城市居民最低生活保障标准

城市居民最低生活保障标准 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 第五章 城市居民最低生活保障标准 确定保障标准是实施城市低保制度的重要环节。按照《城市居民最低生活保障条例》的规定，“城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”，“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行”，“县(县级市)的城市居民最低生活保障标准，由县(县级市)人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行”。 但是，在实际工作中，各地制定低保标准的程序不尽相同，低保标准数额也有很大差异。本章侧重总结各地制定低保标准的不同做法，比较分析各地的低保标准数额及其变化，研究低保标准的执行及其问题，探索建立指导性低保标准的可行性。 一、城市居民最低生活保障标准的制定 根据我们了解到的情况，全国各地制定低保标准时大致有以下四种主要做法:抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型。具体采取何种做法受到多种因素的影响，例如地方财政状况、工作人员素质、领导重视程度以及工作时间要求等等。 1、抽样调查型 要制定科学的保障标准，必须进行 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 的抽样调查。但是，在全国各地的低保实践中，能够开展规范的抽样调查的城市并不多。 采用抽样调查方法，就是通过科学的程序，从一个地区的总人口中抽取一部分人，使用问卷搜集被抽中者的生活信息，主要了解其家庭人口、收入、消费、就业、生活困难的类型等情况。在资料搜集工作完成后，通过计算机对有关数据处理，识别贫困人口，计算贫困规模，确定保障标准。 例如，北京市在制定低保标准的时候就采用了抽样调查方法。1995年5月,9月，北京市民政局会同民政部社会福利与社会进步研究所，组成了“北京市城市居民最低生活保障线研究”课题组，就北京市城区居民最低生活保障线的制定及建立 1 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 ?最低生活保障制度问题进行研究。 课题组采用分层抽样和随机抽样相结合的方法，在北京市西城、东城、崇文、宣武、海淀、朝阳六个城区抽取1080户，然后使用问卷进行调查，回收有效问卷947份。通过对调查数据的分析，课题组了解到北京市城区低收入群体的构成及其生活状况，指出在北京市城区，基本生活难以维持，需要给予救济的贫困人口大约占总人口的8%左右。 在利用调查资料确定低保标准时，课题组借鉴了国际上测量贫困线的一般做法，并根据中国的具体国情，提出首先要用“生活形态法”区分不同人群的生活方式、消费行为，以识别贫困人群;然后通过公众评议和专家讨论，确定居民基本生活必需品清单，使用“市场菜篮法”，计算维持基本生活的必需开支;最后，在研究结果的基础上，综合考虑财政负担能力等因素，确定保障标准。 课题组利用调查资料计算出了三条保障标准，即:保障基本生存的标准，月人均155元，保障内容包括食品、居住、日杂开支;保障温饱生活的标准，月人均190元，保障的内容为食品、居住、衣着、交通和日杂开支;利于发展的生活标准，月人均210元，保障内容为食品、居住、日杂开支、衣着、交通、医疗和教育。在这三条标准中，课题组建议把第二条标准作为北京市城区居民最低生活保障标准。 1996年6月，北京市政府以及民政局、劳动局、人事局、和财政局总工会等单位连续颁布好几个文件，决定从1996年7月1日起建立并实施北京市城镇居民最低生活保障制度，保障标准为170元，介于第一条标准与第二条标准之间。1996年12月，北京市民政局、财政局、粮食局、人事局、劳动局、总工会联合下发关于实施城镇低收入居民粮油供应帮困措施的通知，决定在1996年年底以前给城镇低收入居民发放粮油帮困卡，每张帮困卡面值20元。这样，实际的低保标准正好是190元，基本上是采纳了专家的调查意见。 其他城市，例如上海、常州等，在确定低保标准时，也都采用了科学的抽样调查方法。 2、部门协商型 通过部门协商确定低保标准，大体上也符合《城市居民最低生活保障条例》的规定，参与协商的行政部门大体上包括民政、财政、统计、物价等，最后通常是由当地人民政府根据地方财政承受能力拍板。这样，一些财政状况好的地区，大体上 ?参见唐钧、朱勇:《北京市建立最低生活保障线制度的研究报告》，载《社会工作研究》1995年第6期。 2 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 还能够协商出一个较高的、能够满足贫困居民需求的保障标准;一些财政状况差的地区，就只能以钱定人，人为降低低保标准。 当然，有的地区为了弥补低保标准过低的缺陷，通常还由地方人民政府召集民政、财政、统计、物价、劳动、工商、税务、水电、卫生、教育、房管等部门，共同协商针对低保户的优惠政策，实际上提高了低保标准。例如，海南省的琼海市基本上就是这种情况。但是，由于在资源分散的大趋势下，各部门的利益意识强化，要动员他们牺牲利益，在很多地区也已经不是一件容易的事情了，特别是在政府动员能力弱的地区。 从实际工作的角度看，部门协商也在一定程度上有利于救助标准的落实，但是这种做法的一个重要缺陷就是不能基于对贫困居民需求的科学了解而确定保障标准，普通居民的意见反映不到决策过程中，不能影响最终决策。各部门的利益对于决策影响重大。 3、参照制定型 在某种意义上，采取这种方法确定低保标准的地区，既进行“调查”，又进行“协商”。但是，他们的“调查”主要是为了了解周边地区的保障标准，他们的协商主要是为了各条保障线的衔接。 在实际工作中，一些地区根据周边城市的保障标准来确定自己的保障标准，根本不去深入了解本地贫困居民的需求。如果研究一下全国各地的保障标准，特别是初建低保制度时的保障标准，我们会发现，很多相邻城市的保障标准是一样的。例如:石家庄和太原(120元/人?月);南京和合肥(120元/人?月);济南、郑州、武汉和长沙(120元/人?月);成都、重庆、昆明和贵阳(120元/人?月)。有些相邻地区尽管不一样，也是参照两地经济状况的差异而调整确定的。 还有很多地区是参照其他保障线的标准来确定低保标准，大家都默守一个简单的规则:法定最低工资标准要高于下岗职工基本生活费标准，下岗职工基本生活费标准要高于失业救济金标准，失业救济金标准要高于最低生活保障标准。反过来说，由于大家认为最低生活保障就应该是最低的标准，不能高过其他保障标准去。所以，其他标准就成为许多地区确定低保标准的重要参照标准。这样做虽然有一定的合理性，比如说体现了要拉开各条保障线的距离的原则，但是，问题的关键在于，其他几条保障线的制定通常也是没有科学根据的，这样确定的低保标准也就不会是科学的，不会是符合实际情况的。 3 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 4、主观判断型 完全通过主观判断确定低保标准是少数城市的做法。这些城市的民政部门或主管领导，通常根据自己的经验和感觉，参照政府的财政支付能力，凭少数人拍脑袋确定低保标准。有的地区虽然开展了相关调查，但是，如果依据调查数据制定的低保标准高于某些领导人的预期，就会被彻底否定。例如，我们在考察时发现，山东省某地在实施最低生活保障制度之前，也曾进行过有关调查。通过调查得出的结论是:在当地要保障居民最基本的生活水平，至少需要人均每月140元左右的收入。但是，最后领导确定的低保标准110元/人?月。 从低保制度的发展历程看，完全靠主观判断确定低保标准的现象主要出现在低保制度的初创时期，特别是在1997年国务院发出通知，要求各地尽快建立低保制度之后，一些地方为了突击完成任务，匆匆出台政策，在确定低保标准时过于随意，过于主观。随着低保工作的日益规范化，这种现象在逐步减少。 5、混合型 在确定低保标准的过程中，综合采用多种方法是比较普遍的情形。在一些地区，民政部门往往利用统计部门的数据，同时进行一点调查，参照周边城市的情况，提出一个标准，然后与各有关部门协商，最后由政府主管领导拍板。例如，重庆市在建立低保制度时，民政部门结合自身调查和统计部门的数据，提出低保标准应该是180元/人?月，但是在部门协商之后，主管领导拍板确定的是120元/人?月，大大低于民政部门提出的标准。 表1:全国各省的平均低保标准(2001年1月~2002年1月) 地区名称 平均低保标准(元/人?月) 地区名称 平均低保标准(元/人?月) 152 全国 285 131 北京市 湖北省 241 130 天津市 湖南省 131 182 河北省 广东省 156 129 山西省 广西区 118 110 内蒙古 海南省 172 130 辽宁省 四川省 136 134 吉林省 重庆市 117 104 黑龙江 贵州省 280 149 上海市 云南省 156 207 江苏省 西藏区 191 108 浙江省 陕西省 143 128 安徽省 甘肃省 151 152 福建省 青海省 96 144 江西省 宁夏区 154 127 山东省 新疆区 4 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 136 137 河南省 新疆兵团 资料来源:民政部救灾救济司。 从上表数据看，无论各地最初是如何确定低保标准的，现行低保标准在整体上都偏低，全国平均的低保标准只占2001年城镇居民人均收入的29%。 根据一些学者在上海、重庆、武汉和兰州等城市所做的调查，低保对象的“收入可以说是仍然只够糊口，他们在食品方面是节省第一，很少考虑营养。吃肉和吃水果，对他们来说还是属于可望而不可及的‘高层次消费’。穿衣的主要来源是亲友赠送，也有的是基层社区募集的衣物。有病不看的现象相当普遍，原因是负担的医药费太贵。对于许多贫困家庭来说，孩子的学杂费是一个沉重的负担”，而且，由于经济等原因，救助对象也疏于社交。在医疗、教育和社交方面，贫困家庭最起码的需求还是很难得到满足?。 二、城市居民最低生活保障标准的比较分析 为了深入了解城市居民最低生活保障标准的制定及其现状，我们依据各地颁布的 实施细则 工程地质勘察监理实施细则公司办公室6S管理实施细则国家GSP实施细则房屋建筑工程监理实施细则大体积混凝土实施细则 或实施办法，对部分地区制定低保标准的具体做法进行初步比较，并分析不同地区的低保标准及其变化过程。 1、不同地区确定保障标准的具体做法比较 大体上，保障标准可以分成几种类型:(一)名义标准和实际标准。名义标准是指各地公布的最低生活保障线;实际标准是低保对象实际享受到的各种现金和福利的总和;(二)公布标准与补差标准。公布标准即各地公布的最低生活保障线;补差标准是核定并减去低保对象家庭收入之后的补助额。在确定各类低保标准时，都不可避免地涉及到家庭人口的核定、家庭收入的核定、家庭财产的核定以及家庭基本生活需求的认定等因素。 从各地颁布的低保实施细则或实施办法来看，在认定家庭基本生活需求方面，基本上都是一样的，即遵照《城市居民最低生活保障条例》的规定，考虑贫困居民维持基本生活所必须的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用。 在核定家庭财产方面，各地也大多有一些成文或不成文的规定。例如，在《北京市城市居民最低生活保障制度实施细则》(2000年12月15日)中就明文规定:拥有自己出资购买的汽车、摩托车、手机等非生活必需高档消费品，或者饲养高级 ?参见唐钧:《编织最后的安全网:中国社会救助制度改革报告》，载景天魁主编:《基础整合的社会保障体系》， 5 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 观赏宠物的居民，不能享受最低生活保障。 在核定家庭收入方面，各地也大同小异。例如，北京市规定:家庭收入包括工资、奖金、津贴、补贴及其他劳动收入;离退休费及领取的各类保险金;储蓄存款、股票等有价证券及利息;出租或者变卖家庭资产获得的收入;法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养、扶养或者抚养费;继承的遗产和接受的赠予;其他应当计入的收入。以下收入可以不计算为家庭收入:对国家、社会和人民做出特殊贡献，政府给予的奖励金以及市级以上劳动模范退休后享受的荣誉津贴;优抚对象所享受的抚恤金、补助金、护理费及保健金;为解决在校学生就学困难，由政府和社会给予的补助金;社会组织和个人给予的临时性生活救助金(5000元以下);因工(公)负伤职工的护理费及死亡职工的亲属享受的一次性抚恤金;民政部门管理的因公致残返城知青的护理费;按规定由在职人员所在单位代缴的住房公积金及各项社会保险统筹费。天津市的规定也大致相同，只是简略一些。在《天津市最低生活保障办法》中规定:居民家庭收入包括工资、奖金、津贴、补助和其他劳动收入;离退休金、基本养老金、下岗职工基本生活费、失业保险金、赡养费、抚养费、扶养费;继承、受赠、利息、有价证券、股票收入;出租或变卖家庭财产获得的收入;其他应当计入的合法收入。以下四大类收入可以不计算为家庭收入:奖学金、助学金、科技成果奖、见义勇为奖、独生子女奖励金;交通补贴、住房公积金、住房补贴、儿童托费补贴、书报费、洗理费;丧葬费、抚恤金、补助金、保险金;不应计入的其他家庭收入?。 在核定家庭人口方面，各地都规定:家庭人口是指家庭中具有法定赡养、扶养或者抚养关系的人员。而且，各地基本上都规定，只有具有当地城市户口的家庭成员才有享受低保的资格。但是，在实际工作中，少数地区城乡混合户中的非农业人口也得到了城市低保待遇。 对于已经成家并且有独立生活能力的子女，因为某些原因，例如离婚、丧偶及无住房等，而与父母同住的，各地在认定家庭成员时的做法不一样，有的地区把他们与其父母一起计算，有的地方则是分开计算，北京市就属于后一种情况。 各地在确定保障标准方面的差别，突出地体现在实际标准的差别上。大体上，在经济发达、财政状况好的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇要多一些， 华夏出版社2001年版。 ? 参见《天津市最低生活保障办法》第十三条和第十五条。 6 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 除了保障最低生活之外，低保户一般还会享受教育、医疗、水电、住房等方面的优惠，实际保障标准要高于名义保障标准，例如广东、上海、北京等地。其中，北京市除了每个月给低保对象发放低保金之外，同时还有多达10项的优惠措施。 相反，在经济落后、财政状况比较差的地方，政策规定的附加保障内容或优惠待遇就很少，甚至没有。低保户最好的情况就是按时足额得到按名义标准支付的低保金，有时候，实际享受到的标准甚至要低于名义标准。我们在山东省考察时就遇到过这样的情况。例如淄博市，由于财政困难，除了按名义标准发放低保金之外，几乎没有任何其他的优惠政策。 2、不同地区低保标准的横向比较 根据民政部救灾救济司2002年1月提供的数据，全国平均的低保标准可以分为三类:最高标准是203元/人?月;中等标准是154元/人?月;最低标准是114元/人?月。全国各地的低保标准相差较大，最高标准为广东南海市，320元/人?月;最低标准为海南陵水县，52元/人?月，两者相差268元，最高标准是最低标准的6.1倍。大体上，经济发达地区的保障标准要高于经济落后地区;大城市的保障标准要高于中小城市;城市的保障标准要高于县城。参见下表: 表2:全国不同地区的低保标准 单位:元/人?月 地区 最高标准 中等标准 最低标准 市县名称 标准 市县名称 标准 市县名称 标准 全国平均 203 154 114 北京市 285 285 285 天津市 241 241 241 河北省 唐山市 195 邢台市 150 尚义县 100 山西省 太原市 156 离石县 104 交城县 80 内蒙古 包头市 156 达旗 104 库仑旗 65 辽宁省 大连市 221 本溪市 156 朝阳县 104 吉林省 长春市 169 通化市 143 柳河县 104 黑龙江 哈尔滨市 200 大庆市 143 桦川县 104 上海市 280 280 280 江苏省 无锡市 220 扬州市 156 沛县 100 浙江省 杭州市 263 宁海县 190 苍南县 100 安徽省 马鞍山市 195 旌德县 130 临泉县 65 福建省 厦门市 315 龙岩市 182 平潭县 91 江西省 赣州市 117 上饶市 104 南城县 90 山东省 威海市 220 泰安市 180 宁津县 120 河南省 郑州市 180 焦作市 137 范县 91 湖北省 武汉市 195 京山县 143 阳新县 100 湖南省 长沙市 180 东安县 143 麻阳县 104 广东省 南海市 320 惠州市 215 陆河县 104 广西区 南宁市 190 苍梧县 120 那坡县 83 海南省 海口市 221 文昌市 130 陵水县 52 四川省 攀枝花市 170 雅安市 130 沐川县 100 重庆市 大渡口 169 江津市 130 万州区 104 7 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 贵州省 贵阳市 156 修文县 117 紫云县 80 云南省 宜良县 182 福贡县 143 祥云县 104 西藏区 普兰县 310 那曲县 180 林芝县 150 陕西省 西安市 156 扶风县 120 榆林市 91 甘肃省 兰州市 172 酒泉市 130 镇原县 104 青海省 玛多县 160 大通县 155 民和县 140 宁夏区 银川市 160 吴忠市 140 灵武市 130 新疆区 克拉玛依市 195 奎屯市 130 阿克苏市 65 新疆兵团 农二师 156 农一师 130 农三师 117 资料来源:民政部救灾救济司，2002年1月4日。 3、不同地区低保标准的动态变化比较 尽管《城市居民最低生活保障条例》并没有详细规定是否必须对于保障标准实施动态调整以及如何调整，但是，各地在低保实践中，还是逐步提高了低保标准。最初一次全国性提标来自中央政府的推动。1999年，为了庆祝建国50周年，国务院办公厅发出通知，要求各地将低保标准在原有基础上上浮30%。在各地历次提标中，这次提标的幅度大概是最大的。提标后，财政困难地区增加的低保支出，由中央财政帮助解决。 从全国36个主要城市的情况看，现行标准普遍高于初建低保制度时的保障标准。在这些城市初建低保制度时，没有保障标准在300元/人?月以上的，大多数城市在100~150元/人?月之间，占63.9%;而现在则没有一个城市的保障标准低于100元/人?月，多数城市在150~200元/人?月之间，占50%。参见下表: 表3:1997年~2002年全国36个城市低保标准构成对比 保障标准构成 1997年低保制度初建时 2002年的保障标准 城市个数 百分比% 城市个数 百分比% 300元/人?月以上 0 0.0 2 5.6 200~300元/人?月 3 8.3 14 38.9 150~200元/人?月 9 25.0 18 50.0 100~150元/人?月 23 63.9 2 5.6 100元/人?月以下 1 2.8 0 0.0 资料来源:民政部救灾救济司。 由于各地经济发展水平、居民消费水平和物价水平等方面的变化不一样，所以各地低保标准的变化幅度也不一样。从36个城市的情况看，变化幅度最高的是北京市，已经从最初的170元提高到目前的290元，增幅达120元;变化幅度最低的是乌鲁木齐市，最初是120元，目前是156元，只增加36元。由于厦门市在同一城市区域内实行了不同的保障标准，所以，按照其低限标准计算，只比1997年增加了35元，比乌鲁木齐市的增幅还要略小一些。但是如果按其高限标准计算，则增加了85元。 整体上看，从1997年到2002年，在全国36个城市中，北京、哈尔滨、杭州、 8 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 宁波和深圳的低保标准增幅都在100元以上;太原、呼和浩特、长春、合肥、贵阳、拉萨、乌鲁木齐等城市的增幅都在50元以下;其他城市的增幅都在50~100元之间。参见下表: 表4:全国36个城市低保标准变化情况比较(1997-2002) 单位:元/人?月 城 市 1997年5月 1999年9月国庆 2000年7月 2002年7月 1997~2002年 的低保标准 统一提标后的低保标准 的低保标准 的低保标准 的提标幅度 北 京 170 273 280 290 120 天 津 185(98年1月) 241 241 241 56 石家庄 120 182 182 182 62 太 原 120(98年1月) 155 156 156 36 呼和浩特 100 143 143 143 43 沈 阳 150 195 195 205 55 长 春 130 169 169 169 39 哈尔滨 100 182 182 200 100 上 海 185 280 280 280 95 南 京 120 180 180 200 80 杭 州 150 215 220 263 113 合 肥 120 195 169 169 49 福 州 150 200 200,220 200-220 >50 南 昌 80 143 143 143 63 济 南 120 208 208 208 88 郑 州 120 169 169 180 60 武 汉 120 195 195 195 75 长 沙 120 169 200 180-200 >60 广 州 240 281 300 300 60 南 宁 125 195 183 190 65 海 口 170 221 221 221 51 成 都 120(98年1月) 156 156 178 58 重 庆 120 169 169 185 65 昆 明 120 182 182 182 62 贵 阳 120(98年1月) 156 156 156 36 拉 萨 130(97年8月) 169 170 170 40 西 安 105(98年1月) 156 156 156 51 兰 州 120 156 156 172 52 西 宁 105 156 155 155 50 银 川 100 143 143 160 60 乌鲁木齐 120(98年1月) 156 156 156 36 大 连 165 无数据 221 221 56 青 岛 140 无数据 200 200 60 宁 波 150 无数据 215 260 110 深 圳 205 无数据 319 319 114 厦 门 230 无数据 265,315 265-315 >35 资料来源:民政部救灾救济司。 三、城市居民最低生活保障标准的执行 最低生活保障标准的执行取决于低保对象的具体情况，包括家庭人口、家庭收入、居住地点等。能否按时足额发放低保金则在很大程度上取决于地方财政状况和基层工作人员的工作效率。 1、差额救助与全额救助 9 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 《城市居民最低生活保障条例》规定:县级人民政府民政部门经审查，对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭，应当区分下列不同情况批准其享受城市居民最低生活保障待遇:(一)对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受;(二)对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。 这样，在实际工作中，差额救助和全额救助就是两种基本的救助形式。差额救助就是将低保标准减去家庭人均收入，按差额发放低保金;全额救助就是完全按照低保标准发放低保金。如果将全额救助对象的收入视为零，实际上，全额救助也就是差额救助，或者说是差额救助的特殊形式。 一些地区依据《城市居民最低生活保障条例》的规定，进一步明确了享受差额救助或全额救助的对象。例如，北京市《城市居民最低生活保障制度实施细则》规定:符合城市低保条件的家庭，按下列不同情况享受低保待遇:(一)无生活来源，无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或者抚养人，以及虽有法定赡养人、扶养人或者抚养人但其无赡养、扶养或抚养能力的城市居民，按照本市当年城市低保标准全额享受;(二)按国家有关政策享受政府定期定量救济、民政部门管理的60年代初精减退职老职工、因公致残返城知青及其他特殊救济对象，按照本市当年城市低保标准全额享受;原救济标准高于本市当年城市低保标准的人员，按原标准执行;(三)按国家有关政策享受政府定期抚恤补助、民政部门管理的优抚孤老，按照本市当年城市低保标准全额享受;(四)未参加社会保险且已经停产多年，并无力缴纳社会保险费的集体企业中的退休人员，按照本市城市低保政策规定享受城市低保补助;(五)在下岗职工基本生活保障制度实施期间，未参加社会保险且已经停产多年，并无力支付下岗职工基本生活费的集体企业中的下岗职工，按照本市当年城市低保标准全额享受(最长不超过两年;超过两年的，按家庭月人均收入核定);(六)对尚有一定收入的家庭，批准其家庭成员按照家庭月人均收入低于本市当年城市低保标准的差额享受。 在很多地区实施差额救助时，对于家庭成员收入的计算一度采取过“视同收入”或“虚拟收入”的做法，从而导致低保对象实际享有的收入低于正常的低保标准。所谓“视同收入”就是针对申请最低生活保障金的在职职工、进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保险金或养老金的人员，按照当地政府公布的有关标准计算 10 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 其收入，而无论其是否按时足额拿到相应收入。所谓“虚拟收入”就是针对申请最低生活保障金的有劳动能力的人员，无论其是否就业，均按其就业后应得最低工资计算收入。目前，在少数地区，实际上还存在着这种做法。 多数地区规定，城市低保待遇由各街道办事处或者乡镇人民政府负责以货币形式按月发放低保金。但是，有的地区是按季度发放，甚至半年、一年发放一次。在很多地区，居民委员会、村民委员会、企业也代发低保金，也有一些地区是通过邮局、银行发放低保金的。整体上看，低保金的发放已经呈现出多样化的趋势。 另外，部分地区还规定，可以将低保金转换成实物发放给低保户。例如，北京市就规定:在必要时，经区(县)民政局批准，也可付给低保对象实物。 2、各地按时足额发放低保金的情况 2002年9月~10月，为了了解和督促各地低保金的发放，民政部组织了“百城万户低保金发放情况抽查”。整个抽查分为两个部分，一是100个城市的实地访问抽查，二是10000户低保对象的通信抽查。两种方式抽查的数据合并，显示出全国能够按时、足额领取低保金的人大约在90%左右。其中，实地访问抽查的数据显示，超过95%的低保对象能够按时、足额领到低保金，而通信抽查数据显示，这一比例大约是84%。考虑到通信调查所受到的干扰较小，这里主要利用通信调查的数据，分析各地低保金的发放情况。 通信调查表明，大多数地区能够做到按时、足额发放低保金。其中，调查对象能够按时领到低保金的比例为83.8%;能够足额领到低保金的比例为84.3%。 进一步分析表明，北京、上海、福建、浙江、青海、江苏、黑龙江、辽宁、天津等省份按时发放低保金的比例超过90%;而海南、西藏、新疆、山西、兵团、云南、广西、贵州、吉林、湖南、河南等省份按时发放低保金的比例低于80%。 就低保金发放能否足额而言，做得比较好的省份有北京、上海、福建、浙江、青海、江苏、黑龙江、山东、辽宁、天津，其足额发放率均超过90%;而海南、西藏、新疆、山西、兵团、广西、贵州、四川、吉林、湖南、河南等省份的低保金足额发放率都低于80%。参见下表: 表5:调查低保户领取低保金情况的分省比较 省份 能够按时% 不能按时% 能够足额% 不能足额% 北京 97.1 2.9 90.9 9.1 上海 97.8 2.2 95.4 4.6 海南 50.0 50.0 53.8 46.2 西藏 66.7 33.3 66.7 33.3 福建 92.5 7.5 91.7 8.3 11 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 安徽 87.9 12.1 86.1 13.9 浙江 91.7 8.3 91.9 8.1 新疆 75.0 25.0 71.8 28.2 河北 85.0 15.0 89.2 10.8 青海 93.1 6.9 93.1 6.9 江苏 90.5 9.5 91.4 8.6 黑龙江 90.3 9.7 91.4 8.6 山东 89.3 10.7 90.0 10.0 山西 78.2 21.8 78.4 21.6 宁夏 85.7 14.3 82.4 17.6 辽宁 94.3 5.7 91.3 8.7 兵团 58.3 41.7 63.6 36.4 江西 82.3 17.7 86.8 13.2 重庆 84.9 15.1 81.3 18.7 云南 78.1 21.9 80.0 20.0 内蒙 80.9 19.1 84.0 16.0 陕西 80.9 19.1 86.2 13.8 广东 84.0 16.0 84.8 15.2 甘肃 81.3 18.7 82.6 17.4 广西 59.7 40.3 62.2 37.8 天津 98.2 1.8 96.3 3.7 贵州 66.2 33.8 78.4 21.6 湖北 84.9 15.1 84.2 15.8 四川 81.0 19.0 79.0 21.0 吉林 75.5 24.5 76.5 23.5 湖南 76.6 23.4 79.8 20.2 河南 73.1 26.9 73.1 26.9 通信调查还表明，低保户实际得到的低保金要低于各地民政部门上报的数字。其中，就低保家庭每月实际得到的低保金而言，要比上报数字少67.45元;就低保家庭人均实际得到的低保金而言，要比上报数字少36.49元。 表6:上报家庭得到低保金情况与实际调查家庭得到低保金情况的比较 家庭每月平均得到的低保金(元) 个人每月平均得到的低保金(元) 上报的数字 191.16 84.54 调查得到的数字 123.71 48.05 二者相差 67.45 36.49 进一步分析表明，就低保标准而言，实际补助的低标准所占比例要高于原上报比例。其中，人均每月补助20元以下的家庭，在原来上报数据中只占14.5%，而在调查数据中却占到32.0%。实际补助标准低于人均每月60元的家庭，在上报数据中累计只占62.7%，但在调查数据中却占到74.1%。 表7:上报家庭得到低保金的具体情况与实际调查家庭得到低保金的具体情况比较 上报数字 户数 百分户百分户百分户百分户百分户百分 比% 数 比% 数 比% 数 比% 数 比% 数 比% 439 14.5 832 27.4 631 20.8 618 20.3 387 12.7 130 4.3 调查得到的户数 百分户百分户百分户百分户百分户百分数字 比% 数 比% 数 比% 数 比% 数 比% 数 比% 1095 32.0 915 26.7 528 15.4 515 15.0 329 9.6 42 1.2 注:各项目相加，与100%相差0.1%，是四舍五入的原因。 12 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 这种低保金实际发放标准低于上报标准可能有两种情况，一是原来上报的标准有水分，二是原来上报情况属实，但是，由于调查时间滞后于上报时间，低保补助金下降了，或者由于财力不足，或者由于工作失误。另外，就人均每月实际得到低保金的情况而言，也有可能是家庭人口统计口径方面的原因。 从低保金发放的周期看，数据显示，55.3%的人能够按月领取低保金，30.1%的人是按季度领取低保金，3.5%的人是半年领一次，1.1%的人是一年领一次，还有9.9%的人回答是属于其他情况，主要是不定期领取。 进一步分析表明，各省在低保金发放的时间间隔上存在差异。其中，按月发放低保金比例超过60%的省份包括北京、上海、安徽、新疆、青海、江苏、辽宁、重庆、广东、天津等;按月发放低保金比例低于30%的省份包括海南、西藏、浙江、广西、湖南等。 表8:低保金发放时间间隔的分省比较 省份 按月% 按季% 半年% 一年% 其他% 北京 85.7 14.3 上海 98.6 0.7 0.7 海南 23.1 46.2 7.7 23.1 西藏 66.7 33.3 福建 53.8 43.6 2.6 安徽 66.7 26.1 2.2 5.0 浙江 28.2 53.8 12.8 2.6 2.6 新疆 61.0 24.4 2.4 12.2 河北 58.9 32.1 0.9 1.8 6.3 青海 64.5 19.4 3.2 12.9 江苏 65.9 18.2 3.4 1.1 11.4 黑龙江 58.9 31.1 0.7 0.7 8.5 山东 31.8 60.0 3.5 2.4 2.4 山西 31.7 40.2 11.0 2.4 14.6 宁夏 42.9 51.4 2.9 2.9 辽宁 90.5 8.0 0.5 1.0 兵团 41.7 33.3 8.3 16.7 江西 49.7 38.1 3.9 1.1 7.2 重庆 82.7 10.4 0.9 6.1 云南 33.9 48.8 5.8 1.7 9.9 内蒙 35.4 48.5 3.0 13.1 陕西 56.7 26.8 6.2 10.3 广东 62.2 22.4 6.1 1.0 8.2 甘肃 41.9 40.9 8.6 8.6 广西 26.5 28.9 16.9 3.6 24.1 天津 96.4 1.8 1.8 贵州 35.4 40.5 7.6 16.5 湖北 47.2 37.7 1.0 0.5 13.6 四川 54.9 26.2 4.1 1.2 13.5 吉林 51.3 16.4 1.3 7.2 23.7 湖南 19.1 58.7 5.8 16.4 河南 32.1 39.3 7.1 21.4 注:各项目相加，与100%相差0.1%，是四舍五入的原因。 从低保金的发放方式看，数据显示，目前低保金发放的社会化程度还不高，49.5% 13 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 的低保对象是在街道或居委会领取低保金，30.3%的人通过银行领取低保金，还有20.2%的人是属于其他情况。分省比较表明，上海、福建、青海、广东、天津等省份低保金社会化发放工作做得比较好，在这些省份，均有60%以上的低保对象能够通过银行领取低保金。 3、按家庭人均收入计算实际补助标准的局限 在实施差额救助时，各地普遍的做法是将低保标准减去家庭人均收入，以确定需要补助的数额。这种做法简便易行，而且看上去比较公平，可以在一定程度上避免主观随意性。但是，它也存在着重要的缺陷:一是忽视了家庭需求或支出的差异性，从而导致了实际上的不公平;二是不能发挥救助的激励作用，比如说激励就业，从而使得救助本身表现出消极取向。 事实上，不同规模的家庭，在消费需求上是存在着一定差异的。家庭人口多，在某种意义上可以产生规模效应，节约生活资源。例如，国家统计局城调总队曾经计算过家庭规模对于家庭消费的影响系数:以三口之家为1，当家庭规模为1、2、4、5及以上时，家庭规模影响系数分别为1.13、1.01、0.98和0.94。?从我国目前低保对象的家庭情况看，实际上存在着多种规模的家庭。根据北京市的一项调查，低保家庭中1人户占5.3%，2人户占26.0%，3人户占51.5%，4人户占13.2%，5人及以上户占4.1%。其中，单亲家庭占家庭总数的23.5%。?对于这些不同规模的家庭，应当有不同的救助标准，以便实现保障资金的效益最大化。否则，有的家庭生活资源过剩，而有的家庭生活资源则不足。值得提及的是，在东部沿海发达地区，例如福州、厦门、杭州等地，现在已经开始尝试根据家庭人口规模的不同，发放不同标准的低保金。 另外，就不同结构的家庭而言，生活需求也有很大差异。这里，家庭结构主要是指家庭成员的性别结构、年龄结构、健康结构、就业结构、文化程度结构等。例如，老人多、孩子多、病人多的家庭，其生活需求就要比与之相反的家庭高。正因如此，发达国家在实施救助时就很注意考虑不同家庭的情况而采用多样化的救助标准。例如，日本的社会救助制度就强调依据被救助者的年龄和健康状态等因素调整保障标准，以避免官僚主义的机械运作?;在欧洲国家，社会援助的情况取决于家庭的规模和家里是否有小孩。他们甚至把家庭细分为8种类型:独身家庭、单职工 ? 国家统计局城市调查总队:《中国城镇居民贫困的测量》，载《中国统计》1997年第3期。 ? 参见尹志刚等:《北京市城市居民贫困问题研究》，内部报告，2000年12月。 ? 参见吕学静编著:《日本社会保障制度》，第179~180页，经济管理出版社2000年版。 14 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 夫妇家庭、双职工夫妇家庭、单亲家庭、有两个小孩的单亲家庭、单职工夫妇有两个小孩的家庭、双职工夫妇有两个小孩的家庭、单独居住的单身年轻人、与父母住在一起的年轻人，并设定不同类型家庭的援助标准?。 还有，简单地按照人均收入计算实际补助标准，而不管救助的绩效，容易使低保制度变成一项消极的救助制度，长期维持一个只能解决温饱问题的低收入层。事实上，目前的低保对象有很多是有劳动能力的，与传统的社会救济对象有很大不同。这样，可以考虑对低保对象实行分类管理，对于有劳动能力的低保对象，稍微提高其救助标准，或者按照这些人自主就业的积极程度适当增加补助金，或者在这些人自主获得收入的初期不减少他们的补助金，如此，就可以赋予低保制度积极取向，最终使救助对象自食其力，减少长期享受低保的人数。大概这才是扶贫的真正宗旨所在吧。 四、建立城市居民最低生活保障指导性标准的有关问题 为了规范各地低保标准的制定和调整，民政部救灾救济司在2001年~2002年组织专家就全国省会城市和直辖市的保障标准进行了初步研究，探讨了建立低保标准参照指标体系的可行性。随着中央政府越来越重视低保工作，并直接加大了资金投入，确立全国性低保指导标准的问题变得更加迫切了。 1、确定最低生活保障标准的基本原则 由于各个国家社会经济发展水平、民族特点、生活习惯等方面都不太一样，所以在测算本国居民最低生活保障标准的时候，应当从本国的实际情况出发。我国是一个发展中国家，人口众多，经济发展水平还不高;地域宽广，各地发展水平很不一致;贫富差距较大，贫困人口数量多。我们认为，在这个背景下确定我国城市居民最低生活保障标准，应该坚持以下几个主要原则。 (1)“最低生活需求+基本医疗救助”原则 最低生活保障制度就是保障居民的最低生活水平的，所以，是否能够满足居民的基本生活需要应该成为确定标准的首要原则。在测算最低生活保障标准的过程中，无论是采用哪种具体方法，例如摄入热量法或市场菜篮子法，都要认真、科学地考察居民的最低生活需求水平与内容。 ? 参见[荷兰]M.爱纳汉德等著:《欧洲七国失业救济与社会援助制度》，第41页、第6~7页，中国财政经济出版社1999年版。 15 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 考察居民最低生活需求的方法有两种，一是给予贫困者参与讨论标准的机会，保证其表达自己需求的权利;二是通过具有代表性的抽样调查，以了解一般公众对于“何为最低生活需求”的看法。在实际工作中，应当结合使用两种方法，以确定最低生活保障的水平与内容，那种由政府官员单方面确定保障标准的做法是不对的。 衡量最低生活保障标准是否合理的一个重要因素，就是看它能否保障贫困居民的基本生活需求，尤其是该群体的一些特殊需求。针对北京市贫困居民的一项研究表明，贫困家庭的成员健康状况堪忧。健康者仅占41%，身体一般(即没有明显的疾病)占25.2%，体弱的占6.7%，一般疾病的占13%，严重疾病的占14.1%，后三项共占33.8%。与此同时，贫困家庭中有67.9%没钱看病。另外，有30.4%没钱供给子女高中以上的教育，有20.1%没钱供给子女接受九年义务教育，有24.4%没钱购买必须的文化、教育用品。? 健康需求与教育需求是目前社会上最为旺盛的需求，因为它们直接关系到一个人的未来发展。从上面的数据可以看出，贫困居民的健康需求与教育需求更为强烈，因为保障身体健康和接受教育是他们走出贫困的重要条件。在调查中我们发现，有很多人是因病致贫，并且由于健康原因长期处于贫困状态;还有一些人由于不能接受适当的教育，难以提升自己的人力资本，也长期处于不能提高自己收入的状况，难以使自己的生活得到改善。 由此可见，居民的最低生活需求，除了包括衣、食、住之外，还应该考虑到贫困家庭的子女教育、医疗、交通等基本生活需求，满足这些需求可以促进一些贫困家庭通过自身的努力，恢复参与社会竞争的能力，改善自身的生活状况。 但是，考虑到居民健康需求的不确定性以及满足健康需求的高风险性，不能将居民健康保障的资金分散纳入其最低生活保障费中，所以，我们在此特别提出一个“最低生活需求+基本医疗救助”原则，意思是低保制度要考虑到满足贫困居民的医疗需求，但是又不能象满足其他需求一样，将经费直接分散拨付给保障对象。在实施时，可以考虑建立低保对象医疗救助基金，在一定层次上统一使用;或者与医疗保险改革结合起来，由政府为低保对象办理适当程度的医疗保险。所有这些费用计入低保资金，列入财政预算。 (2)财政状况可承受原则 ? 尹志刚等:《北京市城市居民贫困问题研究》(课题报告)。 16 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 最低生活保障制度属于社会救济的一部分。在现有社会保障体系中，社会救济是处于最低层次的保障，其资金来源直接依靠财政。如果低保标准定得过低，就难以满足低保对象的基本生活需要，不能达到“助人自助”的目的;而如果标准定得过高，就会造成财政负担不起的局面，从而也就使得保障只能停留在口头上，“口惠而实不至”。所以，最低生活保障标准的确定应该考虑到财政的承受能力。特别是在我国现阶段，财政状况并不是很好，尤其是一些地方财政，甚至可以说是入不敷出。 因此，必须强调在制定低保标准时考虑财政的承受能力。但是，反过来，不能允许以财政能力有限为理由随意降低低保标准。由于在目前的制度施行过程中，低保对象的参与非常不足，不能构成对政府行为的制约，所以，确实存在着政府随意确定保障标准的现象。在一些地方，政府官员的恩赐意识很强，对于低保工作的性质认识不够，常常有“给一点就不错了”的想法，忽视了保障基本生活需求是公民的一项基本权利。 实际上，即便是在目前的财政收入水平下，通过改革社会保障体系，优化政府的财政支出结构，也是可以保证较大数额的低保资金的。例如，确立以社会救济为中心的社会保障体系，理顺各种救助的关系，避免重复救助，同时缩减政府的非必要支出，就可以挤出很多钱来用于低保。 考虑到低保支出水平与财政状况的关系，对于目前一些地区低保资金采用各级财政分担的做法，应当根据实际情况做一些调整。因为有些地方，基层财政确实困难，应当考虑由上级财政转移支付。 (3)居民生活保障相关制度衔接原则 在现行体制下，居民生活保障实际上涉及到好几个相关制度，例如职工最低工资标准、下岗职工基本生活费、失业救济金、最低生活保障等。理论上，这些制度各有自己的保障对象，并有相应的资金规定。 最低工资标准是劳动部制定的，旨在适应社会主义市场经济发展的需要，保护劳动者个人及其家庭成员的基本生活和劳动者的合法权益，促进劳动者素质的提高和企业公平竞争。1993年，劳动部颁发了《企业最低工资规定》，截止2000年7月底，除西藏外，全国各地区都制定了本地的最低工资标准，并要求企业严格执行。这可以说是居民生活的第一道制度性保障。 国有企业下岗职工基本生活费是针对国有企业下岗人员的一种保障措施，也就 17 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 是对下岗职工发放低于最低工资但高于失业救济的生活费用。尽管从2001年1月1日起，取消“下岗”这种说法，国有企业原则上不再建立再就业中心，不再允许新增人员进入中心，但是基本生活费保障目前还在起作用。按照以前的规定，国有企业下岗职工在再就业中心可以呆上2年，享受基本生活费。2年后还未实现再就业的才转为失业人员。下岗职工基本生活费是居民生活的第二道制度性保障。 失业救济金是针对失业人员的，旨在保障失业人员的生活。它一般是失业人员在失业之前，由供职单位和职工个人共同交纳的一笔资金。一旦职工失业，他就有权领取失业救济金，但金额的多少与他投保的多少以及投保的年限等直接相关。有关政策规定，应保证失业人员能够按时足额领到失业救济金，这是居民生活的第三道制度性保障。 所谓最低生活保障，是居民生活的最后一道制度性保障，所以，在某种意义上讲，它的标准是预先设定的，即不能高于前面几条保障线的标准，而不管它是否能够真正满足居民基本生活的需求。最低生活保障由政府财政提供资金，为“三无”人员以及在享受了前面几种保障后仍然不能满足基本生活需求的个人及家庭提供保障，通常说是“最后的安全网”。这张网起作用的一个重要前提是:前面几道防线都有效地发挥了作用。如果前面的几道防线存在漏洞甚至崩溃，就会漏下太多需要保障的人，这些人仅靠“最后的安全网”来支持，显然是撑不住的。一个明显的原因就是，在制度 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 时，并没有考虑这种情况，并配备必要的资金。准备了一桌饭，来了两桌客人，怎么办, 目前的一般思路是，要通过各种手段，切实落实不同层次的保障，以减轻最低生活保障制度所承受的压力。这种思路的出发点是好的，但是很难落实。一个关键问题是，支撑前面三道防线的基础正在削弱，例如劳动力过剩冲击着最低工资保障，企业效益的滑坡冲击着下岗职工基本生活费保障(下岗职工的出现本来就在很大程度上是由于企业效益不好)，失业保险制度的固有弊端制约了其失业保障功能的正常发挥，再加上部门利益的冲突所导致的相互推委，各条保障线相互衔接的难度实在太大。 因此，衔接各条保障线的策略应该转变，可以适当考虑有关保障线的合并，并从整体上设计以社会救助为中心的社会保障体系，成立专门部门对之进行管理，以便集中资金，集中职能，集中行政，确保居民的基本生活得到保障。特别是，在确定最低生活保障标准时，首先应考虑居民的实际需求，排除现有各条保障线的负面 18 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 制约。 (4)保障标准测算简化原则 鉴于目前的低保制度依赖于各级民政部门推动，在最基层，一般是由居民委员会具体实施，所以有必要加强培训工作，使有关人员掌握低保的专业知识，特别是保障标准测算与调整的技术。 在实施低保过程中，测算保障标准是关键的一环。如何使用比较简便而又科学、合理的方法测定最低生活保障标准，使一般人都能明白其中的道理，并能自主使用，这是很重要的工作。目前，有关人员研究出的多种测算方法，有简有繁，提供了一定的选择余地。在实际操作中，应该避繁就简，但是必须保证科学、合理。有些看似简单并易于操作的方法，实际上是缺乏科学依据的。 (5)保障标准动态调整原则 特定时期的最低生活保障标准总是与当时的社会经济发展水平、消费结构、物价水平等因素相联系的。随着这些因素的变化，最低生活保障标准也应该做出相应的调整。所以，最低生活保障标准应该是动态的，并且一般是不断提高的。如果不能适时调整，就会导致标准相对降低。 以美国为例，美国政府于1963年制定的贫困线大致相当于居民中等收入的一半。但到了1981年，由于只进行了与物价变化相对应的调整，政府确定的贫困线已经大大低于运用相对贫困定义测定的贫困标准(居民中等收入的一半，为13162美元)，只有9287美元，两者之间相差3875美元，差额超过官方标准的40%～形成差距的原因是美国居民中等收入的绝对水平已经大大提高。? 一般而言，调整最低生活保障标准，应优先考虑以下几个方面的因素: 第一，贫困家庭的生命周期。家庭在生命周期的不同阶段，往往表现出不同的家庭结构，并有着不同的需求。因此，对于一个贫困家庭而言，要根据其家庭成员的年龄、就业以及健康等状况，适当调整对该家庭的保障标准，或者增加，或者减少。这就要求在实施低保制度时，密切关注家庭因素的变化情况。 第二，物价变化因素。在最低生活保障制度的实践中，除了少数地方以实物形式进行救助外，大多数地方是以现金补助的方式进行救助。随着物价水平的变化，现金的购买力也会发生变化，或者增值，或者贬值，从而对救助对象的生活发生正面或负面的影响。因此，在测算不同时期的低保标准时，应当代入一个物价调整系 ? 周彬彬:《向贫困挑战——国外缓解贫困的理论与实践》，人民出版社1991年版，第20页。 19 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 数，以便随物价变化而调整救助金额的绝对值。一般来说，可以每年调整一次。在物价信息畅通和其他条件具备的时候，甚至可以每半年、三个月或者每月进行调整。 第三，社会整体生活水平和生活方式的变化。随着社会整体生活水平的提高或降低，最低生活保障标准也应作相应调整。在社会经济衰退时，应当在可能的范围内降低标准，使所有社会成员分担经济衰退的影响;而在社会经济迅速发展时，应当提高最低生活保障标准，以使所有社会成员共享繁荣，这样可以体现社会公平。 此外，随着生活方式的变化，居民的消费结构和内容也会发生变化，因此有必要不断审定居民生活必需品的清单，甚至要考量随生活方式变化而发生变化的恩格尔系数，以便适当调整最低生活保障标准。 (6)“政府最低生活保障+社会配套支持”原则 鉴于人们生活需求的广泛性，以及转型时期资源单位化、部门化的现实，我国城市居民的生活保障不可能单靠政府的最低生活保障制度，也不可能单靠民政部门一家。 就目前的现实而言，民政部门所掌握的低保资金有限，不可能制定较高的现金救助标准，因而无法有效满足众多低保对象的多方面需求，甚至不能满足其基本的生活需求。为此，在维持一个较低的现金补助标准的同时，应当采取一些切实的措施，动员其他单位和部门的资源投入，以解决救助对象在医疗、教育和社会参与方面所面临的困难。在调查中，我们发现低保工作做得好的城市的一条重要“经验”就是在发放低保资金之外，还动员工商、税务、教育、房管、卫生、水电等部门出台优惠政策，以满足低保对象的相应需求。例如，北京市的低保对象除每个月享受290元的低保费用外，还享受近10项其他方面的优惠。如果没有社会的配套支持，低保制度的效益就很有限。 另一方面，即使政府财政拨付足够的低保资金，如果仍然采取单纯现金救助的方式，对于提高保障对象的生活质量，其意义也不大。因为，人是具有社会性的，需要参与社会，需要社会关注，换句话说，人们的一些精神方面的需求，是单纯现金无法满足的。因此，需要建立一定的机制，吸引低保对象回归社会，感受社会的温暖，而不至于因为享受低保，自我疏离于社会，走向边缘化。这方面的工作就需要社会各个方面来做，特别是应该发展专业的社会工作机构，由专业人员通过安排一系列的活动来解决。在这种意义上，解危帮困的确是一项社会工程。 2、最低生活保障标准参照指标体系 20 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 在实际工作中，要确定一个全国性的最低生活标准是非常困难的。这里，“最低生活”本身的弹性很大，并且受各地生活习惯、民风民俗、民族特点、宗教信仰等社会文化因素的影响。因此，最低生活标准总是具有其地域性和时代性特征的。 尽管如此，从方法上讲，确定最低生活标准还是有着某种程度的一致性的。我们在这里所探讨的正是确定最低生活标准时所应当考虑的各项指标，而不是试图确定一条贫困线。研究制定最低生活保障标准时的参照指标体系，主要是为了防止标准确定过程中的随意性，同时方便低保管理部门对各地工作进行指导和监督。 参照以上提出的确立最低生活保障标准的基本原则，我们认为，可以建立一个包括4项二级指标、16项三级指标的城市居民最低生活保障标准参照指标体系。其中，4项二级指标为:居民最低生活需求、经济发展状况、家庭状况和参照因素。 图1:最低生活保障线参照指标体系 最低生活保障标准 最低生活需求 经济发展状况 家庭状况 参照因素 食衣居其 GG财家物恩 家家 最失养其 品着住他DD政庭价格庭庭低业老他 需需需必PP收人指尔结规工救保优 求 求 求 要总增入 均数 系构 模 资济险惠 需量 长可数 标标标因 求 率 支准 准 准 素 配 收 入 以上4个二级指标中，前3个二级指标(含12个三级指标)在最低生活标准的测算中起决定性作用。各组指标之间的关系大致是:“最低生活需求”是核心指标，具有不可随意下调的刚性。“经济发展状况”主要反映的是特定地区对于低保制度的支撑能力，也就是可以承受的供给水平。这里有三种情况:一是某个地区供给能力较强，可以承受高于居民最低生活需求的保障水平，这是比较乐观的情况;二是某个地区的供给能力相当于保障居民最低生活需求的水平，这是持平的情况;三是某个地区的供给能力不足以保障居民的最低生活需求，这是匮乏的情况，需要通过上级政府的转移支付来解决，而不能随意降低居民的最低生活需求标准。“家庭状 21 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 况”指标主要是在针对不同家庭具体实施保障时所需参考的指标，它有助于保障标准的精确化和保障效益的最大化。“参照指标”主要是低保标准的制度环境指标。 具体各项指标的解释如下: 第一，最低生活需求 最低生活需求可以分解为4个三级指标，即:食品需求、衣服需求、居住需求和其他必要需求。 1)食品需求。食品需求是人们生活的第一需求，一般以维持生存所需摄入的热量为标准。但是，需要注意的是，人的最低食品需求也是具有弹性的。特别是在“需要多少”和“需要什么”的问题上，专家们常有不同意见。例如，联合国粮农组织认为人体最低热量摄入标准为每人每天2100大卡，印度营养学家苏哈特姆则认为是2150大卡，另一位营养学家帕特沃德坎认为是2050大卡，美国营养学家则认为美国人每人每天摄入的热量是1800~1850大卡?。中国营养学会常务理事会1997年4月10日通过的《中国居民膳食指南》提出，中国居民的热量摄入标准应在1800~2800大卡之间?。而在这些热量必需通过哪些食品加以满足的问题上，各种意见的分歧更为明显，因为它与特定地区的地理条件、物产状况、市场供给以及居民的生活习惯都有关系。所以，在考虑居民最低食品需求时，一方面要采用多数专家赞成的标准，另一方面，也要考查居民自己的意见。 2)衣服需求。人类自进入文明时代以来，衣着的重要性日益增加，衣着不仅是抵御自然力量的工具，同时还是美化生活和显示文明进步以及展示人类文化的手段。居民最低生活需求中应包括必要的衣着需求。有关数据显示，中国城市贫困居民的衣着消费水平很低，最低收入户(其中困难户)、低收入户比全国城镇居民平均衣着消费要少295.09元(319.68元)和211.54元，只占平均水平的44.11%(59.93%)，这说明他们在衣着方面的匮乏程度较高，需要引起注意。 3)居住需求。我国在实行城市住房体制改革之前，一直实行的是单位提供住房福利的办法，这种“公房”分配制度虽然弊端很大，但是至少保证了居民心理预期的稳定。居民的住房支出也不高，对于生活的压力不大。有关数据显示，我国城镇居民的居住费用在总支出中所占比重很低，1995年和1996年分别只占7.07%和 ? 周彬彬:《向贫困挑战——国外缓解贫困的理论与实践》，人民出版社1991年版，第15~16页。 ? 中国营养学会:《中国居民膳食指南及平衡膳食宝塔》，载《<中国居民膳食指南>文集——论<中国居民膳食指南>的科学依据》，中国膳食指南专家委员会主编，中国检察出版社1999年版。 22 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 7.68%，而1988年美国住房消费比重为31.2%，泰国为26.60%。?但是，随着住房体制改革的深入，城市居民的住房支出迅速上升，这样对于城市低收入居民就构成了越来越大的压力，一些在原有体制下没有解决住房问题的人已经失去了国家或单位为其解决的希望，依靠自身力量改善居住条件的困难很大，特别是对于一些低收入群体而言。所以，城市居民的最低生活需求也应当包括适当的住房需求，低保制度应当合理保障其居住(包括水、电等必要居住条件)的需要。 4)其他必要需求。城市贫困居民除了食品、衣服和居住需求外，实际上还有许多其他方面的需求。贫困家庭作为一个生活单位，必须有基本的日用品、燃料、交通、通讯、社交和文化用品等费用，有孩子的家庭还必须考虑托儿费、子女教育费等。需要特别强调的是，还应当以特定的方式，适当满足贫困家庭的健康需求。 第二，经济发展状况 经济发展状况可以分解为6个三级指标:GDP总量、GDP增长率、财政收入、居民家庭人均可支配收入、物价指数和恩格尔系数。 5)GDP总量。这是一个可以从统计年鉴上查出来的指标，它反映一个城市的经济实力。从政策实践看，各城市的低保水平直接受其经济实力的影响。上海市最早实行低保，这是与其经济发达有联系的。在我国36个中心城市中，低保标准最高的城市是深圳，达319元，比西部城市呼和浩特的143元多出176元，这也主要是由于经济发展水平不一样。 6)GDP增长率。这也是可以从统计年鉴上查找或计算的指标，它对最低生活保障线以及保障内容的调整应当有直接影响。随着经济发展和社会进步，居民最低生活保障也要相应提高，而提高的幅度和调整的频率则取决于当地的经济发展速度，这种发展速度可以用GDP的增长率来衡量。 7)财政收入。由于城市最低生活保障制度的资金支持来自政府财政，所以特定城市的财政状况直接影响低保的标准与内容。财政实力雄厚的城市能够承担较高的低保费用，并较好地满足低保对象的各种需求;而财政实力差的城市甚至难以有效落实低保制度。财政收入状况可以从统计年鉴上查找，但是，必须注意一些城市公布数字不准，存在大量预算外收入的问题。 8)居民家庭人均可支配收入。这一指标主要反映的是城市居民的平均收入水平，同时还可以用来衡量贫困家庭收入与平均收入水平的差距，各城市居民家庭人均可 ? 尹世洪:《当前中国城市贫困问题》，江西人民出版社1998年版，第104页。 23 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 支配收入的水平应当成为确定和调整最低生活保障线的重要依据，因为它与社会所认可的最低生活水平密切相关。同时，随居民家庭人均收入的变化对低保线作相应调整，也能体现社会公平。 9)物价指数。它反映物价的变化情况。各城市的物价指数是不同的，从而影响到货币的购买力。所以，为了有效地保障低保对象的基本生活，应当考虑各地的物价情况以及在不同时期物价的变化情况，从而适当地提高或降低低保标准。该指标可以从统计年鉴上获得，也可以通过物价部门的适时调查获得。 10)恩格尔系数。它是指居民家庭食品支出占全部消费指出的比例。尽管有的学者提出恩格尔系数不宜作为衡量生活质量的指标，但是，我们认为，作为普遍采用的一个系数，它在最低生活保障线的制定和调整过程中，依然具有重要的参考意义。例如，联合国粮农组织的判断标准是，恩格尔系数在59%以上的属于绝对贫困;50-59%为勉强度日;40-49%为小康水平;30-39%为富裕;30%以下为最富裕，这在确定低保对象时就可以参考。恩格尔系数可以依据统计年鉴上的有关数据计算，也可以通过组织抽样调查获得。 第三，家庭状况 家庭状况可以分解为两个三级指标:家庭结构和家庭规模。 11)家庭结构。它是指不同类型家庭成员组合在一起的方式。城市家庭结构多种多样，如核心家庭、联合家庭、扩展家庭、单亲家庭等;同时，从动态的角度看，随着家庭生命周期的变化，家庭的结构类型也会发生变化。例如，一个典型的三口之家，在小孩学龄前、上学、离家等不同阶段，其消费结构和消费水平是大不相同的。这就要求低保标准考虑不同类型家庭需求的特殊性，避免保障不足或过度保障，尽量使保障资金发挥最大效益。贫困家庭的结构类型可以通过调查加以了解。 12)家庭规模，即家庭人口规模。一些人认为家庭结构对家庭消费影响的系数很小，所以比较强调家庭规模的影响。这种倾向尽管有所局限，但是大体上也确实揭示了家庭状况对低保标准影响的一个方面。关于家庭规模对家庭消费的影响程度，可以参照国家统计局城调总队的有关计算。 第四，参照因素 参照因素可以分解为四个方面:最低工资标准、失业保险标准、养老保险标准、其他优惠因素。 13)最低工资标准。它是一项保障在职员工收入水平的措施。一般来说，最低 24 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 工资标准应该相当于平均工资的40-60%，不能太低，否则就会打消职工工作的积极性，使他们宁愿回家等救济。最低工资标准过低或最低生活保障标准过高，都会产生负面效应，妨碍社会效率。因此，二者之间应当有较大的差距。 14)失业保险标准。我国的失业保险制度规定，职工失业后最多可以领取24个月的失业保险津贴。这种津贴的数量低于最低工资标准，但是高于低保标准。实际上，失业津贴是否一定要高于低保标准，需要进一步研究。失业保险属于另外一种意义上的社会福利，恐怕不能看作是高于低保的一张“安全网”，把它看作是与低保“并列”的安全网，也许更为合适。 15)养老保险标准。我国养老保险制度的设计目标是把现收现支的社会统筹与储备积累的个人帐户结合起来，既体现社会共济，又体现自我保障。由于养老保险的实际工资替代率较低以及我国人口的迅速老龄化，养老保险制度承受的压力越来越大，一些退休职工的生活并不能得到有效保障。所以，低保标准也不一定要低于养老保险标准，只要在计算收入时，扣除应得保险金即可。这样，有助于切实保障一些困难老职工的生活。 16)其他优惠因素。考虑到我国社会结构的状况以及资源分布的实际情形，最低生活保障制度的落实，实际上并非是只靠民政部门，实际工作中，很多部门都卷入了。与此同时，提供给保障对象的也不只是由财政部门拨付的救济金，还包括了很多其他部门通过优惠政策提供的物品与服务。因此，实际的保障标准往往要高于名义的保障标准，这种现象在一些大城市，例如北京市，是很普遍的，以至于那些证明保障对象身份的救助卡，变成了具有很高“含金量”的东西，吸引了很多人去争取。 有鉴于此，要么降低名义标准，同时将其他优惠政策制度化、长期化，以便既能有效保障居民生活需求，又不至于浪费资金;要么改“暗补”为“明补”，将相关优惠政策取消，换算成合理的救济资金，加入现有的救济标准中，以免救济标准看上去不高，引起非议。 五、简要的评述 综上所述，城市居民最低生活保障标准是低保制度的核心内容。各地在实施城市居民最低生活保障制度时，大体上都确定了一个低保标准，并且随时间变化进行 25 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 了动态调整。问题是各地制定和调整标准的方法不尽一致，不尽科学，表现出了一定的随意性。鉴于这种情况，需要加紧研究确定低保标准的科学程序和参照指标体系，规范各地的标准制定和调整工作。考虑到低保资金中中央财政投入的份额逐步加大，建议委托权威部门定期开展全国性调查，以制定和调整各地的低保标准。 从目前各地确定的低保名义保障标准看，虽然有一定的合理性，但是整体上数额偏低，难以有效满足贫困居民的基本生活需求，更不符合共享社会发展成果的价值诉求，需要及时调整。从实际保障标准看，各地很不平衡，经济发达地区的低保对象可以获得很多低保金之外的福利，而经济落后地区则只能拿到纯粹的低保金。考虑到各地经济发展不平衡对于低保制度的重要影响，这个问题恐怕短期内难以解决。 从目前各地确定实际补差标准的情况看，简单地按照家庭人均收入测算补差额的做法具有一定的局限性，容易导致实际上的不公平，并且不利于激励贫困人口通过就业获得收入，以自食其力。借鉴国外社会救助的经验，应当逐步推行具有一定弹性的低保标准，以照顾到不同规模、不同结构类型的家庭的需求。与此同时，根据我国的实际情况，应当积极探索利用具有一定弹性的低保标准激励有劳动能力的低保对象尽快通过就业获取收入。另外，少数地区仍然坚持计算“视同收入”和“虚拟收入”的做法应该尽快制止。 从各地按照保障标准发放低保金的情况看，绝大多数地区都能够做到按时足额发放，但是也还有部分地区做不到这一点，拖欠现象比较严重，相当一部分地区不能做到按月发放。在民政部组织“百城万户低保金发放情况抽查”的过程中，一些低保对象来信反映，一年半载也拿不到低保金，即使拿到一次也拿不够，拿多拿少都是干部说了算。而且，通过邮局、银行以实现低保金社会化发放的地区也不太多。这些问题应当引起重视。对于财政确实困难的地方，应当尽快加大上级财政的转移支付力度。对于一些工作不到位的地区，应当加强检查和监督。 从制定合理的低保标准参照指标体系看，大致上必须考虑居民最低生活需求、经济发展状况、家庭状况和参照因素等方面，但是一些细节还需要进一步探讨和完善，以使指标体系可以操作并真正具有指导意义。编者按:大地涵藏万物，孕育生命，被誉为人类的母亲。但是，近年来，伴随我国工业化的快速发展，大地不断遭到各种污染的伤害。仅仅因土壤污染防治不足、环境监管乏力，导致的食品药品安全事件就频频发生，2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故。目前我国大地污染现状严峻，成因十分复杂，形成令人扼腕的“大地之殇”。《经济参考报》以此为主题，探寻大地污染背后所触及的我国农业、工业、城市 26 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 化进程中关于生存与发展的一系列深层矛盾与两难抉择，并以“大地之殇”系列报道的形式在“深度”版推出，敬请关注。 大地之殇一?黑土地之悲 占全国粮食总产五分之一的东北黑土区是我国最重要的商品粮基地，但一个并不为多数人了解的严峻事实是，支撑粮食产量的黑土层却在过去半个多世纪里减少了50%，并在继续变薄，几百年才形成一厘米的黑土层正以每年近一厘米的速度消失。照此速度，部分黑土层或将在几十年后消失殆尽，东北这一中国最大粮仓的产能也将遭受无法挽回的损失。 ?记者 孙彬 管建涛 连振祥 吉哲鹏 娄辰 李松 南京 哈尔滨 兰州 昆明 济南 重庆报道 毒土:GDP至上的恶果 当前，我国土壤污染出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。 日益加剧的污染趋势可能还要持续30年 “目前，我国土壤污染呈日趋加剧的态势，防治形势十分严峻。”多年来，中国土壤学会副理事长、中国农业科学院研究员张维理教授一直关注我国土壤污染问题“我国土壤污染呈现一种十分复杂的特点，呈现新老污染物并存、无机有机污染混合的局面。” “现在我国土壤污染比各国都要严重，日益加剧的污染趋势可能还要持续30年。”中国土壤学专家，南京农业大学教授潘根兴告诉《经济参考报》记者，这些污染包括随经济发展日益普遍的重金属污染、以点状为主的化工污染、塑料电子废弃物污染及农业污染等。 国土资源部统计表明，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染。环保部南京环科所研究员单艳红说，华南部分城市约有一半的耕地遭受镉、砷、汞等有毒重金属和石油类有机物污染;长三角有的城市连片的农田受多种重金属污染，致使10%的土壤基本丧失生产力，成为“毒土”。 农药化肥污染同样严重。张维理说，我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。黑龙江农业监测站杜桂德站长说:“目前，农药和化肥的实际利用率不到30%，其余70%以上都 27 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 污染环境了。”云南农业大学测算，每年大量使用的农药仅有0.1%左右可以作用于目标病虫，99.9%的农药则进入生态系统，造成大量土壤重金属、激素的有机污染。 “不仅污染加重，而且还在转移扩散。”潘根兴说，当前，我国土壤污染还出现了有毒化工和重金属污染由工业向农业转移、由城区向农村转移、由地表向地下转移、由上游向下游转移、由水土污染向食品链转移的趋势，逐步积累的污染正在演变成污染事故的频繁爆发。 2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起。其中浏阳镉污染事件不仅污染了厂区周边的农田和林地，还造成2人死亡，500余人镉超标。 频繁爆发的污染事故损失惨重，不仅增加了环境保护治理成本，也使社会稳定成本大增，而土壤污染修复所需的费用更是天价。常州农药厂土壤修复需2亿元，无锡胡埭电镀厂重金属铬污染修复费用890万元，苏州化工厂需数亿至数十亿元。 每年因土壤污染致粮食减产100亿公斤 污染的加剧导致土壤中的有益菌大量减少，土壤质量下降，自净能力减弱，影响农作物的产量与品质，危害人体健康，甚至出现环境报复风险。 潘根兴教授说“许多土壤污染地区已超过土壤的自净能力，没有外来的治理干预，千百年后土壤也无法自净，有的地块永远都无法自净，甚至出现环境报复。” 一是生态关系失衡，引起生态环境恶化。 中国科学院地理科学与资源研究所在长江三角洲等地调查的主要农产品，农药残留超标率高达16%以上，致使稻田生物多样性不断减少，系统稳定性不断降低。 “吃土吐土，净化土壤，作为土壤的„义工?，蚯蚓的存在是土壤重要的环境指标，对土壤具有重大意义。”令潘根兴教授忧心的是，现在，土壤中的蚯蚓、土鳖及各种有益菌等大量消失，农作物害虫的天敌青蛙的数量大减，自然生态面临危机。 云南农业大学副教授周江鸿等人在湖北、安徽等地的农田里发现，杀虫剂的使用对稻田节肢动物物种有损害作用，使得稻田天敌和害虫的平衡关系被打破。 二是土壤质量下降，使农作物减产降质。 重金属污染的增加，农药、化肥的大量使用，造成土壤有机质含量下降，土壤板结，导致 28 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 农产品产量与品质下降。农业部全国农技推广中心高级农艺师陈志群认为，由于农药、化肥和工业导致的土壤污染，我国粮食每年因此减产100亿公斤。 环保部门估算，全国每年因重金属污染的粮食高达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。 三是重金属病开始出现，人们身体健康和农业可持续发展构成严重威胁。 汞、镉、铅、铬、砷五种重金属被称为重金属的“五毒”，对人有致命的危害。苏州环境科学研究所所长杨积德说“这些污染严重影响儿童发育，使人致病、致癌，危及人体生命健康。”上世纪70年代，日本曾出现“痛痛病”，是镉对人类生活环境的污染而引起的，影响面很广，受害者众多，所以被公认为是“公害病”。 潘根兴教授在全国各地市场上进行的调查也显示，约有10%的大米存在重金属镉超标。他说:“这些镉米对自产自食的农民来说无疑是致命的风险。”令人担忧的是，一些“痛痛病”初期症状已开始在我国南方部分地区出现“土壤污染导致的疾病将严重威胁人类健康和农业可持续发展，最终危害中华民族的子孙未来。” “宁愿毒死也要GDP”,产业模式亟待反思 土壤污染如隐形“杀手”，难以察觉却可能直接危害人体健康，特别是重金属在蔬菜、粮食中的累积，将处于食物链顶端的人类置于危险境地，甚至产生环境报复。“土壤污染的加剧原因有天灾，但更多是人祸，不科学的发展是环境恶化的主要原因。”南京农业大学教授潘根兴认为，土壤污染主要一来自矿山采冶、工业“三废”、污灌、固废堆放等，基本上都属于人为因素，表明近年来的产业发展模式亟待反思。 当前，令人忧心的是各地以追求G D P为核心的政绩观，不科学的产业发展模式和大量违法排污、超量排污。记者在调研中发现，一些地方发展心切，抱着“宁愿毒死也要G D P”的心态，有意无意地忽视环境保护，导致“引进企业就是引进污染，发展经济就是破坏环境”的恶果。 面对企业违法排污，一些地方政府成为企业的保护伞，通过变通政策打擦边球，甚至开绿灯，最终大事化小，小事化了。保护环境不被污染，是各级政府的法定职责。污染事件暴露了各地环保意识薄弱，政府监督缺失，是整个社会的耻辱。 “不断发生的污染事件告诉人们，缺乏对自然环境的敬畏与呵护，对公共利益和公众生命漠不关心，暴露出企业环境意识薄弱和地方政府责任缺失。”江苏省小康发展研究中心主任、江苏省委党校教授冯治指出，必须反思高歌猛进的产业发展模式，真正落实转变发展方式的政策，实现社会经济可持续发展。 29 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 黑土层流失 危及中国最大粮仓 黑土层变薄，是指黑土地的有效耕层变薄，直接导致支撑粮食产能的有机质含量降低，土壤肥力下降。然而，农业科技进步和高产作物增加作用下的粮食增产，在一定程度上“掩盖”了黑土层日渐变薄、耕地质量下降的严峻现实，导致农民和相关部门放松对耕地质量的保护。有关专家建议，应尽早完善耕地质量建设法规，扩大保护性耕作技术应用，用最小代价守住我国最大“粮仓”的产粮之本。 “一两黑土换二两油”的日子再不会有了 “以前挖两锹深还是黑土，现在一锹后就基本看不到了。”黑龙江省依兰县三道岗镇三道岗村农民程先粟从自己地里抓起一把黑土，“你瞅瞅，黑土都不太„黑?了，„一两黑土换二两油?的日子再也不会有了。” 作为世界三大黑土区之一，东北黑土区总面积约3523.3万公顷，分布在黑龙江、吉林、辽宁省和内蒙古自治区境内，粮食年产量约占全国五分之一，是我国重要的玉米、粳稻等商品粮供应地，粮食商品量、调出量均居全国首位。 由中国科学院、东北农业大学、吉林省农业科学院等院所专家联合调研形成的“东北黑土资源利用现状及发展战略研究”指出，东北黑土地初垦时黑土厚度一般在60至80厘米，开垦20年的黑土层则减至60至70厘米，开垦70至80年的黑土层只剩下20至30厘米。 “建国初期，黑龙江省黑土层大都一米多厚，现在找半米深的都难了，水土流失严重地区只剩下表皮薄薄一层，颜色也由黑变黄。”黑龙江省土肥管理站站长胡瑞轩有些感慨，形成1厘米的熟化黑土层大约需要50年，半米就得上千年，而现在东北黑土区平均每年流失0.3至1厘米的黑土层。有专家担心，“如果不及早治理，部分黑土层或将在几十年后消失殆尽。” “黑土层变薄，就是指黑土地的有效耕层变薄，直接导致支撑粮食产能的有机质含量降低，土壤肥力下降。”中国科学院东北地理与农业生态研究所研究员韩晓增断言，这势必影响我国粮食安全。 黑龙江省土肥管理站对肇东、讷河等县市区的耕地检测显示，从1982年第二次土壤普查到2007年的25年间，耕地土壤有机质已相对下降两成，严重地区下降六成。 地越来越没劲儿，想增产就得大量用化肥。最近几年，45岁的张艳峰感觉自家水稻田患上了“化肥依赖症”。老张是吉林省前郭县平凤乡黑岗子村农民，“10年前一亩水稻就用60多斤肥，如今已经翻番到120斤了，不施肥就得减产一半”。老张还有些担心，现在能靠化肥增产，这地要是越来越没劲儿，以后可能化肥也无能为力了。 30 中国的城市贫困问题与最低生活保障 第五章 城市居民最低生活保障标准 据了解，吉林省位于东北黑土区中部“十一五”期间完成小流域综合治理840条，治理水土流失面积5600多平方公里，但黑土地水土流失还没有得到有效控制，全省仍有3.15万平方公里的水土流失面积亟须治理。 “几年后就不是自己的地了，谁还愿意投入保护,” 《经济参考报》记者在辽宁、吉林、黑龙江三省粮食主产区了解到，当地一些土地已连续十几年种玉米、水稻等同一种作物，吸收养分单一，加上盲目施肥普遍，土壤养分失衡加剧。由于土地分散，不少农民常年使用小型农机具耕作，耕层越来越浅板结严重“晴天硬邦邦，雨天不渗汤”就是真实写照。 由于高产作物面积增加、农田水利设施不断完善，特别是化肥使用量大增等因素支撑，在黑土层日渐变薄的同时，东北黑土区粮食产量仍然稳中有升。但专家指出，恰恰是粮食增产在一定程度上“掩盖”了黑土层变薄、耕地质量下降的严峻现实，这反倒容易导致农民和有关部门放松对耕地质量的保护。东北部分黑土区在发展粮食生产过程中已透支耕地产出能力，黑土层变薄的风险性被粮食增产淡化，严重性正在人为和自然因素的“合谋”影响下加剧。 “最重要的是耕地质量保护法规不完善，作为耕地使用主体的农民缺乏保护耕地质量的主动性。”中国农科院土壤肥料研究所副所长、中国土壤学会副理事长张维理一语道破黑土质量下降的玄机，我国自20世纪80年代开始农村耕地转化为一家一户的经营方式，耕地管理单元变小，使用权变更频繁，农民保护耕地积极性不足“种几年后就不是自己的地了，谁还愿意投入保护,” “技术层面上也落后，没有有效的监测体系就无法及时发现耕地质量变化的最新情况，不能制定准确的修复 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 。”张维理认为，耕地质量测试指标和方法陈旧，比如我国对地力的 评价 LEC评价法下载LEC评价法下载评价量规免费下载学院评价表文档下载学院评价表文档下载 通常采用土壤有机质含量，但实际测定的却是有机物质全量，而不是活性有机质，这样的测试结果根本无法准确反映耕地地力和土壤演变。 此外，地方在建设桥梁、道路时会占用优质的黑土农田，补回来的却多是相对贫瘠的土地，“这就不仅是黑土层流失问题，占一亩就少一亩。”即便新增土地具备改造成黑土地的条件，还需要大量人力、物力。黑龙江省国土资源厅土地开法整理处处长任百会说，耕地占补平衡中对新增土地的整理费用每亩在10万元左右。 31