城市化背景下农村土地承包制度改革

城市化背景下农村土地承包 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 改革 ２０１１年１月 （第１期，总第１６５期） 【政治文明与构建和谐社会】 社会科学家 ＳＯＣＩＡＬ ＳＣＩＥＮＴＩＳＴ Ｊａｎ．．２０１ｌ （Ｎｏ．１，ＧｅｎｅｒａｌＮｏ．１６５） 城市化背景下农村土地承包制度改革 对社会分配的影响 褚 蓥 （北京航空航天大学法学院，北京１００１９１） 摘要：自２００３年起。我国开始推行农村土地承包制度改革，改革的方向是农村土地承包经营权权证化，并逐步实现自由流转。土地承包经营权制度的这些改革，在我国目前城市化大的背景下，将对我国城乡之间的收入分配产生多方面的影响。但是，由于目前我国农村土地承包制度改革正处于发展阶段，所以。还有很多方面值得完善。 关键词：农村土地承包制度；收入分配；城市化中图分类号：Ｄ６０１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００２—３２４０（２０１１）０１—００３８—０４ 目前，我国农村土地承包制度的主要依据是２００３年起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》及在十七届三中全会 报告 软件系统测试报告下载sgs报告如何下载关于路面塌陷情况报告535n,sgs报告怎么下载竣工报告下载 精神指导下于２００４年起实施的《中华人民共和国农村土地承包经营权证 管理办法 关于高温津贴发放的管理办法稽核管理办法下载并购贷款管理办法下载商业信用卡管理办法下载处方管理办法word下载 》，２００５年起实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》、及今年起开始实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，此外，最高人民法院还就农村土地承包案件做出了一系列的司法解释。之所以国家对农村土地承包制度如此重视，在短时间内出台了一系列的法律法规和司法解释，正是因为目前该制度的改革已经到了一个关键点。但是，目前农村土地承包制度改革的方向是什么呢？其对城乡间社会分配将会造成什么样的影响呢？ 证化，即创立了农村土地承包经营权证，这样就为承包权的流转提供了方便。并且，该《管理办法》还开拓出招标、拍卖、公开协商等新的承包方式，为农村土地引入城市剩余资本做好了准备。最后，该办法规定了农村土地承包权的主管机关为县级以上地方人民政府农业行政主管部门，这就为各级政府根据当地的实际情况，管理土地承包权流转提供了方便。该《管理办法》的出台，为农村土地承包权流转提供了制度基础。但是，由于制度配套的问题，很多方面尚待细化。 在此基础上，《农村土地承包经营权流转管理办法》对相关问题做了细化，其中主要有这么几点：１．规定流转的受让方比如有农业经营能力；２．就转包、出租、互换、转让等几种流转方式做了详细规定；３．首次 公开的提出了允许中介组织从事农村土地承包经营 一、当前农村土地承包制度改革的总 体方向 目前，我国的农村土地承包制度改革，乃是依据党的十七届三中全会精神开展的。该次会议的报告提出了“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”根据这一指导方针，我国的《农村土地承包经营权证管理办法》首次公开的将农村土地承包经营权权 收稿日期：２０１０一０９—１３ 权流转服务。上述《农村土地承包经营权流转管理办法》的出台，使得农村土地承包权根据可操作性，也显得更为简便易行。 然后，今年开始实施的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》又为承包权流转提供了一道制度保障，该法提出要建立农村土地承包仲裁委员会，对农村土地承包过程中发生的相关纠纷，采用调解和仲裁的办法作为法院诉讼前可选的一种纠纷解决途径。并且，该法规定的仲裁与普通的商业仲裁不同，其仲裁委员会由行政部门负责组建，并承担起日常工作。同时由于仲裁时间短，程序简单，所以比较符合这类案件的特点。 作者简介：褚蓥（１９８３一），浙江湖州人，北京航空航天大学法学院博仁生，研究方向城市化与社会福利制度。 ３８ 总的来说，自十七大以来，我国在农村土地承包制度上的改革，体现出了这么一个主要趋势，即在保 个人、集体、国家三方筹资的方式，但是，国家筹资的 比例不高，而且，以小病理赔为主，大病仅为兼顾，疾 持原有土地集体所有制不变的情况下，允许农村土地 承包经营权的流转。比如，《农村土地承包经营权流转管理办法》规定了土地承包权出租的，不用变更相关 病覆盖的范围不高。所以，要想顺利实现与城市的基 本医疗保险的接轨，还有很长的路要走。另一方面，正 登记。并且，该法还为非农村户口的自然人及农产品 企业投资农村土地开辟了一条道路，有利于将我国愈来愈多的城市游资引向需要的地方。 是由于这种社会保障对城市的倾斜，导致了目前我国农村的社会保障还基本停留在家庭式的保障体系上。 但是，随着我国人口逐渐的老龄化，加上农村家庭逐渐的核心化，家庭已经越来越无法承担社会保障的功 这种改革取得了卓越的成果。据２０（）９年相关数 据显示，目前我国的农村土地流转率达到了ｌｌ％【”。而像浙江这样的先进发达地区，其土地的流转率在２００８年底甚至就已经达到了２７．６％圆。同时，自２００８年全 能了。据国家统计局相关数据显示，１９８０年到１９９９年，全国家庭平均每户人口数呈现逐渐下降的趋势， 其中１９８０年、１９９０年、１９９８年农村居民户均人口分 别为４．５人、３．８人以及３．３人嘲。所以，我国的农村社 会保障制度亟待改革。同时，也有学者提到，在中国的农村，土地在提供社会保障方面，依旧发挥着过于重要的作用。“在我国农民社会保障的传统时期和今后相当长的历史时期内，土地保障的核心地位及其重要功能作用，是不可替代的，但是，随着我国农村经济的 国首个农村产权交易所——成都农村产权交易所建 立之后，各地相继建立了类似的机构。而像上海这样的地区，依托其金融中心的优势，甚至已经开始推行涉及农村企业产权转让、农村土地承包经营权流转、农业技术转让、农业设施租赁权转让等一系列产权挂牌交易的交易市场了。口】所以，我们可以说，在农村土地制度改革方面，我国已经取得了初步的成效。 改革发展，目前在发挥土地保障功能上遇到了土地利用率下降、土地保障功能弱化以及经济结构调整致使非农用地规模迅速扩大等一系列新问题。”网 第三，农民收人中有相当一部分来源于城市，农 村自身贡献率低。农村收入一般可以分为四个部分，即工资性收入、经营性收入、财产性收入和转移性收 二、我国收入分配的现状 目前来说，我国目前的收入分配格局，就城乡之 间比较而言，存在以下三大问题： 入组成。其中，主要来自农村内部的收人为经营性收 入，根据国家统计局相关数据，２００９年上半年，该项收人为人均１５１２元；其次，财产性收入主要指农村土地承包权转让及土地征收等，该项收入为人均７８元；至于转移性收入和工资性收入，则基本不来源于农村内 第一，农村人口众多，收入增长缓慢，城乡差距不 断拉大。根据国家统计局２０ｌＯ年２月２５日公布的数 据，去年，我国全国总人口为１３３，４７４万人，其中城镇 人口６２，１８６万人，占总数的４６．６％，农村人口７ｌ，２８８，占总数的５３．４％。所以，相对来说，农村人口略多于城镇人口。虽然农村人口要比城市人口多，但是，在收入上，情况却是截然相反的。２００９年，“农村居民人均纯 部，前者系指财政补贴、惠农政策等收入，为人均１８９ 元，而工资性收入则为人均９５４元。相比之下，单纯来自农村内部的收入约占整体收人的三分之五，相对偏低。到２００９年下半年，这种情况就更为明显了。根据２０１０年《农村经济绿皮书》的相关数据显示，２００９年， 收入５１５３元，剔除价格因素，比上年实际增长８．５％；城镇居民人均可支配收入１７１７５元，实际增长 ９．８％”。晰以，相比之下，农民的收入，无论是增长幅 度上，还是纯收入金额上，都要比城市人口差了一截。特别是纯收入上，还不到城市人均收入的三分之一。 第二，社会保障过于向城市倾斜，农村未充分享受到经济发展的成果。根据国家统计局２０１０年２月 ２５日公布的数据，２００９年末，“全国参加城镇基本养老保险人数２３，４９８万人，比上年末增加１６０７万人”；“参 “农民人均工资性收入首次超过２０００元，首次超过家庭经营第一产业纯收入。”网 三、城市化背景下土地承包经营权改革对收入分配可能造成的影响 关于目前我国城市发展的阶段，按照国际上通行的 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 ，城市化率在３０％以下为初期发展阶段，３０％一７０％为中期加速阶段，７０％以上为后期成熟发展阶段，而２００９年，我国城市化率已经达到了４６．６％，所以，我国现在已经到了中期加速阶段。在目前这个阶段，我国的土地承包经营权的改革，将会对城乡间收入分配造成如下几点的影响： 第一，加速城市化，增加农民的收入。农村土地承包经营权改革，特别是将农村土地承包经营权权证化，并允许其自由流转，对城市化所能起到的推动作 ３９ 加城镇基本医疗保险的人数４０，０６１万人，增加８，２３９万人”；“参加失业保险的人数１２，７１５万人，增加３１６ 万人。参加生育保险的人数１０。８６０万人，增加ｌ，６０６万人”。在农村，２００９年末，“２７１６个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率 ９４．ｏ％。新型农村合作医疗基金累计支出总额为６４６ 亿元，累积受益４．９亿人次。新型农村社会养老保险试 点顺利启动”。１４相比之下，我国的农村医疗保障和养 老保障工作尚处于起步阶段，农村医疗保障采月ｊ的是 用是有目共睹的。由于承包经营权的流转，农村对剩余劳动力就发挥出了更大的“挤出效应”。虽然有学者担心这样会不会影响农民的实际收入和社会稳定，但是，就目前看来，其在增加农民收入方面，效果还是不错的。至少，它增加了农民两方面的收入，即承包经营权出租的收入及经营权转移后农民的工资性收入。这两项的总和经常要超过农民种地的收入。在这方面，上文提到的农民人均工资性收入超过第一产业纯收入就是一个很好的例证。同时，经过笔者初步调查显示，杭州地区的农民，第一产业的年收人大约为１．５万到１．８万之间，而如果进城务工的话，则基本能够达到年收入３＿４万左右。所以，笔者认为，在目前情况下，进一步推进农村土地承包经营权改革，增加承包经营权的流动性是有必要的。 第二，使农民收入多元化，减缓城乡收入差距拉大的趋势。实施农村土地承包经营权流转，有利于拓宽农民收入的渠道，减少农民收入受自然灾害等气候方面的影响。同时，由于土地经营权流转的收人，以承包经营权出租为例，是按照物价等指标相应调整的。所以，如果城镇居民收入增加并带动物价上升的话，农民的土地收入就不再像是农产品收入那样调整相对滞后，而是几乎做同比例的调整。这么做的结果自然是能够增加农民的收入，提高农村内部收入对农民整体收入的贡献率。同时，这样做的还能相应地缩小了城乡收入的差距，削弱社会矛盾，为社会的整体和谐做出贡献。另外，随着新农村建设的逐步深入，城乡之间的合作也就愈发密切了。这种合作，具体到农村土地承包制度改革来说，就是农民用土地承包权参股，并利用城市资金发展农业生产力。这样一来，一方面，城市剩余资金可以得到投资的渠道，避免成为城市游资，投资于投机性的行业。另一方面，农村的生产力可以逐渐得到提升，农村的土地能够得到充分利用，农民的收入也能增加公司红利一项。所以，目前来看，我国的农村土地承包制度改革，不仅能够改善城市资本的投资渠道，更能提高农民收入的结构性，减缓城乡收入差距拉大的趋势。 第三，提高农村社会保障程度，逐步向城镇的社会保障靠拢，并最终实现接轨。总的来说，社会保障的城乡接轨，全国统筹乃是大势所趋。并且只有最终实现城乡社会保障一体化，才能解决现在所存在的诸多社会问题，特别是城乡户籍二元分化的问题，因为城乡户籍二元分化问题的核心，正在于城市社会资源的有限性与农村社会保障资源的不足之间的矛盾。而要想解决这一问题，关键之处正在于增加农村在社会保障方面的投入。正如上文所述，我国的农村医疗保险上存在诸多缺陷，而养老保险更是处于起步阶段，要想真正做到城乡接轨，还有很多的事情要做。除此之外，农村农民失业保险制度尚没有要启动的迹象，究其原因可能是冈为国家认为农民大都可以从村集体获得土地承包经营权，不存在 ４０ 失业的问题。不过笔者认为这种看法是站不住脚的。随着我国城市化的进一步推进，已经有愈来愈多的农民将土地承包经营权转让或转租而入城打工。在他们入城但没有找到工作的这段时间里，其就是失业人口，理应从 村集体处领取失业救济金。所以，建立我国的农村知Ｉｋ 保险也是一件必须的事情。至于农村的生育、工伤等保险，也都应逐步建立完善。在这方面，目前迫切需要的，还是大量资金的投入。而要想实现这一点，就务必要改变弱化农村土地承载农村社会保障的方式，变农民的“大包干”为土地自由流转生利，并以土地所生的利供给农村社会保障的资金需求。（不过，这点目前在实践中上存在一定的问题。如２００９年嘉兴市计划试点推出“土地承包经营权流转换社保”，但每亩土地承包经营权流转收益高的大概为５００元，平均不到４００元，而农村养老保险社保一年缴费最低需７４０元左右，土地承包经营权流转收益无法支付农村养老保险社保缴费费用，政府也没有足够财力为这个差额买单，试点实际难以实施。）囟这样一来，不仅能够提高农村社会保障资金来源的结构性，提高农民社会保障的水平，同时还能逐步地实现农村社会保障与城镇社会保障的接轨，并最终推动户籍制度等问题的改革。 四、对未来改革的几点建议 关于未来的城乡社会分配，缩小差距，逐步实现平等分配是大势所趋。在这其中，农村土地承包制度的改革是关键。所以，是否能够进一步深化我国农村土地承包制度改革，增加我国农村土地承包权的流动性，并规范这一流转过程决定了改革的成败。就笔者看来，未来我国应就如下几个问题进一步深化改革：第一，进一步深化土地承包权自由流转改革，增强土地流转的自由性。虽然说目前我国的土地流转率已经达到了１ｌ％，部分地区甚至过了３０％，但是，总的来说，整体的流动性依旧不高。究其原因，应该是在农村土地承包经营权权证化之后，相应的配套机制未能及时建立，并且，相关的金融产品开发上明显滞后。全国首家农村产权交易所是在２００８年才开始试点的，而像上海这样的农村产权交易所则一直到２００９年才开始运行。至于山东等地的农村产权交易所，则是到２０１０年才开始运行的。并且，这些产权交易所都是些地方性的产权交易所，面对全国性的资本市场，一个全国联网的产权交易所亟待建立。同时，目前的产权交易多采取一对一或者传统的“招拍挂”的交易方式，离实质性的虚拟市场的资本运作尚存在一定的距离。据麻昌华对全国１０个省的抽样问卷调查发现，转包是农村土地承包经营权流转的主要方式，占总数的７９．６％，采用抵押方式的仅占４．３９％，很多省份都无一例抵押方式。【８ｌ而据黄祖辉等对浙江省５６个村和３２０个农户的调查显示，在浙江，出租、互换、转让等传统 的方式仍占农村土地承包经营权流转方式总数的立健全，流转操作的规范化透明化尽职尽责。 ４０％以上，并几乎无抵押方式。翻虽然学界已有人开始第三，建立土地股份合作社，并藉此优化土地流 建议将我国的土地承包权证券化，如有人提出“允许 转利益分配机制。目前，农村存在的普遍问题是农村农民土地承包经营权流转而不允许抵押贷款的法律农业生产力低下与资本不足之间的矛盾。要想提高农制度，其暴露出的问题和矛盾已经越来越突出”【１０ｌ，“抵村农业生产的生产力，必须要大量的资金投入，而就押作为一种融资方式． 将土地承包经营权作为一种 目前的农村农民收入状况来看，显然不足以解决问产权进行利用获得资金．发展农业及非农业，是符合 题。同时，国家的财政收入也是有限的，其必然是要优 生产力的发展和发达地区农民的生产需求的。”【ｌｌ怛这 先照顾工业发展，因为只有工业发展了，才有剩余资 些建议大都停留于抵押债券或者地价指数债券，这些本反哺农村。所以，总的来说，要想发展农村的农业生 模式目前都不太适合中国农村土地的状况，不具有现产力，其资金来源还是只能依靠城市剩余资本。在这 实的可操作性。就笔者看来，建立农村土地承包权信方面，一则小块的土地并不足以吸引城市剩余资本，托基金，并以该基金份额作为流通对象，在二级市场二则个体农户在与城市投资人谈判时，往往处于劣势或者ＯＴＣ市场流通，相对有现实的可操作性。这个问地位。所以，采用日韩模式，建立股份制的合作社，开题相对较为复杂，此不赘述。 展大规模的农村土地集中开发乃是一条可行的道路。第二，确保农村土地承包权流转的自愿性，辅以“农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，政府的调控与服务。在这方面，确保土地承包权流转把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农的自愿性是第一位的，否则侵害农民权益必将引起不民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营良的后果。从以往的教训来看，侵害农民合法权益的权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系 类似现象已经出现了不少，足以引以为戒。比如，在农可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。”【”就目 村城市化过程中，一个突出的现象是“圈地现象”屡禁前看来这种模式在我国逐渐推广的态势看来，如珠三 不止。“２００２年江苏省土地违法案件中，买卖和非法转角农业现代化示范区、昆山国家农业综合开发现代示 让土地的，乡、村两级２５起，涉及土地比例为范区等，这种模式是比较成功的。当然，如果这种方式４０．３％；未经批准用地的，县、乡、村三级１７４起，涉能与笔者在上面提到的农村土地承包权信托基金相及土地比例为３７．８％；非法批地３起，全部集中在乡结合，采取城市投资者投资信托计划，农村股份合作 级政府。”【１２ｌ这些状况不仅在农村土地出让过程中出现社接受委托进行经营，然后两方分红的方式，则或许 过，在农村土地承包权流转过程中同样也露出了一些效果会更好。 端倪。如“整村成片土地承包经营权流转的地区，有些农民流转意愿并不强，但迫于村里人情、舆论，或因为五、结语 村干部做工作的压力而流转，在土地经营和收益分配上容易产生纠纷”【２Ｊ所以，本着“预防为主”的原则，加总之，在如今城市化大背景下，我国的农村土地强这方面的监管，也是政府施政的应有之义。同时，在承包经营制度的改革，是符合时代发展的方向的，也这里，还需明确的一点是，现代政府是以服务型为主必然为我国的城市化发展做出贡献，并将对现在的城的政府，其重要功能是为人民提供必要的公共服务。乡分配格局造成深远影响。随着我国的农村土地承包在农村土地承包权流转方面，政府应积极地发挥其掌经营制度的进一步深入，这种影响还将不断深化，并握大量公共资源的优势，为土地承包权流转市场的建 最终反过来推动我国的城市化进程。 参考文献：… 中国网，全国土地流转实施情况良好，土地流转比例达到【７】 中国社会科学院农村发展研究所，国家统计局农村社会经１１％【ＤＢ／ｏＬ】．ｈ叩：／／ｗｗｗ．ｃ１１ｉｎａ．ｃｏＩＩＬｃＩｌ／ｅｃｏｎｏｒｎｉｃ／戗ｔ／２００９ 济调查司．中国农村经济形势分析与预测（２００９—２０１０）［ｚ】．一０９／２１／ｃｏｍｅｍｊ８５６５８２５．ｈｔＩｎ，２００９—０９．社会科学文献出版社，１２２． 【２】 张云华．发达地区土地承包经营权流转的实践与探索Ⅱ】．重【８】麻昌华，汪安亚．当前农村土地流转制度中存在的问题及其庆理工大学学报（社会科学），２０１０，（３）． 成因分析田．湖北民族学院学报（哲学社会科学版），２００８，（４）．【３】 爱房网．上海为资本对接试行农村土地承包权场内转让 【９】黄祖辉，王朋．农村土地流转：现状、问题及对策Ⅱ】浙江大交ｐＢ／ｏＬ】ｊｌｆ中＿／／ｎｅｗｄ６ｎｇｃｏｍ／ＮｅｗｓＤｅｔａｉｌ一４０８５１—１ｊｌｃｍＬ 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