【doc】浅谈高速公路建设中标工程转包和违法分包现象和对策

【doc】浅谈高速公路建设中标工程转包和违法分包现象和对策 浅谈高速公路建设中标工程转包和违法分 包现象和对策 第5期北方交通?2O1? 浅谈高速公路建设中标工程 转包和违法分包现象和对策 周政 (辽宁省高等级公路建设局,沈阳110003) 摘要就高速公路建设中标工程转包和违法分包现象和对策进行了探讨. 关键词高速公路工程转包分包 国家审计署2007年3月26日发布34个高等 级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果, 公布了高等级公路建设中存在的违法违纪问 题 快递公司问题件快递公司问题件货款处理关于圆的周长面积重点题型关于解方程组的题及答案关于南海问题 .在 审计的34个项目中有2O个项目涉及执行招 投标 投标文件投标文件范本格式投标文件范本免费投标文件范本网投标文件范本实例 制 度不严格,其中中标工程转包和违法分包问题是本 次审计重点,也是国家审计署要求交通部门重点整 改的工作重点.应该说,近年来随着《公路工程施 工招标投标管理办法》,《公路工程施工招标资格预 审办法》,《公路建设监督管理办法》的深入贯彻落 实,高速公路建设中招标人和中标人的行为得到了 很大的规范,对从源头上预防腐败,保证工程质量起 到了很好的作用,取得了明显的效果.但有些地方 中标工程的转包和违法分包行为固疾难医,屡禁不 止,还呈现出新的趋势,新的特点,严重干扰着高速 公路建设市场秩序,危害着工程质量,在社会上产生 了极坏的影响.笔者就高速公路建设领域的工程转 包和违法分包现象做些剖析,进而探讨解决的对策. 1转包和违法分包的涵义 招标人(业主)通过招标投标活动选择了适合 自己需要的中标人(施工单位)并与之订立合同. 中标人应当全面履行合同约定的义务,完成中标项 目.中标人不应将工程转包给他人. 所谓转包是指中标人将其承包的中标项目转手 让给他人,使他人实际上成为该中标项目新的承包 人的行为.从实践上看,转包行为有很大的危害性. 中标人擅自将其承包的中标项目转包,也违反了合 同法律的规定.中标人将中标项目转让给他人,是 擅自变更合同主体的行为,违背了招标人的利益,是 法律所禁止的行为. 所谓中标项目的分包是指一中标项目实行总承 包的单位,将其总承包的中标项目的某一部分或几 部分,再发包给其他的承包单位,与其签订总承包合 同项目的分包合同,此时中标人就成为分包合同的 发包人.对一些招标项目如大中型建设工程或结构 复杂工程,将自己总承包工程项目中的部分非主体, 非关键性工程项目分包给其他承包人,以发挥各自 的优势,这对提高工作效率,降低工程造价,保证工 程质量有一定的好处.但分包必须遵守法律规定的 限制条件: (1)中标人只能将中标项目的非主体,非关键 性工程分包给具有相应资质条件的单位; (2)分包的工程必须是招标承包合同约定的可 以分包的工程,合同中没有约定的,必须经招标人认 可; (3)中标项目的主体性,关键性工程必须由中 ; 标人自行完成,不得分包 (4)分包只能进行一次. 一 般来说,总承包企业和分包企业必须具有独 立法人资格和履行合同,承担民事 责任 安全质量包保责任状安全管理目标责任状8安全事故责任追究制幼儿园安全责任状占有损害赔偿请求权 的能力,必须 遵守有关法律,法规和规章的规定,不扰乱高速公路 建设市场秩序,不得损害他人利益和社会公共利益. 但为了维护招标人的权益,适当加重分包人的责任, 国家颁布的《招标投标法》中规定了中标人与分包 人应当就分包工程对招标人承担连带责任,也就是 说因分包工程出现的问题,招标人既可以要求中标 人承担责任,也可以直接要求分包人承担责任. 2现象 目前,高速公路建设中存在的转包和违法分包 行为主要有以下几方面现象: (1)非法转包.即承包方将其承包的建设工程 倒手转让给第三人,使该第三人实际上成为该建设 工程新的承包人的行为.转包的最显着特征是承包 人以包代管,仅收取转让费,自己并不实际履行合同 约定的义务,基本上不组织或不参与工程管理.一 般有两种形式,一种是承包单位将其承包的全部工 程转包给他人,另一种是承包单位将其承包的全部 工程肢解以后以分包的名义转包给他人即变相的转 包.一些单位将其承包的工程压价转包给他人甚至 ? 202?北方交通2007 不具备相应资质的包工队,从中牟取不正当利益,形 成"层层转包,层层扒皮"的现象,最后实际用于工 程建设的费用大为减少,导致严重偷工减料,造成重 大质量事故. (2)非法挂靠.是指挂靠人利用被挂靠单位的 名义(通常包括名称,信誉,执照,资质,公章及项目 经理等有关证件),与建设单位签订建设工程承包 合同,承揽建设工程勘察, 设计 领导形象设计圆作业设计ao工艺污水处理厂设计附属工程施工组织设计清扫机器人结构设计 ,施工,监理等业务, 尔后,以自己的管理人员,机械设备,资金和技术以 被挂靠单位的名义独立组织施工,自负盈亏,自担风 险,并向被挂靠单位缴纳一定比例管理费的行为. 其主要特点为: ?挂靠人具有一定的资金,设备,技术实力,被 挂靠人只是名义上的,不承担任何实质性的经济,技 术,质量责任. ?挂靠的形式具有多样性,可变性和隐蔽性. 有个人挂靠企业的,也有低资质企业挂靠高资质企 业;有当地企业挂靠外地企业,在地方保护政策地 区,也有外地企业挂靠当地企业;有行业垄断的,挂 靠指定企业,也有招投标时同时挂靠多家企业,凡此 种种,不一而足. ?挂靠具有利益多重性和诱惑性.挂靠人大多 拥有建设工程信息,与业主具有特殊关系,能提供被 挂靠人丰厚的管理费.能够同时满足建设单位,施 工企业和挂靠人自己等方方面面的利益,因此为各 方所接受,大家彼此心照不宣. (3)违法分包.按照规定,总承包人或者勘察, 设计,施工承包人承包建设工程后,可以将其承包的 某一部分工程或某几部分工程,再发包给具有营业 执照和相应资质条件的其他承包人,与其签订承包 合同项下的分包合同.分包人就其完成的工作成果 与总承包人,勘察承包人,设计承包人,施工承包人 向发包人承担连带责任.但实际上,承包人在承包 后未经发包人同意擅自分包工程,或将工程分包给 不具备相应资质,条件的单位,分包单位将其承包的 工程再分包等现象仍普遍存在. (4)无证照或超越资质,超越经营范围从事建 设工程活动.即承包方主体资格不合法.当前有两 种情况比较普遍,一种是承包方无证照而承揽工程 业务.现实生活中主要体现在施工合同方面,特别 是一些个体包工头,利用与业主的特殊关系无证照 从事建设工程施工活动.当然,这里有很大一部分 属于非法挂靠中挂靠人的无执照施工行为;另一种 是超越资质或经营范围从事建设工程活动. (5)为利用合同进行的违法行为提供便利条 件.一些施工企业为谋取不正当利益,允许其他单 位甚至个人挂靠本企业,为其提供证,照,公章,银行 帐户等便利条件,使他们以本企业的名义承建工程, 造成许多工程"高资质中标,低资质施工"的现象. 3成因分析 诚然,上述违规,违法行为的存在有着其社会原 因和复杂的经济背景,但对此作具体分析,笔者认 为,其原因有: (1)高速公路建设市场存在着巨大的利益诱 惑,诱使当事人铤而走险.高速公路建设项目利润 率较高,这是公认的事实,也正是如此,高速公路建 设行业的腐败,成了我国经济领域中的一个巨大的 "黑洞".即使是实行公开招投标,投标单位往往在 工程价款及结算上要作出相当幅度的优惠承诺,有 些地方甚至以文件形式明文规定投标价必须下浮在 0—10%之间为有效,从表面上看,一个建设项目难 度大,周期长,下浮比率不低,已无多大利润,其实不 然.如某省某段高速公路招标时,某施工单位以下 浮15%中标后,又将该工程以收取20%管理费的形 式转包给无证照个人XX施工.正是由于建设市场 存在着巨大的利益,驱使一些人不择手段的去钻营, 甚至以色情引诱,金砖敲门,取得工程承包权,在他 们看来,一旦工程到手,就意味着金钱滚滚而来.在 这种情形下,合同作为建设项目的载体及表现形式, 发生各类违法行为也不足为奇. (2)某些地方高速公路建设市场透明度不高, 存在"暗箱"操作.一方面,很多施工企业苦于得不 到有关信息,不得不托关系要项目,递介绍信,花精 力跑项目.另一方面,对业主缺少制约,业主可以随 心所欲地确定参加投标企业,在商量评标办法时,有 意识地向某方倾斜,出现了"明招暗定"的不规范行 为:如对外埠施工企业设置人市壁垒,评标办法不公 正,评标人员的固定化等等. (3)高速公路建设市场的监管力度不够.高速 公路建设市场,由于专业性比较强,有立项,规划,报 建,施工设计,招投标,合同签订履行,验收,结算等 手续;在招投标环节上,又有标书的拟定,投标企业 选定,标底的确定,材料差价分析,评标人员确定,评 分办法制定等等,无论是哪一个环节上出一个问题, 都很难实现公开,公平,公正的原则.高速公路建设 市场的监管部门,有计委,监察,土管,建设,财政,工 商,项目主管机关等部门,另有审计,质量监督,监理 等负有监督职责的中介机构,还有设计,勘探,项目 双方当事人等等.就监管部门而言,各负职责,各有 重点,各有一套监管方法,但总体上看,是各自为政, 第5期周政:浅谈高速公路建设中标工程转包和违法分包现象和对策?203? 各唱各的调,各拉各的弦,有的地方,部门之间还出 现了扯皮,互不买帐的情形.如何使各部门的监督 形成合力,落到实处,是当前需要解决的一个问题. 4对策和措施 目前高速公路建设中施工单位中标工程的转包 和违法分包合同的违法行为已经严重影响了高速公 路建设市场的健康发展,可以说转包和违法分包行 为是造成高速公路建设质量低劣,偷工减料,违反建 设规律等问题存在的主要根源,极大地损害了高速 公路建设市场体系的发展和成熟,进而影响了宏观 经济秩序的建立和社会主义市场经济体制的形成, 因此,必须疏堵结合,标本兼治,进行综合治理. (I)建立和完善有形高速公路建设市场,实施 ,各 "阳光合同"机制,制约违法合同的产生.现在地建立了有形高速公路建设市场,对建设项目的招 投标全部实行一站式管理和一条龙服务,效果良好, 但仍需进一步完善:某些业主只注重招标形式和过 程,但不重视招标合同履约情况,对合同签订,履行 失之偏颇,有的甚至不顾不问,一门心思只管招投 标.笔者认为,从微观上看,就一个具体的标段而 言,高速公路建设市场的全过程就是合同执行的全 过程,合同贯穿着市场主体进入,交易和退出的全过 程.招投标是其中一个比较重要的环节,通过公开 招投标,确定了一方合同当事人,应该在此基础上, 进一步扩展,把合同管理纳入有形高速公路建设市 场之内,并作为一个重要内容来对待,从而净化高速 公路建设市场的合同环境,避免无效合同,违法合同 的产生,提高履约率,进而进一步净化高速公路建设 市场秩序. (2)各有关部门要互相配合,各司其职,综合治 理.高速公路建设市场中,监管部门众多,既有外部 监管,又有内部监管.仅就合同内容而言,各部门的 监管内容在合同条款中均有体现,简而言之,质量监 督站负责施工企业市场准入,对从业施工单位进行 信用登记和信用评价,对中标的施工单位施工情况 实行动态管理,对企业施工能力进行评估,对承揽业 务量超出施工能力的,限制其进入我省高速公路建 设市场;招标办负责施工企业资质,业绩考核,应进 一 步严格招投标制度,细化招投标规定,堵住招投标 漏洞,在关键环节上预防和减少串标,围标,转包和 违法分包等违法行为的发生; 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 部门负责合同管 理,计量支付,对工程量清单实行严格审查;财务部 门负责工程价款结算,资金支付,对施工单位的资金 流向进行严格监管,对不合理的资金流向应坚决拒 付;总工办负责工程技术和设计变更的管理和审查; 项目指挥部具体负责中标单位合同的履约情况包括 工程进度,工程质量,建设资金的合理使用和合理流 向监控.监理单位(总监办,驻地办)要有效行使社 会监理职能;如果参与监管的各个部门都根据自身 的职责各自对中标单位进行管理,以中标合同为主 线,加强部门间的协调,发挥各部门的监督合力,就 可以形成统一有效的合同监管体系. (3)强化政府职能部门的管理作用. 首先,要强化对招投标活动的监管,《反不正当 竞争法》和《关于禁止串通招投标行为的暂行规定》 赋予了政府职能部门监督招投标的职责,有关部门 要按照法律和规章的规定,以查处串通招投标等非 法行为为突破口,实现监管职能到位. 其次,以合同为切入口,立足合同签证,全面参与 投招标活动.招投标工作实质上是为了确立一个合 同承包方,是为签订合同做准备的,在这当中,一方面 政府职能部门可以发挥企业登记主管部门的优势,严 格审查投标主体和合同主体资格,加强对工程合同事 先的管理,预防和减少合同纠纷和违法行为的发生, 为建立正常的市场进入,竞争和交易秩序提供有效的 保障;另一方面,发挥合同主管部门优势,积极宣传, 讲解合同法律法规,增强当事人合同法律意识,并按 照《合同签证办法》规定审查合同条款内容是否真实 合法,签约手续是否完备,把好合同签证关. 再者,加大违法合同查处力度.政府职能部门 应积极和高速公路建设部门配合,通过举报,回访检 查等手段,加强对合同违法行为的查处力度,树立政 府职能部门的执法权威,创造公平交易,平等竞争的 建设市场秩序. 此外,政府职能部门还可以开展合同纠纷行政 调解工作,促使合同顺利履行,提高合同履约率. SimpletalkingaboutSub—LettingandIllegalOneofFreeway'S BiddingEngineeringandCountermeasuresforIt AbstractThepapermakesanapproachtoSub— Lettingandillegaloneoffreeway'sbiddingenjineeringand toCountermeasuresforit. KeywordsFreewayEngineeringSub—Letting