日本农业循环经济基本模式与法律保障

日本农业循环经济基本模式与法律保障 　　　　传统高投入、高消耗、高排放的农业发展方式，造成了当前农业资源短缺、开发过度、污染加重。 　　面对现实，发展农业循环经济成为资源环境硬约束下保障农业安全、提升农业可持续发展能力的重要战略选择。作为一种农业发展方式，农业循环经济的优势在于经济增长的同时减少资源消耗和污染排放，实现农业经济发展的减物质化变革，以最小的成本获得最大的经济和环境效益。作为以建设循环型社会为战略目标的国家，日本在发展农业循环经济的过程中取得了显著的成效，积累了丰富的经验。通过对其成功经验的理论抽象，可以概括并提炼出该国发展农业循环经济的基本模式。通过对该模式的深入剖析，可以得到发展农业循环经济的重要启示。 　　一、日本农业循环经济的基本模式 　　（一）日本农业循环经济基本模式的提出背景20世纪90年代以来，日本提出了创建循环型社会的国家目标（孙军工，2008），农业循环经济成为这一国家战略的重要组成部分。但在国家战略层面发展农业循环经济属于全社会范围内的公共事务，其所涉及的主体和利益显然超出农民和农业的范畴。这使得传统农民封闭开展农业生产经营、单一政府主体管理农业活动的基本模式明显"失灵":一方面，有限政府无法对农业循环经济这种变革传统农业发展方式的活动进行无限管理，甚至可能因为自身并非"全知全能"而对农业循环经济的管理出现失误；另一方面，农民对发展农业循环经济的决策和投入能力、对农业生产资料和废弃物进行循环利用或无害化处理的能力均不足，导致农业循环经济这一"闭路循环系统"难以形成。在此背景下，"多元共治"的基本模式应运而生。其目的在于使发展农业循环经济这一公共事务的治理权回归社会，通过赋予多元主体共同参与的权利（力）（张紧跟等，2008），弥补传统模式治理能力的不足。 　　（二）"多元共治"基本模式的内涵与特征 　　1.中央政府宏观主导。发展农业循环经济是一项系统工程，首先必须通盘考虑和设计发展目标、发展重点、路径选择、保障措施等基本问题（查道中，2008）。况且中央政府的力量毕竟有限，不可能事无巨细地介入农业循环经济事务的治理。故日本中央政府将其推动农业循环经济的着力点置于宏观主导。为此，日本中央政府出台了包括《促进有机农业的基本方针》在内的一系列推动农业循环经济发展的宏观基本方略，为本国农业循环经济的发展描绘蓝图、明确方向。 　　2.地方公共团体具体推进。农业问题具有时空特殊性，需要因地制宜对宏观 计划 项目进度计划表范例计划下载计划下载计划下载课程教学计划下载 、方针进行细化并具体执行。而这些是中央政府难以亲历亲为的，故日本各级、各类地方公共团体在发展农业循环经济的过程中承担了大量的具体推进任务。例如，日本宫崎县菱镇通过将小规模下水道污泥、家禽粪便以及企业的有机废物作为原料进行处理后投入到甲烷气体发酵设备，实现了废物的高度资源化和无害化（北京现代循环经济研究院，2007）。地方公共团体的具体推进，拓展了政府管理农业循环经济活动的广度和深度，提升了政府对农业循环经济事务的治理能力。 　　3.农业经营组织不断发展。日本农村分散的小农户众多，经营生产效率低下且很难顾及环境保护。这就要求在发展农业循环经济的过程中形成以业主和大户为主导的高级循环模式，以提高资源再利用和废弃物资源化效率（郭晓鸣等，2011）。为此，日本通过革新农业经营组织，使农村和农业在耕作、加工方式等方面都朝着规模化、集约化的方向迈进（赵维清，2011）。例如，由60多户农家组成专业合作社的千叶县循环农业示范基地，通过种植业与养殖业互补，整个农场实现零排放（何龙斌，2013）。农业经营组织的发展，扩大了农业循环经济的覆盖范围，提升了农民对农业循环经济的参与和投入能力。 　　4.涉农产业积极配合。发展农业循环经济不仅需要在农业产业内部实现循环，更需要在农业与涉农产业之间形成全产业"大循环".日本涉农产业抓住农业循环经济发展这一农业转型升级的战略契机并参与其中。例如，日丸合成树脂工业（股份）就以在农业材料领域实现循环型社会为目标，积极进行再生地膜、再生化肥袋等再生产品的商业化开发（张婉如等，2008）。涉农产业的积极配合，不仅有助于在涉农全产业链之间形成更大范围的闭路循环系统，更使发展农业循环经济成为相关产业新的财富增长点，实现产业发展与资源环境友好的"双赢". 　　5.社会公众广泛参与。社会公众作为农产品的消费主体，其旧有的消费方式如果不能得到变革，则生产环节的循环经济就无法向流通和消费环节延伸，循环型社会的建设也无法最终实现。因此，农业循环经济不仅需要农民、农业经营组织和涉农产业的参与，全体社会公众以及NPO、NGO等社会组织也有必要参加。一方面，社会公众、组织在农业循环经济产品消费、技术研发、宣传教育等方面发挥着不可替代的作用；另一方面，作为独立于政府、涉农产业、农民及农业经营组织之外的主体，社会公众、组织在相关主体之间可以发挥协调、纽带作用，有助于多元主体在发展农业循环经济的过程中形成合力。 　　二、日本农业循环经济基本模式的法律保障 　　为维系"多元共治"基本模式的良性运行，必须 规范 编程规范下载gsp规范下载钢格栅规范下载警徽规范下载建设厅规范下载 相关主体在发展农业循环经济过程中的行为，使其按照符合"多元共治"的方向开展行动。为此，日本建立了完备的法律体系，有力地规制了多元主体的农业循环经济活动，为"多元共治"基本模式的建立及其良性运行提供了法律保障。 　　（一）合理配置多元主体的权利（力） 　　1.政府权力的合理分配。"多元共治"虽然打破了单一政府主体管理的传统模式，但政府主体对维持"多元共治"过程中合理的秩序依然不可或缺（大桥洋一，2008）。一方面，授予中央政府以宏观决策权。日本《建立循环型社会基本法》规定，国家有责任制定有关建立循环型社会的基本的、综合的措施。以此为据，日本中央政府制定了包括《循环型社会形成推进基本计划》、《与环境调和的农业生产活动规范》等在内的多部与农业循环经济相关的配套规范（孟春等，2013），作为全社会开展农业循环经济活动的基础性、指导性依据。另一方面，明确地方公共团体的具体执行权。根据《建立循环型社会基本法》的规定，地方公共团体不仅要采取必要的措施确保对循环资源进行适当的循环利用及处理，还有责任制定适应所在区域自然社会条件的措施并进行实施。例如，滋贺县就颁布了《滋贺县环境友好农业推进条例》，群马县也出台了《防止大量使用肥料条例》等。 　　2.依法配置相关主体的权利。"多元共治"虽然并不排斥政府的管理权，但是打破了传统上政府对权力的垄断性地位（王锡锌，2008）。（1）农业经营组织依法享有自主经营权。为了满足农业循环经济集约化、规模化经营的需求，《食品、农业、农村基本法》其基本对策之一就是推进农业经营的法人化（王慧，2001）。据此，日本农业经营组织在"多元共治"基本模式中获得了基础性主体地位与必要之自主经营权，保障其以主体身份参与共治而非被动接受管制。（2）引导涉农产业的经营权。 　　日本相关法律引导涉农产业充分配合农业循环经济的发展，使涉农产业之间形成大循环。例如，日本《资源有效利用促进法》规定，农林水产大臣在认为必要的情况下，对指定再利用促进经营者，就促进再生资源或者再生零件的利用事宜给予必要的指导和建议。（3）赋予社会公众、组织参与权。 　　为调动社会公众的积极性，日本相关法律明确赋予社会公众、组织参与农业循环经济活动的权利，并为公众参与提供必要之信息和途径保障。例如，日本《环境基本法》二十六条规定："国家应当采取必要的措施，促进企业者、国民或者他们组织的民间团体自发地实行绿化活动、有关再生资源的回收活动以及其他环境保全的活动". 　　（二）运用多元化的调整手段 　　针对"多元共治"基本模式中性质不同的权利（力）及其涉及的多元利益，日本相关法律对农业循环经济的具体活动采用了多元化的调整手段。 　　1.命令控制手段。命令控制手段的运用，能够使法律以国家强制力守住农业循环经济有序开展的"底线".（1）控制政府权力的行使。例如，日本《环境基本法》规定，内阁总理大臣必须听取中央环境审议会的意见，制作环境基本计划草案，请求内阁会议决定。可见，宏观决策权的行使并非行政首长一人专断，必须首先征求意见且由法定机构行使。（2）约束相关主体权利的行使。例如，日本《家畜排泄物法》明确规定：一定规模以上的农家，禁止畜禽粪便的野外堆积或者直接向沟渠排放（冷罗生，2009）。（3）严格追究法律责任。对政府主体而言，通过行政诉讼等问责机制，迫使其依法承担权力行使不当的法律责任；对政府主体之外的相关主体而言，通过损害赔偿、行政处罚、刑事责任等责任追究机制，迫使其因权利违法行使而承担相应的民事、行政、刑事法律责任。 　　2.经济激励手段。农业循环经济的发展需要必要的投入，农民、农业经营组织和涉农产业并不必然愿意负担。而且，倘若循环型农产品相比传统农产品没有市场优势，还可能出现"循环不经济"的困局，从而挫伤相关主体参与农业循环经济的积极性。故日本相关法律通过税收、信贷、奖励、优惠等经济刺激手段使农业循环经济活动在符合经济规律、市场规则的情况下具有比较优势。例如，日本《可持续农业法》规定，在购置农业基本建设设施时，政府对"生态农户"可提供50%的资金扶持（胡启兵，2007）。经济激励法律手段的运用，使循环型农产品在市场竞争中更具优势（成本降低或收益增加），保障相关主体经济效益的充分实现，激发相关主体参与农业循环经济的积极性。 　　3.信息管理手段。信息是多元主体间权利（力）交互的媒介，日本相关法律通过信息管理促进多元主体权利（力）的交互。（1）政府主体依法向相关主体公开与共享信息。政府信息公开与共享是打破政府垄断性地位、实现多元主体合作治理的信息基础。在日本农业循环经济法律体系中，政府信息的公开和共享是一个基本要求。例如，《农业用地土壤污染防治法》第十二条规定："都、道、府、县知事应对本都、道、府、县地区内农业用地土壤的特定有害物质引起的污染状况实施调查研究，并公布其结果".（2）相关主体依法向政府主体传递信息。以政府信息公开与共享为基础，其他相关主体既需要对政府主体传递的信息进行反馈，还需要将自身的反馈信息传递给政府主体后进一步得到政府主体的再反馈。例如，根据日本《农林物资规格化和质量表示 标准 excel标准偏差excel标准偏差函数exl标准差函数国标检验抽样标准表免费下载红头文件格式标准下载 法》的规定，进入日本市场的有机食品必须要在MAFF注册的认证机构进行认证，获得国家有机食品认证的有机食品可以张贴"JAS"字样和图案。通过多元主体间信息的不断传递与反馈，保障了主体间信息的交互性与对称性，进而实现多元主体间权利（力）的有效交互。 　　三、启示 　　为加强农业生态治理，2015年中央"一号文件"从国家战略高度提出"要大力推动农业循环经济发展".为此，我国也需要建立并运行一套科学高效的农业循环经济基本模式，作为实现国家战略的基础性载体。 　　（一）建立"多元共治"的农业循环经济基本模式 　　发展农业循环经济需要与之相匹配的国家治理体系和治理能力。建立科学高效的基本模式是完善农业循环经济治理体系、提升国家对农业循环经济事务治理能力的必然选择。实现农业循环经济发展战略必须调动全社会的力量。我国完善国家治理体系、提高国家治理能力的总体要求，为我国农业循环经济基本模式的建立指明了方向。应从农业内部的小循环走向涉农全产业的大循环，从政府单一主体管理走向多元主体共同治理，使政府、农民、涉农产业、社会公众等多元主体在发展农业循环经济的过程中形成合力。为在我国建立"多元共治"的农业循环经济基本模式，应着力于以下方面： 　　1.加强中央政府对农业循环经济的宏观主导。中央政府应在既有循环经济发展 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 、政策的基础上，尽快制定专门针对农业循环经济发展的规划、方针、政策，统一落实中央"一号文件"部署，统一指导全国农业循环经济的发展。 　　2.强化地方政府对农业循环经济事务的具体执行。各级地方政府在农业循环经济发展过程中既应因地制宜地采取措施，使中央的决策、部署在本行政区域内"落地";又应进一步完善本地区的农业循环经济规范体系，使本地区农业循环经济活动 制度 关于办公室下班关闭电源制度矿山事故隐患举报和奖励制度制度下载人事管理制度doc盘点制度下载 化、规范化，使中央决策更具可操作性。 　　3.大力发展农业经营组织。重点扶持新型职业化农民、专业大户、家庭农场、合作社等新型经营主体，大力支持帮助农户与农户发展多种形式的联合与合作（刘奇，2013），塑造有利于我国农业循环经济发展的基础主体。 　　4.培育涉农相关产业。拉长农业循环经济产业链，用生态产业理念培育上中下游一体、一二三产业融合、产供销加相互促进的多功能复合型循环农业产业体系。 　　5.鼓励社会公众、组织广泛参与。应加大对农业循环经济的宣教力度，积极拓展社会组织、社会公众参与农业循环经济事务的途径，鼓励其通过科学研究、公益活动等方式为农业循环经济的发展贡献力量。 　　（二）完善农业循环经济的法律保障 　　1.健全农业循环经济法律体系。诚然，我国循环经济法制建设取得了较大进展，包括《循环经济促进法》、《农业法》、《畜禽规模化养殖污染防治条例》在内的法律法规业已颁行。但这与日本所建立的完备法律体系之间仍存在差距：（1）既有法律法规对循环经济活动或是概括性规范，或是针对畜禽养殖等具体领域的操作性规范。在循环经济基本法与农业循环经济单行法之间缺乏必要的农业循环经济基本法作为衔接，导致对"多元共治"基本模式的法制保障不足。（2）地方立法未能因地制宜对中央的方针、政策、法律进行必要细化，导致法律的可操作性不强。为进一步完善我国农业循环经济法律体系，一方面，应尽快制定专门针对农业循环经济的中央立法，形成循环经济基本法-农业循环经济基本法-农业循环经济单行法的完整法律体系，为"多元共治"基本模式提供充分的合法性支持。另一方面，应充分利用《立法法》修改后地方立法资源更为丰富的有利条件，加强农业循环经济地方性法规，其重点在于对中央宏观决策的细化与落实，增强法律的可操作性。 　　2.合理配置政府主体之外相关主体的权利。当前，我国既有循环经济立法比较注重对政府主体的权力配置，如赋予政府主体以规划权、执法权等。但对政府主体之外相关主体的权利较少关注，导致相关主体法律地位弱化，难以发挥治理主体的作用。为此，我国农业循环经济法律配置多元主体权利（力）的重点应在于合理配置政府主体之外相关主体的权利。 　　（1）明确农民在发展农业循环经济中的主体地位，依法保障其自主经营、参与决策、结社等权利，为农业经营组织的发展提供合法性基础。同时，法律应当鼓励、支持、引导农民通过各种形式结成农业经营组织，进而提升其对农业循环经济活动的投入和参与能力并充分保障其合法权益。 　　（2）规范涉农产业的经营权。通过再生资源利用、废弃物无害化处理等方面的立法及配套法律制度的建立与实施，规范、扶持涉农产业与农业共同形成涉农全产业的大循环系统。（3）赋予社会公众、组织参与权。通过明确社会公众、组织依法参与农业循环经济事务的主体地位，并使征求意见、科学研究、教育宣传、技术服务、公益诉讼等公众参与途径法制化，为社会公众、组织行使参与权提供法制保障。 　　3.适用多元化法律手段。须看到"多元共治"基本模式得以运行的基础仍在于基本秩序的维系，亦即命令控制手段的必要运用。在这方面，我国农业循环经济立法相对欠缺，既有法律"柔性"有余、"刚性"不足，尤其是对政府权力的控制更显薄弱，必须重点加强对多元主体尤其是政府主体权力的控制。（1）以命令性、禁止性法律规范约束多元主体权利（力）的行使，防止农业循环经济活动中政府主体权力行使不当、相关主体权利行使违法。 　　（2）加强对多元主体尤其是政府主体责任的追究。通过建立政府责任制并健全责任追究的司法机制，威慑、迫使政府主体在农业循环经济活动中忠实履行职责，合理运用权力。 　　（3）依法加强信息管理。通过加大政府主体对农业循环经济的信息公开力度，保障相关主体的知情权，为其参与共治提供信息基础。相关主体既应依法接受政府主体对其开展的调查、取证、监测等信息收集工作，又应依法通过申报、公开、申请等主动向政府主体以及其他相关主体提供相关信息，使多元主体之间实现信息交互，进而以信息为载体实现权利（力）的互动。 　　参考文献： 　　1.孙军工。循环经济法治化探析。法律出版社，2008:180. 　　2.张紧跟，庄文嘉。从行政性治理到多元共治：当代中国环境治理的转型思考。中共宁波市委党校学报，2008（6）：93~99. 　　3.查道中。政府在发展循环经济中的作用。光明日报，2008-12-29:009. 　　4.北京现代循环经济研究院编著。产业循环经济。冶金工业出版社，2007:367. 　　5.郭晓鸣，廖祖君，张鸣鸣。现代农业循环经济发展的基本态势及对策建议。农业经济问题，2011（12）：10~14. 　　6.赵维清。日本村落营农组织发展动因及展开可能性分析。现代日本经济，2011（3）：41~47. 　　7.何龙斌。日本发展农业循环经济的主要模式、经验及启示。世界农业，2013（11）：150~153. 　　8.张婉如，王海澜，姜毅然。日本循环经济法规与实践。人民出版社，2008:229. 　　9.[日]大桥洋一。吕艳滨译。行政法学的结构性变革。中国人民大学出版社，2008:278.