从行政权力的本质反思公共行政伦理

从行政权力的本质反思公共行政伦理 从行政权力的本质反思公共行政伦理 2006年第4期暨南(哲学社会科学版) N0.42006JournalofJinanUniversity(PhilosophyandSocialSciences) 总第123期 SumNo.123 从行政权力的本质反思公共行政伦理 淳于淼泠 (重庆大学贸易与行政学院,重庆400044) [摘要]行政权力从属于民主宪政的 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 安排,立法,行政,司法的分权制衡机制能够有效地控制行 政权力并减少行政权力的异化,从而达到保障公民权利和社会公共利益的立宪目的.行政权力的起源及其 本质说明公共行政伦理产生和发展的基础是宪政民主的制度安排;公共行政伦理的建设应本着以权力制约 权力的政治学逻辑,主要采取法制化的有效途径. [关键词]行政权力;公共行政伦理;宪政民主;制度安排 [中图分类号]C931[文献标识码]A[文章编号]1000—5072(2006)o4—0073一O6 一 ,研究现状及问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 的提出 20世纪7O年代,哈佛大学哲学家约翰?罗 尔斯发表了《正义论》,重新引起政治哲学对正 义,价值等社会问题的关注.随后,美国水门事 件,伊朗门事件等政府丑闻,又直接引发了美国 社会对公共行政伦理的关注,促使不少具有现 实关怀的学者从更多的角度深入探讨如何行之 有效地减少政府行政腐败,保护公民个人权利 和社会公共利益.与此同时,高通货膨胀,低经 济增长的"滞胀"型经济危机,导致西方各国政 府先后展开了"新公共行政运动"."新公共行 政运动"质疑或否定美国行政学鼻祖伍德罗?威 尔逊(WoodrowWilson)在l887年提出的"政 治,行政二元论",提出了在公共行政领域导入 价值观,伦理学等主张.1989年,美国公共行 政学会在华盛顿召开了主题为"政府中的伦 理——一个复杂的网络"第一届全国政府伦理 1991年,美国第一届"政府伦理研究 学大会. 大会"讨论的范围涉及了伦理学与组织控制,行 政人员的伦理观念与职业行为,政策理论等领 域的内容.1994年,美国学者特里?L?库珀 (TerryLCooper)的行政伦理学专着——《行政 伦理学 手册 华为质量管理手册 下载焊接手册下载团建手册下载团建手册下载ld手册下载 》(HandbookofAdministrativeEth— ics)问世,标志着美国公共行政伦理学进入了 相对成熟的阶段. 在我国,社会转型和经济体制改革的深化, 要求传统行政伦理超越以个体德性为主的"官 德",从理性化,制度化,技术化等方面重构适应 市场经济发展需要的公共行政伦理.中国学者 近几年来"对包括行政伦理的界定,行政伦理学 的性质和研究对象,行政伦理学的框架体系,行 政的价值追求,官僚制等一系列重要问题进行 了较为深入的探讨,在某些问题上还提出了原 创性见解."ll但总的来说,我国公共行政伦理 学的研究起步比较晚,还存在着研究层面比较 浅,理论与实际结合不足等问题,亟需要进一步 深化这些方面的研究,使之为建构和谐社会提 供价值导向和理论支撑. 笔者认为,公共行政伦理是政府行政机关 及其行政人员在行使行政权力,提供公共服务, 保障公民权利和社会公共利益等一系列行政管 理活动中所应遵循的一种职业理念,职业 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 [收稿日期]2005—03—15 [作者简介]淳于森泠(1957一),女,满族,IlI东黄县人,重庆大学副教授,博士,主要从 事政治学,公共管理方面的研究. ? 74?淳于淼泠:从行政权力的本质反思公共行政伦理2006年7月 和职业道德.作为一种职业伦理,公共行政伦 理与其它职业伦理没有高下之分,但由于公共 行政管理在本质上从属于政治领域,这个领域 "人的最大化的冲动是权力";l1H"还有"判断 政府的好坏,不在乎该政府的权力是在多数人 手中,还是在少数人手中,而是这种权力运用的 方式,服务目的和所受限制的程度."J8因此, 最能引起政府行政人员冲动而又极易腐化变质 的行政权力,无疑是公共行政伦理研究的逻辑 起点;客观认识行政权力的价值定位——究竟 是刻意维护专制集权体制还是以保障个人权利 和社会公益需要为己任,才能在理论上更深刻 地认识公共行政伦理的特殊性和复杂性,充分 揭示公共行政伦理制度化的必要性,可行性和 有效性,并在制度伦理,制度安排,制度创新方 面针对目前我国公共行政管理中"公共权力常 常被非公共运用,公共利益被少部分个体私欲 瓜分,公共权力被当成了谋取特殊利益的工 具"的现状,提出建设我国公共行政伦理的 基本思路,开阔我国政治哲学研究的视野. 二,行政权力的起源与公共 行政伦理的价值取向 西方现代社会与我国传统社会的一个本质 不同是在天赋人权,人人生而自由平等的理念 之上建立了代议制民主政府,行政权力不仅是 强迫公民履行义务的手段,也是保障公民权利 的工具.而在传统社会,臣民对君主和国家只 有义务而无权利可言,根本不可能产生为宪政 民主所制约的行政权力.因此,行政权力作为 国家权力的一个组成部分,在性质上与国家政 治体制是一致的;不同的政治体制决定了行政 权力的来源,配置及运行方式及其所服务的对 象和所承担的责任,同时也决定了其行政伦理 所追求的价值目标. 在封建政治体制中,政治与行政合为一体, 严格地说,是没有行政权力的,只有一种专制的 权力——王权.从西方的"朕即国家"到东方 的"普天之下,莫非王土,率土之滨,莫非王臣" 莫不如此."君权神授"是封建专制集权的思 想基础,世袭,暴力,权术,独裁是获取权力和维 持统治的手段,整个社会被专制集权的政治结 构所覆盖.中国尽管很早就产生了以孔孟为代 表的"仁政"政治哲学观,但是却成为历代统治 者迷惑,愚弄人民的思想工具.儒家的伦理道 德被"君要臣死,臣不得不死"的封建人身依附 关系所利用,奴性的君臣伦理被制度化和社会 化,"三纲五常"吞噬了个人平等自由的权利, 这一切导致中国传统政治哲学很难突破家国同 构,公私不分的思维定势去思考个人,社会的发 展.尽管历代朝政几乎都冠冕堂皇地强调官员 的伦理情操,但由于整个国家的政治制度是为 少数封建特权阶层服务的,这种"特权政治下的 政治权力,不是被用来表达人民的意志,图谋人 民的利益,反而是在'国家的'或'人民的'名义 下被用来管制人民,奴役人民,以达成权势者自 私自利的目的."l5J】?所以,不论怎样标榜以民 为本,廉政为民,却终不过是以强调官员的"私 德"来混淆整个社会的"公德",尤其是"为民做 主"的官德伦理取代了个人权利的自主自治. 这里,姑且不说当官不为民做主,不如回家卖红 薯的"父母官"在封建社会本来就是一种稀有 的公益资源,不具有普遍性和确定性,而且它还 利用父母天伦之情欺骗性地实现了封建政治伦 理的工具性价值."为民做主"与君为臣纲,父 为子纲的封建伦理关系胶合为一体,积淀成中 国社会固有的官本位文化,在社会政治心理的 深处严重阻扰了现代民主社会所必需的个人权 利意识,个人责任意识,公共伦理道德意识等思 想观念的形成,致使官尊民卑的政治伦理价值 观得到了社会的普遍认同."三年清知府,十万 雪花银"虽然形象地描述了封建专制集权制度 的腐败,但是可以说,对制度伦理合理性的独立 思考和建构历来都是中国政治哲学反应最为迟 钝的部分. 事实上,封建专制社会并不缺少其政治行 "不是约束权力而是 政的制度保障,"依法行政 制服个体和社会,专制体制从社会基本制度上 就掠夺了个人权利并极力防范社会异己力量的 形成,所有政治的,行政的,社会的,乃至于家庭 和个人的伦理道德规范早已被封建专制统治者 第28卷第4期暨南(哲学社会科学版)?75- 所控制,其政治行政伦理的基本价值取向当然 就是以维护专制集权为根本目的.在这样的专 制体制下,遑论公共二字?公共行政伦理又何 以可能?只有"当行政权力为大多J服务的 时候,行政权力就是真正的公共行政{(力,由此 而来的行政管理就是真正的公共行政.相反, 行政权力如果只为少数人或者某个行政领导者 服务,那么行政权力就退化或者异化为封建腐 朽,黑暗落后,专制残暴的绝对权力或者私人化 权力,由此而来的行政管理就只能是恶政或暴 政,根本就没有公共的实质."6j 所以,不言而喻,行政权力是一个历史范 畴,有了民主宪政,才有了三权分立意义上的行 政权力.三权分立中的行政权力是西方近代自 然法和社会契约论的理性产物,是民主宪政保 障个人权利,限制政府权力的制度创新. 民主宪政在理论上论证了国家权力首先来 源于个人权利,其合法性在于"公共",彻底否 定了封建专制的"君权神授论"及其人生依附 关系,主张天赋人权,人生而自由平等,每个人 与生俱来享有同等的自由和权利,只是为了共 同的需要和利益每个人让出自己的一部分权 "社会契约"——公民与国家签订宪法 利,并以 的方式授权国家.因此,国家本身就是契约的 结果,它的一切权力来源于人民的授权和同意, 人民和国家之间是一种权利的委托与代理的契 约关系,人民有权对国家权力的行使实行有效 的监控,并用选票做出肯定或否定的评价,国家 权力的合法性就在于它是一种公共权力.这是 人类第一次解决了政治哲学中这个最古老也是 最根本的难题.在制度安排上,民主宪政偏好 "性恶论",认为人人都有滥用公共权力的天然 倾向,坚持三权分立,分权制衡的立宪原则,把 公共权力划分为立法权,行政权和司法权,这三 大权力各司其职又相互制衡,共同构成国家权 力的制度安排及其运行机制,以此防止国家权 力侵犯个人权利和社会公共利益,抵制任何专 制和集权.在公民权利决定国家权力的宪政框 架中,政府的行政权力无疑也是来自于公民个 体权利的集合,是因为人们共同利益的需要而 设立的,并且以契约的方式产生,与封建集权行 政相比有着本质上的差异,主要表现在: 首先,它是一种受托的权力,即权力接受者 手中的权力是"公权",而不属于任何个人,家 族或某一利益集团,政府并不是天生就享有代 表社会管理公共事务的权力,也"不可能'赋 予'公民什么权利,因为公民早已拥有各项基本 的权利",是人民通过一定法定程序授权政 府部门的,社会之所以需要政府就在于通过政 府行使行政权力使民主宪政的理念得以实现. 所以,保障个人权利和提供公共物品是政府合 法存在的前提;相对于公民权利,行政权力是服 务于公民权利的手段,当手段成为少数人的目 的时,政府的合法性就要受到质疑,当公共权力 出现非公共运用而损害了公共利益时,人民就 有权取消丧失合法性基础的政府,按照自己的 意愿重新组成政府.其次,行政权力在宪法及 相关法律所规定的范围内行使,是一种受到限 定和控制的权力,即政府职能只能局限在为社 会提供公共物品和公共服务上,其权力运行不 能超出这一范围.因为"谁都不能以协定的方 式把自己所没有的东西,即支配自己的生命的 权力,交给另一个人"jl,否则,人们在订约时 如果交出的是自己的全部权力而接受权力者又 不受契约限制,那么势必会产生一个生杀予夺 的专制暴政统治,重蹈"君要臣死,臣不得不 死"之覆辙.再有,法理性是其区别于封建集权 行政的又一本质特征.现代行政权力服从于非 人格性的,规制性的秩序,行政人员的职权,职 责,义务和权利都有法律的明文规定,这就从制 度安排上减少了行政权力的任意性和随意性. 由此可见,政体性质的演变导致了其行政的目 的及其方式的转变,而与之相应的行政权力及 其行政伦理也必然随之发生质的变化.国家政 治体制不仅决定了其行政权力的性质和运作的 基本方式,也必然决定了这个国家政治行政伦 理的基本原则和规范.行政伦理价值观作为社 会的一种意识形态,是服从和服务于社会的经 济基础和上层建筑的.公共行政伦理的产生和 发展只能是在一个已经产生了公共权力,公共 领域的社会,并且这个社会的政治体制在本质 上是民主的,公正的,合理的,其政府的所作所 ? 76?淳于淼泠:从行政权力的本质反思公共行政伦理2006年7月 为,即行政权力才可能被正义的制度所规范和 制约,才能派生出与之相应的公共行政伦理,并 真正切实发挥其内在的自律性来抵制行政权力 的腐败变质.换言之,社会基本制度本身的伦 理才会产生社会的公理,公共的伦理,才会派生 公共行政的伦理;个体和社会才有权利和能力 ,只有宪 对政府的非伦理行为进行抵制.显然 政民主的制度安排才是形成良好公共行政伦理 的前提条件;公共行政伦理也需要要与整个社 会的民主政治同步才能真正发展起来.正是民 主政治制度本身所内涵的人生而自由平等的伦 理价值观为形成一个自由,民主的社会公共空 间提供了深刻的思想基础,才产生了个体所拥 有的基本人权和由此而形成的公共权力,政府 的价值才从本质上确定下来——个人权利和社 会公共物品的受托者,服务人;行政权力才注入 了分权制衡的工具理性;社会与政府是"主仆" 的伦理关系才成为公共行政伦理的价值追求. 一 旦偏离这些基本价值要求和原则,就丧失了 其权力来源的合法性及其存在的理由.所以, 脱离一个社会基本的制度安排和国家政体的性 质,是很难从本质上认识和建构现代公共行政 伦理的.作为一种职业道德,公共行政伦理"在 对个人的要求能够提出之前,必须确定正义制 度的内容."Jl?否则,"当人们处于从恶能得到 好处的制度下,要劝人从善是徒劳的."l0J 三,行政权力的悖论与公共 行政伦理的制度化 伴随着现代民主宪政而产生的行政权力, 从理论上说"公共性"是其与身俱来的本质属 性,由此产生的公共行政伦理关系也应是一种 "主仆"关系.但是在现实政治生活中,并不能 保证这种政治关系一直处于一个比较理想的控 制状态,这主要基于与个体权利和社会公共利 益紧密联系的政府行政权力在以下几个方面很 难摆脱诺斯"权力悖论"的困境. 1.政府服务性与行政权力的强制性.如前 所述,政府是以保障公民权利,提供公共物品, 满足社会公共管理日益增长的需要而作为自身 存在的合法性前提,服务于社会是政府的天职, "公仆"是政府行政人员社会角色的定位.但 是,由于任何管理都是以服从为前提条件的,而 服从势必需要依靠相应的权威,权力的支撑. 政府在服务于社会时,需要运用行政权力对社 会公共利益整合,维护和分配,使社会秩序在一 个合法的公共权力意志范围内运转.为了维持 这种公共权力自身的存在与运转,更好地保障 和维护社会公益需求,行政权力必须要有强制 性和权威性,才能具有提供公共物品,处理公共 事务的能力.因此,行政机关作为社会公共生 活的管理主体,被授予了直接强制执行行政职 权的特别权力,通过行政指令,行政命令等行政 手段,一方面可以杜绝或减少公共领域中"搭便 车"的现象,保护公共利益;另一方面又可以直 接或间接地干预个体的权利和义务,这是政府 行政管理所必须的,但同时又使行政权力成为 一 种超越个体和社会之上的公共力量,拥有了 高度的垄断性.与个体权利相比,行政权力处 于强势地位,个人权利处于弱势地位,任何个人 与政府相比总是弱小的,微不足道的,面对行政 权力的侵害,常常是难以有效地自保.行政权 力的强制性给不法官员提供了以权谋私,侵害 个人权利和社会公共利益的可乘之机,使行政 权力既可以成为保护个人权利的最有效的工 具,但同时又是侵害个人权利的最大威胁. 2.有限政府与行政自由裁量权.行政权力 相对于立法权和司法权,与公民生活有着更为 直接和宽泛的联系,"政府对公民从摇篮到坟墓 予以监督,保护他们的生存环境,在不同时期教 育他们,为他们提供就业,培训,住房,医疗机 构,养老病死,为之提供衣食住行,这就需要大 量的行政机构……,而这些行政机构又必须有 自由裁量权."LllJ行政自由裁量权是政府及其 行政人员在处理复杂多变的公共事务管理中一 种灵活的权变管理方式,特别是应对紧急情况 时有助于提高行政管理的效率.但是,正是由 于在行政管理中需要赋予行政权力以自由裁量 的空间以及"一切有权力的人都容易滥用权力, 这是万古不易的一条经验.有权力的人们使用 权力一直到遇有界限的地方才休止"?的本 第28卷第4期暨南(哲学社会科学版)?77? 能冲动,使行政权力极具扩张性并与分权制衡 的有限政府原则直接冲突,最终导致行政权力 的腐败和政府职能的扭曲. 3.政府公共权威与用使中的私人化.政府 是一个特殊的公共组织形态,作为一个抽象的 概念,大公无私无疑是它的本质属性,在应然状 态下的政府将是社会公共利益的化身和公民权 利的保护神,享有高度的公共权威.但政府这 一 公共组织的运作同其他任何形态的组织一样 也离不开人的具体操作,政府行政权力实际上 总是由少数的自然个体生命具体行使,它所拥 有的一切合法权力,权威也就与掌权者自身利 益及其相关集团的利益混同在一起了.也就是 说,"政府本身不应有自己的私利,但操作并组 成政府的人却有着自身的利益,而且他们会借 助政府的强制力来实现自身的利益."_】政府 的行政权力也就在不同的范围内和不同的程度 上被异化成为一种私人权利,这便是公共选择 理论所揭示的"政府失灵","官员寻租".公共 选择学派用"经济人"的概念,把政府作为追求 经济利益的个体,从根本否定了公共利益的存 在,打破了国家自动代表公共利益,政府行政人 员大公无私的道德神话. 行政权力所具有的强制性,扩张性和公共 权力私人化等弊端,使政府在提供公共物品时, 无形中就缺少了"市场竞争"这种来自外部的 压力以及伴随着平等,自愿,公开,后果自负等 市场竞争机制而生成的伦理规范.政府的行政 伦理既没有产权约束,也没有市场的外在约束, 仅仅依靠其自身是很难培育出良好的行政伦理 规范来,这就是为什么"在市场过程的引导下, 即使恶人也会行善,而在政治过程的引导下,即 使善人也会害人……"_】的根源所在.所以, 建设公共行政伦理并使其能够发挥相应的约束 效能,首先就必须坚持孟德斯鸠"要防止滥用权 力,就必须以权力制约权力"的基本对策,尽量 避免行政权力边界模糊和弹性状态的出现,以 正义的,刚性的,法律制约行政权力,杜绝和减 少法律授权不足的行政权力肆意侵犯个体权利 和公共利益.同时,这些规范的,可预见的,可 考核的法规制度便是政府行政人员在执行公 务,行使权力时可操作化的实实在在的职业伦 理底线;在这样的职业伦理底线之上,公共行政 伦理才真正能昭示行政伦理的道德规范和唤起 政府行政人员行政的良心.因此,用硬制度驯 化行政权力和规范政府行政人员的行为,这既 是防止滥用行政权力的充分条件,又是公共行 政伦理发挥约束效能的必要条件.正义而刚性 的制度是集体理性,既有确定性,又有针对性, 具有个人道德所不能比拟的约束效能,构成了 制约行政权力和约束政府行政人员权力冲动的 充要条件,其深刻性和广泛性是个人道德远远 无法企及的. 在此值得关注和借鉴的是,在公共行政伦 理兴起的西方社会,深厚的法治传统和民主宪 政早已成为这些社会不言而喻的共同价值观并 形成了自觉地与异化的公共权力相抗衡的社会 公共意识及其相应的各种政治力量;民主宪政 的制度安排使那些人为的不确定因素很难随意 的,大范围的和长期的对刚性结构的法制构成 威胁和侵害,为防止行政权力的滥用提供了可 靠的制度保障.而即便是如此,其建构公共行 政伦理的主干仍然是道德规范的法制化.如美 国1958年的《政府工作人员伦理准则》,1978 年的《美国政府伦理法》,1992年的《美国政府 部门雇员伦理行为准则》;日本1998年的《国家 行政伦理法》等. 四,结语 如果无视"我国当前行政权力腐败愈演愈 烈,腐败之风蔓延,并向高层和集体腐败发展, 从制度上 分析 定性数据统计分析pdf销售业绩分析模板建筑结构震害分析销售进度分析表京东商城竞争战略分析 ,无非是权力过大,是制约缺位造 成的.特别是大权在握,处于'第一把手'位置 的官员,权力更是无人监督,无所约束……"? 这样的现状,提出对公共权力领域从业人员进 行"道德控制"1161引的思路,不过是一厢情愿 的善意而已.因为,如前所述,公共行政伦理毕 竟不同于一般的,个人的伦理道德,作为一种特 殊的职业规范,就在于它最终约束的是与社会 个体权利和公共利益紧密联系在一起的行政权 力.而且,政府也不是私人掏腰包的慈善团体, ? 78?淳于淼泠:从行政权力的本质反思公共行政伦理2006年7月 对于政府及其行政人员来说,"'不做什么',要 比'做什么'来得重要.从道德上说,抑恶比扬 善更为紧迫.从逻辑上说,伤害的坏处是直接 的,善行的好处是间接的.从认识上说,伤害比 善行更容易辨认."如果仅仅是对政府行政 人员一往情深地寄予道德厚望,而不采用法制 化的强硬他律方式来构筑他们遵纪守法的心理 防线和行为准则,无疑是向硕鼠敞开"公共粮 仓"的大门.无数事实已经证明,失掉制度监控 的行政权力是何等轻而易举地冲垮了政府行政 人员的法律,道德,良心的底线,如同害人的洪 水猛兽肆无忌惮地祸国殃民;把社会公共利益 和公民权利寄托在政府行政人员的一己善念 上,社会所付出的代价太沉重,所承担的伦理道 德风险更是无法估量的.当然不可否认,古今 中外有良知的政治家,学者莫不承认道德是一 种良知,它源于内心的价值与信仰,诸如正义, 平等,良心并出于高度自觉.但是,当面对"政 府运用强制性权力对我们生活的干涉,如果是 不可预见的和不可避免的,就会导致最大的妨 碍和侵害"?"的行政权力,我们"不要再侈谈 对人的信任,而是要用宪法的锁链来约束他们 不做坏事."与此同时,公共行政伦理作为 社会的一个次级系统,其功能的发挥,效能的显 现还需要相应的外部环境,当公民权利意识,个 人责任心和整个社会的公共意识的养成并转化 成防范和抵御公共权力异化的社会力量时,公 共行政伦理的自律性才可能在行政权力的使用 中发挥最大限度的作用,为社会和谐发展提供 一 种发自良心的行为楷模. ] [参考文献 [1]王锋,田海平.国内行政伦理研究综述[J].哲学动态 2003,(11). 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