办也认同这种尝试。根据委员们的审议意见～并综合征求有关方面的意见～为使监督机构既能适应前海合作区高效统一运作的要求～又能最大限度与我国现行的体制相衔接～我委建议将《草案修改建议稿》中有关‚监督专员?的内容修改完善为‚监督机构?～监督机构由纪委、检察、公安、监察、审计等单位参与组成。监督机构可以接受纪委、检察、公安、监察、审计等单位的委托～行使相应的职权。这种设计是创新前海监督机制的尝试～与现行的党内法规和国家法律相衔接～有利于发挥各有关监督监察机构的职能作用～既能高效统一运作～又可避免多头行使监督职能。,详见《草案修改稿》第十三条和第十四条, 四、关于前海合作区的土地开发 24 有的委员认为前海合作区的土地利用应当主要采取租赁、合作等形式～严格控制转让,有的委员认为不仅要规定土地使用方式～还要规定土地用途的性质,有的委员认为应当明确规定土地转让的条件和比例。 经综合、研究各方面意见～我委建议～前海合作区的土地利用应当符合前海合作区总体规划和产业发展的需要～为避免滥用～要严格控制土地转让～确需采用出让方式利用土地的～应当符合市政府规定的条件～经市政府批准～并向社会公示。出让的具体条件由市政府另行制定。为避免与国家相关法规基本原则冲突～我委建议删除《草案修改建议稿》第二十四条第二款的规定～同时对《草案修改建议稿》的相应规定进行完善。,详见《草案修改稿》第二十一条和第二十二条, 五、关于社会建设 根据中央和深圳市有关社会管理和建设工作会议的精神～加强和创新社会管理是今后所面临的一个重要课题。《草案修改建议稿》规定了前海管理局在社会建设方面的职责。由于《草案修改稿》第七条建议对前海管理局的职能定位调整为以经济建设为主～综合各有关方面的意见～《草案修改稿》建议将前海合作区有关社会建设的职能由前海管理局调整为市政府统一行使。目的是为了把前海管理局从繁琐的社会事务中解脱出来。《草案修改稿》建议在有关条文中明确规定市政府应当在前海对社会建设领域进行积极探索～把社会管理与建设摆在与经济建设同等重要的位臵～并借鉴国内外社会管理有益成果～积极推进前海合作区社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新～全面提高社会管理科学化水平。同时～鼓励在前海合作区发展有利于推动现代服务业发展、促进和谐社会建设的各类社会组织～探索发挥社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力、促进社会发展等方面的作用。,详见《草案修改稿》第四十二条和第四十三条, 六、关于前海法律适用 《草案修改建议稿》第五条规定‚ 深圳市人民代表大会常务委员会颁布的法规和深圳市人民政府颁布的行政规章～经前海合作区管理机构提出申请～并经市人大常委会或者市政府决定～可以不适用于前海合作区。?全国人大常委会法工委认为～我国的宪法、法律和行政法规应统一适用～地方性法规、规章是对法律、行政法规的具体化～是对上位法的具体适用～故不能笼统划一地排除适用～但深圳市人大及其常委会可以依法就前海的特别事务作出特别规定。 经研究～我委认为～作为特区中的特区～体制机制创新是前海开发的核心任务之一。国务院在批复中也要求以前海现代服务业的开放发展为契机～积极探索促进现代 25 服务业发展的体制机制。因此～经济特区的立法一定要为前海的体制、机制创新活动提供良好的法制环境～奠定坚实的法制基础。同时～也要注意与上位法及其他法规的衔接和协调。此外～为了使市政府以及前海管理局在制度创新方面有更大的空间～并在具体适用上更加灵活高效～可考虑授权市政府以及前海管理局制定相应的规章和规则。《草案修改稿》建议将条例中有关法律适用的条款依据立法法的精神予以适当调整完善～并归并整合修改为一个条文。,详见《草案修改稿》第四十七条, 七、关于过渡期安排 目前前海合作区的建设还刚刚起步～《草案修改建议稿》第八章专章为前海管理局在未来全面行使包括社会建设在内的各项行政管理职能规定了过渡期的安排～就前海合作区自条例施行之日起三年内的集中审批、社会事务管理、财政管理、规划管理、投资项目立项等事项作了详细规定。市政府认为～该部分内容主要是政府行政管理事项～未来三年将是市委市政府谋划前海合作区管理体制机制创新的关键期～过渡期安排太过具体～不利于市政府根据前海发展的需要及时跟进、调整～故建议删除该章。 经研究～我委认为～市政府的建议是符合前海当前实际发展情况的～也能较好地适应、磨合现行的管理体制～有利于前海合作区高效、精简、轻装上阵的需要～考虑前述对前海管理局定位的调整～建议相应删除《草案修改建议稿》第八章‚过渡期安排?。同时～考虑前海未来发展的需要～预留行政管理改革创新的空间～《草案修改稿》建议增加相应的规定。,详见《草案修改稿》第四十八条, 此外～我们还对《草案修改建议稿》的部分条文及文字进行了增删、调整～并将条文顺序进行了调整。 法制委员会认为～《草案修改稿》符合法律、行政法规的基本原则～建议常委会本次会议审议后,提请表决。 根据前海合作区开发建设的需要～建议《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》自通过之日起施行。 以上审议结果报告及《草案修改稿》～请予审议。 26 作为一个法定机构前海管理局如何运作, ——专家解析前海管理局所承担的职能和优势 前海管理局昨日正式揭牌成立～作为我国内地首个成立的法定机构～它的成立将对前海深港现代服务业合作区起到什么样的推进作用,为此～记者采访了两位曾经参加过《前海深港现代服务业合作区条例》立法研讨专家学者～让他们以专业的角度去解析这个法定机构所承担的职能和优势。 深圳大学管理学院马敬仁教授:法定机构是公共管理机构 深圳大学管理学院马敬仁教授认为～前海管理局作为一个法定机构～首先是借鉴香港的经验。‚前海是深港现代服务业的合作区～揭牌的前海管理局是服务区的工作机构～当然从现在来看还是一个过渡性机构～随着前海合作区的建设进程的推进～然后逐步会建立一个适应发达社会市场经济需要的一个公共管理机构。? 不久前～前海管理局局长郑宏杰在接受媒体采访时这样描述前海管理局的职能:‚是企业化的政府～不是政府的企业。?那么作为法定机构与一般的政府机构的区别在哪里,马敬仁认为～前海管理局这个机构从性质来说～跟一般的政府机构有很大的区别～也就是说它不属于一种纯行政机构～而是一种在我国正在孕育中、生长中的非政府的一种法定机构。 马敬仁介绍～法定机构在欧美发达国家和港澳等地区非常发达～是非政府机构的主要构成部分～承担着大量的公共管理和公共服务的职能。它是政府通过立法和行政授权的途径和方式建立起来的公共管理机构。主要体现几种特点:首先～经过法律和行政的授权。其次～它是一个小规模、低成本、高效率的管理机构。再者～它是以服务于辖区的商业机构、社会机构及居民的社会生活为宗旨。最后～它是政府和市场、政府和社会之间的中介性管理机构。前海合作区的管理机构是按照这一基本目标定位的。 前海管理局的成立～势必将加快前海合作区建设。在谈到前海合作区所承载的功能时～马敬仁认为～前海合作区所承载的功能很多～主要体现在前海管理是发达市场经济条件下公共管理和服务体系创新和示范区,现代服务业管理体制机制创新区、现代服务业集聚发展区、香港与内地紧密合作先导区、珠三角地区产业升级引领区的功能等。将为我国经济和社会的进一步改革开放～探索新理念、新体制、新规则和新方向。 深圳市委党校熊哲文教授:法定机构更多体现在服务 27 ‚前海管理局的成立预示着前海开发建设进一步提速和落实～是标志性事件。?深圳市委党校熊哲文认为～前海管理局既不同于过去纯粹的行政管理机构～也不单纯地按纯企业化管理～按照他的理解主要的定位是介于这两者之间～既有行政管理职能～同时又按照企业化运作～是两种模式结合的公共机构。 前海管理局作为我国内地首个出现的法定机构～不再是单纯的行政化管理～更多地体现提供公共服务的功能。熊哲文谈到～法定机构的做法是参照了一些国家的先进经验～如迪拜模式等～主要表现在按照精简高效法定的这些原则来运作～更多地采用市场化的运作方式。熊哲文认为还要区别于国外的一些法定机构。‚它主要是按照企业化运作的比较多～他们的权限有明确的法律界定。我认为这个前海管理局必须有市政府的授权～另一方面就是他必须有人大的法规的授权～这个一定要界定清楚～就是它可以做些什么～包括前海的营运开放～包括和香港的合作～这个授权一定要明确。? 为何在前海深港现代合作服务业合作区设立前海管理局这个法定机构～它体现了哪些优势,熊哲文谈了自己的看法～他认为～这个机构的政府权限应该非常明确～同时也要体现公共服务的职能。前海管理局的设立应该要提供更多优质高效的服务～让更多企业能在前海这个片区孵化。‚前海管理局的作用更多地要体现在监管上～以及能提供什么样的优质高效简便的服务上来～让更多高端服务业在这里扎根下来～我想这就是前海管理局的价值和功能所在。? 他还认为～作为这样的一个法定机构～对企业更多的是一种指导、协调和监管。尽量少一些行政管理特别是行政许可的权限～进一步去优化怎么样高效和便捷地提供公共服务。 谈到前海管理局如何实现运作模式问题～熊哲文认为～前海管理局的运作模式可设一个理事会～作为最高的决策机构。理事会的成员按照三分原则组成。‚三分之一政府官员～三分之一专家、企业家代表～三方之一香港合作方的代表。?熊哲文说～这样的机构可以体现科学、公平的原则～也符合法定机构市场化运作模式。 同时～熊哲文还认为～前海管理局的设立从三方面推动前海合作区的发展～主要体现在制度上、服务上、理念上三方面的推动。他认为～前海管理局的设立从制度上主要是体现国务院赋予它特殊的权利上～从服务上它将为企业提供更多优质高效的服务～而这个法定机构的成立～就是一种创新理念。 他山之石—1法定机构是什么, 28 法定机构组织管理模式对于绝大多数人来说非常陌生～其实～这种管理模式在香港和新加坡已实行了数十年～并且运作状况良好。 香港 香港的法定机构～又称为法定公共机构～是根据香港法例的个别条例成立并受有关机构条例监管的机构～主要负责特定公共服务或政府认为需要较多社会人士参与的工作。 在香港～法定机构的财政来源可以分为两类:一类是受政府经常资助～负责需政府经常资助的公众服务的机构,另一类是政府出资设立、按商业原则运作、提供收费服务的机构～类似于内地公用事业类国有企业。 香港法定机构按照职能也可以分为两大类:一类是政府有关机构～另一类是大专院校、公立医院、法定慈善机构、公用事业公司和某些地区组织。 新加坡 新加坡的法定机构是依据国会专门法律成立、具体职责由专门的法律规定的管理社会公共事务或提供公共服务的半官方机构。 与香港相似～新加坡的法定机构是新加坡政府政策的具体执行机构～作为政府核心的14个部主要负责制定经济社会发展政策和总体规划～具体实施则由法定机构负责。 他山之石—2法定机构有何特点 机构法定 法定机构是根据专门的机构法律成立的机构～每个法定机构都有一个专门的法律～规定该机构的设立、职责及与相关机构的关系、主要负责人的产生和免职、经费来源、活动管理、监督、变更和撤销等内容。也就是说～法定机构都是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例的监管。 政府资助 法定机构的活动经费或者由政府全额资助～或者由政府出资成立～按商业化原则运作～但收费要严格核算成本。 运作独立 由于机构的法定化～保证了机构的相对稳定性和独立性～受人为因素影响较小。作为半独立、半官方组织～与政府部门相比较有较大的管理、人事聘用和财政自主权～依法自主办理有关业务～独立承担法律责任～不受国家机关及其他机构的干涉。 企业管治 29 法定机构通常实行类似于企业的管理方式～香港一些法定机构采取公营基金运作模式管理。 公开透明 由于机构的职责、运作和监督都有法律的明确规定～使机构及其服务更具透明性。 行使社会公共权力 法定机构是政府架构的一个重要组成部分～是公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构～职能大致类似于我国管理社会公共事务的政府部门和事业单位。总体上看～法定机构是从行政体制中剥离出来的但又不进入市场的机构～法定机构行使的是政府权力之外的社会公共权力～是影响公共利益领域的机构。 30 前海管理局非政府机关运作经验将为事业单位改革提供借鉴 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》明确规定～前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构～具体负责前海的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。 前海管理局～被许多人认为是政府机关～其实它只是一个法定机构。《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》明确规定～前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构～具体负责前海的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。 这个法定机构运作效果如何,前海管理局局长张备最近在一次会议上称～到目前为止～前海管理局这个法定机构创新运作良好～企业和投资者对前海的效率也给予了充分评价。专家认为～前海管理局积累的运作经验将为深圳事业单位改革提供有益借鉴。 法定机构，你也许陌生 法定机构～也许你还很陌生～它是第二次世界大战以来、特别是20世纪 80年代以来～各国政府改革的一个重要特征。在不同的国家和地区～这类机构的称谓不尽相同。美国称为‚独立机构?～法国称为‚独立行政机构?～英国称为‚执行局?～日本称为‚独立行政法人?～香港和新加坡则称为法定机构。 如果要给法定机构下定义～那么这个定义大体是‚依法设立、承担具体的政府执行职能、业务相对独立、运作比较灵活自主、不在政府序列内的半官方组织?。 与传统意义上的政府机构相比～法定机构有很大的不同。一是性质不同。传统意义上的行政机构在政府职能机制序列内～属政府部门,而法定机构不一定在政府序列～不视为政府部门。 二是职能不同。传统意义上的行政机构拥有政府的决策职能与执行职能,法定机构一般不拥有这些。 三是经费来源不同。行政机构的经费来源一般是单一的财政拨款,法定机构经费来源渠道多元化～有政府拨款、补贴、服务收费等形式。 四是独立性和自主性不同。法定机构的管理与运作具有较大的独立性和自主性～而传统意义上的行政机构的各个方面都要受到上级机构的严格控制。 ‚前海管理局定位是法定机构～通过立法的形式～赋予它一定的行政管理权限及社会公共服务职能～通过市场化运作企业化管理～来达到提高效率～增加透明～节约 31 成本。它有别于一般的开发区、行政官方部门～法定机构是在政府与企业之间的隔离带～是企业化的政府～不是政府的企业。?前海管理局原局长郑宏杰如此剖析前海管理局的职能。 香港法定机构约有100个 把一些本来由行政机构承担的公共管理事务交给政府以外的法定机构负责或经营～并通过设立行政机构的咨询委员会咨询公众意见～这是香港行政系统的一大特色。目前香港特区的法定机构共有100个左右。 法定机构属于香港特区公共管治理架构中的执行层～在公共管治过程中扮演重要角色～他们是政府施政的辅助者～政府政策的执行者～同时也是公共管理者～同时还是公共服务的提供者。 香港法定机构制度总体上是非常成功的。比如～香港贸易发展局全力协助香港公司开拓市场～目前全球范围内设有40的个办事处～积极向世界市场推广香港产品和服务～宣传推广香港的营商环境以及自由贸易政策～不断巩固和加强香港作为重要国际商业城市的地位～提升了香港在世界贸易体系中的平台地位～受到广泛赞誉。 实行法定机构制度～降低了香港的行政成本。据了解～1997年以来～香港特区公共开支占本地GDP的比重一般年份维持在18%左右～只有个别年份超过20%。而新西兰的这一比例为40%～美国为32%～日本为40%。其成效是显而易见的。 前海法定机构探索富有意义 张备认为～前海管理局目前运作高效。他以审批权下放前海为例指出～外商投资企业3亿美元以下的审批权限现在由省政府、市政府下发给前海～外商投资企业投资3亿美元在前海24小时就能拿到外商投资的许可～3亿以上全国都要到商务部审批～这就是前海法定机构一个非常鲜明的特点。 现在对前海管理局这一法定机构运作成功与否下结论也许为时尚早。‚但如果真正成功后～这对中国的事业单位改革将有着借鉴的意义。?深圳大学当代中国政治研究所教授汪永成表示。 据了解～在推进深圳事业单位改革的过程中～深圳市已经借鉴了香港特区法定机构的经验～于2007年出台了《关于推行法定机构试点的意见》～提出要以特定立法的方式～合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系～明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构与财务管理模式的转变。 根据这一文件～深圳选择了城市规划发展研究中心、公证处、仲裁委员会、房地产估价中心等作为试点单位先行推进。广东省港澳办曾专门对比研究了香港的法定机 32 构和深圳的改革探索～认为‚深圳推行法定机构试点是深化政府管理体制改革的重要举措～改革探索的方向和思路是正确的～应该克服阻力～稳妥推进～取得成效后及时总结经验～在全省范围内推广。? 前海管理局正是政府管理体制机制的进一步探索。记者获悉～目前前海管理局享有省政府下放的除金融以外的副省级城市经济管理权～拥有市政府授予的150项行政审批和行政服务事项。 ‚前海管理局的创新模式如果成功了～对前海的发展有积极推进作用～对中国事业单位改革也会有借鉴意义。?深圳大学教授汪永成如是表示。 33 前海合作区借鉴境外法定机构管理模式研究 《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》,以下简称《规划》,已于2010年8月26日获国务院批复。前海合作区的开发和建设～是新时期国家赋予深圳经济特区的一个重要使命～而前海合作区管理架构设计和管理制度创新是当前推进前海合作区工作的重点。 《规划》明确指出‚前海管理机构探索完善法定机构运作模式～负责前海管理、开发工作?。对中国来说～法定机构管理模式是一个新鲜事物。虽然深圳市曾在事业单位改革中做过一些试点～但总的来说～目前对法定机构的研究和认识还不够深入～而且缺乏理论支撑～可能对推进前海合作区工作带来困难。因此～有必要对法定机构从理论上进行梳理分析～对这一管理制度本身的问题以及在我国的适用性进行问题深入思考～并在充分考虑前海合作区发展目标和定位的基础上～借鉴这一制度的合理内核～对前海合作区进行制度设计和制度创新。 一、境外法定机构的产生、发展和主要特点 ,一,法定机构的概念 法定机构在其他国家和地区大量存在并发挥着作用～在美国被称为‚独立机构?、在法国被称为‚独立行政机构?、在日本被称为‚独立行政法人?、在韩国被称为‚独立执行机构?。 一般而言～法定机构是指立法机构通过专门立法设立的与政府决策部门相区别的～相对自主、独立运作～负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。 ,二,法定机构的产生和发展 法定机构并不是新鲜事物。瑞典执行机构的历史可以追溯到17世纪～决策与执行的结构分离是瑞典行政体制的主要特征。?但是～现代意义上的法定机构则是由英、美等国发端并逐步扩展至世界范围的新公共管理运动的产物。新公共管理运动～是20世纪70年代中期以后由英国及其他OECD国家掀起的政府改革运动。1988年英国伊布斯领导的效率小组提交了一份题为《改变政府管理:‚下一步?行动方案》的报告～建议在部门内部设立‚执行机构?～履行政府的政策执行和公共服务职能。有数据显示～截至2002年3月～英国有127个执行机构～工作人员占公务员总数的78%,?1995年美国建立了60多个独立行政机构～工作人员逾几十万,?2006年韩国独立执行机构达45个,?1984年新加坡有83个法定机构,目前香港有超过200个法定机构。? 34 ,三,法定机构的类型 法定机构大致可以分为三大类:美国模式、英国模式和香港模式。美国模式的特点在于独立行政机构集立法、司法、行政三权于一身～这样问题在同一个机构中就能得到全面解决～避免了机构间相互推诿、扯皮～办事效率大大提高。同时～三权集于一身～使得独立行政机构的权威性很高～监管能力很强。?以英国、新加坡为代表的英联邦国家的执行机构没有独立的地位～仍隶属于政府某个部门～受主管部门领导～在重大项目、预算经费和人事任免等方面受主管部门的管理和约束。香港法定机构是公共管理制度的一大特色:首先～香港的法定机构既不像‚美国模式?三权集于一身～也不像‚英国模式?隶属于一个政府部门～而是一个独立的体系～与有关政府部门保持‚虚线?联系～属于‚半官方?机构,其次～香港法定机构数量很大～达到了200多个,再次～香港法定类型多样～非常复杂～根据设立宗旨、职责、职能、运作模式等～有服务类、咨询类以及公营公司、大学、公立医院、慈善机构、‚上诉委员会?、‚信托委员会?等。 ,四,法定机构的特点 法定机构在每个国家都有其自身特点和特色～但总体来看～有如下几个特点: 第一～法定性。法定机构都是依据专门法律成立的～每个法定机构都由专门的法律来规定机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法和任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容。而且法律规定都非常详细、篇幅很长。 第二～独立性。在法律规定的框架下～法定机构可以相对独立运作～不受相关政府部门的干涉和制约。但独立性不是绝对的～议会或政府机构可以通过审计机制、问责机制、制衡机制等对法定机构的运作进行监督和规范。 第三～专门性。法定机构都是基于新职能、新任务的产生或者政府经济管理和社会事务的方式方法调整而设立的。成立该法定机构的法律会赋予它特殊的功能、任务、运作方式和管理模式。 第四～灵活性。法定机构拥有灵活的经费筹措模式、用人机制、薪酬体制以及灵活的经营管理模式。 二、法定机构管理模式的不足 ,一,对法定机构的评价 从理论意义上看～法定机构的建立使政府部门之间的关系从‚规则为本到结果为本的转变,从隶属关系到契约关系的转变,从过程控制到结果控制的转变以及分权制 35 度化趋势?。?从实践层面来看～法定机构的建立精简了机构、减少了行政层级、提高了行政效率～基本实现了改革的目标。虽然新公共管理运动取得了一定成效～但是对它的质疑和评判也一直没有停止。特别是2008年国际金融危机后～人们对新公共管理进行了更多的反思。香港行政会议成员、香港教育学院校长张炳良认为～香港应该改革公营部门～转向导向管理～突破以前偏重效率、市场方法与管理主义的狭窄思维。2011年新加坡法定机构土地管理局爆发千万元骗案～引发了民众对法定机构审计制度的忧虑。 ,二,法定机构运行中存在的主要问题 从其他国家和地区的经验来看～法定机构在运行中的主要问题有:,1,职责划分不清。法定机构的职责是通过立法的形式确立的～但是法律很难穷尽法定机构与所属政府部门的权责关系～并且法律的修订速度也赶不上现实的发展。加上政府活动纷繁复杂～很难简单地将决策与执行清晰地划分开来。,2,独立性难以保证。很多法定机构需要从政府获得预算费用～有些重大行动需要政府部门批准～政府可以通过正式和非正式的方法对法定机构进行制约～法律所规定的自主权限难以落实。,3,资源使用效率低。有些法定机构利用信息不对称～向政府申请过多的资源～政府投入的资源存在被滥用、误用和低效使用的情况。,4,绩效评估困难。法定机构兼具政府和企业的特点～由于其目标的多元性以及评估技术的欠缺～相关部门对法定机构的绩效评估非常困难～对经营管理层的问责也非常困难。,5,审计制度不完善。理事会成员往往是兼职～缺乏足够的时间、精力和专业知识对法定机构进行监管。部分法定机构的内部审计流于形式～如果再缺乏外部监管～那么这些法定机构势必会机会主义行事～甚至可能违法犯罪。,6,法定机构负责人的聘用渠道不畅通。非政府部门的优秀高层次人才对应聘法定机构不积极。法定机构的负责人很多来自政府部门～通过任命或推荐的方式进入～没有经过公开竞聘～经营管理能力和专业水平难以保证。 三、前海合作区如何借鉴法定机构管理模式 以法定机构模式来开发管理前海合作区是创新体制机制～建立精简高效、机制灵活的管理机构的需要,是学习香港在经济和社会管理方面的经验～深化与香港合作的需要,也是顺应世界经济全球化趋势～进一步扩大对外开放的需要。 同时～我们也应该认识到:每个国家和地区在发展阶段、政治体制、法制框架、文化传统以及政府管理体制等方面存在差异～学习和借鉴经验时必须考虑适用性～不能仅仅停留在借用概念上。西方国家以及新加坡、香港地区在运用法定机构管理模式时采取‚分权?、‚授权?、‚市场化?、‚企业化?和‚放松规制?等方法是有与 36 之相配套的法治基础、监管体系以及比较合理的公务员和雇员薪酬体系作为支撑的。如果不具备上述条件～很难保证实现改革目标～甚至可能出现诸如腐败等后果。因此～借鉴境外法定机构管理模式来设计前海合作区的管理体制和管理架构时～应该对法定机构的本质有深刻的认识～也应该对我们的实际情况给予充分关注～尽量少走弯路～顺利实现前海合作区的发展目标。在借鉴法定机构管理模式时建议应着重解决好以下几个方面问题。 ,一,立法问题 法定机构的最突出的特点之一就是机构法定。法定机构都是依据专门的法律、法规成立的～这是设立法定机构的基本理念和核心思想之一。法定机构的目标、职能、与政府决策机构的职责划分、内部管理架构、运作机制、经费来源、人员任用等各个方面都要由法律来确定～这是保证法定机构灵活、高效、独立运作和相对稳定性的基本保障。一般来说这样的法律规定都非常详细。 对前海合作区来说～在立法上应注意以下两点:一是《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》应成为前海合作区的唯一法例～不宜由政府再出台相关的规章来规范～更不宜授权前海管理机构制定规则。二是从内容来看～条例应重点关注目标、体制、责权关系、边界划分、评估、监督、问责等制度性、框架性的内容～而且尽量细化～过粗或者过于原则均可能给前海合作区今后的实际运作留下隐患。鉴于国务院已批复《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以及体现保证前海经营管理的灵活性、自主权～不宜对涉及前海经营、管理、开发、投资、产业、社会建设等方面的内容规定得过多、过细。 ,二,内部管理架构问题 为实现前海合作区‚政府主导、市场运作?的原则～并实现有效制衡～建议建立理事会- 管理局双层管理体制。理事会是决策机构～负责确定前海合作区的发展战略、中长期规划～决定重大事项、监管前海管理局～向深圳市市长负责并汇报工作。理事会主席由深圳市政府任命。理事会从非政府部门吸纳一定比例有能力、有精力、有经验、有专长的人士。管理局是执行机构～具体负责日常管理和运营。管理局局长对理事会负责～向理事会汇报工作～接受理事会的监督。管理局局长建议通过遴选产生～副局长由局长提名并经理事会同意任命。管理局局长为理事会成员～但不兼任理事会主席～避免形成内部人控制～难以实现制衡和有效监管。 ,三,与政府部门的衔接问题 37 从其他国家和地区经验看～法定机构改革基本上都是以国家为主体进行的改革～政策统一、管理层级单一～不存在对外、对上的制度衔接问题。深圳是中国广东省的一个市～前海合作区是深圳市的一块区域。前海合作区必将与深圳市政府各部门及更高层级政府部门发生关系～必然存在与深圳市、广东省以及中央政府部门有效衔接问题。 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》规定:‚前海管理局在市政府领导下开展工作?～‚深圳市政府各有关部门非经市政府授权～不得在前海合作区行使职权?。上述规定会产生如下三点疑问:作为前海合作区管理部门的深圳市政府是由各个部门组成的～具体应该由哪个部门代表深圳市政府对前海合作区进行管理呢,在前海合作区以外的区域～前海合作区是否有权要求深圳市政府各部门为其进行审批事项或提供服务～各部门是否有责任去做～是否需要授权,在我国中央与地方‚条块结合?的管理模式下～前海合作区如何向广东省和中央有关部门进行事项审批, 前海合作区应该具有的行政执行权力建议通过法律授权和深圳市政府授权‚双重授权?的方式获得～并通过立法的形式予以确认和固化。经过授权后～深圳市政府各部门与前海合作区不再有领导和业务指导关系。没有主管部门的前海合作区原则只对深圳市市长负责。前海合作区与上级政府部门的衔接也必须通过深圳市市长及其授权的机构来进行。这样可以减少深圳市政府各部门对前海合作区的干涉～减少与各级政府部门的协调难度和工作量～还能保证前海合作区各项工作的正常开展。 ,四,资金来源问题 其他国家和地区法定机构的资金来源有三种类型。一是全额财政拨款～主要针对那些提供公共服务且没有收入来源的法定机构～如新加坡标新局、香港公务员叙用委员会等,二是差额财政拨款～法定机构提供公共服务并收取一定的费用～但不足以覆盖全部支出～政府补足不足的部分～如香港旅游发展局,三是政府不拨款～法定机构以‚交易筹资?、提供服务收费、罚款、投资收益、基金收益、资本市场融资等多种方式自筹经费。 从《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》来看～前海合作区的资金来源有两部分:深圳市政府财政预算和前海合作区土地的出让、租赁和短期经营。鉴于前海合作区的未来发展趋势～土地的价值将非常大～留存在前海合作区容易诱发过度追求收益和资金不当利用的倾向。建议深圳市政府应在充分保证前海合作区开发所需资金的前提下实行‚收支两条线?～前海合作区高级管理人员的薪酬应与前海管理机构的经营绩效挂钩。 38 ,五,法定机构的监管问题 法定机构是企业化的政府～既有政府部门的公共管理权力～又有企业灵活、创新、富有活力、追求效益、对顾客需要反应迅速的特点。但是～应该认识到～要达到这样的效果必须建立强而有效的监管体系～否则在中国经济社会转型期腐败形势较为严峻的形势下～法定机构所具有的灵活性和弹性可能使它成为腐败的高发区。 被各界寄予期望的‚监督专员公署?～不确定性还很大～目前也没有足够理由相信它能够完全起到香港廉政公署那么大的作用～完全依赖它是有风险的。对于前海合作区来说～目前比较现实的是建立一个有效的、多层次的监管体系:,1,内部监管。前海管理局建立内部审计机构～定期发布审计报告～向理事会报告。理事会对管理局经营管理进行全程监管。,2,法律监管。深圳市人大通过立法的形式对其职能、性质、权力、管理架构、业务范围等做出详细和明确的规定～法定机构必须在法律确定的框架和范围内运作～深圳市人大有权监督前海管理机构执行法律的情况。,3,人事监管。深圳市政府通过委任前海合作区理事会主席及理事会成员的方式～对前海管理局经营管理方向进行控制～使其完全贯彻政府的方针政策～实现政府目标。,4,财务监管。 ,社会监督。前海管理局应深圳市审计局对前海管理局的财务账目进行定期审计。,5 该以季报、半年报、年报等形式定期将其经营情况向社会公开～接受社会各界监督。,作者系北京大学政府管理学院博士研究生、深圳市南山区人事局主任科员, 39 前海廉局有“五新” 去年才成立的前海廉政监督局～是深圳探索基层廉政监督的成果～属新生事物。记者总结有‚五新?。 一、机构垂直管理。它是市委市政府的直属行政机构～业务和人事归口市纪委管理和指导。不仅机构垂直独立～经费也独立～由财政全额拨款。这一管理体制正是纪检监察体制机制改革的方向～有利于机构和队伍相对独立～避免各种干扰～确保大胆监督、公正办案。虽然安排局长进入前海管理局党组～但这是为了更好地开展监督工作～以便在决策过程中发现漏洞～提前防范。 二、职权依法行使。前海廉局负责前海反腐倡廉工作～授权比较充分～只要涉及前海开发开放～只要涉嫌违纪违法～都可以开展前期调查～并根据案件性质和涉案的主体身份～协调有权处臵机关予以惩处。其职权来源于党内法规和相关法律～来源于市人大通过的‚前海条例?。在实际运作中～严格遵循‚上位法?～职权行使符合相关法律规定和程序要求。 三、监督形成合力。前海廉局集合了各类监督资源于一个平台～对前海开发开放实行‚一体化?监督～从而形成了监督合力。几种监督力量各司其职～各展其长～实行了‚集团军?作战～形成攻无不克、所向披靡的独特优势。更为特别的是～前海廉局的背后～是几大监督机关的指导与支持～形成了广阔的监督战略纵深。 四、精减精干高效。该局设局长而不设副局长～目的是减少层级～提高效率。工作人员都是各大监督机关选派的精兵强将。香港廉政公署简称‚廉署?～前海廉政监督局也常常简称‚廉局?。香港廉署设3个处～即执行处、防止贪污处和社区关系处。而前海廉局略为精简～内设与港廉署3个处职能相似的2个处～即案件调查处、预防腐败处,社区工作处,。 五、转变监督方式。中纪委要求纪检监察部门转职能、转作风、转方式～前海廉局在转方式方面出了许多新招～其中‚嵌入式?监督新颖有效～威力颇大。他们成立了效能监察、制度审查、风险防控和审计监督等12个专责小组～对接前海管理局的10个处和3个局属公司～以便及时发现问题～启动行政问责～必要时转入查办案件～据悉～前海将出台《‚嵌入式?监督实施办法》。还依托检察机关开展职务犯罪预防～依托公安机关开展经济犯罪预防。在审计监督方面实现了全覆盖～应审尽审。据悉～廉局还将推动成立前海审计中心。 40 前海先行先试政策 2010年8月～国务院正式批复了《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》～2011年3月～国家正式将深圳前海开发纳入‚十二五?规划纲要。开发建设前海～是国家在深圳经济特区成立三十周年的历史结点上所做出的一项重大战略决策～承担着探索改革开放科学发展的新路子、探索内地与香港紧密合作的新途径、探索转变经济发展方式的新经验的历史使命。这个使命要求前海必须走出一条机制、体制创新的新路子。 1、协调机制创新。构建多部门协调机制～形成前海体制机制创新的政策环境。国务院在《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》的批复中明确指出～国务院有关部门要结合各自职能～进一步加强对前海开发建设的支持和指导～建立由国家发展改委牵头～国务院有关部门、香港特别行政区、广东省、深圳市等有关方面参加的部际联席会议机制～解决开发过程中遇到的问题～在政策实施、项目安排、体制机制创新等方面给予支持。 2、管理模式创新。2011年1月前海管理局揭牌成立～这是我国设立的第一个法定机构。此前～在非金融类产业项目的审批管理方面～前海合作区已经获准行使计划单列市管理权限。2011年6月深圳市人大常委会通过的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,以下简称《条例》,是前海合作区的‚基本法?。根据《条例》～前海管理局是实行企业化管理但不以营利为目的、履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构～具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。法定机构身份和计划单列市管理权限～有利于前海管理局更好地履行公共管理职能。 3、公共领域管理机制和运作规则创新。根据《条例》～前海将探索建立国际通行的商事登记制度～减少和规范行政审批～在企业设立、经营许可、人才引进、产权登记等方面实行一站式服务。可与香港有关公共服务机构开展合作～鼓励香港公共服务机构在前海合作区设立服务平台。允许具备法定条件、已经取得香港现代服务业执业资格的人员在前海合作区从事与资格相对应的专业服务活动。推动与香港在电话通讯、互联网、广播电视等领域的合作～为企业降低通信成本～提供信息便利。与香港口岸开展合作～创新海关、检验检疫、边检等口岸部门监管合作模式～为人员、货物和车辆出入境创造更加便捷的通关服务环境。 41 4、税收征管机制和程序创新。前海税收方面的政策和创新包括:注册在深圳的保险企业向注册在前海的企业提供国际航运保险业务取得的收入免征营业税,注册在前海的企业从事离岸服务外包业务取得的收入免征营业税,注册在前海、符合规定条件的现代物流企业享受试点物流企业按差额征收营业税政策,经认定的技术先进型服务企业按15%的优惠税率征收企业所得税～其发生的职工教育培训经费按不超过企业工资总额8%的比例据实在企业所得税前扣除,对前海高层次人才个人所得税超出20%部分先征后补～境外高端人才由深圳市政府按内地与境外个人所得税差额给予补贴,启运港退税政策～在前 海保税港区中转出口至境外的货物～只要确认离开启运港～即被视同已出口并办理退税,在国家税制改革框架下先行先试其他财税优惠政策。 5、法治管理和法律服务创新。前海具有一定的管理自主权～可以根据《条例》制定促进现代服务业发展的有关规则、指引等～在前海施行。可以依法在前海设立专门的商事审判机构～审理有关商事纠纷案件。与香港合作建立法律查明机制～为前海商事活动提供境外法律查明服务。引入国际商事仲裁制度～鼓励香港仲裁机构为前海企业提供商事仲裁服务～鼓励深港民间调解组织合作～为前海企业提供商事调解服务。 42 新特区靠什么吸引人 ——“前海试验”进行时 过去的三十年中～内地的开发区一直以低成本优惠政策吸引外资。作为深圳的新‚特区?～前海希望将自己的吸引力建立在一个法治化、国际化的营商环境上。前海的试验～也正折射出中国企业所普遍面临的困境。 ‚最疯狂的时候已经过去了。?朱连根说。 朱是深圳一家代理注册公司的负责人～2013年7月到8月～经他之手到前海注册的企业有五十多家。但9月以来～特别是上海自贸区挂牌之后～这个数字骤降了一半。 短暂的热潮之后～不论是前海管理者～还是企业～都在思考一个问题:前海靠什么吸引人, 靠政策吗,被国务院批复的22条政策中～目前落地的有跨境人民币贷款、外籍高端和紧缺人才认定和补贴、香港税务师前海执业、产业准入目录等。而直接关系到企业在前海开展经营活动的细则～仍在中央各部委之间协商。 ‚政策的不明朗让很多企业开始理性思考～前海究竟能带给我们什么。?一家已经在前海注册子公司的大型通讯企业负责人向南方周末记者如此感慨。 眼下～前海需要给企业一个答案。 深圳国际仲裁院院长刘晓春表示～依靠低成本～吸引外资～促进开放的法则在前海已经不适用了。这里的经营成本不是最低的～政策也不一定比其他地区优惠。前海所能依靠的只能是一种内生的力量——法治化、国际化的营商环境。 营商环境也正是中国的短板。世界银行最新发布的《2014年全球营商环境报告》显示～营商便利度排名～中国位列96位～中国香港紧随新加坡排名第二。 “法治试验”以迪拜为师 依照前海的设计蓝图～到2020年～GDP产值将达到1500亿元。前海将成为每平方公里GDP产值达100亿元的‚东方曼哈顿?。 如何能在短时间积聚各路资本～作为伊斯兰世界中的狂野试验～迪拜曾给前海以启示。如果不考虑当下的债台高筑～迪拜已经成功地把一个阿拉伯的小渔村营销给全世界～还有源源不断的美元飞到这个曾经除了黄沙没有任何景观的地方建最豪华的酒店。 这背后看不见的力量是一套国际资本认可的法治体系。 43 阿拉伯联合酋长国联邦以罕见的开放态度～赋予迪拜国际金融中心独立的民事和商事立法权和司法权。随后～该中心一律采用拿来主义～颁布了关于不动产、个人财产、公司、破产、合同、损害及救济、数据保护等一系列与国际惯例相一致的法律。 前海管理局希望借鉴迪拜～制定一套符合前海开发开放的法律体系。 这一设想写在被称为‚基本法?的前海条例,《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,第一稿中～2011年3月面向社会公开征求意见。条例草案规定～经前海管理局提出申请～并经深圳市人大常委会或市政府决定～市人大常委会颁布的法规和市人民政府颁布的行政规章～可以不适用于前海。 考虑到当时国内尚没有一个地区可以不适用现行法律～因此第一稿需要上报全国人大法工委。多次沟通和讨论之后～全国人大法工委认为‚删除或取消原来的一些制度设计的时机和条件尚不成熟?。 深圳市人大法制委员会副主任周荣生说～这一条在第二稿中就被删掉了。 ‚第一稿赋予前海管理局很大的权限～例如前海管理局可以进行社会治安的治理～要学习香港成立廉政公署。但如何与公安协调～廉政公署与市纪委的关系～办案的时候怎么行使权力～都没有提及～也没有想清楚。?深圳大学法学院院长黄亚英说。他全程参与了前海条例的制定。 审议到第三稿时～黄亚英发现～很多无法与现有机制衔接的就直接删掉了～少了第一稿时的锐气～亮点不是很多。当时～在深圳市人大组织的立法讨论会上～深圳市各政府部门都会派代表旁听～但不会发表意见。 虽然最后失去了独立立法权～但前海并没有停止法治试验。前海此前还被广东省列为社会主义法制建设示范区～而深圳可以制定仅在前海适用的法律。这都为前海留下了空间。 2013年9月～前海管理局把一系列难题抛给了前来调研的深圳市法制办～包括:前海如何选择适用香港法律,如何建立和完善香港法律查明机制,前海如何借鉴香港现代服务业立法,主要是成文法,。深圳市法制办是前海法治环境建设的召集单位。 深圳市法制研究所所长周成新认为～第一条路是对《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》作出变通规定～是体制创新。在前海合作区内不再区分涉外与国内合同～允许前海合作区内的当事人签订的合同选择适用香港法律。 如果实行难度大～退一步讲可以考虑限定含有涉港因素的合同当事人选择适用法律～只对涉外,涉港,因素的范围进行细化。由于涉及法院诉讼或仲裁～有可能对国家法律作出变通性规定～这一规定仍需要深圳市人大或其常委会制定为经济特区法规。 44 先让香港籍人士参与 前海与香港的密切关系～决定了它首先要破解的就是如何将香港与中国内地两种不同的制度衔接起来。 在国务院批复的22条政策中～有一条就是‚允许香港仲裁机构在前海设立分支机构?。深圳市法制办就该条意见再向国家司法部请示～司法部认为～目前我国将仲裁视为准司法～对于境外的仲裁机构在中国大陆开展仲裁服务～或者在境外开展以中国法律事务为内容的仲裁服务并未开放。 因为没有法律法规对此作出明确规定～引进香港仲裁机构难以取得合法的法律地位～于是～香港仲裁机构在前海设立分支机构的问题迟迟没有下文。 2012年8月～香港特别行政区政府律政司司长袁国强到访深圳～与分管前海的深圳市常务副市长吕锐锋讨论香港的仲裁如何在前海进行服务。折中的办法是在前海引入境内外较为认可的权威级国内仲裁机构～最好还有香港籍人士参与。 这个任务落在了深圳国际仲裁院身上。 早在2008年～深圳国际仲裁院理事长郭晓文去英国考察之后～就希望建立以理事会为核心的法人治理结构——一个决策、执行、监督有效制衡的机制。这套脱胎于英联邦地区的管理方式受到世界各国著名仲裁机构的推崇。 到了2010年～深圳市开始了事业单位的法定机构改革～深圳国际仲裁院、前海管理局以及南方科技大学都在改革名单之列。深圳国际仲裁院正好借此机会实现治理结构的转变。作为一家事业单位～单靠自身意愿～想要变成法人治理结构并非易事。 深圳国际仲裁院拟定了一套改革方案——仲裁院的重大事项由理事会决策～为避免地方保护～理事会三分之一以上的理事来自港澳台等海外地区～香港证监会的前主席、香港国际仲裁中心的理事会主席都是理事会成员。香港专业人士可以五种角色参与仲裁事务～如理事、仲裁员、代理人、专家证人以及调解专家。 2011年～方案已经基本成熟。深圳市政府向深圳国际仲裁院提出～希望他们进驻前海。一年后～深圳市政府颁布《深圳国际仲裁院管理规定》～这是国内首个仲裁机构的专门立法。 深圳国际仲裁院院长刘晓春摸着微秃的头顶～对南方周末记者说:‚你知道我当时掉了多少头发吗,改革是在革自己的命。? 在前海～更加开放、自由的营商环境意味着企业能够更自由安排资源和解决纠纷。为此～深圳国际仲裁院在2012年12月制定了新的仲裁规则～当事人可以选择适用法 45 律、证据规则、仲裁员的国籍、仲裁庭组成方式、审理方式等等～从而最大限度地满足当事人的意思自治。 是改革，而不是优惠 除了建设法治环境之外～前海管理局面对的还有高税率难题。 在深圳工作的香港人～每年只要在香港居住满183天～就可以适用香港的个人所得税率～最高上限15%。如果按照内地的个人所得税税率～他们最高要纳45%的税。 这个数字着实吓退了不少高收入的香港人。前海管理局的工作人员在翻阅数据时～发现了一个有趣的现象:深圳有两万多香港籍员工～年薪百万元以上的纳税人却屈指可数。可见税率高～并不意味着一定能征到～因为原本的纳税大户们并不把税交到内地政府的腰包。 事实上～对于具有较高收入的服务业专业人才以及企业高级管理人员～内地的个人所得税负担不但远高于香港、新加坡,最高税率分别为15%和20%,等个税较低的地区～也高于印度、美国和德国,最高税率分别为30%、35%和40%,。而香港为了和新加坡争夺国际金融中心地位～从2008年就开始降低个人所得税税率。 前海针对境外高端人才和紧缺人才个人所得税财政补贴办法从2013年1月1日起实行～是国务院批复的22条政策中最先落地的。 前海采用先征后补的原则。港澳台在内的境外高端人才和紧缺人才～一年中在前海实际工作不少于6个月～就可以向深圳市申请～所缴纳的个人所得税超过15%的部分由深圳市予以补贴。 而高端和紧缺则被定义为～总部企业、世界五百强企业及分支机构的管理或技术类人才～在前海注册的其他企业的中层及以上管理和技术人才、拥有国际认可执业资格等。 其实～前海的个人所得税政策仅针对境外人士。而在国内的一些开发区～中国籍的企业高管同样能够享受到15%的个人所得税率～甚至能够几年内全免。 前海管理局新闻发言人王锦侠强调:‚前海的个人所得税制度～是可推广、可复制的改革～而不是优惠。? 有关税收的政策会在一年一度的深圳前海建设部际联席会议上讨论。2011年7月1日～国务院批复同意建立由国家发改委牵头、27个部门和单位共84人组成的深圳前海建设部际联席会议制度～并于同年9月27日在北京成功召开第一次全体会议。 前海政策的落地需要与多个部委协调～部际联席会议等于说有了一个和各部委沟通的制度安排。 46 有三条政策就是在第一次部际联席会议上落实的:对注册在深圳的保险企业向注册在前海的企业提供国际航运保险业务取得的收入免征营业税～注册在前海的企业从事离岸服务外包业务取得的收入免征营业税～经认定的技术先进型服务企业按15,的优惠税率征收企业所得税。 企业所得税税率～前海依旧借鉴香港。在制定产业准入目录及优惠目录的基础上～对符合条件的企业按15%的税率征收企业所得税。这比国内通行的25%的企业所得税率低了10个百分点。 2013年2月举行的第二次部际联席会议也提出尽快落实前海产业准入目录和优惠目录。一个月后～发改委下发了前海产业准入目录～而由财政部制定的优惠目录还在等待着最后的拍板。 前海管理局的内部人士透露:最大的争议在于是否要将金融业纳入其中。一旦金融企业一窝蜂地跑来前海注册～担心的也许是上海～而不是中央。而即便金融业未能纳入优惠目录～前海也会出台地方政策把金融业补上去。 顽强的行政审批 世界银行评估一个地区营商环境的第一条就是开办企业的难易程度。在新西兰只需办理一项手续、花半天时间、几乎不用支付任何费用～而在委内瑞拉却要等上144天。 2013年3月1日～深圳市实施了新的商事登记制度～工商注册不需要验资、不需要地址审核、不需要资质审批～免交注册登记费～注册新公司领取营业执照的程序变得非常简单——几个股东～签一个公司章程～有一个住所～就可以办。 然而～直到9月～前海管理局才将入区企业审核手续与深圳市市场监督管理局注册手续合并～也就是取消了事前审批。 早在2010年10月～发改委就曾赋予前海在非金融产业项目上享有的相当于计划单列市审批权限。 第二次的前海部际联席会议上～广东省政府下放了8项审批管理权。例如～前海管理局可以办理前海合作区非金融类外商投资企业的设立、变更～以及前海合作区内城市规划、土地管理、地名管理等行政审批和行政服务事项。 目前～市场监管局、地税局、公安局、人力资源保障局等4部门的81项行政审批、行政服务事项已经移交给前海管理局～可以在前海‚一站式?办理。 47 然而～涉及市发展改革委、经贸信息委、规划国土委、人居环境委、交通运输委、人力资源保障局、住房建设局、水务局、城管局、文体旅游局、应急办等11部门的69项行政审批、行政服务事项则需要两到三年的时间才能全部移交给前海。 一位不愿具名的基金公司负责人说:‚即便是在前海注册～很多手续也要跑到深圳市去办。无论是市场准入还是便利程度～都跟前海以外的地区没有很大区别。而金融业所需要的牌照～前海没有任何审批权限。? 前海享有计划单列市的权限另一个好处在于～‚如果不是计划单列市～前海的级别只是深圳的正局级单位～无法跟国家相关部委和省政府直接沟通和对接。?前海廉政监督局局长周益川说。 据前海管理局的内部人士透露～前海管理局与广东省司法厅正在沟通能否下放合伙型律师事务所的审批权限。 此前～深圳市法制办也曾就‚适应放宽准入条件～探索下放审批权限～探索进一步开放法律和会议专业服务?征求司法部的意见。司法部对‚下放审批权限?没有明确支持态度,对于‚放宽准入条件～开放法律服务?则表示不能突破现行法律规定。若要有所突破～只能在CEPA框架下作出相应安排,或者国家对于前海地区有特别的构想时再予考虑。 事实上～无论是深圳还是前海的商事登记改革～只是简化了营业执照办理流程～而后期行政审批的内容并无涉及。 土地怎么出让 营商成本是衡量营商环境优劣的另一个要素。在前海～稀缺的土地资源如何出让给企业～现在成了难题。如果出让价格高～则未来的营商成本也会增高,如果前海管理局有意识地控制土地出让～又将带来道德风险。 2013年7月26日～前海首次拍地的现场～深圳本地房地产企业卓越臵业击退了万科、佳兆业、绿地等众多一线房企～以123.69亿元抢下了两幅商务用地～一举刷新了深圳的‚总价地王?～这幅地块的楼面地价已经超2万元/平方米。 最终由华润臵地以109亿元拍得的第三幅地块～对竞拍申请人的资质进行严格的限定～例如须为在香港联合交易所上市企业～2013年6月24日市值不低于400亿元港币,2012年会计年度的营业收入不低于200亿元人民币。 限定的不仅仅是现在～还有未来。竞拍人须在前海深港合作区设立具有独立法人资格的全国性或区域性运营总部～到2015年实现年度营业收入不低于100亿元人民币,建成后两年内～吸引入驻企业合并纳入前海深港合作区统计核算的年度纳税额不低于 48 10亿元人民币,竞买人须在竞买前～与不少于3家境外的世界500强金融机构或其控股的一级子公司签署入驻该项目的合作意向。 对于背靠华润集团的华润臵地来说～达到上述目标并不是难事。 在制定出让方案前～前海管理局曾找来十几家大型房地产开发商座谈。前海管理局经营发展处处长沈华新说～前海出让的三宗土地设臵的门槛看似很高～其实是结合了产业特点和投资规模。经过摸底调查～符合营收双百亿的境内外的上市公司有200家～符合400亿市值的香港上市企业就有六十多家。 然而就在一年前～前海管理局有关人士在接受南方周末记者采访时表示～前海不欢迎开发商～希望其全资子公司前海开发投资控股有限公司,以下简称前海控股,承担前海一级开发、二级开发以及产业战略投资等职能～也就是‚城投+开发商?。 如何以合理合法的方式把土地注入前海控股～是前海管理局始终没能解决的问题。前海控股的内部人士说:‚前海控股也是市场的参与主体之一～把土地给子公司而不给其他的市场主体～一定会有争议～这个责任太大了。? 2013年5月～深圳市颁布了《前海深港现代服务业合作区土地管理改革创新要点》～改革创新将从探索差别化土地供应新模式、创新土地资产资本运作机制、推进土地节约集约利用、强化市场调控的有效性、完善土地管理体制机制等五个方面展开。 在前海土地政策的宣讲会上～前海管理局招商联络处负责人介绍～试行‚公告出让?是前海土地改革的重大突破～即相当于邀标～一般仅一家公司～超过公示期没有其他企业提出异议～土地就出让给这家企业。 前海管理局的内部人士也向南方周末记者透露:2013年年底会推出第一次公告出让～是为国内一家大型私募股权投资公司量身打造的。 此时～公告出让的细则还在研究之中～条件可能会非常严苛。‚试想一家金融企业沉淀几十亿的资金盖一栋大楼～而且不让转卖～不让套现～基本上无利可图～真的能找到愿意接受的主体吗,一旦给出去～肯定会有争议。只给单一的市场主体～也存在道德风险。?上述前海控股内部人士称。 49 前海元年 同以往两个著名的春天一样～深圳的这个春天将注定为人们所铭记。2月24日～《前海深港现代服务业合作区条例,草案,》正式提交深圳市五届人大常委会第七次会议审议。因为审议结果的毫无悬念～现在仍然是一片荒芜的那个叫前海的地方即将拥有一部属于自己的‚法律?。 ‚这就是前海与所有开发区迥然不同之处～前海是先有为其量身定做的法规制度～然后才是设施建设。?《前海条例》起草小组的一位专家说～《前海条例》就相当于前海的‚基本法?～在前海15平方公里范围内～将不会实行内地通行的管治模式～在经济和社会管理中～充分融合香港和深圳两个市场、两种制度的优势元素。已经挂牌的前海管理局就并不属于纯行政机构～而是法定机构～它是政府通过立法和行政授权的方式建立起来的公共管理机构。 对于以法定机构管理前海～深圳社会科学院法制研究所副所长李朝晖表示谨慎乐观:‚法定机构在新加坡、香港都有非常成功的实践～用它管理现代服务行业这个没问题～但是否要赋予它更多的社会管理职能～这个需要进一步研究。实际上～只要按照前海条例——严格执行决策机构人员财产公开制度～保证决策、执行的民主和透明度～一个繁荣、高效的前海将指日可待。? 位于珠江口东岸的前海比邻香港～是深圳渺渺茫茫的城市天际线中最为醒目的部分。人工垒起的圆形水泥墩上～清晰的印有前海地区的卫星图像。我们无从揣测设计者的真正用意～但是这个水泥圆墩作为前海的至高点俨然是这块热土的心脏～静静的彰显着渴望变革的深圳涌动的创业激情。‚这里是深圳的未来?——前海管理局的一位职员告诉《法人》记者～温家宝总理去年8月20日视察前海～正是在这里描绘了前海的蓝图。 事实上～中央高层对前海的重视远远超出外界的想象。据《法人》记者了解～2010年8月20日～温家宝总理到前海视察～在现场停留了半个多小时～当场表态支持前海开发建设～回到北京第二天～也就是8月23日～批示就出来了,8月26日上午～胡锦涛总书记对前海总体发展规划也作出批示,此前～国家副主席习近平曾多次过问批示要求重视前海的开放建设,香港特首以及政务司司长也多次向国家重要领导人汇报～要求重视～深圳与香港成立了专责小组～启动多项研究～在前海规划编制过程中～香港提出了多项政策性建议。 50 国家发改委地区司司长范恒山的表述可能最为接近中央高层的战略思想。他表示～推进前海合作开发是中央基于全局考虑作出的重大战略决策～具有特殊意义～担负特殊使命～有着特殊要求。国家确定在非金融类产业项目的审批管理上～赋予前海管理机构相当于计划单列市的管理权限,前海面积不大～但承载的使命和责任很重。前海所要建立的不是一般意义上的开发区～而是具有改革探索意义的实验区,前海所要进行的试验也不是一般意义上的试验～而是带有全局性、方向性的试验～它在一定程度上关系到经济体制改革深化的纵深方向～关系到未来发展模式完善的取向～是着眼全局、立足长远的战略决策。 ‚从一个小渔村到一个繁荣的大都市～深圳只用了30年时间创造了一个奇迹～但下一个30年深圳靠什么,答案很可能在前海。?深港经济专家郭国灿说。郭国灿既是知名学者～也是大名鼎鼎的深业集团下属南方地产公司的副总～《回归十年的香港经济》一书曾让他在深港两地赢得学界尊重。他在接受《法人》记者采访时强调最多的就是香港对于深圳、对于中国的意义～前海实验成功与否很大程度上取决于是否能很好地学习香港、借鉴香港。他尽管并不认同前海直接移植香港法律框架和社会管治经验～但他坚信没有香港就不会有深圳～更不会有今天的前海实验。在他看来～深圳与香港建立现代服务业合作区是一个永远双赢的合作～有利于香港～也有利于深圳乃至中国。这一观点与他着手研究的课题思路显然一脉相承:‚香港改变中国?。 郭国灿的‚双赢?观点在香港也存在高度共识。香港特区政府政务司司长唐英年在前海总体发展规划公布的那一天～就显出难得的兴奋:‚前海总体规划对外公布～是深港两地共同期盼的一件大事～前海作为深港合作发展现代服务业的一个载体～可以说是天时、地利、人和俱备。?唐英年认为～香港经济要持续健康发展～服务业也需要开拓更广阔的发展空间和腹地～前海正是这样一个合作平台和突破口。 据前海管理局经营发展处处长王锦侠介绍～在香港举办《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》说明会那一天～可谓盛况空前。只能容纳300人的会议室～一下子来了500多人～香港所有业界代表、行业组织、知名人士都对前海的发展高度关注～会场气氛十分热烈～许多企业家和财界人士没有座位～甚至站着听完了两个多小时的说明会。‚支持香港的长期繁荣稳定是前海的使命之一。前海是香港拓展空间和产业溢出的新载体～这里的地缘优势、人缘优势、政策优势、体制优势～将推动形成亚太地区重要生产性服务业中心～成为我们国家现代服务业引领者、示范者。?王锦侠说。据王锦侠估计～在未来一二十年内～可能将有许多香港人在前海就业——到时前海会不会成为一个小香港,的确令人浮想联翩。 51 ‚每平方公里将实现100亿元的产出?——这样一个经济目标～对于梦想成为曼哈顿的前海来说～显然不再让人激动。前海的重要性不仅在于它是深圳香港经济的新引擎～还在于它是一个独特的试验:在中国境内创造一个法制特区～创造一个自由的、法治的、国际化的城市。仅仅15平方公里的前海～会成为深圳之后的另一个亚洲传奇吗, 上篇:前海创制 办公桌上放了一个橙子～前海管理局一位职员拿它做比喻:就像这个橙子～外表看起来很光鲜～但是里面其实已经出现了腐败～如果不及时处理～这种腐败会感染周围。与腐败绝缘～这是定位发展现代服务业的前海要达成的目标之一～但远非前海体制创新的全部～准确的说杜绝腐败只是前海管理模式的一个自然结果。前海的利器是法定机构～这个对大陆来说还有些陌生的词汇～早已在香港以及欧美发达国家成熟运作几十年。 去政府化 毫无疑问～深圳市人大常委会正式审议的《前海深港现代服务业合作区条例》,征求意见稿,～不久将被视为前海的‚基本法?～围绕前海的所有创意和构想都将依托和庇护于此。 ‚估计6月底以前可以完成立法程序?～王锦侠早在心里算好了正式审议通过的时间～届时前海管理局将成为国内第一个严格意义上的法定机构。 王锦侠是前海管理局经营发展处处长～同时也是该局新闻发言人。他相信这个法定机构将在中国历史上留下自己的一笔。 扣除研究行政体制的少数专家～大部分中国民众对法定机构并没有概念。它是政府的一个机构吗,如果是～它和一般的政府机关有何区别,如果不是～它又是什么,它为什么被选为前海管理体制机制改革的突破口, 香港城市大学中国法与比较法研究中心,RCCL,研究员王书成说～‚在经济和政治的摆位中～第一位的始终是经济。?但是当经济发展到一定高度～体制上的束缚成为经济的羁绊之时～政治的问题就变得尤为重要。研究表明～传统工业经济状态积累下来的分头管理、多重管制以及过度管制的政策框架对服务经济发展有较大的抑制作用～定位于现代服务产业的前海合作区天然地存在突破现有体制限制的内生需求。 前海为其找到了一个突破口——法定机构～并认定这是一条切实可行的道路～前海开发区的密切参与方——香港就是法定机构运作成熟的地区。 52 按照官方的解释～把前海设定为自主管理的特殊区域～统一行使政府的公共服务与管理职能。按照小政府、大服务、国际化、低成本、高效率、公开透明的原则～实行企业化的运作模式～探索用企业精神改造政府。 ‚法定机构在欧美发达国家和港澳等地区非常发达～是非政府机构的主要构成部分～承担着大量的公共管理和公共服务的职能。它是政府通过立法和行政授权的途径和方式建立起来的公共管理机构。?深圳大学管理学院教授马敬仁向《法人》记者介绍。 他总结了法定机构四个主要特点:首先～经过法律和行政的授权～与一般的企业法人、社会法人不同,其次～它是一个小规模、低成本、高效率的管理机构,再次～它以服务于辖区的商业机构、社会机构及居民的社会生活为宗旨,最后～它是政府和市场、政府和社会之间的中介性管理机构。 目前国内上海在医疗领域、北京在教育领域都出现了‚法定机构?～但是它们并非真正的来自于法律授权～也并非像前海这样服务的是一个综合性社会。而与前海类似的国内开发区采取的也都是‚党委会?、‚管委会?的形式～性质上属于地方一级政府～需要配备‚五套班子?～否则不符合法律规定。 ‚前海实际上是用无上级主管机关的机构来运行一个区域发展～这是新生事物。?王锦侠点出了法定机构的最核心所在～成熟运转以后的法定机构原则上只需要向法律负责。 与腐败绝缘 清华大学法学院院长王振民说:‚前海政府架构应跟腐败是绝缘的?。从全球来看～并不存在一个与腐败绝缘的架构～但是确实存在一个将腐败控制在最低限度内的架构。今天以廉洁闻名的香港政府在上个世纪70年代以前也是一片乌烟瘴气～用深圳市政协委员林立方的话说。‚香港当年的腐败比深圳的今天有过之无不及。? 林立方出生于香港～1979年随从父亲响应‚回乡建设?的号召～来深办了第一个来料加工厂～此后林立方一直定居深圳。林立方对香港当年无孔不入的腐败记忆犹新～‚就连住医院都必须要给护士和陪护工红包?～但是70年代初麦理浩港都的出现改变了这一切～他为香港带来了一个重大制度——廉政公署。 在林立方眼里～1974年成立的廉政公署是化腐朽为神奇的神器～‚一夜之间?使得香港的‚法治?生效了～在消灭‚潜规则?的同时～亦将香港推入了高效、自由、廉洁和法治的辉煌时代。港府的今天廉政公署功不可没～但是香港的成功经验～是一个有机的整体～廉政公署制度是其最为瞩目的一环～却不是全部。深圳市人大常委会 53 经济工作委员会在《前海条例》起草情况说明中表示～‚学习和借鉴国际成功经验～不能东拼西凑～也不能只学习一个方面～前海是要把香港经验作为国际成功经验的具体化～全面学习和借鉴。? 在治理结果上～前海管理局设立理事会作为决策机构～理事由政府代表、行业代表、有关专家担任～理事总数不超过11人～其中香港籍理事不少于2人。这是高效和专业的保证。 前海合作区设立独立的监督专员公署～负责监督前海管理局开发、建设、运营和管理活动。这就是香港廉政公署制度的移植。监督专员公署由监督专员1人和助理监督专员若干人组成～由市政府从深圳市或香港地区有威望的知名人士提名～市人大常委会决定任命。监督专员公署向深圳市人大常委会报告工作。这是廉洁的保证。 《前海条例草案》第21条明确规定～监督专员和助理监督专员享有独立监督的权利～有权查阅前海管理局各种账簿、记录和文件～有权要求前海管理局工作人员说明有关情况～有权要求前海合作区内的企业和员工就有关事项作证。监督专员接受的投诉事项及调查结果应当公开～但涉及企业商业秘密和个人隐私的除外。 前海管理局实行收入与利益公开～接受社会监督。《前海条例》第22条规定～前海管理局理事会理事、局长、副局长、高级管理人员以及监督专员和助理监督专员应当公开其收入以及与其决策有关联的利益情况。对整个内地来说这是非常重大的突破～民众呼唤多年的官员财产公开制在前海试水。 腐败的可怕之处在于贪腐市场经济对健康机体的侵蚀～‚十二五?期间被有识之士寄望最多的还是政治体制改革～前不久～在《中国企业家》杂志举办的对话栏目中～中国政法大学经济法教授李曙光说～在中国要警惕两种倾向～首当其冲的就是权贵市场经济或者叫贪腐市场经济。‚治理这个现在还没有很好的药品～没有一种有效的手段～只是不断地在伤口上缠纱布～但并没有把疮口中的脓给拍出来～这是一个很大的问题。? 前海合作区在探索的正是摒弃在伤口上缠纱布的治疗方法～它想来个釜底抽薪～把疮口中的脓给拍出来。 从革自己的命到革别人的命 2011年1月10日～筹备了近一年的前海管理局正式揭牌。王锦侠透露～本来揭牌仪式只想自己举行～后来因深圳市委市政府高度重视～前海管理局的揭牌仪式上升为政府举办～深圳市委书记王荣、市长许勤、市人大常委会主任刘玉浦～市政协主席白天悉数出席。 54 前海管理局从诞生那天起就声名显赫。与此形成鲜明的对比～前海管理局暂安在深圳南山区科苑南路一座并不起眼大厦的8层。大厦的电梯间还是尚未装修的裸露墙面～由于仓促搬入～前海管理局综合规划处办公室的地面随意的摆放着在报纸上晾晒的茶叶～出门右转不远就是局长郑宏杰的办公室～不时的有人进出。 这里充满了草创的气息。王锦侠的办公室也是非常简陋～一张办公桌～一台电脑～一个保险柜和一个只能容纳两人并坐的沙发。王锦侠笑着说～这比起蛇口当年好多了。整个前海管理局目前只有41名工作人员。 ‚我们有三种人才选聘方式～定向选聘、公开选聘、组织选聘～现在初期主要是组织选聘为主。刚开始～愿意来的人很少～这里的事业是很伟大～却也有风险～成败未知～我们现在的条件比较艰苦～都是拿临时发放的工资～来这里的都是有梦想和决心的一群人。?一身儒雅谦逊之风的王锦侠～对梦想和激情这样的评价从不谦虚。 作为新中国具有划时代意义的两个事件～总有人拿前海与三十年前的蛇口比～二者同属南山半岛～使命的终极目标一致～都是要为体制机制创新和中国经济发展探路～前海使命是新形势下蛇口使命的延续。王锦侠还指出了领军人物的相同～满头白发的郑宏杰与当年的袁庚都是知天命之年受命～‚这样的人有经验～顾虑少～包袱少。? 蛇口时期的改革是开天辟地的事件～没有经验可循～所以叫‚摸着石头过河?～有的人就此认为前海引领的改革难度要小于当年。事实往往不像看起来的那么简单～前海管理局从筹备到现在已经一年的时间～但是它的人事薪酬制度尚未定下来。‚以前是革自己的命～只要自己解放思想就行了～而现在既要革自己的命～又要革别人的命。?王锦侠表示～当年是高度计划经济体制～部门权力不像现在这样形成固定的模式、格局和作法～放权比那个时候难很多。以前上级首长一句话就搞定～现在部门有强大的体制惯性、利益惯性～从而形成强大的阻力。 前海的难题还在于～规矩多却又不是其需要的规矩。‚认为前海不需要摸着石头过河～那是不了解情况～在现代服务业方面～整个中国还没找到合适的路径～还没想明白如何发展。?在王锦侠看来～服务业这篇大文章在中国只是点题～却远远没有破题～定位现代服务业的前海就是要探索破题之路～也要‚摸着石头过河?。 ‚前海所要建立的不是一般意义上的开发区～而是具有改革探索意义的试验区～前海所要进行的试验也不是一般意义上的试验～而是带有全局性、方向性的试验。?2010年12月20日～在香港举办的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》说明会上～国家发改委地区经济发展司司长范恒山的表述铿锵有力～让一同前往的王锦侠热血沸腾也百感交集～他清楚这番话的分量～前海任重道远。 55 中篇:法制特区 ‚特区不特?是今天深圳面临的最尴尬的一个话题。经过三十年的改革开放～深圳在经济腾飞的道路上先行一步～只是回过头发现～在法制建设方面～深圳与内地似乎并没有太多的不同。在市场经济发展到一个高度的今天～税收优惠、低廉的劳动力和土地吸引投资的老路已经行不通～经济发展所倚重的是健全和不打折扣执行的法制环境。前海的另一个使命是要再造一个‚法制特区?～以为全国示范 争议:借鉴还是创新 《前海条例》的起草工作由深圳市人大牵头并列入了2011年一类立法计划。从立项到初稿的完成时间并不长～但是此前却历经了漫长而慎重的调研和研讨。深圳市人大常委会副主任谭国箱是起草小组组长～他深知这次起草工作难度之大、任务之重前所未有。 2010年8月21日上午～温家宝总理亲临前海合作区现场实地查看～呈现在温家宝面前的仍是一片荒凉的黄土地～在这片荒凉的黄土地上视察了半个小时的温家宝～一再交代要把前海规划好、建设好～为全国服务业的发展闯出一条新路。 把前海建好是国家、广东省、深圳市以及对岸的香港等多方的共同心声～但是如何建好,在深圳市人大举行的海深港现代服务业合作区条例立法研讨会上～不同观点激烈交锋。 香港方面希望未来在前海地区整体适用香港法律。为此～香港方面列举了中东的迪拜、卡塔尔等国家或地区的案例。‚迪拜为建设国际旅游及金融中心～在该地区豁免使用回教法规～聘请英国前首席大法官为上诉大法官～整体移植普通法体制。? 对此～清华大学法学院院长王振民提出了不同的看法。他认为～把香港的制度全部引进过来～前海在全国就没有示范性～因为～这个经验在前海和深圳或许可以做到～但全国却不可能。时至今天～王振民还坚持自己的观点:‚前海合作区首先是‘一国两制’下中国内地与香港两个独立的经济体之间的一个合作区～其次是中国特色社会主义试验区。前海要摸索的是可以向全国推广的法制特区。? 当天的研讨会上～深圳大学管理学院教授马敬仁发言指出～目前前海一片空白～可以先参照香港体制。但是在日前接受《法人》记者采访时～马敬仁强调一点～‚虽然我们市场化程度越来越高～但是香港、新加坡的今天不一定是我们的未来～前海不会照搬他们的经验～我们一定根据我们国家的国情～有条件的借鉴。? 56 香港城市大学中国法与比较法研究中心,RCCL,研究员王书成也持这样的观点:‚前海可以有效借鉴香港的经验～但其重点在很大程度上更在于创新～因为前海的定位以及特殊的权力架构等特点已经截然区别于香港～乃至任何一个国家或地区。? 王书成指出～对于经济创新与政治改革的关系～必须妥当处臵。从当今世界各国的实践来看～并不存在一种无可挑剔的政治制度～美国、英国等国家以及香港、台湾等地区的民主、法治等制度实践都存在着一定的局限性。如果一味地强调西方的制度价值～很可能在政治试验中又一次陷入西方优势论～而达不到试验的预期效果。 那么前海‚法制特区?的‚特?体现在哪里, 王振民给出了出乎意料又在情理之中的答复:‚首先是公平的社会环境～其次是严格的执法～再次是公正的司法。? 立法:源头上清零 先立法～后建设。这是前海发展的路径选择～所以有了《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例草案》～这是前海‚法制特区?的源头。 深圳大学管理学院马敬仁教授说～当年建特区的时候～我们突破了宪法和法律～改革开放三十年一直在树立法律和制度的权威～现在就不能随意践踏和推翻了～这是我们这几年精心建立起来的东西。深圳2006年专门出台了《深圳经济特区改革开放促进条例》～其主题思路就是以法治进行改革。 但是～前海是填海而来～一张白纸～它也希望这张白纸上从根基里透出来的就是清新的～不带一点杂质的。前海要建立的不是一般意义上的开发区～而是具有改革探索意义的试验区～是‚特区中的特区?～为了这样一个使命～《前海条例草案》做了一个大胆创新～清除现有特区法规在前海的适用～限制政府各部门在前海行使权力～为前海的体制机制创新消除制度障碍。 一方面是依法进行改革～一方面要推倒重来～这似乎是一个矛盾的命题。 王书成表示～从前海基本法制定权的来源看～其依托于全国人大对于经济特区立法的单独授权。这种授权立法可以说是一个立法‚试验田?～对国家决策发挥先行先试的作用是非常必要的。授权立法所独具的变通性以及优先适用效力～构成了制定前海基本法的规范基础。但是在落实全国人大授权立法以及构建前海基本法的过程中～必须以遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则为前提～虽然可以对法律等规范的内容作出变通且优先适用。 从规范的角度来说～前海基本法的制定主体为深圳市人大及其常委会～但是这并不代表其是一种隶属于深圳地区的立法体系～否则将无法达到国家战略的高度。王书 57 成认为～从战略思路上来说～在深圳市根据全国人大的授权立法制定了前海基本法之后～其他各个环节的立法调控应该遵循一种从前海到深圳这种自下至上的立法进路～而非自上而下的授权逻辑。这种进路类同于欧盟法中的辅助性原则～即只有在前海无法很好地自我完成共同体内的任务～深圳市乃至更高权威才可以辅助性地介入～进而协助前海的进一步发展。 审议中的《前海条例草案》构建了以人大制定的条例、政府的规章和前海的规则、规定、指引三个层次的规则体系。‚也许从实践层面来看～前海整个立法体系起初也许并不完善～而毋宁是一种不断发现、不断推进的立法完善过程～进而最终形成具有特色且符合前海现代服务业需要的立法体系。?王书成说。 执法和司法:两大法系的碰撞 ‚中国的法制环境要得到改善～关键不在立法～而在执法和司法。?王振民认为前海法制特区示范成功的关键也在执法和司法上。 按照王锦侠的说法～在执法和司法体制上～前海会借鉴学习香港的社会治安和行政执法理念～建立统一的法治机构。将来的前海会应该有一个特别警署～享有治安、限制人身自由等特殊的权利。这个警署首先的一个不同将是取消名目繁多的警种～像香港那样警种单一～不能交警和刑警分的一清二楚～在交警眼皮底下发生的刑事犯罪也不归交警管～管了就算见义勇为,第二点不同是在警察的素质上～未来的前海将会是一个国际化社区～警察应该是至少通晓一门外语的高素质人才。 王锦侠的说法在《前海条例草案》中可以找到依据。条例第59条规定:‚前海合作区可以借鉴香港的社会治安和行政执法理念～建立相应的法治机构～统一负责区域内社会治安和有关行政执法工作～维护正常的社会秩序和市场秩序～保障居民人身财产安全。? 《法人》记者注意到《前海条例草案》关于执法的规定只有第59条一条～而且其在借鉴香港执法理念方面的用词也是‚可以?～这体现了《前海条例草案》的立法思路。从功能上看～条例的主要作用是明确定位、创造空间、提供保障～第二个功能所谓的创造空间～就是指条例不仅本身要对前海的开发、建设、运营、治理结构作出创新性的规定～而且要为前海将来的体制机制创新创造足够的空间。 王书成指出～关于司法权～同样需要结合前海现代服务业的内生性需求～结合深港两地的司法体系来综合为前海的法治环境服务。当然～其中也会涉及到大陆法与普通法的融合等挑战性课题。 58 《前海条例草案》关于司法制度的规定有三条～一是前海合作区可以设立专门的商事法庭、审理有关商事纠纷的案件,二是香港仲裁机构可以在前海合作区建立分支机构～开展商事仲裁服务,三是香港永久性居民中年满二十三周岁的中国公民可以作为人民陪审员参与前海涉港商事案件的审理。 关于第一点～王锦侠解释最初的想法是设立专门的民商事法庭～但是因为担心民事方面涉及一些人身权利～阻碍会大～《前海条例草案》最终版本还是将创新只放在商事法庭上。 关于第三点吸收香港居民作为陪审员～目的是要提高司法审判的透明和公正性。这一做法目前体制下还是不允许的～国内个别地区曾经出现过个例～由台湾人做陪审员～但不是自觉的行为～因为不了解当事人的真实情况。 而前海是自觉的选择～‚将来在条件成熟的时候～可能建设相对独立的法院组织～审判人员可以自由选择适用的法律～虽然大家都没说～但我认为实际上十年会形成。?王锦侠表示～虽然这个探索还有一定的不确定性～但大方向肯定是这样～只有前海形成独特的法律体系～才谈得上为整个国家探索新的制度体系提供经验～也正因为在前海不到15平方公里这么小的区域内探索～才能够没有后顾之忧。 ‚大陆法系和英美法系在一个区域内可以自由选择～这在世界上可能是一种进步～自由选择的结果是两大法系出现融合～这必将会深刻的影响司法的进程。这一块的意义是很大的～只是不知道这个道路会有多长。?王锦侠说。 下篇:前海畅想 ‚前海将是政治家政治智慧的施展之地～规划师大显身手的创新之区～建筑师展现才能的一张白纸～是各种各样创新者的尝试之地。?在前海管理局这间简陋的办公室里～王锦侠已经记不起是多少次向不同背景和身份的人描述前海～每次都充满激情～这座未来水城的蓝图就在他的脑子里。 中国‚曼哈顿? 前海最终的梦想是成为中国的‚曼哈顿?～成为与纽约、伦敦、东京三大全球城市并驾齐驱的‚世界级都会区?。 这块只有14.92平方公里的土地～将重点发展6大产业～即金融业、现代物流业、信息服务业、科技服务及其他专业服务业～辐射珠三角5000万人口的市场～乃至拓展到超过4亿人口的泛珠三角地区。 59 按照计划～未来前海的,,,产值将是惊人的:到2020年～这里,,,产值将达到1500亿元～也就是说～前海每平方公里的产出将达到100亿元～这相当于目前深圳每平方公里产量的25倍～比香港现在的产出量高出两倍多。 王锦侠说～实现这一目标不是空想～而是经过科学测算和不懈努力可以实现的发展目标。在前海规划建设深港现代服务业合作区～具有区位、政策、产业、法律环境和体制机制创新等多个方面的优势条件。 ‚前海可能形成新的区域发展的标准～达到新的区域发展的水平～形成新的区域发展模式。?王锦侠把前海可能带来的改变用新‚四沿?来概括～传统改革开放格局是‚沿海、沿边、沿江、沿线?～这是过去30年的旧‚四沿?～前海会给中国带来新的‚四沿?:沿境、沿区、沿业、沿制。 沿境就是沿着边境地区～深港快速通道就是新的边境～规划中的深港机场铁路连接线将经过前海地区～未来可在10分钟内抵达深圳机场和香港机场～半小时内抵达香港中环。 沿区就是珠三角经济区～在前海注册的香港企业～可以在珠三角范围提供服务～珠三角地区完全向香港开放。 沿业是基于CEPA项,《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》下开放服务业～过去在CEPA下‚大门打开了～很多小门没开?～办个诊所还是要到省里～省里还是要到卫生部～没有半年办不下来～将来在前海这一块将会大大提高办事效率。 沿制就是制度的开放～把当代不同意识形态资本主义和社会主义的精华都拿来为我所用。 面向21世纪的水城 2010年前海合作区完成了空间规划的概念设计～来自美国的七号方案‚前海水城?获得第一名～该方案为前海地区构想了一个充满活力的二十一世纪新城～这个新城密集紧凑～丰富多样～遵循可持续的原则～并环抱着这个城市最重要的资源之一——水。 前海从一开始的定位就是打造世界一流城市～其社会建设的的总体目标是为前海创造和提供一个与国际先进城市条件类似、环境相仿、观念相通、文化相融的人才发展平台～吸引高端人才在前海落户并安居乐业～打造国际化的现代服务业人才聚集地。 从建筑来讲～前海是与国际高度接轨的地方～地下、地表、地上资源将会统筹科学合理利用～地下四层会有合理的空间安排～地上一二层是公共活动空间～所有楼宇之间将会像香港一样有机连接～风雨无阻, 60 从社会环境讲～除官方语言中文外～英语、法语等外语也都是通用语言～为之服务的前海管理局以及各类行业中介组织也都可以国际化的语言为前海居民服务～在这个国际化社会里～外国人不会感到陌生, 从治理结构看～前海将实现政府、社会、市场三方互动的机制～形成高度自由、高度民主、高度授权、高度灵活的服务管理模式～保证区域有效聚集资金流、信息流、人流、物流～构建现代服务业全新体系。 ‚在此说句实话:如果是一个马克思主义者～前海是可以实现共产主义理想的实验。?马克思指出‚共产主义是自由人的联合体?～在这个自由王国～职业是一种兴趣和爱好～而不是谋生的手段～个人的主观条件和客观条件被抬高到无与伦比的匹配程度。 眼前的前海还是一片荒芜～没有一点人烟～但是王锦侠仿佛看得见这座水城的未来～他勾勒的前海轮廓鲜活具体～让人神往～前海必然是带有国际色彩、多元化、全方位、可以实现人的全面自由发展的社会。 2010年是前海的启动之年～2011年将是前海实质性推进开发建设的第一年。‚我不能告诉你前海上树立第一座建筑物的时间～但我可以告诉你到2020年～前海将初具雏形。?这是王锦侠的话。 61 前海“基本法”:如何先行先试, ‚前海?一时成为社会关注的热点～因为它给中国又一次带来了希望和活力～就如同三十年前中国改革开放之初～社会对中国经济以及中国所期望的那样。当然这次有所不同的是～国家在前海进行战略性‚先行先试?～目标范围更为广泛～包括创新现代服务业、创新机制体制、甚至创新司法运作机制等诸多方面。前海所定位的‚特区中的特区?～很可能在未来引领中国社会的改革方向。 可以说～前海在很大程度上就如同国家转型进程中的又一块试金石。在这里～通过与国际金融中心香港的深度合作～透明政府、公民参与、现代服务、财务公开等诸多闪耀理念及治理经验将得以践行。中国三十年的发展经验已经告诉人们～中国经济腾飞的历史奇迹暗示了一种正为中外学者所关注的‚中国模式?。然而～面对前海～如何又在似乎隐藏于背后的‚中国模式?中～试验一种更能推动中国转型发展进程的‚前海模式?～这无疑是一种历史性契机～也更是一种挑战。从公法的角度来说～前海的试验离不开作为法治基础的前海‚基本法?～即《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。先行之前～对于该基本法必须思路清晰、定位准确～方可运筹帷幄。 前海基本法:现代服务业与权力配置 在现代法治社会～任何一个社会共同体的构建都离不开引领该社会的基本法～如国家层面的宪法、特殊地区层面的基本法等等。对于地区或某个特定区域的发展而言～勾画出符合社会共同体内生发展需要的基本法～对于其稳定发展以及自主创新都至关重要。然而对于前海而言～在战略意义上区别于香港等特区以及国家～其是在国家主权内部以及地区管辖的引导下～充分赋予该特殊区域自主性、试验性、创新性～从而探索出一种更优化的发展模式。 从国家对前海的战略定位来看～其是要充分发挥香港国际金融中心的地位和优势～利用前海粤港合作平台～推进与香港的紧密合作和融合发展～逐步把前海建设成为粤港现代服务业创新合作示范区～故而～‚现代服务业?无疑是贯穿前海基本法的关键词～这也将使得前海基本法的架构截然区别于一般概念上的基本法～如香港特区基本法、澳门特区基本法～等等。正是因为前海基本法在地域、战略、定位等方面的独特性～且目前也没有一个既定模式可循～而使得勾画前海基本法成了发展前海的开局棋盘。一方面～前海基本法的架构不可能在整体上采取一般基本法,或宪法,的二元架构～即包括权力配臵和权利保护部分～而毋宁要在整体上采取一种包括权力配臵与‚现 62 代服务业?这一特殊经济部分的二元架构。按照遵循权利是目的～而权力是手段的现代逻辑～对于前海基本法而言～‚现代服务业?的发展当为目的～而权力的配臵则为手段。权力的特殊配臵模式某种程度上都是为了极大地创新‚现代服务业?的发展需要～进而甚至最终达到社会所期望的把前海建成亚洲‚曼哈顿?～乃至又一个世界性的‚曼哈顿?。 因此～前海作为‚特区中的特区?～离不开一部规范的基本法。这部基本法注定将具有独特的结构和内容～而在整体思路上以现代服务业的创新发展为目标～并配以高效的现代权力运作机制。 落实全国人大授权的经济特区立法:全国人大授权与前海内生性需要相融 从前海基本法制定权的来源看～其依托于全国人大对于经济特区立法的单独授权。2000年的《立法法》第65条规定‚经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定～制定法规～在经济特区范围内实施。?同时～第81条第2款规定‚经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的～在本经济特区适用经济特区法规的规定。?这种授权立法可以说是一个立法‚试验田?～对国家决策发挥先行先试的作用是非常必要的。授权立法所独具的变通性以及优先适用效力～构成了制定前海基本法的规范基础。但是在落实全国人大授权立法以及构建前海基本法的过程中～必须以遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则为前提～虽然可以对法律等规范的内容作出变通且优先适用。 从规范的角度来说～前海基本法的制定主体为深圳市人大及其常委会～但是这并不代表其是一种隶属于深圳地区的立法体系～否则将无法达到国家战略的高度。从战略思路上来说～在深圳市根据全国人大的授权立法制定了前海基本法之后～其他各个环节的立法调控应该遵循一种从前海到深圳这种自下至上的立法进路～而非自上而下的授权逻辑。这种进路类同于欧盟法中的辅助性原则～即只有在前海无法很好地自我完成共同体内的任务～深圳市乃至更高权威才可以辅助性地介入～进而协助前海的进一步发展。从实践层面来看～前海整个立法体系起初也许并不完善～而毋宁是一种不断发现、不断推进的立法完善过程～进而最终形成具有特色且符合前海现代服务业需要的立法体系。 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,征求意见稿,规定～深圳市人民代表大会常务委员会颁布的法规和深圳市人民政府颁布的行政规章～不适用于前海合作区～但明文规定适用于前海合作区的除外。这一条在很大程度上便体现了要构 63 建以前海基本法为基础～并符合前海内生性需要的立法体系～而非简单地将既有的法律或者法规进行移植或者摘抄～否则无疑会扼杀前海的创新性可能。 如何搭建前海基本法中的权力架构 任何特区模式都避不开创新性的权力架构。通过前海以全国人大授权立法为基础以及深圳市人大及常委享有前海基本法制定权可见～前海现代服务业的打造在一定程度上要保证一种灵活性以及高效性～从而凸现前海的多维优势。从权力的特性来说～行政权是经济推动和发展的主动力～具有相应的灵活性特点～而立法权与司法权对于经济发展而言所具有的灵活性在很大程度上可谓行政权的‚左膀右臂?而已。从目前前海管理局的成立来看～这一权力机制将是前海各方面运转的中枢～而其中的关键在于如何在细节层面设计出高效、廉洁、公正的前海管理模式～包括人员配备组成、机构的组成、职能的划分～等等。这也是一个有待于在实践中不断摸索的过程。 从权力配臵的角度来说～为了保证现代服务业的模式创新以及高端发展～传统三权分立或者议会主权等模式下立法权的功能模式在很大程度上已很难施行于前海～而毋宁须采行在前海基本法之下兼具稳定性和一定灵活性的行政立法方式～并配以深圳市人大及其常委会的辅助性职能来全面构建独特的前海立法权体系。对于司法权～同样需要结合前海现代服务业的内生性需求～如设立独特的商事法庭或仲裁机构～同时也要结合深港两地的司法体系来综合为前海的法治环境服务。当然～其中也会涉及到大陆法与普通法的融合等挑战性课题。 可见～不论是前海特区中的行政权～还是立法权及司法权运作～也许都前所未有。 前海基本法:借鉴还是创新, 很多学者认为～前海深港合作区的开发建设应该充分借鉴吸纳香港的经验。但从国家战略的高度来说～虽然前海可以有效借鉴香港的经验～比如高薪、廉洁、政务公开～等等～但其重点在很大程度上更在于创新～因为前海的定位以及特殊的权力架构等特点已经截然区别于香港～乃至任何一个国家或地区。就香港的经验来看～其也存在优劣之别～比如在法治环境下某些环节存在着效率低下、司法成本高昂等弊端。因此～前海模式的试验更应在借鉴的基础上以创新为重点～方能展现活力和生机。创新的关键在于:一方面要吸纳目前所有国家和地区的先进经验～占据高点～为我所用,另一方面也要勇于探索创新性机制～如独具特色的司法运作、行政规制、公民参与、区域合作等等。 经济与政治:如何先行, 64 前海在一定程度上让人们对政治改革也寄予了试验的厚望～但是对于经济创新与政治改革的关系～必须妥当处臵。从当今世界各国的实践来看～并不存在一种无可挑剔的政治制度。美国、英国等国家以及香港、台湾等地区的民主、法治等制度实践都存在着一定的局限性～中国制度本身也正处于一种不断转型的过程之中。 各国政治制度孰优孰劣～难以定论。但是～对于经济与政治的关系摆位～笔者认为～应该首先着力以经济发展为主线～政治改革在很大程度上当为更好地促进经济发展、解放生产力为己任。 中国经济三十年的发展已经启示世界～‚中国模式?自身也具有不可忽视的制度优势。因此～如果一味地强调西方的制度价值～很可能在政治试验中又一次陷入西方优势论～而达不到试验的预期效果～从而阻碍前海实现现代化服务业以及机制体制创新等诸多宏伟目标。当然～与前海现代服务业发展相匹配的机制体制～必将区别于现有的模式而具有一定改革性与突破性～只是不能混淆主次:也许这种循着发展现代服务业所摸索出的创新性机制体制才是政治改革试验的成功之处。 ,作者系中美富布赖特,Fulbright,学者项目联合培养法学博士～分别就读于中国人民大学法学院～美国埃默里大学,EmoryUniversity,法学院,哈佛大学法学院访问学者,北京大学政治学博士后。现为香港城市大学中国法与比较法研究中心,RCCL,研究员～研究领域包括宪法与行政法、比较法、香港基本法等。, 65 前海模式是怎样炼成的 从改革开放格局看～第一个十年我们布了一些点～五个特区发展起来,第二个十年～由点到点扩张～沿海城市发展起来,第三个十年由点连成面～区域发展起来。但这三十年中国仍然没有解决的是政府管理、社会管理、公民社会的问题。这正是前海现代服务业深港合作区谋求体制创新的时代背景。 在此背景下～曾经参与《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》起草工作的深圳大学管理学院教授马敬仁接受《法人》杂志专访～为我们剖析前海合作区为何定位现代服务产业,为何选择法定机构作为治理模式,又面临哪些发展玄机, 为什么是现代服务业, 在产业开放上先行先试～促进以生产性服务业为重点的现代服务业的发展～带动产业结构升级～是前海开发建设的出发点和落脚点。 ‚我们选择现代服务业有很多理由?～马敬仁指出～首先现代服务业在美国被称为战略产业～是发达市场经济的主体～必须要做大做强,其次～深港在战略产业上可以形成互补～而且互补性非常突出～香港在现代服务业上取得了巨大成就～有许多成功的经验～而深圳先进制作业基础雄厚～对生产性服务业的需求旺盛。 ‚现代服务业是发达世界市场经济体系桂冠上的一颗明珠～不但具有象征性、战略性～而且还有创制功能～?马敬仁表示:‚我们很多经济制度、金融制度还有一些服务制度～都是和现代服务业发展有关～我们国家如果考虑深圳在全国的示范效应～为市场经济的发展探索一个新方向、新规则～必然要考虑这样的因素～所以我们要选择现代服务业作为前海的业态。? 前海治理模式的选择与前海把现代服务业作为主业不无关系～任何一个区域经济体都必须根据自身的业态选择对应的治理模式。马敬仁指出～前海首先是一个载体～没有设施、没有居民～没有产业～所以也没有限制～但是作为一个载体是有选择空间的～国际上现代服务业发达社区的发展可以给我们一些灵感～比如纽约曼哈顿～所以我们才会有打造‚中国曼哈顿?的说法。 为什么是法定机构, 前海合作区开发的路径是先立法～后建设～这是经过三十年改革开放之后～前海与蛇口不同的地方～所以前海开发建设的首个动作是制定一部基本法～也就是现在我们看到的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》。 66 作为条例草案的参与讨论者～马敬仁表示～在设计前海治理框架的时候～他们就感觉到法定机构的模式很合适。‚我们过去很多事情都是由政府建设～政府运营和监管～什么都是政府说了算～没有一个外部的监督者～运营坏了可以大事化小、小事化了～运营好了成绩被无限放大。我们要通过立法授权建立一个全新的能够解决这个问题的管理机构～这个机构在我们学术上来说就是法定机构。? 马敬仁还指出了一个问题～目前在全国各地都有很多开发区～却有些不伦不类～不算普通的政府机构～但是权力比政府机构还要大～离‚小政府、大服务、低成本、高效率?的现代政府目标越来越远～从这个角度说～也有必要设立法定机构。 ‚从运行规则来看～过去什么事情都是政治推动～我们的市场经济有政府制造的痕迹～我们现在是被制造出来的～而不是自然生长出来的～?马敬仁表示～‚改革的目的就是要消弭被制造的痕迹～即使是嫁接的果树～嫁接后也要让它自己生长～形成自己的规则。? 前海探索法定机构治理模式～是围绕市场经济积极主动的探索～马敬仁认为此举非常有意义。 前海玄机 ‚现在前海是一片空地～一般来说在一片空地上只能制造出物质存在～在精神、文化、治理模式这方面能不能制造品牌～确实面临一个玄机。?马敬仁说。 第一个玄机是深港之间的价值鸿沟如何填平。表面上看香港在硬件上不如深圳～但是在价值方面～两者之间有一个价值鸿沟～深圳在中低端～香港在高端～反映在市民素质、人的观念、行为模式等方面。马敬仁认为～要想解决这个问题～应大胆借鉴香港的新思想、新理念～在文化层面与港方深入合作和交流。 第二个玄机是管理体制改革的力度怎么把握。过去三十年主要是经济体制改革～而前海的重头戏是管理体制改革～涉及到政府管理还有法律制度～以司法制度为例～前海内注册企业在选择民商事方面有多大的权利,这是一个问题。马敬仁的观点是～虽然不能说在一个国家的辖区内有两套司法制度～但是在有些方面比如民商事可以给企业自由选择空间。 第三个玄机在社会治理上对老百姓管多还是少。管多了老百姓觉得受压迫～管少了社会就乱了～两方面都有问题。‚我们过去在自治和集权之间一直面临很大的困惑～‘自治多一点就乱～集权多一点就死’。?马敬仁的一大体会是让老百姓多享受～最核心的还是在基层～基层的分寸很关键～前海是一个很好的实验基地。 67 顾敏康:前海模式需在探索中完善 自去年8月国务院批准《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以来～这块完全依靠填海造出～面积仅为15平方公里的小地方～就吸引了外界广泛的关注。 濒于香港的前海～在经济及制度模式上将是融合港深两地之集大成者。前海位于特区深圳～却将实行比深圳更为开放、更为灵活的经济、法律政策～因此也被称为‚特区中的特区?。 那么～前海特区将给深圳乃至全国带来哪些示范作用,其对加强港深两地的融合与合作将有哪些启发,制度设计上应该遵循哪些原则,针对相关问题～《法人》记者赴香港专访了香港城市大学法律学院副院长顾敏康教授。 前海模式一定会成功 尽管前海模式尚未出台完善雏形～但在前海规划获批之前～其根本设计就已定调。鉴于地缘优势等因素～前海特区或多或少将借鉴香港的经济及管理制度。而前海又将超脱港深两地的现有模式～成为融合两地优势的新型地区。在顾敏康教授看来～前海模式绝对将是一个成功的例子。 ‚从目前来讲没有失败的可能。?顾敏康告诉《法人》记者～深圳特区一直以来都是一个成功的案例～而前海作为特区中的特区～无论从立法还是发展环境来说～都将是很灵活的。 目前～粤港合作是大势所趋～将该地区建成‚世界级新经济区域?的目标将进一步提升前海特区的重要性～也将给前海特区的发展创造有利条件。 ‚粤港澳合作的平台是非常多的～前海的平台更为特殊～已经被标题化了～前海特区可以看做深港现代服务业的合作区～也可以是发展粤港澳合作区下面的一个试点～或者是深港先行的一个实验区。?顾敏康教授认为～前海特区面临的最大问题～将是涉及到港深两地的行政权力～香港在此方面不存在问题～基本法将赋予其签署合作协议的权力～而深圳则需要相关授权。 在国务院批复前海规划之后～此问题也迎刃而解～但深圳本地还需要拿出更为细化的法律规范。 顾敏康认为～目前的前海规划仅仅停留在中央政府的授权阶段～还需要深圳通过地方立法的方式出台具体的法律措施～从制度上加以保障～因为按照前海特区的规划～深圳目前施行的法律将不适用于前海特区。 68 ‚这个模式可以参考香港地区的基本法。?顾敏康教授表示～一旦前海地区的‚基本法?出台～完全可以依照其中规定独立施行～该模式已有港澳地区的成熟经验～执行起来并无问题。 制度问题解决之后～接下来就是经济和贸易方面的问题～顾敏康教授认为～前海特区的建立不能绕开CEPA问题,《内地与香港、澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》～具有自由贸易协议性质～是‚一国两制?原则下关于贸易地位的具体实践～简称‚CEPA?,。 港澳地区与大陆一样～均为WTO成员～而前海特区在经济地位方面如何界定～对于外资进入、外商服务贸易如何对待等问题是否应按照CEPA的规则来操作～是值得考虑的～其战略目标一定要明确。 创造有特色的制度 ‚有人简单地把前海定义为深圳的土地、香港的管理机构～这是错误的。?顾敏康教授认为～前海特区制度的好坏～涉及到以后粤、港、澳的合作区～乃至整个区域如何整合的问题～制度设计方面应允许一定的灵活性～要给其很大的权限～否则将束缚前海特区的创新。 ‚有人问框架怎么搭～哪种模式为主,我觉得应该没有模式～以创新为主～怎么样做最高效就怎么做。?顾敏康认为～前海模式综合了内地、香港和其他国家、地区最好的经验～但是又符合它本身、本地区的运作。 ‚什么好的都可以拿来用～只要符合这里高效率运作的要求～这才叫前海模式。?顾敏康认为～前海模式的建立～并不是简单的说前海应该借鉴国外哪一种模式来进行管理～中国模式就是‚摸着石头过河?～也就是没有模式～摸到哪一块觉得好的～就可以踏上去。 前海地区本身有很多个性化的优势～从区位角度来说～前海是整个珠三角的一个福地～是交通枢纽的中心～加上现在跟香港紧密结合～地理毗邻的这种优势～深圳特区立法权的优势～这些优势其他地方都是不具备的～以这些优势、特色为基础～创造一种新的模式～才是真正的前海模式。 ‚其实前海模式就是可以设臵一套最适合不同经济体制间紧密无间地合作、高效运行的模式。?顾敏康教授认为～这套模式既要有高度～也要有远见～又不能过于强调借鉴国外的经验～前海模式就是要创造出一些我们有特色的制度～这个制度是符合三地～未来是四地的情况～可以推广使用的经验。 ‚除此以外～一旦制度确定了～执行过程中的透明度也是非常重要的。?顾敏康表示。 69 服务深港 深圳～是内地经济发展的前沿阵地～而香港作为亚洲四小龙之一～是亚洲乃至全球重要的贸易重地～只有依托粤港合作的大局～前海特区才能获得长足发展～而反哺粤港～也成为前海特区的经济使命之一。 ‚目前～一些具体的问题还没有放到议程上讨论～而这些问题将来是避免不了。比如外国的服务业不来～所谓国际化程度就大大地打了折扣。而外国的服务业进来～是同等待遇还是差别待遇,?顾敏康教授告诉《法人》记者～前海特区成立后～吸引外资将成为其重要目的之一～而外资进入以后有关政治、经济、法律等一系列问题均需重新完善。无论前海定位为自由贸易区还是高尖端服务的创新区～外资进来之后该如何对待～服务业如何向外扩散～都将是非常棘手的问题。 以设立律师事务所为例～如果律师事务所在前海设立～能否面向深圳及香港两地服务,按照目前的大陆法规～外资律师事务所在内地执业受到一定限制～而前海特区的此类企业～在执业范围、开放程度等方面显然需要更为灵活的设定。 ‚现在前海出现的情况是土地是深圳的～但要在很大程度上借鉴香港的管理模式～那么就要出现一个谁主导的问题～是以香港为主导～还是以内地为主导～还是一半一半,?顾敏康表示～如果是内地主导～那么香港的模式该如何顺畅的执行就是个问题～他本人并不赞同香港的制度都是好的～但是香港有更为完善的公务员制度～还有廉政机构的监督。而制度的操作最主要就是人的因素～所以管理机构中人员配备的比例应该更为科学、严谨。? 司法层面的很多问题也是探讨的重点～前海特区设立后～很多客户都将是前海以外的～比如香港地区～那么司法以及执行层面该如何展开～其中涉及到属地主义、管辖范围等多个问题。 目前～前海规划中计划引入香港仲裁机构的分支机构～其在前海的运作将遵循独立、客观的原则～前海特区内的相关经济、贸易纠纷～当事人既可选择香港仲裁机构的争端解决机制～也可以选择提出法律诉讼。而随着前海特区建设的进一步完善～前海特区中的此类‚特色?还将有很多很多。 70