遵循城市发展规律，促进京津冀协同发展

037安树伟闫程莉王宇光遵循城市发展规律，促进京津冀协同发展安树伟闫程莉王宇光*A内容提要经济发展水平的差距是人口向大城市集聚的首要原因，人口向大城市集中仍然是城镇化的普遍规律，对于特（超）大城市限制人口的强制性规划和政策应谨慎应用。北京试图疏解“非首都功能”的出发点可以理解，但寄希望于通过“非首都功能”疏解成功治理好北京日益严重的“大城市病”的可能性很小。即使通过行政手段勉强而为之，也是事倍功半，得不偿失。未来京津冀的协同发展，要遵循城市发展基本规律，要加快促进河北绿色崛起，推动形成“一主两副”的经济中心格局，协同治理京津冀地区的大气污染，科学规划建设雄安新区。关键词城市发展规律；京津冀；非首都功能京津冀协同发展战略实施以来，以资源环境承载能力为基础，以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点，着力调整和优化经济结构，构建现代化交通网络系统，推进产业升级转移，推动公共服务共建共享，努力打造世界级城市群。京津冀先后出台了《京津冀协同发展规划纲要》《京津冀城乡规划（2016—2030年）》《京津冀协同发展生态环境保护规划》等文件，协同发展水平明显提升。但是，京津冀协同发展也存在不少问题。首先，区域内部发展不平衡，城乡差距持续扩大。无论是工业化还是城镇化，河北均与北京、天津有较大差距，并且这种落差较大的局面短时间内很难扭转。其次，城镇体系存在断层现象，特（超）大城市处于绝对优势，缺少发挥“二传手”作*安树伟：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院北京市丰台区花乡张家路口121号100070电子邮箱：answ1969@163.com；闫程莉：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院北京市丰台区花乡张家路口121号100070电子邮箱：yanchengli616@163.com；王宇光：中国水产科学研究院渔业发展战略研究中心北京市永定路南口青塔村150号100141电子邮箱：18810955300@163.com。本文得到2013年国家社会科学基金重点项目“都市圈内中小城市功能提升的模式与路径研究”（13AJL014）的资助。安树伟闫程莉王宇光第2卷第3期2017年5月号，37-47页财经智库FINANCIALMINDS财经智库FINANCIALMINDS038用的大城市；交通基础设施一体化也有待推进。最后，资源环境约束尤其是大气环境污染尤为突出，城市宜居品质不高。如2015年PM2.5年均浓度的下降，“天帮忙”的因素起了很大作用，“人努力”的效果主要体现在风速偏大的天气，对于低风速的静稳天气下PM2.5浓度的下降，“人努力”的效果尚不显著。这些问题背后的根本原因是河北与北京、天津发展差距的过大。下文针对京津冀协同发展中存在的问题，结合雄安新区建设提出未来京津冀协同发展思路和建议。一、人口向大城市集中仍然是城镇化的普遍规律人口向大城市集聚是世界主要国家A的城镇化规律。1950—2010年，世界主要国家的城镇化率由不到30%提升到56.7%；与此同时，世界主要国家小城市人口比重稳定降低，由81.25%降到55.45%（丁成日，2015）。世界范围内，这60年间最大城市人口超过500万人和100万人口规模城市超过5个的国家中，小城市人口所占比重均呈大幅下降，最大城市人口所占比重呈上升趋势（见 表 关于同志近三年现实表现材料材料类招标技术评分表图表与交易pdf视力表打印pdf用图表说话 pdf 1）。这说明，在城镇化过程中世界大城市的人口占总人口的比重呈上升态势，而小城市人口占总人口的比重呈下降态势。表11950—2010年世界主要国家城镇化主要指标项目年份小城市人口所占比重（%）最大城市人口所占比重（%）城镇化率（%）最大城市人口超过500万人的国家1950712335.102010492564.94增长率-30.998.685.01100万人口规模城市超过5个的国家1950681839.632010471970.50增长率-30.85.677.90资料来源：丁成日（2015，第89-90页）。在城镇化过程中，城市之间人口也存在向大城市集聚的趋势。1900—1980年，全世界50万人以下城市人口占城市总人口的比重由76.4%下降到A主要国家是指国家人口不少于700万人；全国最大城市人口不少于100万人。2010年全球共有84个主要国家（不包括中国）。039安树伟闫程莉王宇光57.2%，人口在小城市的集聚程度呈下降趋势；50万人以上城市人口占城市总人口的比重均呈现不同程度上升趋势。在50万人以上人口城市中，城市人口增长率由高到低分别是500万人、250万人、100万人和50万人以上人口城市（见表2）。这充分表明，在城镇化进程中城市人口规模大，对人口的集聚能力越强；人口向大城市集聚的速度要快于向中小城市集聚的速度。表21900—1980年世界大城市人口增长情况类型1900年1950年1970年1980年1980/1900（1900年=1）1900—1980年平均增长率（%）世界总人口（万人）1650002508003610404374101.72.1世界城市总人口（万人）22000724001250001806007.29.050万人以上城市总人口（万人）520025700563007730013.917.4占世界总人口（%）3.210.215.617.7占城市总人口（%）23.635.545.042.8100万人以上城市总人口（万人）270018400433005990021.226.5占世界总人口（%）1.67.312.013.7占城市总人口（%）12.325.434.633.2250万人以上城市总人口（万人）15009700257003590022.928.7占世界总人口（%）0.93.97.18.2占城市总人口（%）6.813.420.619.9500万人以上城市总人口（万人）7005700166002250031.138.9占世界总人口（%）0.42.34.65.1占城市总人口（%）3.27.913.312.550万人以下城市总人口（万人）1680046700687001033005.16.4占世界总人口（%）10.218.619.023.6占城市总人口（%）76.464.555.057.2资料来源：作者整理。即使在中国现行的人口制度下，人口向大城市集聚也是中国城镇化的普遍特征。1992—2010年，全国50万人以下的小城市人口占总人口的比例下降了10.41个百分点，50万～100万人的中等城市人口比例下降了8.55个百分点，100万～200万人的大城市人口比例下降了1.66个百分点。与此同时，200万～800万人的大城市人口占总人口的比例上升了8.23个百分点，800财经智库FINANCIALMINDS040万人以上的大城市人口占总人口的比例增加了12.39个百分点（见表3）。可见，中国的城镇化进程中大城市对人口的集聚作用要远远强于中小城市。表31992—2010年中国不同规模城市人口分布变化趋势（单位：%）城市人口规模1992年1995年2000年2005年2009年2010年50万人以下15.5913.3510.546.755.465.1850万~100万人28.8625.9426.3121.7020.1220.31100万~200万人30.5535.2532.7728.5828.9828.89200万~800万人25.0021.9020.2431.3133.0033.23800万人以上03.3610.1411.6612.4412.39资料来源：魏后凯（2014，第103页）。城镇化的国际经验和国内实践表明，城市人口的增长有其内在规律，很少受到政策和规划左右。大城市对人口的集聚作用要显著高于中小城市，特大城市对人口的集聚作用要明显高于一般大城市，人口向大城市集聚是城镇化的普遍规律。在中国新型城镇化进程中，依然要以市场为主导，减少约束人口自由流动的制度约束，降低人口城镇化的制度壁垒和成本，对于特（超）大城市限制人口的强制性规划和政策应该谨慎应用，这对于中国科学合理地推进新型城镇化具有重要的意义。解决“大城市病”问题宜疏不宜堵，政府应在大城市内部均衡提供优质的基础设施和公共服务，缓解中心城区的人口过度集聚，提高城市的环境承载力。在交通方面，大城市内部交通应进一步加密地铁线路，缩短通勤时间，完善城际交通，打造快速交通圈。在医疗、教育方面，在城市内部均衡配置医疗和教育资源，合理增加医院和学校的供给，逐步实现大城市内部公共服务的均等化。为了促进大中小城市和小城镇的协调发展，政府应着眼于提升中小城市的公共服务功能，提升中小城市的服务配套措施，增强中小城市的人口吸引力，扮演好“政府搭台，市场唱戏”的角色。二、北京疏解“非首都功能”的困境为了解决北京日益严重的“膨胀病”，国家及北京市有关部门正致力于疏解北京的“非首都功能”，试图通过产业的高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，以有效控制人口规模；河北则试图积极承接北京“非首都功能”041安树伟闫程莉王宇光及天津的产业转移。北京是全国产业功能、吸纳就业功能、人口集聚功能和社会服务功能最完善的城市，城市吸纳能力很强，由此导致人口增长过快。1990—2016年，北京常住人口由1086万人增加到2173万人（平均每年增加68万人），年均递增4.43%；同期外来人口由53.8万人增加到807.5万人（平均每年增加47.1万人），年均递增18.45%；外来人口占常住人口的比例由5.0%提高到37.2%，年均提高2.01个百分点。而北京的人口承载力是有限的，由此导致“大城市病”极为严重。尤其是大气污染物排放总量仍然超过环境容量，空气质量与国家新 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 和公众期盼依然存在较大差距，大气污染防治形势十分严峻。未来，北京市新型城镇化发展的主线就是着力解决城市吸纳能力强与承载能力弱的矛盾。在这种背景下，中央及北京市提出大力疏解“非首都功能”。（一）人口和劳动力为什么会向北京流动托达罗的人口乡村—城市流动理论告诉我们：人口流动的过程是人们对城乡预期收入差异而不是实际收入差异做出的反应。预期收入是按照城乡工作之间的实际收入差异和一个新迁入者获得一份城市工作的可能性来衡量的。即“预期收入=城市实际收入×在城市找到工作的概率”。如果迁移者预期在起初阶段找到有稳定工资收入的工作概率较小，但有希望随着自己在城市里关系的扩大，使这种概率逐步提高。那么，即使在最初或更长时期内预期的城市收入可能低于预期的农村收入，但对于迁移者来说，迁移仍然是合理的。经济发展水平的差距是人口向大城市集聚的首要原因。较高的经济发展水平主要体现在经济收入的差距上。我国的大城市人口变动主要以机械变动为主，城市人口增加主要来自乡村和中小城市人口的迁入。京津冀地区有超大城市北京、特大城市天津，河北省内部也形成了大中小城市分布的格局。北京市建城区的人口密度已达1.34万人/km2，远超京津冀的其他地级城市。从城镇职工年平均工资来看，2015年北京市城镇职工平均工资已超过10万元，是天津的1.22倍、河北省地级市的2倍左右（见表4）。在如此巨大的经济收入差距下，河北省各地级城市的人口就会基于经济谋利动机，向北京、天津等特（超）大城市聚集，导致京津人口成为京津冀地区人口聚集的制高点。财经智库FINANCIALMINDS042表42015年京津冀主要大中小城市人口集聚的影响因素城市类型城市建城区人口（万人）建成区人口密度（万人/km2）城镇职工平均工资（元）超大城市北京1877.701.34103400特大城市天津875.240.9984833大城市石家庄282.171.0148272唐山197.690.7951214保定157.350.8543046中等城市邢台94.241.0541195张家口89.501.0439400承德56.920.4944512小城市廊坊36.850.5663426资料来源：《中国城市建设统计年鉴（2015年）》《中国城市统计年鉴（2015年）》。大城市往往比中小城市具有更加完善的社会服务，完善的公共服务和较低的使用成本也是造成人口向大城市集聚的主要原因。2013—2015年，北京、天津普通高考一本录取率均超过23%，而河北平均录取率仅超过10%（见表5）；河北与北京和天津的每万人拥有三甲医院数量的差距也越来越大（见表6）。表52013—2015年京津冀各地高考一本录取率（单位：%）地区2013年录取率2014年录取率2015年录取率平均录取率北京24.3324.8124.1324.42天津24.5224.2523.3924.05河北9.0310.2312.0010.42北京-河北15.3014.5812.1314.00天津-河北15.4914.0211.3913.63资料来源：http：//gaokao.eol.cn/zhiyuan/zhinan/201512/t20151225_1351335.shtml，2017-4-15。表62010—2015年京津冀每万人拥有三甲医院数量（单位：个/万人）年份北京天津河北河北/北京（%）河北/天津（%）20100.0190.0170.00423.5926.2620110.0180.0160.00526.3829.7720120.0180.0160.00528.3932.6120130.0210.0160.00524.9133.1720140.0210.0190.00524.6126.9220150.0240.0200.00521.5226.21资料来源：根据相关年份《中国卫生和计划生育统计年鉴》《中国统计年鉴》整理计算。043安树伟闫程莉王宇光城市的发展规模有利于创造就业机会，城市每增加100万人，个人的就业率平均值要提高0.66个百分点，而且城市扩张的就业增加效应对于较低技能的劳动力更大（陆铭等，2012）。此外，在人均公园面积、城市绿化率、公路里程、社区数量、医疗卫生等公共服务等方面，大城市都比中小城市具有更明显的优势。良好的人文和制度基础使得大城市具有比中小城市更强的人口吸引力。大城市市场化水平要普遍高于中小城市，市场在资源配置中的决定性作用能够更好地发挥；大城市具有比中小城市更加优越的营商环境，有利于各类企业尤其是中小企业的发展，能够吸引各类人才等要素资源的快速集聚。大城市具有完善的企业制度，能够很好地实现企业技术成果转化，大多数中小城市市场转让的科技成果与京、津、沪相比，仍然相差几十倍乃至上百倍。大城市完善的法治环境能够促使社会安定，降低城市犯罪率，维护社会公正法治，保证企业和个人的生产生活能够有序进行。陌生的生活环境、严格的户籍制度、激烈的竞争环境以及居住质量的下降，是人口向大城市迁移面临的主要成本。在中国，特（超）大城市严格的户籍制度背后是对优质公共服务特权的保护。但在当前的城镇化进程中，人口向特大城市或大城市的集聚主要还是对收入增长的需求，对于优质公共服务的需求还不构成主要影响因素。因此，严格的户籍制度并不能阻碍人口向大城市的集聚，人口向大城市集聚依然是城镇化进程中的主要趋势。事实上，2000—2015年京津冀人口分布重心有明显向东北方向偏移的趋势。2000年人口分布重心大致在河北省保定市号头庄回族乡附近；2015年人口分布重心大致在河北省保定市大辛庄镇附近（见图1）。东北方向对人口的吸引能力更强，反映出京、津两地对河北人口的吸引能力仍然强大。（二）什么是北京的“非首都功能”严格来讲，“非首都功能”并不是一个科学的概念。根据城市经济增长的基础模型理论（ExportBaseModel），可以将城市的产业部门按照是否向城市域外“出口”产品和劳务而分成基础部门和非基础部门。基础部门是城市存在和发展的原动力，是服务于其他地区的产业；而非基础部门则是指那些只为城市内的消费而生产的部门。基础部门是自变量，非基础部门是因变量；财经智库FINANCIALMINDS044基础部门决定了非基础部门的规模，从而决定了城市的规模。基础部门向非基础部门提供需求，城市经济的增长取决于基础部门和非基础部门的比例，这一比例越高则城市经济增长率越高（蔡孝箴，1998）。图12000—2015年京津冀人口重心变动趋势资料来源：作者整理。北京是我国的首都，是全国的政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，属于典型的“知识型+服务型”城市，在高端服务业、高新技术产业和文化创意产业等方面具有明显优势（李国平等，2014）。按照城市基础模型理论，北京的基础部门应该是体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的相关部门，如体现政治中心的中央国家机关；体现文化中心的图书馆、博物馆、展览馆、影剧院等；体现国际交往中心的交通枢纽、国际及国外驻华机构；体现科技创新中心的高等院校、科研院所、工程中心、技术中心等。因此，北京的“非首都功能”就应该是除了体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的其他部门。（三）北京的“非首都功能”很难疏解北京试图疏解“非首都功能”的出发点可以理解，问题是任何一个城市的存在不仅仅是单纯依托基础部门（即“首都功能”），而不需要非基础部门（即“非首都功能”）。一个只向域内销售的商店的关闭并不意味着城市规模的缩减，而是另外一个新商店的开张，或者其他类似商店会扩大规模以填补空缺；只有一个向域外“出口”产品的企业的关闭才能导致城市经济规模的缩减045安树伟闫程莉王宇光（蔡孝箴，1998）。因此，在某种程度上讲，北京要想“消肿”只能从城市的基础功能（即体现“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的部门）开始。而寄希望于通过“非首都功能”疏解来治理北京日益严重的“大城市病”，无异于南辕北辙。即使通过行政手段勉强而为之，也是事倍功半，得不偿失。既然北京的“大城市病”治理很难从自身的“非首都功能”疏解入手，那么必须在更大范围、更广视角来考虑。比较可行的出路有：一是遵循人口向大城市集中的基本规律，继续促进人口向特大、超大城市集中；二是着力在河北省的范围内培育新的增长极，即从根本上提高河北的经济发展水平，逐步缩小河北中小城市与北京之间巨大的收入差距和公共服务水平差距，进而起到拦蓄进入北京人口和产业的作用（闫程莉、安树伟，2014）。三、有效推进京津冀协同发展的政策选择（一）加快促进河北绿色崛起京津冀协同发展的根本难点在河北。因此，在京津冀协同发展中，河北并不仅仅是承接北京和天津的产业转移，而是要以提高地区整体发展水平和竞争力为核心，对接和落实国家顶层设计，强化省域统筹协调，充分发挥地方政府和企业的主体作用，全面缩小与京津的发展梯度，大力提升河北的综合承载力，积极承接产业转移，推进产业转型与提升，优化省域城市空间格局，着力抓好环境治理与生态建设，加速构建一体化的综合交通体系，强化公共服务和社会管理，推动体制机制创新，在京津冀协同发展中加快实现河北的绿色崛起。（二）推动形成“一主两副”的经济中心格局世界级城市群的发展历程表明，世界级城市群的建设与世界城市的形成是相互促进的。其核心城市既是世界城市，也是一定范围内的经济中心。促进京津冀协同发展，建设京津冀世界级城市群，都 要求 对教师党员的评价套管和固井爆破片与爆破装置仓库管理基本要求三甲医院都需要复审吗 京津冀至少有一个明确的经济中心。当前，北京事实上承担了京津冀经济中心的角色，在北京疏解非首都功能的背景下，北京是否仍然是经济中心？学术界和政府部门对此看法并不相同。我们认为处于后工业化阶段的北京，近期仍然是京津冀以金融服务、研财经智库FINANCIALMINDS046发创新、管理控制为主的经济中心，北京在京津冀的这一地位近期不可能被其他城市超越。要加快天津、石家庄次级经济中心的培育，最终形成“一主两副”的经济中心格局；增强唐山、保定、邯郸等区域性中心城市职能，提升其他城市的支点作用，完善现代城镇体系结构。（三）协同治理京津冀地区的大气污染京津冀的大气污染是一个自然历史过程，近年来大气环境质量的恶化与该地区污染物排放总量有很大关系。大气污染日益严重的根本原因是，污染物排放总量超过了大气环境容量，而污染物主要来自河北的高污染、高排放企业。目前，国家京津冀协同发展政策的立足点是北京，但重点和难点是河北（安树伟、肖金成，2015），靠行政手段疏解“非首都功能”并不能从根本上解决京津冀地区的大气环境污染问题。河北经济发展水平严重滞后于北京和天津，靠自身力量治理大气污染有较大难度，解决河北的问题需要北京、天津的横向转移支付。因此，短期内应减少污染物排放总量，通过完善环境保护的激励约束机制，使环境保护的外部效应内部化，尽快建立京津冀之间以生态补偿为目的的横向生态转移支付机制。根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，由北京和天津向河北省进行生态补偿类横向财政转移支付。长期来看，还是要通过加强区域立法提升环境规制强度，并在大气污染治理过程中更多地引入市场机制，以制度创新强化企业技术进步，更加注重使用经济和法律手段优化生产力布局，从根本上促进京津冀地区的协同发展（安树伟等，2016）。（四）科学规划建设雄安新区一是提防雄安新区变“空城”。城市作为区域发展的高级形态，是在一定的产业和人口集聚条件下形成的，适度规模的产业集聚是城市形成的前提。国家对雄安新区的功能定位是“科技新城——北京非首都功能疏解的集中承接地”，该定位方向之高端是其他新区所无法比拟的。然而，把雄安新区作为京津冀协同发展的重要突破和典型的政策区域，仅靠河北一省之力很难建成。主要难点在于：雄安新区建设的最大产业资源是国家，即央企、国家部委的事业单位、科研院所、高校等，其前期历史使命是承047安树伟闫程莉王宇光接北京非首都功能。鉴于北京巨大的社会福利效应，在现有管理架构下，很难按照市场配置资源来吸纳这些产业转移到雄安新区，若以央企为主的非首都功能向外疏解不顺畅，将很难使雄安新区形成有效的产业支撑，新城建设难免走上“空城”之路。二是合理规划与协调雄安新区与周边区域的关系，实现雄安新区与周边融合发展。雄安新区致力于打造首都副中心、科技新城，产业高端化是大势所趋。对于保定等周边区域而言，应围绕其“科技新城”，结合自身发展基础和方向，与新区产业相呼应，如打造新区科技成果转化基地等，保证新区与周边区域生态环境经济社会发展一体化。参考文献安树伟：《近年来我国城镇体系的演变特点与结构优化》，《广东社会科学》，2010年第6期。安树伟、田晓婷：《中国应走大城市主导的城市化道路》，《中国社会科学报》，2011年9月1日。安树伟、肖金成：《京津冀协同发展：北京的“困境”与河北的“角色”》，《广东社会科学》，2015年第4期。安树伟、郁鹏、母爱英：《基于污染物排放总量的京津冀大气污染治理研究》，《城市与环境研究》，2016年第2期。蔡孝箴：《城市经济学》，修订本，南开大学出版社，1998年。丁成日：《世界巨（特）大城市发展——规律、挑战、增长控制及其评价》，中国建筑工业出版社，2015年。李国平等：《京津冀区域发展 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 （2014年）》，科学出版社，2014年。陆铭、高虹、佐藤宏：《城市规模与包容性就业》，《中国社会科学》，2012年第10期。魏后凯：《走中国特色的新型城镇化道路》，社会科学文献出版社，2014年。闫程莉、安树伟：《中国首都圈中小城市功能的测度与分类研究》，《改革与战略》，2014年第4期。（责任编辑：汀兰）