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公安侦查行为行政可诉性研究.doc

公安侦查行为行政可诉性研究

findlaw
2010-08-20 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《公安侦查行为行政可诉性研究doc》,可适用于人文社科领域

找律师找法律上找法网找法网中国最大的在线法律咨询中心找法网全国免费法律咨询:http:chinafindlawcn公安侦查行为行政可诉性研究来源:作者:  近年来由于公安机关实施侦查行为对公民、法人和其他组织合法权益造成损害引发的争议呈逐年上升趋势。如何受理对公安机关违法行使职权行为提起的诉讼是人民法院在实践中遇到的最困难的问题之一也是摆在我们面前的重要课题。本文将就此问题进行探讨。  一、公安侦查行为的涵义和分类  公安侦查行为是指公安机关根据刑事诉讼法或行政法律法规的规定在办理案件的过程中进行的专门调查工作和采取有关的强制性措施。在我国刑事法学界和实际工作部门有人主张“公安侦查行为”包含“对刑事案件的侦查”和“对行政案件的侦察”两种情况前者依据的是刑事诉讼法属于司法行为而后者依据的则是行政法规是一种行政行为本文采纳这种观点。  我国公安机关是政府的职能部门具有双重职能不仅具有行政职能还具有司法职能即依法承担绝大多数刑事案件的侦查工作。所以公安机关在调处刑事案件中所采取的扣押、查封、冻结、没收财产、限制人身自由等强制措施均不具有行政诉讼的可诉性。因刑事侦查行为或程序违法而使有关人员的人身权、财产权受侵害应按《国家赔偿法》的有关规定通过司法赔偿途径解决而不应纳入行政诉讼范围。同时刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施目的是保证刑事侦查、审判工作顺利进行与行政法上限制人身自由的强制措施不属于同性质的行为。将刑事侦查行为排除在行政诉讼之外可以避免行政诉讼对刑事侦查行为的干扰也符合监督、维护行政机关依法行使职权的行政诉讼宗旨。行政诉讼法没有规定对刑事强制措施诸如监视居住、取保候审可以提起行政诉讼说明这类措施不属于行政诉讼调整范围。  公安侦察行为是一种行政行为在侦察中采取的强制措施是具体行政行为。公安行政行为是指公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》等行政法律、法规或规章针对特定公民、法人或其他组织权利、义务所作的特定的单方行为。行政诉讼法第条规定:“公民、法人或者其他认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第条规定:“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查。”由此可见公安侦察行为的行政可诉性是不言而喻的。  二、对公安侦查行为性质区分标准的反思  从学理上区分行政行为和刑事侦查行为并不是一件很困难的事情。但是在实际工作中对这件事情的处理仍然存在的一些问题主要是界定二者的标准似乎进入了两个误区。一个是所谓的“结果标准”:即看公安机关在采取各种措施之后最后的结果是否又有新的司法行为出现。如果有新的司法行为出现就是刑事侦查行为反之就是行政行为。以此来判断其全部行为的性质是属于行政行为还是司法行为。另一个是所谓的“形式标准”:即看公安机关行为在形式上是否具备刑事侦查行为完备手续如果符合刑事诉讼法的规定就是司法行为反之才是行政行为。我们不妨称他们为“结果说”和“形式说”。  司法实践已经反复证明仅靠这两项标准是不能完成正确区分公安机关司法行为和行政行为的使命的。这是由这两种行为外表极其相似而实质迥异的特点决定的。两种行为的主体都是公安机关行为的对象都是公民、法人或其他组织行为的内容在开始阶段又往往都表现为强制措施强制措施外在的极端相似性使得这种区分愈加困难。上述的“结果标准”和“形式标准”其实质都是内容标准显然也不能得出有效的结论更谈不上从根本上解决实际问题了。按照“结果说”公安机关在采取了强制措施后如果由于种种原因不能进入下一步程序或者故意拖延不作结论的话那么就永远无法判断行为性质被采取强制措施的对象就无法提起诉讼自己的权利也无法得到有效救济。  这种局面反过来又助长了公安机关故意拖延案件办理速度的风气导致案件久拖不决基实质是逃避法律的制裁。按照“形式说”公安机关就会“先办案后补手续”或者干脆给多数案件都披上司法行为的外衣。这种现象在公安机关干预经济案件时表现得尤为明显。  从逻辑的角度分析如果两种行为的主体、行为对象和以内容都相同那么以其中任何一项作为标准都不可能正确地区分这两种行为。这是否意味着找不到合适的标准对两种行为进行区分呢?不是的。只要他们的性质不同他们之间就一定存在某种差别只是这种标准不是那么容易确定。换句话说这种标准不太直观是一种由多种因素整合在一起的复合性标准而不是单一标准非专业人员、非通过特殊程序很难有效运用该标准对两种行为进行区分所以让当事人自己辨别公安机关行为的性质是十分困难的也是不切实际的不利于保护当事人的诉权。  那么究竟应采取何种标准区分公安机关的司法职能和行政职能呢?我们必须另辟蹊径。即:通过形式审查只要当事人提起的诉讼符合行政诉讼的形式要件人民法院行政庭应该全部受理当事人对公安机关侦查行为提起的行政诉讼。  三、从保护当事人诉权角度出发人民法院应加强对公安侦查行为的司法审查监督  诉权是指当事人向人民法院起诉请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利。基实质是起诉权对当事人诉权的保护是公民\法人或其他组织认为行政主体的行为侵犯其合法权益向人民法院提起的诉讼只要符合法定条件必须依法受理保证他们的起诉权得以充分有效地行使。所以对诉权的保护与人民法院对比起诉的审查和立案的受理行为有直接关系。  一方面诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利。对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责。我国宪法第条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关及国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举权利。”我国行政诉讼法也作了相应的规定。因此对起诉权的保护人民法院负有最直接的、不可替代的职责和义务。最大限度地为公民、法人或者其他组织诉权的行使提供充分的保护是人民法院的神圣职责。另一方面起诉权是全部诉权中至关重要的一项是行使其他诉权的前提和基础。保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。  人民法院受理行政案件的起诉条件有四项:原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组给有明确的被告有具体的诉讼请求和事实根据属于人民法院的受案范围和受诉法院管辖。值得注意的是第一项条件中的“认为”二字它只是原告个人的一种“自以为是”的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时显然应该允许其通过法律的手段进行保护。具体到公安侦查行为公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为以及是否具有行政可诉性。这时作为公民权利保护神的人民法院是不应该保持沉默、不予受理的。至于被告是否合格、是否是行政案件需待法院审理后才能确定。  实际上在法院对公安机关的职权进行审查之前根本无法确认被起诉行为是否属于司法行为。只有法院经过认真审查核实才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。因此剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权拒绝受理对公安机关司法行为提起的诉讼是不可取的。“对限制公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为相对人都有权提起诉讼。经审查如被告提供的证据足以证明该行为属于依照刑事诉讼法采取的司法行为那么法院可以采取驳回原告起诉的方式结案”  有人认为刑事强制措施是刑事诉讼法明文规定、且由刑事案件引发出来的一种限制人身自由的强制措施不同于行政法上的强制措施当事人向法院提起行政诉讼没有法律依据因而主张不予受理。同时法院受理对所有公安机关职权行为引起的争议还会不适当地干扰刑事侦查工作、影响刑事诉讼程序。其实这种担心是不必要的。在一些西方国家刑事案件的侦查通常有很高的透明度但往往正是迫于舆论的压力侦查机关提高了办事效率和案件侦破的客观性和准确性。法院受理此类案件并不意味着必须公开审理此类案件更不意味随意中止或撤销合法必要的刑事强制措施。法院受案的意义只在于区分被诉行为的性质保证把每一项侵犯公民、法人合法权益的公安具体行政行为纳入行政诉讼范围。因此如果被诉行为确系刑事司法行为法院通过行政诉讼程序不仅不会妨碍公安机关行使职权而且还能够维护公安机关的刑事司法职权打消犯罪嫌疑人规避法律的企图。如果是公安机关借刑事强制措施之名对公民、法人人身或财产权利加以剥夺限制而实际上属于越权或滥用职权的行政行为时法院可依照行政诉讼法作出判决。因此在公民对公安机关的侦查行为有异议时人民法院应从保护当事人诉权的角度出发切实加强对国家行政执行法机关行为的监督和制约维护公民合法权益。笔者认为就本文涉及到的问题应采取如下步骤进行审查确定。  (一)审查侦查行为的法律依据确定其是否具有行政可诉性  法院受理此类案件后要想正确区分公安机关的某一行为究竟属于司法职能还是行政职能应当从其所依据的实体法和程序法两方面同时予以审查。如果法院仅程序上区分公安机关的两类行为那么就难以发现公安机关(在程序上)借刑事强制措施之名而实际上(在实体上)越权或滥用职权的行政行为。在这种情况下(行政)治安管理是目的刑事侦查则被作为为行政目的服务的“有效”手段亦即本应作为刑事诉讼独立阶段的刑事侦查被“异化”公安机关完全可以利用合法的程序规避实体问题。因此单一的程序审查是无法准确区分公安机关司法职能和行政职能的。同样单一的实体审查也不可行。对法院而言实体审查会较大地增加其工作量而且要求法院行政庭同时还要熟悉刑事、经济、民事等审判工作。因为公安机关往往是假借侦查犯罪之名越权插手经济、民事纠纷的那么法院就要在是审理行政案件时一方面查明公民不构成犯罪另一方面又要认定公安机关越权行使司法裁判的事实。所以脱离程序性审查的单一的实体审查也是不可行的。  一方面法院应当审查被告公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。如果想要证明自己的行为属于司法职能公安机关应当提供充分的证据证明其行为是依照刑事诉讼法及有关刑事案件侦查的法律进行的。如:向法院说明立案的理由立案履行的程序适当的管辖权依法采取的刑事侦查手段、措施等即公安机关侦查刑事案件必须要履行的合法程序。公安机关如果能够向法院提供合法履行以上程序的证明并说明该程序与行政行为的程序有何区别等就可以初步认定公安机关行使的是司法职能而非行政职能。  在实践中公安行政行为与刑事侦查行为的处理程序和制裁方法明显不同。公安行政行为的实施依据《中华人民共和国行政处罚法》和有关具体行政法律法规规定的程序进行处理如制定书面处罚决定书、举行听证程序等对行政管理相对人采取的制裁方法仅限于训诫、责令其悔过、罚款、查封、扣押、冻结、划拔直至限制人身自由(行政拘留、收容审查、劳动教养)。刑事侦查行为必须严格按照《刑事诉讼法》规定的形式和程序要件依刑法对刑事犯罪嫌疑人、现行犯以及与犯罪有关的其他人等作出这里的形式要件对公安机关在侦查活动中作出的非刑事侦查中所特有的行为尤为重要特别是在限制人身自由、扣押财产方面有时是界定行政行为与侦查行为的重要环节。行政行为作出上述强制措施时是以行政主体原已作出某种行政处理决定、行政处罚决定和相对方没有履行此种决定为前提。刑事侦查行为采取上述强制措施时只要认为被调查人或被查封、扣押财产、物品涉及侦查案件即可作出。但最先出示给当事人的是刑事案件的有关手续如拘留证、赃款赃物扣押清单等其最后结果是将犯罪嫌疑人不起诉、提起公诉送审判机关定罪量刑追究刑事责任或无罪释放。刑事没收要上交国库或返还被害人确定无罪的将财物返不原主。否则依《国家赔偿法》的规定当事人有要求赔偿权。  另一方面法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律。公安行政行为的依据是国家的行政管理法律、法规如:《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国城市户口管理条例》、《中华人民共和国城市交通管理条例》、《中华人民共和国劳动教养条例》、《中华人民共和国过防出入境管理条例》等等。而刑事侦察行为实施的依据是《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》以及国家有关刑事方面的法规和司法解释。公安行政行为目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。重在维护社会秩序、保障公共安全保护人民的合法权益减少和消除各种不安全因素预防和及时发现犯罪。刑事侦查行为所采取的限制人身自由以及以此为前提强制扣留的财、物、是为了迅速及时、准确地查明案件事实真相证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪、无罪应否追究刑事责任为检察机关提起公诉作好准备是审判机关准确有效地适用法律的重要环节。准确界定公安行政行为与刑事侦查行为对于保证行政审判工作的顺利进行和准确、及时的行使刑事侦查权打击犯罪无疑具有十分重要的意义。  (二)审查侦查行为的事实依据确定其是否具有行政可诉性这里提到的事实包括公安机关行为本身的事实(即采取的行为是属于行政行为还是刑事行为)和实施这种行为的事依据。  就行为本身的事实而言行政法律关系与刑事法律关系的构成要素不同。在主体上行使公安行政权与刑事侦查权的虽同为公安机关但在行使行政职能时主要是运用行政手段维护社会秩序保障公民的合法利益预防和处理治安灾害事故保障社会生活的正常进行充当行政管理人的角色是行政法律关系的当事人是行政法主体。而在行使刑事侦查权时是运用国家赋予的刑事侦查权对各种刑事犯罪嫌疑人的犯罪活动进行调查揭露犯罪证实犯罪查获罪犯依法追究其刑事责任以保障国家和人民的安全。在客体上公安行政法律关系的客体主要包括两种即物和行为。物指一定的物质财富如财产、物品等是由于公安机关行政行为引起的行政管理相对人财产、物品的扣押、没收等后果。行为指法律关系主体有意识的活动如交通肇事打架斗殴等等包括作为和不作为。而刑事法律关系客体所指的是受到刑法保护的各种社会关系如社会经济秩序、金融秩序等。在内容上公安行政法律关系的内容就是公安机关作为行政法主体的权利(职权)和义务(职责)包括治安秩序管理户口管理消防管理交通管理特种行业管理危险物品管理以及边防、出入境管理等等。公安机关的刑事侦查权仅限于在办理刑事案件中的侦查、拘留、预审和执行逮捕四项工作行使这些职权就是行使侦查权。  公安机关如果认定某一案件属刑事案件首先要依据一定事实进行立案然后可能对犯罪人采取一定强制措施。法院对该事实的审查又应包括两方面其一是立案的事实条件其二是据以采取强制措施事实条件。  第一关于立案条件。我国刑事诉讼法规定立案是司法机关进行侦查、起诉和审判活动的法律依据。但是立案必须建立在一定的事实基础上其立案条件有二:一是犯罪事实的存在。即有一定事实、材料证明发生了刑法所禁止的某种危害社会的行为且该行为已构成犯罪。如果某行为虽然有违法性且对社会造成危害但是没有达到构成犯罪的程序就只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序。二是需要追究刑事责任。就是说行为人的行为不仅构成犯罪而且必须依法给予刑罚制裁。由于立案以追究刑事责任为直接目的法律规定不追究刑事责任的不应立案追究。即使已经立案也应撤销案件。  第二关于采取强制措施的条件。根据我国赔偿法第条、第条、第条、第条的有关规定:对没有犯罪事实或没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留、逮捕或采取其它强制措施给公民人身权、财产权造成损害的受害人有取得赔偿的权利。这里的核心问题是公安机关据以确定犯罪嫌疑人并对其采取强制措施的事实依据如何加以认定。这就需要法院的审查。公安机关应当提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪这些证据材料必须有证明力初步证实某人与犯罪实存在客观的而不是臆造的联系才能确定其犯罪嫌疑人。然后提供相应的实体法律说明涉嫌犯罪的性质、特点及其对涉嫌犯罪人应采取强制的必要性。法院的任务就是根据公安机关提供的证据材料有关的实体法律条文判断是否能据此推定某公民已涉嫌犯罪或对其进一步采取强制措施。如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷不具备犯罪嫌疑时可以认定被告公安机关的被诉行为属越权行政行为而非司法行为。刑事诉讼法中也规定采取强制措施要考虑项因素其中之一是考虑侦查机关对案件事实的了解情况和对证据的掌握情况必须是在掌握了犯罪嫌疑人、被告人的一定证据后经审查符合适用某一强制措施的条件时才予确定。  四、结论和建议  通过以上讨论可以得出以下结论。第一法院有权全部受理原告对公安机关包括违法司法行为在内的所有行使职权行为提起的诉讼这是防止公安机关借刑事强制措施之名规避法律、越权、滥用职权的必要途径。  第二区分公安机关的司法和行政职能应从程序和实体两方面同时入手要求公安机关提供证据证明其行为在程序、实体上均符合刑事侦查行为的特点而非行政行为。经审查法院认为公安机关行为确系司法行为时应驳回原告起诉如公安机关行为属于刑事侦查措施之名而为的越权行政行为时法院有权撤销违法决定责令公安机关解除对原告人身、财产权利的限制。  针对我国公安机关兼具行政和司法双重职能的特点应该尽快从改革入手对现行公安体制进行改革以适应社会主义市场经济条件下动态社会管理的需要。为此提出如下建议。第一搞好立法和协调切实加强对公安机关各类执法行为的司法审查监督保障公民的合法权益不受非法侵害。第二借鉴一些大陆法系国家的做法理顺公安机关行政职能与司法职能的关系。将这两项职能进行分离。就是将刑事司法警察从公安机关中剥离出来与治安警察进行分立。根据其职能特点与刑事检察职能结合按照检警一体化的原则受检察机关节制。“检警一体指为有利于检察官行使控诉职能检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查刑事警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关无权对案件作出实体性处理。这种检警一体化的侦查体制赋予检察官主导侦查的权力为其履行控诉职能打下了良好基础”在这种体制下刑事司法警察的侦查活动不再受公安机关治安管理职能的主导惩治犯罪不再是治安管理职能的主要手段。这样不但从客观上减少了公安行政职能对司法职能的干预和牵制而且加强了检察机关对刑事侦查活动的监督和领导。同时公安机关也不能再以刑事侦查为借口对行政案件、民事案件和经济案件进行干预从而把公安机关因职能交叉或权力滥用造成的侵犯公民人身权、财产权的现象降低到最小限度。  参考文献陈光中。刑事诉讼法学(新编)M中国政法出版社  应松年。行政诉讼法M中国政法大学出版社  陈桂明马怀德。案例诉讼法教程(上卷)M中国政法大学出版社  卞建林。刑事诉讼法学M法律出版社  陈兴良。检警一体:诉讼结构的重塑与司法体制的改革J中国律师():第页共页延边律师:http:chinafindlawcnyanbianshi

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