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城市居委会体制创新发展研究.doc

城市居委会体制创新发展研究

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2010-07-30 0人阅读 举报 0 0 暂无简介

简介:本文档为《城市居委会体制创新发展研究doc》,可适用于考试题库领域

城市居委会体制创新发展研究以“杭州经验”为例的实证研究报告来源:基层政权和社区建设司  一、研究概述    (一)背景    .是基层政治民主制度建设的深入探讨    城市基层民主建设对于推进中国社会民主化进程具有十分重要的战略意义。它是人民参与政治生活、表达利益要求实现合法权益的最直接的平台它为公民在广泛而直接的政治参与中增强民主意识提高民主能力提供了重要基础。自治是城市基层民主的核心价值和主要形式。改革开放以业尤其是在世纪末我国城市全面推开社区制度之后基层自治建设有了很大的发展其中重要的是直接选举制度和一系列居民参与方式以及民间组织的介入机制创新等。但是也不同程度地存在着体系上的一些问题包括民主形式的实效、自治能力的提升、居民参与的有限性等都需要在一个理论和实践结合的层面上作深入探讨。    .是城市居委会组织体制发展的理论思考    作为基层群众自治组织城市居委会体制在中国产生、沿革发展已有近年的历史。在这一较长的历史过程中逐步形成了性质较为明确、形式较为固定、制度较为完善的基层组织。但是随着城市化进程的加快和政府行政职能改革的深化以及社区建设范围的扩大也存在着许多不适应的体制、机制问题需要对实践的发展不断作出理论思考和追索。    .是城市公共服务体系的重大衔接    随着政府行政机构改革的发展原先根植于行政体系的公共服务和公共管理逐步移植于社会并直面城市基层成为整体社会服务的重要组成部分。社区居委会是社区管理的主体是“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”的组织承载体如何与不断扩大的公共服务体系衔接并部分承担政府行政职能下放的权力和义务成了新时期城市居委会面临的重大课题。    .是城市社区结构功能关系的实践总结    在城市化推动下城市社会管理的扩大与深化对社区功能提出了新的要求。社区建设的项目范围、内容、功效等都有很大发展。城市社区居委会体制需要有更大的适应性给社区建设的发展以更大的体制包容空间。    (二)范围    .历史研究范围    研究年间中国城市居委会体制的诞生及其发展包括世纪年代末年代初改革开放前后的不同模式的研究。    .区域研究范围    以杭州市城市居委会体制研究为主对比国内城市居委会体制的不同特点。包括上海、青岛、南京、西安等模式。    杭州市范围以内各区及县级城镇居委会的不同特点。    (三)理论评价    .总的评价    ()国外的社区研究。经历了从传统自治即共同体式的自治到现代社区自治即公民主体与非政府组织中介相结合的民主自治的历史过程。国外早期社区研究受到功能学派和人类学影响比较大注重于社区的传统与现代文化冲突研究试图找到人类社会从传统走向现代的文化模型如涂尔干、马林诺斯基、布朗等等他们创立了社区研究的功能学派文化人类学理论研究和经验研究模式。    近期发达国家把社区研究作为更新民主体制的一种深化。因此社区研究更多地与政体学说的选举理论、后现代的都市化社区规划、市民社会研究、非政府组织与社团中介体系、新公共行政管理、社会政策等等研究相结合试图找到公众与政府、宪政体制与自治体制之间的链接即一种新的自治参与模式以此支持现代西方政治制度。其研究特点有:①把公众对政府的支持作为重点探讨公众选举热情下降的社区原因②运用市民社会理论解释社区自治性质探讨社区的认同和归属问题③重视社区在公共行政管理中的作用建构公民参与的社区模式④重新审视政体、国体和社会体制的关系。⑤把社区研究与基层自治组织研究相结合探讨社会层面管理的方式、方法出现了一批扎扎实实的调查研究与其他实证成果。    联合国从推进发展中国家的角度提出社区发展的概念其宗旨在于加强国家政府同社区的联系使社区成员在政府机构的支持下依靠自己的力量有目的、有组织地改善社区经济、社会和文化状况。这成为发展中国家研究社区的重要出发点。    ()我国社区研究。早期研究也具有功能结构主义特点和文化人类学的学科痕迹。改革开放以来社区研究以探讨我国基层的民主自治建设为主要方向突出了体制创新的特点。如:①社区自治的区域规模和界线②社区居委会的自治体制③党的领导与居民自治的关系④政府职能的剥离和社区准入制⑤社区自治管理的议行分设结构⑥社区自治适用范围⑦社区自治的政治意义⑧社区自治与基层政权制度改革等。    居民自治及其居委会自治组织形式是社区研究的一个理论难点。作为系统的居民自治理论和整体的居民委员会体制模式急切需要提供成功的经验研究。本课题将通过杭州市城市居委会体制建设和创新发展及其自治能力的经验研究探索和谐社区以自治为核心的功能结构的理论框架和实验模型。    .理论支持及评价    ()国家、社会理论支持及其评价    ①国家与社会的互相依存关系。    社区体制建设理论的大背景无论是从理论和实践上说都涉及到国家与社会及相互关系的理论。社区是介入国家、社会、个域三者之间的交叉的。但都又可独立自治的区位。    国家与社会的关系是西方自宗教改革之后的重要研究领域。一般认为国家和社会是两个不同的结构系统。国家是社会在一定发展阶段的产物是一个规范性领域包括权力、制度、法制等。公共权力的建立是国家区别于其他社会组织的最显著的特征。国家权力具有强制性、主权性和普遍的约束力。社会作为国家产生和赖以存在的基础则是一个普遍性领域各种主体、关系、行为都要在社会中表现出来国家又是一个特殊性领域它只是社会大系统中一个具有公共权力和权威的特殊子系统。社会和国家各自有着相对独立的活动范畴承担着不同的职能。潘小娟在《中国基层社会重构》①一书中认为社会管辖的是除政府法定管理范围和公民个人自主权限范围之外的公共部分即既不应该由政府直接管理也不应该由公民自主管理的部分政府管辖的则是社会公共部分之中的特定部分即政府只行使统治职能和对社会公共事务的管理职能如国家安全、社会治安、环境保护、社会保障等。由此可见国家和社会是两个既相关联又相区别的不同的结构系统它们之间既相互独立又相互依存:国家源于社会又高于社会国家凌架于社会又离不开社会国家管理社会又依赖于社会。社会是国家存在的基础和前提如果没有社会国家就失去了存在的理由。    ②国家与社会的相对分离及良性互动。    良性的国家与社会的关系应该是建立在合理分工基础上的相互合作相互支持相互协调。一个活跃的、参与式的公民社会将使国家更加负责任地行动并对公民的需要更快地作出反应因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。公民社会组织广泛参与到发展项目之中可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。    ③从政府万能到政府有限及社区权力承接。    国家的职能机构是政府因此国家社会的关系往往更多地表现为政府与社会关系。而世纪年代则是全球性公共行政改革的重要时期形成了新公共管理和新公共行政理论。公共行政典范强调政府万能而新公共管理主张政府有限。我国长期以来一直实行的是权力高度集中的“行政全能型”管理体制“国家管辖范围宽泛”、“国家实际渗透社会能力软弱”是其两个基本特征。许多学者在比较研究中外社会结构时发现中国社会在公民个体与政府之间缺少一个中间层即缺少由众多的社会团体构成的社会自我管理层。而西方国家的社会结构是在公民个体与政府之间有一个健全的社会自我管理层以沟通了政府与社会各方面的联系并保证了政府与社会各司其职、各负其责避免政府管了许多不该管的事务。改变这一状况的突破口在于实现国家权力与社会权力的分离。西方社会以扩大非政府组织形式来实现这种分离。在我国较强调加强基层自治组织尤其是世纪末则强调加快社区发展扩大社会的自治功能提高社会的自治组织程度以改变国家包办社会、国家与社会合一的旧格局将除涉及全社会的宏观社会事务管理之外的权限逐步地交还给社会实现国家权力有序地向社会权力的转移。    ()治理理论的支持及其评价    ①治理概念的界定。    在研究社区居委会建设中治理理论则是一项重要的理论支撑。治理理论兴起于世纪年代前后。世纪年代以来西方学者从国家与社会、公共部门与私人部门、权力与责任、社会自主等不同角度对“治理”概念作出了许多界定赋予了其丰富的内涵。全球治理委员会年发表的题为《我们的全球之家》的研究报告对治理作出了如下界定认为治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。治理是国家和公民社会在认同和合作的基础上共同管理社会公共事务的过程。治理的主体是多元的它既可以是公共机构也可以是私人机构还可以是公共部门和私人部门的合作治理的运行是多向度的它是一个上下左右互动的管理过程治理是由共同目标支持的它主要通过合作、协商、确立认同和共同的目标等方式对社会公共事务实施管理治理的权威源于公民的认同和共识它是建立在自主、自愿的基础上的治理的目的在于最大限度地增进社会公共利益。治理要达到有效和成功亦即善治就必须在国家和社会之间建立起互助合作的良性互动关系以实现对社会公共事务的有效管理保证公共利益的最大化。在国家和社会之间建立互助合作关系可以使政府合理地缩小自己的职能范围提升自己的能力对社会实行真正有效的管理可以保证政府转移出来的职能有载体承接避免管理上的真空和无序可以促进公民社会的成长提高社会的自治能力和自组织程度。    ②社区发展与社区治理。    我国的社区发展实践表明社区治理与社区发展正成为基层社会治理的新的生长点。政府通过社区组织网络的构建借助社会组织使自己的力量得到了扩展自己的权力得到了延伸政府通过吸纳社会组织参与社区发展和部分社会事务的管理使自己的能力得到了有效增长自己的权威的合法性获得了认同。在社区建设过程中社会组织在政府的扶持和培育下得到了空前的发展。这有力地促进了社会力量的生长社会自治空间的扩大。    现代社区的发展必然要求变革城市基层社会的管理结构与管理方式构建一种与传统计划经济体制相脱离的全新的社区治理模式。但是社区发展是一个复杂的系统过程需要全社会各个方面力量的支持与参与。其中政府、社区居委会(全体居民)和非营利组织则是最为主要的力量。虽然政府、社区居委会和非营利组织在社区发展中的职责和作用各不相同但是它们之间的关系并不是相互割裂相互分离的而是相互影响相互依存的。因此应该在分工明确的基础上理顺它们之间的关系充分发挥三个方面的积极性在三者之间建立起相互合作、相互支持的良性互动关系也即一种新的社区治理结构关系。其中之社区居委会则是这三者关系的轴心它随时向政府和非营利组织反映社区居民的需求表达社区居民的愿望代表社区居民对所提供的社区服务项目实施监督和评估并及时反馈社区居民意见。同时要及时向社区居民传达国家的法律法规和党的各项方针政策特别是关涉本社区居民利益的重大决定告知社区居民非营利组织开办的服务项目、服务内容等。    ③社区治理模式研究。    社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。魏娜在《我国城市社区治理模式:“发展演变与制度创新” 》一文中将我国城市社区治理模式从宏观上归纳为:行政型社区政府主导型、合作型社区政府推动与社区自治结合型、自治型社区社区主导与政府支持型这样三种治理模式。作者认为这三类社区治理模式既同时存在又发展递进不同区域、不同时期有着其适应的合理性。    行政型社区政府主导型的治理模式。行政型社区的主要特点是:首先政府组织是社区治理的主体。从社区组织的形式上来看居民委员会虽然在法律上是基层居民群众的自治组织但它是被纳入到政府体系中的组织其独立性和法律所规定的自治性都受到限制。政府组织不仅直接给居民委员会下派任务而且还确定具体的指标进行考核。其次政府承担着对社区治理的无限责任同时也承担着社区治理的风险。第三社区治理的方式主要是以行政管理手段为主政府通过对社区组织与社区资源的控制来达到治理的目的。第四由于政府组织包揽了社区内的公共事务因此社会组织尤其是具有一定独立性的非政府组织的发展受到了限制。第五社区居民参与社区活动的主动性差、热情不高。虽然政府主导型的治理模式能够发挥出政府组织动员社会资源和社会力量的优势在短时间内体现出社区建设的效率但是这种模式对社区自治能力的提高和社区建设的深入开展是不利的。    合作型社区政府推动与社区自治结合型的治理模式。合作型社区模式的基本特点是:首先社区治理的主体由政府组织扩展到社区内的自治组织与非政府组织。政府组织通过授权和权力的下放把由政府组织承担的社会职能交由社区内的社会组织来承担政府组织的职能转变与社区组织职能的加强同步进行。其次社区自治组织在法律规定范围内的权利得到体现社区自治能力得到加强。第三社区的资源投入以政府投入为主、社会组织投入为辅并逐渐增加多渠道的资源投入。第四建立在半自治半行政基础上的社区委员会是社区组织的主体它是连结政府与社区的桥梁与纽带政府组织的权威与社区组织的权威共同发挥作用。第五社区群众参与社区管理者的选举、社区公共事务的决策以及社区公益活动的热情普遍提高参与的范围更加广泛。这种治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试。政府组织在培养、指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织。    自治型社区社区主导与政府支持型的治理模式。自治型社区治理模式的主要特点是:首先社区治理的主体是社区自治组织与社会组织。政府组织在第二个阶段通过与社区组织的合作逐渐提高了社区组织的自治能力社区组织真正成为承担社区公共事务管理与决策的自治性组织。其次政府与社区共同承担社区资源提供的责任并逐渐培养和提高了社区吸收社会资源的能力。第三社区民主政治发展城市与农村基层社区的自治逐渐成为我国民主政治发展的基础。第四由社区内的各种组织组成资源互补、信息互通并具有一定灵活性的组织体系。政府从法律、制度上为这些组织的发展提供保障同时政府又通过法律、制度对社区组织进行监督和管理。    ()基层自治法理论支持及其评价    较在系统的研究基层自治法理论的有王圣诵《中国自治法研究》。该项研究对我国基层民主自治提出了一系列的看法。    ①基层民主。基层民主是我国广大工人、农民、知识分子和各阶层人士在城乡基层政权、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民主权利包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等内容。从组织结构上主要是指两种群众性自治组织所体现的民主一是农村村民委员会、二是城市居民委员会这些群众性自治组织是我国宪法和法律调整下的社会基层群众组织。    ②基层民主自治。“自治”既是民主的内容又是民主的形式更是民主的方式换句话说自治既是民主的本质又是民主的现象。基层民主自治是指我国城区、市镇居民以社区为单位农村村民以村落为单位实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法律制度。    ③基层社会民主自治的特点。一是地域性。我国基层社会民主自治有明显的地域性质在各直辖市、省会市、较大市、设区市和县级市等的城区、市镇、各辖区均设置了若干社区这些社区是居民委员会的地域载体。二是社会性。基层社会民主自治不是国家基层政权的基层民主制度而是我国两种群众性自治组织的民主制度这是区别基层政治民主、一般意义上的社团自治组织的最大区别。三是民主性。基层社会民主自治是直接民主与间接民主两种形式并存它具有广泛的群众参与性和组织性。四是自治性。基层社会民主自治是在一定地域范围内的自治这种地域一般是以行政地域划分为基础的。基层社会民主自治是自我决策、自我管理、自我服务、自我发展、自我监督的一种制度它作为社团法人管理广泛的内部公共事务和社会事务。它是群众自己直接与间接行使自己的民主权利和权力在社会基层组织民主就是自治自治就是法律。    ④基层社会民主自治法的渊源。主要包括宪法、法律、行政法规和行政规章、地方性法规和规章。居(村)民自治章程和居(村)规民约。    ⑤基层社会民主自治组织同国家基层政权的关系。    基层社会民主自治组织与基层国家地方基层政权的关系。基层民主自治组织同基层政权相互关系纳入了宪法调整的范围。基层社会民主自治组织同基层政权的相互关系是基层社会民主自治组织在实现群众自治过程中与基层政权组织在行政职权的过程中所发生的关系。包括基层社会民主自治组织同基层乡镇人民代表大会的相互关系和同基层人民政府的相互关系。    基层社会民主自治组织同基层人民政府的相互关系。《城市居民委员会组织法》第二条第二款规定“不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或其派出机关开展工作”。第二十条规定“市、市辖区的人民政府的有关部门需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行工作应当经市、市辖区或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门可以对居民委员会有关下属委员会进行业务指导”。从这些规定可以看出基层社会民主自治组织与基层人民政府是指导、支持、帮助和协助的关系。    ⑥中国共产党基层组织和基层社会民主自治组织的关系。根据《中国共产党章程》中国共产党的基层组织的“基层”是指党支部(总支)单位基层党组织对基层民主自治组织的关系是领导与被领导的关系。基层党组织的基本任务和基层社会民主自治组织的基本任务是一致的两者和人民群众的基本利益是一致的。基层党组织要发挥领导核心的作用支持和保证基层社会民主自治组织按照法律和法规开展自治活动教育党员在基层社会民主自治组织组织的自治活动中发挥模范带头作用。    .公共行政与公共管理理论    社区与社区居委会体制包括制度、机制、功能等都与政府行政体制改革有着密切的关系。政府系列的行政体制改革是中国自年以来改革开放不断深化的反映但从另一个角度说也是全球公共行政、新公共行政和新公共管理等理论与实践发展的影响。或者说中国式社区体制的创立本身是公共行政、公共管理改革的结果。    公共行政专指政府事务的管理以区别于私营企业的管理。行政是随着国家的出现而产生的是一种国家职能一切行政活动都是直接或间接地与国家权力相联系的。西方学者在确定行政范围时普遍以三权分立制度为基础把行政权视为国家三种权力之一。社会主义国家在改革前一般采取议行合一的政体形式行政的范围远比资本主义国家广泛它包括国家立法、司法和行政机关乃至整个政治体系的全部管理活动。按业务分以综合性的职能行政如决策、组织、人事、财务等直线式的专业行政如国防、外交、科技、教育、卫生等。此外还有赋予自治权的自治行政等。行政是国家的组织活动以行政组织和行政领导为核心贯穿于行政的基本过程和基本环节体现了行政的基本规律形成行政各个部分有机联系的整体。    传统公共行政的基本原理一般是强调有效率的、有效果的或更经济的管理与之有别形成于世纪年代和年代的新公共行政学则强调公共行政的“公共”部分把社会公平加入到传统的目标和基本原理之中。它指责代议制民主政体下的官僚制没有解决在制度上歧视社会劣势群体的问题要求改善这些劣势群体的政治权利和经济生存条件。    与公共行政相关联的新公共管理是世纪年代至年代以来流行于欧洲、大洋洲及美洲国家的行政改革理论。公共行政典范强调政府万能而新公共管理典范主张政府有限在公共部门移植私营部门的管理策略以形成一个企业化的政府。以管理主义为核心的新公共管理一般被认为是公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合虽未建立系统的理论体系和概念框架却仍具有可供识别的基本观点:强调公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别推崇私营部门管理的优越性主张移植私营部门的管理模式来重塑政府在政策和执行分离的基础上建立以半独立的执行机构为主的分权结构。这些理论对于研究我国城市社区居委会体制的形成发展具有一定的意义。    (四)研究方法    该项研究与现有的社区自治研究方法相比有两个创新一是从一般社会学模式转到制度分析模式二是从单一的政治领域角度转向经、政、文、社四领域的综合角度更突出其相互间的量性关联分析。    本项研究具体采取实证与实验的方法。    实证方法。通过三种形式:一是对杭州市城市经验材料的相关性分析从实在经验上升为理论观点。二是相关专题个案调查、问卷调查确定在杭州市城区作《社区居委会体制创新发展问卷》调查共发放问卷份主要由社区居委会填写收回问卷份有效问卷  份。三是相关联量性分析。     示范总结方法:本项研究特别重视历年全国性、市区性示范社区的经验对单个结论性成果和模型进行可行性分析提出指向性经验研究和理论总结。    (五)居委会体制定义、内涵与外延    .居民    ()主体地位    居民是和谐社区建设的主体。在新的历史时期居民不仅包括家庭户的户籍人口而且包括非户籍的长租房人口还包括辖区法人单位。在和谐社区自治构建中必须充分发挥上述居民主体的作用这种主体作用表现为需求主体和参与主体、创造主体的三重性。一方面居民是社区权益和公共服务需求的主体。正因为有了居民的需求主体的存在才有可能和必要去构建以居民主体权益和主体需求为本质的社区权力、利益结构及公共服务体系。另一方面居民又是社区建设的参与主体和创造主体这一主体作用主要表现为居民的自我服务、自我教育、自我管理、自我监督体现方式为民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。居民主体地位的这三重性不仅对社区服务和公共服务提出了更高的要求而且为参与、创造这种服务提供了质的规定性。    ()个体身份与能力    居民主体地位是一种整体概念具有全面的包涵性。无论个体的还是群体的(个人、邻里、家庭、辖区单位)无论是组织的还是非组织无论是精英的(社区内外的具有党务、行政和企业管理职务的)还是平民的对社区自治建设都具主体地位。只是在主体能力的表现方式不一样分别表现为主体的个体能力、群体能力、组织能力、非组织能力、精英能力、平民能力。能力有大有小但主体地位不变。居民主体地位的这三种状态为和谐社区自治建设最广大的依靠力量。    ()主体能力特性    居民主体又具有四个能力特性即自创性、自组性、自管性、自参性。    ()居民主体权力    根据党的十七大报告社会主义民主政治建设要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。    .居委会概念    居民委员会是城市基层群众性自治组织是居民会议或居民代表会议的常设机构。行使居民会议或代表会议决定事项的具体执行职权。主要具有民主管理、服务自助、教育保障、协助管理、民主监督等方面的权限。    在社区建设、发展中社区居委会主要应发挥自治、中介、协调和教育四个方面的作用。作为自治其是主要的组织者负责组织社区居民对本社区的社区建设规划和涉及全体社区居民利益的重大事项进行讨论并作出决定。通过组织社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督逐步实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务。作为中介社区居委会是联系社区居民和政府及其他社会组织的桥梁和纽带。作为协调社区居委会负责协调社区邻里之间、社区居民与社区群众性自治组织之间、社区各类居民社团之间、社区及社区居民与其他各类社会组织之间的关系调解社区居民之间的纠纷调解社区及社区居民与物业公司、开发商、社区服务组织和其他企事业单位及社会组织甚至政府部门的矛盾促进居民之间的团结以及和睦共处维护社区居民的合法权益。作为宣传教育者社区居委会负责宣传并组织居民学习国家的宪法、法律、法规和党的各项方针政策教育社区居民依法认真行使自己的权利履行自己应尽的义务。    .居委会体制    体制是由机构性质决定的制度、机制以及功能所组成的一种具有相对稳定运行的内在规定性。    居委会体制是由居委会群众性自治性质决定的制度安排、运行机制以及结构功能有机组成的内在运行规定性。严格地说它独立于政府不具有公共权力也不行使统治和对公共事务的行政管理职能。社区居委会承担过多的行政协管职能不可避免会产生一定的负面作用如将影响社区自治功能的有效发挥有可能造成新的职责不清一定程度上提高行政管理成本等。    社区居委会也不是介于街道办事处和居民区之间的一级管理层把社区居委会实际演变成一级管理层既大大增加政府的组织和协调成本也不利于社会资源的管理利用和有效整合。由此社区群众性自治组织的成员与社会工作者也是两类不同的人员因而他们的产生方式、所承担的职责、所采用的管理手段和运行方式等都应有所不同。前者只能通过民主选举的方式产生而后者则可以采用资格认证考试择优的方式录用前者可以是专职的也可以是兼职的但应以志愿的、义务的为主而后者则应走专业化、职业化的道路前者应该(或只能)由本居住区的年满周岁的居民担任而后者则应面向全社会招聘广泛网罗合格人才。    二、城市居委会体制的历史沿革及其变革动力        (一)历史沿革中的体制变革    第一阶段:体制的初创(年)    ()建立第一个居委会。    新中国的建立标志着旧制度的全面灭亡。解放后随着国民党时期的保甲制度的废除新制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题。    杭州市是全国率先设立居民委员会的城市。年月杭州市上城区上羊街巷成立了全国第一个居民委员会。是月杭州市人民政府就正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》。这是迄今为止发现的我国最早的关于在城市建立居委会的政令也是建国初期地方政府发出的对“居民自治”阐述得比较完备的一份文件。它对居委会的性质作了十分明确的界定指出居委会“不是一级政权机构”而是各阶层人民群众联合的组织。在工作方法上提倡采用“搭架子”的办法由下而上先成立居民小组打好群众工作基础然后再选举产生居委会。该文件发布后杭州市各区公所都积极行动起来迅速宣布取消保甲制度撤除旧保甲人员的职务责成他们办理交接同时注意培养群众中的积极分子赋以基层社会的一定管理责任。居委会干部为义务性质国家给以一定的生活补贴。到月底杭州市已建立起居委会个至年月全市共建成居委会个居民小组个为城市居民的民主新生活打下了组织基础。    ()居委会主要工作。    据上羊市巷第一个居委会工作实践归纳当时居委会的工作主要有三大项:一是广泛反映人民群众的意见传递和推行政府法令加强政府与群众的联系二是协助政府做好城市的管理与建设三是办理与居民生活相关的事情。    .第二阶段:体制的法定(年)    年月之后《居委会组织条例》的颁布和实施大大推动了杭州市居委会组织建设工作的全面展开。这一时期杭州市居委会的自治程度相对较高较好地体现了居委会作为“群众自治性居民组织”的性质较好地发挥了自我管理、自我教育、自我服务的作用在组织和动员居民群众响应政府号召巩固城市新生政权维护社会稳定促进城市基层民主政治建设加强党和政府同居民群众的联系加强城市管理发动居民群众互帮互助为居民提供服务等方面发挥了不可忽视的积极作用。    第三阶段:自治体制的“萎缩”(年)    ()城市人民公社替代居委会体制。    年之后大跃进、人民公社化以及后来“文化大革命”在全国的广泛开展使阶级斗争、群众运动与盲目工业化合为一体对城乡基层群众自治性组织产生了重大影响。尤其是年月日中共八届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》。人民公社在城市中也在开始进行一些试验。杭州市在下城区、江干区、拱墅区等也都相应成立城市中的人民公社并承担生产、交换、分配和人民生活福利的统一组织者功能成为工农商学兵和政社合一的社会组织。居委会的性质发生了变化。    由此居委会的职能也随之发生了根本改变其自治功能开始萎缩“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成了居委会建设的新目标。居委会的工作中心不再是办理居民的公共福利事项反映居民的意见和要求而是忙于组织居民大炼钢铁、大办工业、大办食堂等。居委会逐步由群众自治性组织向经济性组织和准行政性组织转变。同时居委会担负的行政事务也日趋增多逐渐成为街道办事处的“派出机构”。    ()恢复居委会组织与体制。    年代初由于诸多原因的影响这种国家与社会高度融合的实体城市人民公社解体。年至年杭州市城市居民委员会组织相继恢复职能也做了相应的调整。对居委会兴办的小型工业和服务实体通过上收、平调进行了调整、归口。居委会干部仍为义务性的。许多居委会都成立了居民服务站以方便居民的日常生活。    ()革命居民委员会。    年至年由于“文化大革命”的广泛开展居民自治遭到了严重的破坏。这一时期的居委会由群众性自治组织变成群众性革命组织与全国城市一样杭州市居委会也成立了“革命居民委员会”。从体制上说它严重背离了居民自治的原则它的功能、职责、组织结构等都发生了质的改变更多地具有了“专政工具”的特性和行政化的色彩在一定程度上具有基层政权的某些性质成为实现国家经济、政治、社会、文化改造的基层目标成为全面控制城市基层社会的工具。    .第四阶段:自治体制的恢复完善(年)    ()名称、职能和组织的恢复。    “文化大革命”结束后杭州市居民委员会的名称、职能、组织得以恢复一批老的居委会干部重新出来工作同时在一些新建的居民小区也开始组建居委会。年月全国人大常委会重新颁布年通过的《城市街道办事处组织条例》、《居委会组织条例》等有关居民委员会的法律文件。年通过的《宪法》是我国首次用根本大法的形式明确居委会的性质、组成方式、组织架构、基本功能和职责以及居委会与基层人民政府的关系等重要问题确立了居民自治的原则和方向为居民自治的发展提供了坚实的法律基础和制度保障。杭州市根据《宪法》的有关规定普遍开展了居委会组织整顿工作建立健全了居委会的组织机构制定和完善了各项规章制度改选和充实了居委会干部不同程度地增加了居委会干部的补贴居委会工作呈现出有序发展的新局面。    ()建立社区的服务体制。    年民政部首次把“社区”概念引入城市管理提出要在城市中开展社区服务工作。杭州市在全国率先开展社区服务并建立相应的体制。社区服务的对象逐渐从传统的民政对象扩展到全体居民社区服务所涉及的项目也越来越广泛远远超出了社区服务所涵盖的内容迫切需要在此基础上提升出一个包容量更大、更全面的概念来促进社区服务和整个社区全方位的发展。年月日七届全国人大常委会第十一次会议颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》该法的颁布标志着居民自治和居委会建设进入了一个新的发展时期。根据这个法规杭州市城市居委会将社区服务作为其改变工作思路、创新体制机制的重要抓手。    ()依法进行整顿与建制改革。    为了贯彻《居委会组织法》从年杭州市结合本地的实际制定了相应的实施办法各区依法进行了居委会的整顿与建制改革调整了居委会的设立规模健全了居委会的组织机构完善了居委会的各项工作制度理顺了各个方面的工作关系并在未建居委会的住宅区新建了居委会居委会得到了迅速的发展居委会的地位和作用大大提高。    .第五阶段:社区体制的转型(年)    ()社区建设与居委会体制建设新空间。    年月日时任民政部部长的崔乃夫从加强城市基层政权建设增强城市基层政权组织凝聚力的角度明确指出城市基层组织建设应着重抓好社区建设。从而拓展城市居委会体制建设的新的空间。    杭州、天津、上海、石家庄、青岛、南京等城市进行了社区建设积极的探索取得了很好的经验。年月中国基层建设研究会在杭州召开了“全国城市社区建设理论研讨会”从理论和实践两个方面对社区建设问题进行了深入的研讨把社区服务推进到了社区建设的新阶段。年月著名的社会学家、全国人大副委员长雷洁琼视察了杭州市的社区建设对杭州市下城区加强社区建设推动经济和社会的协调发展的做法给予了充分的肯定。    ()社区建设实验区与管理体制创新    年为了更全面、更深入地探索推进社区建设的工作思路和运行模式民政部开展了“全国社区建设实验区”工作。民政部在全国多个城区争创社区建设实验区的基础上先后分两批确定了个城区作为实验区。年初民政部首批确定了杭州市下城区等个市个区为全国城市社区建设实验区。同年民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》对实验区社区建设的总体要求、基本原则、工作步骤、工作内容、组织领导等做出了明确的规定提出要改革城市基层管理体制培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。    根据实验区社区建设的总体要求杭州市推进城市基层管理体制改革强化社区的服务管理功能以街道、居委会为依托以发展社区服务为龙头以社区共建、提高居民生活质量、提高人的素质和整个社区文明程度为宗旨结合本地实际建设环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的现代化文明社区推进基层民主维护社会稳定促进社会主义物质文明和精神文明建设实现城区经济和社会的协调发展。    年月民政部在杭州召开了全国城市社区建设实验区工作座谈会。杭州市系统地提出了社区建设的总体思路、发展方向、工作目标等。并在实践中探讨建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制探索建立新型社区居委会体制推进街居工作社区化社区工作社会化并努力扩大基层民主实行居委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务初步建立了党委政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、街道居委会主办、社会各方支持、群众广泛参与的社区建设运行机制。    .第六阶段:社区体制的确立(年)    ()社区建设规划体制的建立    年月日党的十五届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出了加强城市“社区民主建设”的目标要求。年月日经中共中央政治局常委会研究决定中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》。杭州市委、市政府结合自己的实际情况进行了认真的研究和规划作了专门的部署制定了相应的政策采取了切实可行的措施全力推进社区建设。    年月日第九届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》其中对社区建设的发展目标和任务作了完整的阐述将“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容。据此杭州市将社区建设列入‘十五’规划并坚持政府指导与社会参与相结合大胆探讨并建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制加强社区组织和队伍建设扩充社区管理职能承接企事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能以拓展社区服务为龙头不断丰富社区建设的内容发展社区卫生繁荣社区文化美化社区环境加强社区治安完善社区功能努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。在社区建设的不断深入过程中居委会组织得到了很好的发展逐步完善了自身的制度、机制与功能有效地实现了体制创新与发展。    ()全面探讨社区居委会新体制    年月江泽民总书记在党的十六大报告中进一步明确提出要“健全基层自治组织和民主管理制度完善公开办事制度保证人民群众依法直接行使民主权利管理基层公共事务和公益事业对干部实行民主监督。”要“完善城市居民自治建设管理有序、文明祥和的新型社区。”    根据新型社区建设的要求杭州市各区在总结社区建设经验的基础上全面探讨确立社区建设的新模式如下城区于年提出“四力合一”运作机制之后于年又进一步提出“五位一体”、“五力合一”、“五型并举”、“三评互动”的现代社区建设模式。上城区提出“小康型”社区建设体制与模式在三体联动、社区共建基础上全力推行社区工作项目“准入制”全面落实“人随事转”“费随事转”的工作机制。    .第七阶段:体制的创新发展(   )    随着城市化进程和城市区域的扩张年开始杭州市对近郊农村进行了社区化的撤村建居改革城市社区数量迅速扩张。仅滨江区就由原先个镇社区发展至个社区并规划发展到个社区社区数量将增加倍。撤村建居的社区大多保留了原经济合作社并拥有相当数量的资产。村民成了社区资产经营公司的实质性的股东。城市社区居委会组织原本单一的社会管理为主业的格局被打破了社区居委会体制呈现多元化状况。这对城市社区居委会体制的新发展提出新的挑战。    (二)体制变革的动力    .社会制度根本变革的动力    中国的城市居委会体制确立是对旧保甲制度的根本性革命是在废除反动的保甲制度、铲除国民党伪政权的法统基础上建立的新居民自治组织。社会制度的根本变革全体人民当了国家的主人社会从根本上确立了“人民民主管理城市”的指导思想。建立新的居民组织的目的在于动员、组织、团结、教育群众使人民“自己当主人自己来办事”在城市基层实行居民自治建立人民民主管理城市的基础。    .社会意识形态发展的动力    中国的城市居委会组织体制与社会意识形态的关系从总体上说是一种积极进步的推动关系。如用人民民主主义意识形态替代旧的国民党统治意识形态之后基本确立了居委会自治体制。年之后随着政治体制改革的逐步深入社会意识形态也发生了很大的变革政治民主意识深入社区居民居民参与成为政治制度的重要内容社区直接选举成了社会政治体制改革的重要方面。但意识形态也在一定时期中产生过一些消极的作用。如阶级斗争成为意识形态中心议题的前提下在很大程度上削弱居委会自治体制的如文化大革命中居委会性质、功能的改变等。    .社会结构调整的动力    社会结构调整和变动对城市居委会体制也有较深刻的影响如年大跃进时期随经济结构性变化而改变了居委会性质之后人民公社化时期亦然。改革开放前后中国社会不同的阶级结构对居委会的功能、组织架构等都产生过深层次的影响。从居委会成员的身份地位分析至年前后不少城市居委会吸收一定数量的富裕阶层人员并在社区中形成社会名流、企业家等精英群体对社区建设起到一定的作用又如城乡结构的变村尤其是年之后城乡一体化的发展扩张的城市社区形成有经济功能的居委会体制。    .经济改革与社会转型的动力    特别值得一提的是中国城市居委会体制创新与经济社会改革有着密切的关系。经济和政治体制改革所导致的整体性社会结构变迁一方面对传统的城市基层管理体制提出了严峻的挑战另一方面也为新型居民自治制度的形成提供了前所未有的历史机遇与现实条件。社会转型的大背景下城市基层社会的治理结构和治理方式进行制度创新为适应这一历史性转变各级政府都进行了大胆的探索和尝试采取了许多积极有效的措施其中最主要的就是推进社区建设扩大基层民主完善城市居民自治。    从传统的居民居住区向现代意义的社区的过渡和发展不是一个自发的过程它必须具备一定的前提和条件。如果说经济的高速发展和社会主义市场经济体制的建立为社区发展奠定了坚实基础那么由此导致的社会结构的变迁、社会职能的分化和城市化进程的加快则为社区发展提供了必要条件使社区发展和社区建设的推进成为可能。    三、城市居委会体制建设、创新的“杭州经验”    (一)“杭州经验”的区域背景    (二)“杭州经验“之一:城市居委会体制建设、创新必须坚持五项发展原则。    .依法保障、依法创新。城市居委会体制建设、创新必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源并遵循现有法律的规定。这既符合依法治国的要求也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。    .党为核心、政为主导原则。理论与现实表明城市居委会体制创新发展必须在党的领导之下并依靠政府主导与支持。政党是作为社会利益的代表者、维护者通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动以维护和实现社会的利益保障居民自治的实现和居委会体制创新发展坚实居委会体制建设政治基础。政府是社会公共资源和公共服务的主要供给者是协调社区居委会与国家层面、社会层面的主导社区居委会的很大一部分职责是政府权力下放社区的结果。    .政权依托国家支持原则。中国城市居委会体制不是社会自发成长起来的是政权体系培育的成果所以在其发展的过程中需要政权体系的有力支持这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持城市居民自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。    .民主自治、参与发展原则。假如年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种为巩固国家政权而发展人民民主要求的话那么世纪末至世纪初发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会的自主发展和居民的参与发展。显然前者的出发点是国家政权巩固而后者的出发点则重在社会发展。在新的历史时期城市社区居委会建设中自治应是民主政制创新发展的主题。    .渐进发展、逐步完善原则。由于中国社会民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。城市基层居委会作为群众自治组织其发展也不是一蹴而就的也需要有一个过程。、尤其是在自治能力、专业服务、配套制度等方面都还不完善。因此需要积极推动稳妥渐进。    (三)“杭州经验”之二:城市居委会体制创新必须处理好五种策略关系。    处理好政府、政党与自治组织的关系。    作为城市基层群众自治的载体城市居委会在推动自治体制创新中必然涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。社区居民自治发展对政府和政党所形成的内在要求是处理好政府、政党与自治组织三者关系的基本出发点。这些内在要求包括居民自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是居民自治组织发展的体制基础党的基层组织建设和发展是居民自治组织发展的政治保障。党员的先进性对社区自治具有核心价值。    从本项研究的问卷调查统计结果分析认同政府是领导主要靠社区自治的观点的被调查居委会比例达。认同其他观点为见表:     杭州市城市居委会与政府关系的调查认同表    比较项基 数百分比()完全依靠政府居委会只是干些具体落实工作主要依靠政府居委会起辅助作用政府是领导主要靠社区自治         主要依靠居委会组织   .处理好自治组织与群众组织、利益组织的关系。    随着社会结构和社会管理体制的变化社会自主性力量的增强社会出现了各种新的经济组织、新社会组织新的群众自发组织等其中有的组织就是一种利益性组织如社区中的业主委员会。这些组织的出现和发育是促进居委会自治组织建设、发展的重要支撑力量对基层群众自治发展既提供了积极的条件也对自治体制提出了尖锐的挑战。因此自治组织如何协调好与群众组织、利益组织的关系保证自治组织在城乡社区中的主导地位直接关系到居民自治中“四个自我”形式的发展关系到居委会体制的横向适应性和整合性。    .处理好体制创新与依法办事的关系。    与社区自治实践相比较《居民委员会组织法》具有一定的超前性。但是法律规定的还比较原则尚未具体化。所以在基层群众自治的建设中具体的组织工作还需要依据实际的情况进行必要的体制创新如城市居民委员会与业主管理委员会之间的体制性关系有关选举工作的一些细则等等。但是这些体制创新必须以现有的法律为基础、为准绳在法律所规定的原则和所提供的空间下进行。    .处理好政府部门事务下派与社区准入的关系。    随着政府行政职能的部分剥岗社区居委会将承担越来越多的部门事务工作负荷太过。为此政府采取准入制形式限制部门事务向社区分摊并严格执行“费随事转”原则。在社区居委会自治能力还较薄弱的状况下这些部门事务在很大程度上有助于居委会功能的增强。因此在选择准入项目时尽可能将党、权、利同随的安排到准入范围使之成为增强居委会功能的重要渠道。    .处理好国际经验和中国社情的关系。    基层群众自治是民主的一种基本形式。作为一种民主形式的具体组织在具体的体制设计和规则、程序设置上确实可以参考一些国际性的经验如选举的操作程序、自治中的民主监督、自治中的法律关系等。但是在借鉴、参考国际经验的同时还必须充分考虑到中国的社情这其中包括中国的民主基础、国家性质、政权结构、法律规定、文化传统以及生活方式等。中国基层群众自治组织的发展必须在国际经验与中国社情相结合的基础上走出一条自己的发展道路。    (四)“杭州经验”之三:城市居委会体制创新必须恪守六大基本任务    .政治整合    杭州市城市居委会在政治整合方面主要体现在:    ()自治体制本身所反映的基层民主是对中国基层社会最广泛的政治资源的整合。    ()民选过程中的选举方式选择以及选举动员直接反映出居民对民主参与的政治热情。    ()基层政治宣传包括对党的路线、方针、政策的宣传以及对各类基层政治活动的组织直接反映着党在基层社会的影响。    ()推动基层政治组织建设与发展包括工会、共青团、

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