《政府出资产业投资基金管理暂行办法》全方位梳理及重点条文解读

《政府出资产业投资基金管理暂行办法》全方位梳理及重点条文解读 时间:2017/1/18 14:01:24作者:廖睿彭严代家杰张吉宁来源:PPP操作实务 大中小 为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,优化政府投资方式,发挥政府资金的引导作用和放大效应,提高政府资金使用效率,吸引社会资金投入政府支持领域和产业,根据《公司法》、《合伙企业法》、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的 意见 文理分科指导河道管理范围浙江建筑工程概算定额教材专家评审意见党员教师互相批评意见 》(中发[2016]18号)、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》(国发[2016]53号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)等法律法规和有关文件精神,我们制定了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。2017年1月13日,国家发改委网站发布《国家发展改革委关于印发<政府出资产业投资基金管理暂行办法>的通知(发改财金规[2016]2800号)》。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》于2017年4月1日起施行。 PPP操作实务通过对该《办法》制订背景、目的意义、内容特点的梳理,使大家全面、深入地了解到该《办法》在优化政府投资方式,发挥政府资金的引导作用和放大效应,提高政府资金使用效率,吸引社会资金投入政府支持的领域和产业等方面的重要作用。 《政府出资产业投资基金管理暂行办法》有关起草背景和内容介绍 近日,国家发展改革委印发了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规[2016]2800号,以下简称《办法》)。现将《办法》起草背景和主要内容介绍如下: 一、《办法》起草背景和起草过程 党中央、国务院高度重视政府出资产业投资基金发展工作。2016年《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)提出:“根据发展需要,依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金,充分发挥政府资金的引导作用和放大效应”。2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出:“大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,通过认购基金份额等方式予以支持”,并明确要求发展改革委制定“政府使用包括中央预算内投资在内的财政性资金,支持重点领域产业投资基金管理办法”。为进一步 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 政府出资行为,促进政府出资产业投资基金行业健康有序发展,按照党中央、国务院的决策部署,在总结政府出资产业投资基金已有的运作实践基础上,发展改革委研究起草了《办法》。在《办法》起草过程中,我们多次组织召开部门和行业座谈会,深入调研和广泛听取地方政府和行业、专家的意见。《办法》发布后,还将指导各级政府规范设立和有效运用产业投资基金,发挥好政府对社会投资的带动和引导作用。 二、《办法》出台的意义和目的 当前,政府出资产业投资基金已成为我国各级政府广泛使用的投融资工具,近年来呈加速增长之势,并已形成以长三角、环渤海地区为聚集区域,并由东部沿海地区向中西部全面扩散的分布特征。政府出资产业投资基金市场格局呈现国家级、地方级发展规模化、市场化的特点。从国家层面看,如国家科技成果转化引导基金、国家新兴产业创投引导基金、国家中小企业发展基金等吸引了有实力的企业、大型金融机构等社会资本参与,投向国家重点支持领域和行业。从地方层面看,如中关村创业投资引导基金、山东省股权投资引导基金、湖北省长江经济带产业基金等采用参股设立子基金等方式,重点支持省市级经济发展的关键领域。《办法》出台的意义和目的主要有以下几个方面: 一是主动把控政府出资产业投资基金发展总体趋势。作为传统银行和资本市场之外的重要金融媒介和投融资工具,产业投资基金是有效市场和有为政府相结合的一个关键着力点。十八大以来,政府出资产业投资基金成为创新政府投融资资金运用方式、提高政府出资资金使用效率的重要选择,为发挥政府资金引导作用和放大效应,吸引社会资金投入政府支持领域和产业发挥了积极作用。 在进一步做好促投资、稳增长实践中,政府出资产业投资基金还会有更快和更大规模增长。如何在宏观层面上把握政府出资产业投资基金总体运行动态和发展趋势,完善政府资金运用绩效评价制度,分析评价政府出资产业投资基金的投融资效果和总体政策效果,不断提高政府资金使用效率,防范化解政府出资产业投资基金投融资过程中的潜在风险,更好发挥政府资金市场化配置的杠杆作用,需要在国家层面有更全面和更完善的政策法规予以规范和引导。《办法》的出台顺应了这一发展趋势要求。 二是健全和完善政府出资产业投资基金行业管理和监督评价政策体系。目前,政府出资产业投资基金可直接适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》、《合伙企业法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号)、《创业投资企业管理暂行办法》(发改委2005年39号令)、《私募投资基金管理办法》(证监会2014年105号令),以及《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)等。这些文件从不同层面和不同角度对政府出资产业投资基金资金募集、基金投向、基金监管等基金运作环节进行了规范和指导。地方政府也根据自己的实际情况,有针对性地出台了本地政府出资产业投资基金的管理办法。 然而,现有监管政策还不够健全完善。在政府出资产业投资基金设立之后,还需要从政府出资产业投资基金的政策属性和政府性资金属性出发,对政府出资产业投资基金的总体运行状况进行信息采集和风险监测,对政府出资产业投资基金投融资活动的总体状况和发展趋势进行政策评估、信用评估和趋势把控。本《办法》的出台,正是从这些方面进一步健全了政府出资产业投资基金的监管政策评价制度,补充、完善了我国基金业管理的政策体系。 三是创新完善政府投融资管理体制的具体措施之一。《办法》的出台是根据事中事后监管要求,针对政府出资产业投资基金设立后的投融资行为,对以投资基金方式进行的政府投融资活动进行宏观监测和管理,是对进一步创新完善政府投融资管理体制的具体落实。 四是有利于更好地贯彻国家发展战略和产业政策。设立政府出资产业投资基金的核心在于,通过财政性资金撬动社会资本进入国民经济发展重点领域,及具有较大发展潜力、经过前期扶持培育后可成长为新的经济增长点的领域。《办法》提出由负责宏观经济管理和国家产业政策的发展改革部门对政府出资产业投资基金是否符合国家产业政策进行主动地符合性评价,保证基金在实际运作过程中“不走偏”,有利于国家产业政策的贯彻执行。 三、《办法》的主要内容 《办法》共七章四十七条,针对基金的募资、投资、管理、退出等环节,以信息登记、绩效评价和信用评价的方式对政府出资产业投资基金运行进行宏观信用信息监督管理。 第一章是总则,主要对政府出资产业投资基金及其组织形式、管理架构及运行管理等进行界定和原则性规定,明确《办法》加强事中事后信用信息监管的原则,确定具体信用信息监管方式和监管责任主体。 第二章从基金资金募集开始,具体明确政府出资产业投资基金信用信息的登记管理体制,包括登记程序、登记方法,登记内容等。 第三章明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域,具体包括非基本公共服务领域、基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域、战略性新兴产业领域和先进制造业领域、创业创新领域等。并强调政府出资产业投资基金的具体投资对象应是未上市企业股权,或者上市公司的定向增发、并购重组和私有化等股权交易的股份。 第四章确定政府出资产业投资基金的绩效评价体系及评价方法。评价包括两个方面,一是对政府出资产业投资基金运行绩效的评价,二是对基金管理人绩效的评价。评价采取系统性评分办法,并将评分结果适当予以公告。 第五章确定政府出资产业投资基金行业信用体系建设。建立基金、基金管理人和从业人员信用记录,并纳入全国信用信息共享平台;各级发展和改革部门负责区域内政府出资产业投资基金行业信用体系建设,并与全国信用信息共享平台联网互通。对于存在不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员,国家发展和改革委通过“信用中国”网站统一向社会公布。第六章确定政府出资产业投资基金的监督管理,主要是针对基金的信用信息进行具体监管。监管采取现场和非现场“双随机”抽查方式,对政府出资产业投资基金进行业务指导,促进基金规范运作,有效防范风险。 第七章是附则,对《办法》具体施行进行了说明。 四、《办法》的主要特点 一是注重部门间协作。《办法》充分考虑不同监管部门的分工职责,充分考虑现有基金业监管政策相关要求,充分考虑监管部门间的配合与协作,避免出现重复、交叉和多头监管,恪尽职守,突出强调了发展改革部门在政府出资产业投资基金中的政府投融资行为特征,重点监管产业政策方向,积极完善基金业发展整体监管政策体系建设。 二是坚持并突出事中事后监管原则。《办法》重点强调针对政府出资产业投资基金设立后的运行监测、信用评价和绩效评价,对政府出资产业投资基金的政策效果和投融资绩效进行宏观总体评估。 三是坚持贯彻“放管服”行政管理体制改革精神。《办法》以政府出资产业投资基金登记信息管理系统为依托,将基金设立前审批改为设立后登记信用信息,并实行分级登记管理,坚持贯彻落实行政管理体制“放管服”改革要求,强化基金运行环境建设和服务行业健康发展。四是突出信用约束理念,创新政府宏观管理方式。不同于传统意义上政府投融资行为中的审批制、核准制和备案制等行政管理工具,《办法》创新政府宏观监管方式,提出了“登记+信用约束”的行政管理模式,将信用监管运用到政府出资产业投资基金行业的监管上,通过与全国信用信息共享平台和“信用中国”网站互联互通,有助于政府在宏观调控中更好地把握苗头性、倾向性和潜在性问题,推动政府出资产业投资基金行业持续健康发展,切实发挥好服务实体经济的积极作用。 五是着重宏观监管避免行政干预。《办法》对基金的具体经营管理和投融资行为没有增加行政审批和行政干预,既对政府资金使用方式的转变效果和投融资行为有明确的方向把握、信息分析和绩效评价,又保证政府出资产业投资基金按照市场化、专业化原则依法独立运作。六是为地方政府设立政府出资产业投资基金寻找出资方、遴选基金管理人提供重要参考。《办法》提出建立并完善政府出资产业投资基金和基金管理人绩效评价指标体系,每年根据特定的评价指标对基金和基金管理人进行系统性评分,并将结果适当予以公告,为社会投资方和地方政府选择合适的基金和基金管理人提供参考,也对政府出资产业投资基金的运作提出指导性要求。 四、《办法》全文及重点条文解读 部分条文解读来源:PE实务(刘乃进) 政府出资产业投资基金管理暂行办法 第一章总则 第一条为促进国民经济持续健康发展,优化政府投资方式,发挥政府资金的引导作用和放大效应,提高政府资金使用效率,吸引社会资金投入政府支持领域和产业,根据《公司法》、《合伙企业法》、《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》(国发[2016]53号)、《国务院关于创新重点领域投融资机制、鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)等法律法规和有关文件精神,制定本办法。 【分析】 1、该办法明示,其上位法为《公司法》、《合伙企业法》,此点保持了与发改委等10部委发布的《创业投资企业管理暂行办法》相同的法律逻辑。 2006年3月1日,《创业投资企业管理暂行办法》生效,其第一条规定“依据《公司法》、《中小企业促进法》等法律法规制定(注:当时含有有限合伙内容的《合伙企业法》尚未修订)”;其第六条规定,“以公司形式设立的创业投资企业,可以委托其他创业投资企业、创业投资管理顾问企业作为管理顾问机构,负责其投资管理业务。委托人和代理人的法律关系适用《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国 合同 劳动合同范本免费下载装修合同范本免费下载租赁合同免费下载房屋买卖合同下载劳务合同范本下载 法》等有关法律法规”。 2、2013年6月1日,修订后的《证券投资基金法》实施,该法第二条将证券投资基金(含私募证券)的上位法界定为《信托法》、《证券法》。 2014年8月21日,证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》施行,该办法第一条将私募基金(含私募股权)的上位法界定为《证券投资基金法》。 3、2015年11月12日,财政部《政府投资基金暂行管理办法》施行,该办法第一条规定其依据《预算法》、《合同法》、《公司法》、《合伙企业法》制定。 4、简要分析 不同上位法的界定,会导致对基金的性质、基金份额的性质、基金与投资者之间的法律关系、基金与管理人之间的法律关系有不同认识。 按《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》,私募基金的证券或金融产品的属性更浓。在政府出资产业投资基金领域,按《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《创业投资企业管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》,基金的企业性质更浓。 产业基金的法律属性如何定位,在实务层面,对各参与主体之间法律关系的界定、权责利的划分有重要影响,例如政府持有产业投资基金之权益的转让是否需要进场交易,是否需要履行评估、审计程序等。 第二条本办法所称政府出资产业投资基金,是指有政府出资,主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。 第三条政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。 【分析】 1、第二条、第三条,将政府出资产业投资基金界定为有政府出资、进行股权投资的基金,其中的政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金,此规定与财政部《政府投资基金暂行管理办法》的相关规定基本一致。 财政部《政府投资基金暂行管理办法》规定:“政府投资基金,是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金”,“政府出资,是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金”。 2、基金中有政府出资,无论出资比例大小,均被认定为“政府出资产业投资基金”。 3、政府出资与国有企业出资不同,此处政府出资强调是列入财政预算或具有扶持性质的专项建设基金或其他财政性资金,普通国有企业的出资不属于政府出资。 第四条政府出资产业投资基金可以采用公司制、合伙制、契约制等组织形式。 第五条政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产,由基金托管人托管基金资产。 【分析】 此处要求政府出资产业投资基金之基金资产必须托管。 关于托管问题,基于《证券投资基金法》的规定,私募基金领域一直未建立起强制托管制度。《证券投资基金法》第八十八条规定:“除基金合同另有约定外,非公开募集基金应当由基金托管人托管。”《私募投资基金监督管理暂行办法》第二十一条规定:“除基金合同另有约定外,私募基金应当由基金托管人托管。” 财政部、发改委从政府资金监管角度,要求政府出资产业投资基金之基金资产建立强制托管制度,这对保证基金财产安全、保障基金规范运营具有积极意义。 第六条政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则,政府出资人不得参与基金日常管理事务。 【分析】 该条强调市场化运作,要求政府出资人不得参与基金日常管理事务。但对政府出资人是否参与投资决策的问题,未做明确说明。对此,财政部《政府投资基金暂行管理办法》的相关规定是“政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门 应指导投资基金建立科学的决策机制,确保投资基金政策性目标实现,一般不参与基金日常管理事务。” 第七条政府出资产业投资基金可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式,充分发挥基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。 第八条国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理,负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设,定期发布行业发展报告,维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。 【分析】 本条赋予国家发改委和地方发改部门对基金业务活动事中事后管理的权利。至此,有观点认为,我国政府出资产业投资基金需要满足财政部、发改委、证监会的三重监管,三重监管体制建立。 对此,发改委的解释是:“目前,政府出资产业投资基金可直接适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》、《合伙企业法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号)、《创业投资企业管理暂行办法》(发改委2005年39号令)、《私募投资基金管理办法》(证监会2014年105号令),以及《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)等。这些文件从不同层面和不同角度对政府出资产业投资基金资金募集、基金投向、基金监管等基金运作环节进行了规范和指导。地方政府也根据自己的实际情况,有针对性地出台了本地政府出资产业投资基金的管理办法。 然而,现有监管政策还不够健全完善。在政府出资产业投资基金设立之后,还需要从政府出资产业投资基金的政策属性和政府性资金属性出发,对政府出资产业投资基金的总体运行状况进行信息采集和风险监测,对政府出资产业投资基金投融资活动的总体状况和发展趋势进行政策评估、信用评估和趋势把控。本《办法》的出台,正是从这些方面进一步健全了政府出资产业投资基金的监管政策评价制度,补充、完善了我国基金业管理的政策体系。” 第二章政府出资产业投资基金的募集和登记管理 第九条政府向产业投资基金出资,可以采取全部由政府出资、与社会资本共同出资或向符合条件的已有产业投资基金投资等形式。 【分析】 依据该条,政府出资产业投资基金: 1、可以全部由政府资金出资设立,也可以由政府资金和社会资金共同出资设立; 2、可以新设,也可以向已有基金投资; 3、对已有基金投资,笔者认为增资是当然被允许的方式,受让原有投资人的基金份额也应当被允许。 第十条政府出资产业投资基金社会资金部分应当采取私募方式募集,募集行为应符合相关法律法规及国家有关部门规定。 第十一条除政府外的其他基金投资者为具备一定风险识别和承受能力的合格机构投资者。 【分析】 第十条强调募集方式的私募性质,将政府出资产业投资基金界定为“私募基金”;第十一条建立合格投资者制度,并强调只能向机构投资者募集。 第十二条国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统,并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内,应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内,应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。 【分析】 发改委管理时期,私募股权基金的备案采取的是“基金备案+管理人附带备案”的模式,即基金募集设立后要到国家发改委或地方发改部门完成备案,在基金备案时,对管理人附带性备案;基金未募集设立,管理人无需备案,也没有办法申请备案。 该条沿袭了原有的思路,即基金募集完毕后二十个工作日内完成登记。 需要继续关注的是,此处并未对基金募集完毕进行界定,是首期出资到位的时点,还是全部资金均到位的时点,亦或是作为基金载体的公司、合伙企业注册成立之日? 第十三条政府出资产业投资基金的投资方向,应符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策,能够充分发挥政府资金在特定领域的引导作用和放大效应,有效提高政府资金使用效率。 第十四条政府出资产业投资基金在信用信息登记系统登记后,由发展改革部门根据登记信息在三十个工作日内对基金投向进行产业政策符合性审查,并在信用信息登记系统予以公开。对于未通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金,各级发展改革部门应及时出具整改建议书,并抄送相关政府或部门。 第十五条国家发展改革委负责中央各部门及其直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。地方各级发展改革部门负责本级政府或所属部门、直属机构政府出资设立的产业投资基金材料完备性和产业政策符合性审查。以下情况除外: (一)各级地方政府或所属部门、直属机构出资额50亿元人民币(或等值外币)及以上的,由国家发展改革委负责材料完备性和产业政策符合性审查; (二)50亿元人民币(或等值外币)以下超过一定规模的县、市地方政府或所属部门、直属机构出资,由省级发展改革部门负责材料完备性和产业政策符合性审查,具体规模由各省(自治区、直辖市)发展改革部门确定。 第十六条政府出资产业投资基金信用信息登记主要包括以下基本信息: (一)相关批复和基金组建 方案 气瓶 现场处置方案 .pdf气瓶 现场处置方案 .doc见习基地管理方案.doc关于群访事件的化解方案建筑工地扬尘治理专项方案下载 ; (二)基金章程、合伙协议或基金协议; (三)基金管理协议(如适用); (四)基金托管协议; (五)基金管理人的章程或合伙协议; (六)基金管理人高级管理人员的简历和过往业绩; (七)基金投资人向基金出资的资金证明文件; (八)其他资料。 第十七条新发起设立政府出资产业投资基金,基金组建方案应包括: (一)拟设基金主要发起人、管理人和托管人基本情况; (二)拟设基金治理结构和组织架构; (三)主要发起人和政府资金来源、出资额度; (四)拟在基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制、基金存续期限等; (五)政府出资退出条件和方式; (六)其他资料。 第十八条政府向已设立产业投资基金出资,基金组建方案应包括: (一)基金主要发起人、管理人和托管人基本情况; (二)基金前期运行情况; (三)基金治理结构和组织架构; (四)基金章程、合伙协议或基金协议中确定的投资产业领域、投资方式、风险防控措施、激励机制等; (五)其他资料。 【分析】 1、第十二条到第十八条,要求政府出资产业投资基金在发改委体系内登记,登记系统是“政府出资产业投资基金信用信息登记系统”。 具体要求是: 1)国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统,并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。 2)中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内,应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内,应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。 2、明确规定了发改委体系登记的材料及内容要求。 3、简要分析 此项规定,是否意味着政府出资产业投资基金应完成“双重备案/登记”,即证监会体系下中基协对私募产品的备案和发改委体系的“信用信息登记系统”登记,值得继续关注。 目前,《证券投资基金法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》有效施行,本次发改委颁布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》将于2017年4月1日施行,届时如无新的监管要求出现,则政府出资产业投资基金应进行双重备案/登记。 截止2016年12月底,中基协备案的私募股权基金实缴规模约4.32万亿。截止2016年9月,我国引导基金总规模约3.3万亿,占我国股权基金的大多数。如避免政府出资产业投资基金的双重备案,则需发改委或证监会有一方放弃备案要求(或互相承认对方备案效果并等同于在本系统备案)。但目前看,发改委和证监会(中基协)要求备案的内容并不一致,各自备案的目的与侧重点也有差异,其中一方放弃备案要求的可能不大。 第十九条政府出资产业投资基金管理人履行下列职责: (一)制定投资方案,并对所投企业进行监督、管理; (二)按基金公司章程规定向基金投资者披露基金投资运作、基金管理信息服务等信息。定期编制基金财务报告,经有资质的会计师事务所审计后,向基金董事会(持有人大会)报告; (三)基金公司章程、基金管理协议中确定的其他职责。 第二十条基金管理人应符合以下条件: (一)在中国大陆依法设立的公司或合伙企业,实收资本不低于1000万元人民币; (二)至少有3名具备3年以上资产管理工作经验的高级管理人员; (三)产业投资基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为; (四)有符合要求的营业场所、安全防范设施和与基金管理业务有关的其他设施; (五)有良好的内部治理结构和风险控制制度。 【分析】 对基金管理人设置了准入条件,对管理团队、制度建设提出了基本要求。按规定,基金管理人应满足实收资本1000万、高管团队“3+3”等要求。 此前,证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》并未对私募管理人设置准入条件。 笔者认为,对私募管理人及管理团队设置一定的准入条件,是必要的,具有积极意义。 第二十一条基金应将基金资产委托给在中国境内设立的商业银行进行托管。基金与托管人签订托管协议,托管人按照协议约定对基金托管专户进行管理。政府出资产业投资基金托管人履行下列职责: (一)安全保管所托管基金的全部资产; (二)执行基金管理人发出的投资指令,负责基金名下的资金往来; (三)依据托管协议,发现基金管理人违反国家法律法规、基金公司章程或基金董事会(持有人大会)决议的,不予执行; (四)出具基金托管报告,向基金董事会(持有人大会)报告并向主管部门提交年度报告; (五)基金公司章程、基金托管协议中规定的其他职责。 【分析】 1、要求委托商业银行托管,并列明托管人的五项职责。 从对托管人和托管职责的要求看,托管人只能是商业银行,托管职责倾向于形式和程序性内容,具体权责利有赖于托管协议的约定。这与《证券投资基金法》中的基金托管不同,后者所称“基金托管人”应是持牌托管机构(可以是经核准的商业银行,也可以是经核准的其他金融机构),基金托管人法定职责较多。 注:《证券投资基金法》规定“基金托管人由依法设立的商业银行或者其他金融机构担任。商业银行担任基金托管人的,由国务院证券监督管理机构会同国务院银行业监督管理机构核准;其他金融机构担任基金托管人的,由国务院证券监督管理机构核准。”“基金托管人应当履行下列职责:(一)安全保管基金财产;(二)按照规定开设基金财产的资金账户和证券账户;(三)对所托管的不同基金财产分别设置账户,确保基金财产的完整与独立;(四)保存基金托管业务活动的记录、账册、报表和其他相关资料;(五)按照基金合同的约定,根据基金管理人的投资指令,及时办理清算、交割事宜;(六)办理与基金托管业务活动有关的信息披露事项;(七)对基金财务会计报告、中期和年度基金报告出具意见;(八)复核、审查基金管理人计算的基金资产净值和基金份额申购、赎回价格;(九)按照规定召集基金份额持有人大会;(十)按照规定监督基金管理人的投资运作;(十一)国务院证券监督管理机构规定的其他职责。” 2、此规定出台后,以下问题值得思考: 政府出资产业投资基金委托不具备证券投资基金托管人资质的商业银行进行托管,证监会、中基协是否认可?是否视同基金已经托管?在中基协私募基金备案系统中,该基金应选择已托管,还是选择未托管? 如证监会、中基协不视为已托管,则此种行为可否视为已经有了“监管”,以此解释基金具有了安全保障机制? 3、个人认为:《证券投资基金法》规定的基金托管更适合于证券投资基金(含私募),对股权投资基金的匹配度略差;对政府出资产业投资基金而言,发改委的规定可操作性更强一些,法律关系更顺畅一些。 第二十二条已登记并通过产业政策符合性审查的各级地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金,可以按规定取得中央各部门及其直属机构设立的政府出资产业投资基金母基金支持。 第二十三条已登记并通过产业政策符合性审查的政府出资产业投资基金除政府外的其他股东或有限合伙人可以按规定申请发行企业债券,扩大资本规模,增强投资能力。 【分析】 第二十二条、第二十三条规定了在发改委体系登记后可获得的支持:一是可以获得母基金支持,二是社会股东或其他有限合伙人可以申请发行企业债券。 第三章政府出资产业投资基金的投资运作和终止 第二十四条政府出资产业投资基金应主要投资于以下领域: (一)非基本公共服务领域。着力解决非基本公共服务结构性供需不匹配,因缺乏竞争激励机制而制约质量效率,体制机制创新不足等问题,切实提高非基本公共服务共建能力和共享水平。 (二)基础设施领域。着力解决经济社会发展中偏远地区基础设施建设滞后,结构性供需不匹配等问题,提高公共产品供给质量和效率,切实推进城乡、区域、人群基本服务均等化。 (三)住房保障领域。着力解决城镇住房困难家庭及新市民住房问题,完善住房保障供应方式,加快推进棚户区改造,完善保障性安居工程配套基础设施,有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造,切实增强政府住房保障可持续提供能力。 (四)生态环境领域。着力解决生态环境保护中存在的污染物排放量大面广,环境污染严重,山水林田湖缺乏保护,生态损害大,生态环境脆弱、风险高等问题,切实推进生态环境质量改善。 (五)区域发展领域。着力解决区域发展差距特别是东西差距拉大,城镇化仍滞后于工业化,区域产业结构趋同化等问题,落实区域合作的资金保障机制,切实推进区域协调协同发展。 (六)战略性新兴产业和先进制造业领域。着力解决战略性新兴产业和先进制造业在经济社会发展中的产业政策环境不完善,供给体系质量和效率偏低,供给和需求衔接不紧密等问题,切实推进看得准、有机遇的重点技术和产业领域实现突破。 (七)创业创新领域。着力解决创业创新在经济社会发展中的市场环境亟待改善,创投市场资金供给不足,企业创新动能较弱等问题,切实推进大众创业、万众创新。 投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。 第二十五条政府出资产业投资基金应投资于: (一)未上市企业股权,包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市 企业的股权; (二)参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份; (三)经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。 基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。 第二十六条政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%,且不得从事下列业务: (一)名股实债等变相增加政府债务的行为; (二)公开交易类股票投资,但以并购重组为目的的除外; (三)直接或间接从事期货等衍生品交易; (四)为企业提供担保,但为被投资企业提供担保的除外; (五)承担无限责任的投资。 【分析】 第二十五条、二十六条相结合,明确了实务中常遇到的几个问题。对政府产业基金而言,以下问题是证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》未做规定,本办法予以明确的内容: 1、明确了投资方向:限于未上市企业股权和上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份。 2、明确了闲置资金的使用范围:限于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。 3、提出了分散度要求 即政府出资产业投资基金对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%,该要求与2006年《创业投资企业管理暂行办法》保持一致。 笔者认为: 1)对创投类基金而言,投资风险较大,失败率较高,应通过分散投资的方式均衡单个项目的风险,提出分散度要求十分必要。证监会《私募投资基金监督暂行办法》中未提出此项要求,现实中存在单只基金全部投向某一单一创投项目的情形,此时失败率较高,投资者 风险很大。 2)对并购基金而言,因投资的目标企业较为成熟,颠覆性失败风险相对较低,投资分散度的要求可以放宽,甚至可以允许投向单一项目的并购基金存在。 4、明确禁止“名股实债”、“证券期货类投资”、“对外担保(目标企业除外)”、“承担无限责任”。 第二十七条政府出资产业投资基金应在章程、委托管理协议等法律文件中,明确基金的分配方式、业绩报酬、管理费用和托管费用 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 。 第二十八条政府出资产业投资基金章程应当加强被投资企业的资金使用监管,防范财务风险。 第二十九条基金一般应在存续期满后终止,确需延长存续期的,应报经政府基金设立批准部门同意后,与其他投资方按约定办理。 第四章政府出资产业投资基金的绩效评价 第三十条国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金绩效评价指标体系。评价指标主要包括: (一)基金实缴资本占认缴资本的比例; (二)基金投向是否符合区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策,综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等; (三)基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为; (四)是否存在违反法律、行政法规等行为。 第三十一条国家发展改革委每年根据评价指标对政府出资产业投资基金绩效进行系统性评分,并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。 第三十二条国家发展改革委建立并完善基金管理人绩效评价指标体系。评价指标主要包括: (一)基金管理人实际管理的资产总规模; (二)基金管理人过往投资业绩; (三)基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向; (四)基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为; (五)基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚,是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单; (六)是否存在违反法律、行政法规等行为。 第三十三条国家发展改革委每年根据评价指标对基金管理人绩效进行系统性评分,并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发展改革委另行制定。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。 【分析】 建立基金和基金管理人的绩效评价指标体系,并进行评价。从评价指标看,并不复杂,评价结果可能影响到基金的信贷政策和基金管理人受托管理的竞争优势。 第五章政府出资产业投资基金行业信用建设 第三十四条国家发展改革委会同有关部门加强政府出资产业投资基金行业信用体系建设,在政府出资产业投资基金信用信息登记系统建立基金、基金管理人和从业人员信用记录,并纳入全国信用信息共享平台。 第三十五条地方发展改革部门会同地方有关部门负责区域内政府出资产业投资基金行业信用体系建设,并通过政府出资产业投资基金信用信息登记系统报送基金、基金管理人和从业人员有关信息。报送内容包括但不限于工商信息、行业信息、经营信息和风险信息等。 第三十六条对有不良信用记录的基金、基金管理人和从业人员,国家发展改革委通过“信用中国”网站统一向社会公布。地方发展改革部门可以根据各地实际情况,将区域内失信基金、基金管理人和从业人员名单以适当方式予以公告。 发展改革部门会同有关部门依据所适用的法律法规及多部门签署的联合惩戒备忘录等对列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员开展联合惩戒,惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。 第三十七条国家发展改革委在“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏,公布失信基金、基金管理人和从业人员名单,及时更新名单目录及惩戒处罚等信息,并开展联合惩戒的跟踪、监测、统计和评估工作。 第六章政府出资产业投资基金的监督管理 第三十八条国家发展改革委会同地方发展改革部门严格履行基金的信用信息监管责任, 建立健全政府出资产业投资基金信用信息登记系统,建立完善政府出资产业投资基金绩效评价制度,加快推进政府出资产业投资基金行业信用体系建设,加强对政府出资产业投资基金的监督管理。 第三十九条对未登记的政府出资产业投资基金及其受托管理机构,发展改革部门应当督促其在二十个工作日内申请办理登记。逾期未登记的,将其作为“规避登记政府出资产业投资基金”、“规避登记受托管理机构”,并以适当方式予以公告。 第四十条中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内,向国家发展改革委提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告,并及时报告投资运作过程中的重大事项。 地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金的基金管理人应当于每个会计年度结束后四个月内,向本级发展改革部门提交基金及基金管理人的年度业务报告、经有资质的会计师事务所审计的年度财务报告和托管报告,并及时报告投资运作过程中的重大事项。 重大事项包括但不限于公司章程修订、资本增减、高级管理人员变更、合并、清算等。 第四十一条发展改革部门通过现场和非现场“双随机”抽查,会同有关部门对政府出资产业投资基金进行业务指导,促进基金规范运作,有效防范风险。基金有关当事人应积极配合有关部门对政府出资产业投资基金合规性审查,提供有关文件、账簿及其他资料,不得以任何理由阻扰、拒绝检查。 第四十二条对未按本办法规范运作的政府出资产业投资基金及其基金管理机构、托管机构,发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函,视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施,并适当予以公告。 第四十三条建立政府出资产业投资基金重大项目稽察制度,健全政府投资责任追究制度。完善社会监督机制,鼓励公众和媒体监督。 第四十四条各级发展改革部门应当自觉接受审计、监察等部门依据职能分工进行的监督检查。各级发展改革部门工作人员有徇私舞弊、滥用职权、弄虚作假、玩忽职守、未依法履行职责的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。 【分析】 办法要求按时登记,按时报送业务报告、财务报告、托管报告及重大事项,对未按办法规范运作的政府出资产业投资基金及其基金管理机构、托管机构,发展改革部门可以会同有关部门出具监管建议函,视情节轻重对其采取责令改正、监管谈话、出具警示函、取消登记等措施,并适当予以公告。 第七章附则 第四十五条本办法由国家发展改革委负责解释。 第四十六条政府出资产业投资基金投资境外企业,按照境外投资有关规定办理。 第四十七条本办法自2017年4月1日起施行,具体登记办法由国家发展改革委另行制定。本办法施行前设立的政府出资产业投资基金及其受托管理机构,应当在本办法施行后两个月内按照本办法有关规定到发展改革部门登记。