公办高校法人治理结构及其建设

公办高校法人治理结构及其建设（上） 2008-10-6   　　摘要：我国大多数高校创新能力不足的主要原因是没有建立现代高校法人制度。目前公办高校法人制度建设的主要任务，首先是依法规范政府与高校的所有权与管理权的关系，建立现代法律契约或委托代理关系；其次是健全高校内部的决策、执行与监督机制，确保高校中政治权利、行政权利和学术权利的平衡和制约，为高校的科研创新、人才培养创新和社会服务创新服务。 　　关键词：高校法人，法人治理结构，法人制度　　 一、公办高校法人治理结构的涵义 　　高校法人治理结构的概念源于公司或企业法人治理结构的概念。公司法人治理结构是法学与经济学共同研究的一个重要问题，是公司运营制度的核心部分。从经济学的角度讲，“公司治理”主要涉及三个问题：一是公司控制权的配置与行使；二是对董事会、经理人员和职工的监控与评估；三是如何设计和实施激励机制。从法学的角度讲，“公司治理”也涉及三方面问题：一是构建公司的权力分配与行使关系；二是如何促使股东参与公司的经营决策；三是如何实现公司股东对公司经营者的监控。可见，法学对“公司治理”的着眼点在于公司权力的分配与制衡上，而经济学对“公司治理”更注重公司利益的分配与制衡上，虽然两者侧重点不同，但都是为了达到一个共同的目标，以建立最优的公司法人治理结构为手段，实现公司价值的最大化，从而充分保障公司出资者以及利益相关者的利益。 　　企业法人治理结构之所以必要和可能，是因为现代企业的基本制度是所有权与经营权的分离并建立所有者与经营者之间的委托—代理关系。由于委托人和代理人各自的目标不一致，以及信息不对称等因素，代理人有可能利用自己的信息优势，谋取私利，损害委托人的利益。一方面委托人追求利益最大化，另一方面代理人也有利益追求，两者之间的利益冲突是必然的。这种矛盾一方面可以通过完备的契约来规范，另一方面需要通过公司治理结构来解决。法人治理结构首先是为了解决所有权和经营者之间契约的不完备性，其次是为了保障利益相关者的利益，从而建立一种激励约束机制，协调委托人、代理人和其他相关利益者之间的关系。“治理结构是一种契约制度，通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，形成科学的约束机制，其目的是协调利益相关者之间的权责关系，促使他们进行长期合作，以形成效率和公平的合理统一。” 　　我国学界目前对公立高校法人治理结构有不同的说法。如有学者认为：“学校法人治理结构是基于产权关系而产生的一种比较规范的学校领导制度，由股东大会、董事会、监事会和教育管理执行层共同构成的，法人治理结构便是这些机构之间形成的相互制衡与权责关系的制度化表现，它是建立在财产的所有权与占有权、支配权、使用权、收益权等权能相对分离的基础上的。即其领导体制可以划分为权力机构、决策机构、监督机构和执行机构，各个机构的权力与职责都是确定的、明确的，它们各司其职，相互配合。”有学者认为：“高校建立法人治理结构就是在高校投资者所有权和高校法人财产权、经营者经营权分离的基础上，形成所有权、决策权、经营权等权力的相互制衡与约束，构建以权力制约权力的合理权力架构。”有学者认为“法人治理结构在法学上的意义在于：作为一项法律制度，它规范了法人内部机构是如何实现分权制衡，以及享有权利的法人外部权利主体是如何影响制衡机制的。”“高等学校法人治理结构可以分为内部治理结构和外部治理结构两部分，其中内部治理结构是法人治理结构的核心。”有学者说：“所谓高校法人治理结构，是指在一定的财产权制度基础上，为实现高校的教育目标，就高校内部治理的组织机构设置及其相互之间权力配置，制衡与激励等所进行的制度安排，以及对高校与外部利益相关者等关系进行处理的机制安排。” 　　从以上对公司法人治理结构的分析以及有关对高校法人治理结构的定义中，我们可以发现，公办高校法人治理结构与公司法人治理结构具有一致性。首先，法人治理结构是基于所有权与经营权分离而产生的委托—代理关系所需要的权利的配置、激励与制衡机制。现代企业和现代大学，不管是私立还是国营，一般来说，其所有者和经营权是分开的。对国营企业和公办高校，都有一个从传统的政企不分、政校不分到现代的政企分开、政校分开的问题，而分开之后又必须实行法人治理结构，否则，国有资产流失就无法避免；其次，无论是国营企业还是公办大学，法人治理结构都包括外部法人治理结构和内部法人治理结构。外部法人治理结构就是委托人和代理人双方依法并根据契约建立权利分配、激励与制衡机制，为企业或高校提供一个相对稳定的外部法制环境；就内部法人治理结构而言，则是建立健全组织内部的权利分配、施行、激励与制约的长效机制，为企业或高校的生存和发展创建一个相对稳定的内部法制环境，保障组织运行的效率和质量。外部法人治理结构和内部法人治理结构的整合既可以保障所有者利益的最大化，也可以保障经营者以及利益相关者的利益的实现。 　　另外，我们要注意公办高校与国营企业的本质区别。从组织的分类来看，不论国营还是私营企业都属于营利性组织，以追求利润最大化为目的；而高校，尤其是公办高校，属于公共部门，是公益性组织，以追求公共利益最大化为目标。从法学的角度看，以法人设立的目的以及所依据的法律的不同，可以将法人分为公法人和私法人，追求私人目的的为私法人，追求公共福利的为公法人；以法人设立的目的为标准，可将私法人分为营利性法人和公益性法人；以法人成立的基础为标准，把私法人又分为社团法人和财团法人。根据这样的分类，有学者认为，需要借鉴法国、德国等大陆法系国家的公务法人理论，确认我国学校等事业单位属于公务法人，明确公办高校的特殊公法人地位。我国《民法通则》没有采用上述分类，而是把法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。企业法人以从事生产、流通、科技等活动为内容，以获取盈利和增加积累、创造财富为目的；机关法人是指依法施行国家赋予的公权力的组织；而事业单位法人是指以社会公益事业为目的，，由国家机关、其他组织或者自然人投资举办的，从事文化、教育、卫生、体育、新闻等公益事业的单位。实际上，事业单位法人可以看作是公法人。所以，公办高等院校属于事业单位法人或公法人。 　　作为公法人或事业单位法人的高校远比企业法人复杂得多。国营企业法人主要处理三个方面的关系：与政府的关系，与客户的关系，与员工的关系；而公办高校要处理的关系包括与政府的关系、与社会的关系、与学生的关系、与教职工的关系。政府与高校的关系不仅有民法的关系，有行政法律关系，还有意识形态的关系；公办高校与社会的关系是双向互动的关系，公办高校为社会提供服务，社会对高校有期待，相互支持，其中有公益性的，也有营利性的；高校与学生的关系也不能简单地理解为卖方与买方关系或企业与客户的关系，而是以促进学生充分发展为目的；公办高校与校内教师的关系也不是单一的劳动合同关系，而具有多重关系。如果我们把高校定义为公法人，教师则属于国家聘任的提供教育教学和科学研究的公务人员，学校与教师的关系则是行政法律关系。同时，由于高等院校是专门培养人才和科学研究的专业组织，教师属于专业人员，拥有教育教学和科学研究的自主权，高校的生存和发展需要依赖高校教师运用其自主权开展教育教学和研究。所以，公办高校与教师的关系既有行政法的关系，有内部的管理关系，更为重要的是高校必须保护教师拥有不受干预的学术权利。因为，只有教师的自主的学术权利得到实现，高校才能得到发展。 　　因此，公办高校法人治理的外部结构就是要依法规范政府与学校的权利和义务关系，一方面保障政府对公办高校的权利和义务的落实，另一方面也保障公办高校对人民、国家和政府的责任和权利的实现。公办高校内部法人治理结构就是要依法建立健全高校内部权利的分配机制和激励制约的长效机制，一方面确保公办高校实现国家或政府举办高校的目的，为国家和人民带来最大的公共利益，另一方面，确保高校按照大学的逻辑办学，为学校经营者、教师、学生以及其他利益相关者带来最大的利益。 　　二、公办高校法人治理结构的基础 　　1.公立高校法人治理结构建立有法律依据。我国现代学校制度与传统学校制度的本质区别是，前者赋予学校真正的法人办学地位，而后者把学校作为政府的一个部门或附属机构。把公办学校作为独立的办学法人是我国教育制度的创举。其法源是1986颁布的《中华人民共和国民法通则》（简称《民法通则》）对法人的规定。《民法通则》根据是否从事经营营利性经济活动为标准，把法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人，并在第三十六条中规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织。”但我国教育界当时并没有作出回应，教育主管部门还是按照1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》强调政府扩大高校的办学自主权。直到1992年《关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见》，才首次提出“国家教委直属高校是由国家教委直接管理的教育实体，具有法人地位”。同年的《国家教委直属高等学校深化改革扩大办学自主权的若干意见》再次强调“要逐步确立高等学校的法人地位”，但都是限于国家教委直属的高等学校。1993年中共中央和国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》正式提出“要使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体”。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》正式确认“学校及其它教育机构具备法人条件的，自批准设立或者注册登记之日起取得法人资格”。首次在法律上明确了学校的“法人资格”。此后，在1998年颁布的《高等教育法》中规定“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”自此，我国公办高等学校法人地位正式确立。高校法人地位的确立必然要求建立法人治理结构，处理好政府与高校之间的权利和义务关系，并用法人治理结构理顺高校内部关系。 　　2.高校实施法人治理结构是国家授权委托机关的必然诉求。公办高校作为事业单位法人，其所有权属于人民或国家，而具体行使所有权和管理权的是政府。国家举办的高校是由教育部代行所有权和管理权，而地方公办高校则是由地方政府代行所有权和管理权。传统上，政府代表国家直接管理高校的各项事务，从人事、财务、专业设置、招生、课程、学生分配、学科建设、学位点批准等等都由政府直接或间接掌控。但高校法人地位确立后，政府将办学委托给高校，高校受政府委托，代理政府管理学校事务。作为办学法人的学校有法律所赋予的办学权、财产权、人事权以及其他权利。这样是不是政府就可以完全放手、高校就不需要政府管制呢？答案是否定的。与国营公司的委托—代理关系类似，高校法人治理也存在一般的委托—代理关系所产生的相关问题，即由于代理人的目标函数与委托人的目标函数不一致，代理人与委托人之间信息不对称，代理人可能偏离委托人的目标函数而委托人难以觉察并难以监督，从而导致代理人损害委托人利益的现象。作为委托者或所有者，政府的目的是高校要实现公共利益最大化，而作为代理者的高校则在完成国家使命的同时尽量实现自身的目的。为了合理地平衡两者的权利关系，并保障国家和人民的利益，需要在高校中建立健全法人治理结构。 　　3.实施法人治理结构是高校有效运作的重要保障。高校作为独立法人如何才能保证按照高校的办学逻辑办学，是高等教育管理学需要研究的重大问题。高校的运行和发展的核心是科研、教学和社会服务的质量、效益和创新问题，而为了保障这三个方面的质量、效益和创新水平的不断提高，就需要做好三个方面的事情：一是有关学校科研、教学和社会服务的人事、学术、财务、招生、培养、课程、学科建设等方面的决策机制建设问题；二是有关上述决策的有效执行机制建设问题；三是上述决策以及国家教育方针、政策、法律的执行情况的监督机制建设问题。即高校内部法人治理结构就是要建立决策、执行和监督相互联系、相互制衡的系统，明确谁决策、决策什么、为什么、如何决策；谁执行、执行什么、如何执行、执行得如何；谁监督、监督谁、如何监督、监督得如何。把这些问题程序化、制度化，为高校有效办学提供一个稳定的权利配置、激励、制约机制。实际上，就是建立健全学校中的决策、执行和监督的“三权分立”制度。实践证明，把一个组织中的决策、执法、监督作合理的分立并相互制约，可以保证实现组织权利的有效配置和合理使用。 　　4.建立高校内部法人治理结构可以破解高校长期存在的管理权利配置不当、激励约束机制不健全、学校政府化、官员化等谜团。第一，可以保证公立高校决策的科学性。决策的科学性取决于决策的民主性以及决策作出时所依据信息的数量和质量。让利益相关人（教授、学生、企业界代表、社会名士、政府代表等等）直接参与公立高校的决策，这样不仅增强了决策的民主性，而且还可以为决策的作出提供更多、更真实的信息，从而更有可能保证决策的科学性。第二，有利于提高公立高校执行的效果和效率。公立高校的法人治理结构，可以保障学校行政工作由以校长为首的学校行政管理系统推进，而学校的学术工作则主要由以教授等为代表的学术组织推进，更有利于提高学校的管理效率，保障学术事务的核心地位。第三，保证高校监督到位和监督的有效性。监督谁，监督什么，怎样进行监督，监督的标准和依据是什么，这些方面都直接影响到监督的有效性。实施高校法人治理结构，将公立高校的监督主体、客体、方式、方法以及标准等规范化、制度化，使公立高校的监督有法可依、有章可循，这无疑可以大大提高监督的力度和效度。第四，促进办学资源的开发和合理使用，并保证各相关人的合法利益，为公立高校的发展争取更多的空间。第五，社会服务职能是高校的主要职能之一，高校会与政府、企业以及其他社会组织发生各个经济关系，直接或间接地介入到市场中。公立高校法人治理结构有利于明确高校市场行为中的债权、债务关系，以保证国家、公众、高校自身以及有关利益相关者的合法利益。 　　5.高校法人治理结构还可以保障利益相关人的权利的实现和义务的履行。利益相关人理论是公司法人治理结构研究中提出的一个重要理论。该理论认为，公司治理不仅涉及股东的利益，事实上还广泛涉及相关人的利益。他们发现，公司的存在和运行不仅需要股东的投入，还同时需要广大职工、债权人、供应商等相关利益人的投入和支持，否则公司难以有效地运行。这一理论颠覆了传统公司一直信奉的股东利益至上的原则，公司治理不仅要考虑股东或投资人的利益，也要考虑公司经营者以及其他有关人员的利益，公司治理由以委托人为中心转向以受托人为中心。根据利益相关人理论，公办高校不仅要把所有人——国家（经费的主要投入者）或政府的教育利益作为办学的目标和标准，而且要考虑到与办学有关人的利益。“这样高校的治理目标就要满足多方面利益相关人的不同要求，关注高校所造成的社会和政治影响。从决策模式上看，就能尽量减少高校管理者的‘道德风险’。高校的决策不再仅仅由政府和管理者作出，而将会是由多个利益相关人合力参与，共同形成高校的决策。高校利益相关人在这一组织中虽享有不同的权利，有着不同的利益。但由于高校的社会公益性，他们的利益指向是一致的。”除政府以外，公立高校的利益相关人有学校管理者、教师、学生、社区、社会各界等用人单位、校友、捐资者以及其他投资人等。高校离开了这些利益相关人的支持和参与，就无法有效办学。所以，高校法人治理结构是一种共同治理结构，高校利益相关人参与到公立高校的决策与管理中来，既是高校办学的需要，也是维护学校利益相关人的合法利益的需要。 作者：中山大学教育科学研究所 黄崴 来源：《高等教育研究》2008年第8期 责任编辑：张春 公办高校法人治理结构及其建设（下） 2008-10-6 　　三、当前高校法人治理结构的缺陷 　　自《教育法》，特别是《高等教育法》颁布以来，我国就开始实行法人治理。但在10年中，我国公办高校在法人治理方面进展缓慢，存在着不少缺陷。国内不少学者对此进行了探讨。如陈鹏、刘献君认为，我国高校法人治理结构的缺陷主要表现为高校法人权利高度集中、高校学术权利萎缩、监督权利弱化等。有学者认为，我国高校治理存在两类问题：一类是教育教学权限范围问题。比如学校享有哪些教育教学权限，具体权限范围，以及通过什么途径来保障这些权限可以得到实现；第二类是体制问题。包括高校内部管理体制和高校外部关系问题。高校内部管理体制，比如治理结构问题。高校外部关系问题突出表现在高校与政府的关系问题仍然没有理顺等等。 　　1.从公办高校外部法人治理结构建设来看，政府与高校之间的法律契约关系没有形成，政府没有把高校作为独立的法人主体。在这种情况下，政府采取行政手段管理高校，越位和缺位现象严重，管理水平有待提高。政府与公办高校之间的委托—代理法律关系依然没有建立，政府还是采用传统的方式直接控制高校的各项事务，依然把高校作为其下属机构，管了许多属于学校的事务，而没有真正把公办高校作为法人对待。具体表现：一是直接任命高等学校的校长和副校长。这一做法的缺陷是，首先，校长不是由所在的具有法人资格的高校产生，而是由政府任命，其合法性有待商榷。其次，把高校领导干部纳入到党和国家干部管理范畴，公办高等学校的领导是享有副厅级以上行政待遇的领导干部，但高校不是党政机构，而是从事人才培养和科学研究的专业组织。这就导致学校领导主要对上级党政任命部门负责，而不是主要对学校办学负责。二是对招生、专业设置、学科建设等方面干预较多，学校自主权较小。比如1999年教育部颁行的《高等学校本科专业设置规定》指出：“省、自治区、直辖市教育行政部门统筹协调本行政区域内高等学校的专业设置、调整工作。国务院有关部门审核或审批所属学校专业。”高校只是在主管部门核定的范围内自主设置、调整专业。高校所开设的专业是国家教育部规定制订的专业目录，之外的要报主管部门组织专家论证、审批，并报教育部备案；高校招生要报教育主管部门批准；高校的硕士点、博士点专业的设置和招生需要经过国务院学位委员会的评审和批准。三是对高校日常办学的干预。这种干预主要是通过本科教学评估来体现的。本科教学评估是基于原国家教育委员会于1990年发布的《普通高等学校教育评估暂行规定》开展的一项重大活动。对高校的本科教学进行评估是非常有必要的，但如果把这种评估与学校办学直接联系起来，就会挤压高校自主管理的空间。四是对高校经费投入随意性较大。政府与高校的正常的财政关系没有建立起来。主要表现是用“工程”对高校进行投入，但对工程又缺乏严格的法制规范。根据以上分析，政府对公办高校的管理还没有摆脱传统计划经济时代的思维。 　　现代的公办高校已经不是传统意义上的完全按照国家或政府的计划办学的高校，而是一个复杂的、具有法人资格的独立的办学实体。它依赖政府获得经费支持，但政府的经费支持对一个个规模庞大的高校来说是远远不够的，它必须依靠科学研究、人才培养和社会服务去获得更多的资源维系自己的生存和发展。这说明，公办高等学校一方面要实现公共利益最大化，但另一方面也要为学校谋取社会利益和经济利益。目前政府对现代高校的运作缺乏足够的认识，没有及时调整管理思维和管理方式，对学校办学行为缺乏有效的规范和制约。比如如何激励公办高校的经营者，又如何约束他们的办学行为。这些问题迄今无论在实践上还是在理论上都没有找到答案，更没有建立起现代公办高校的制度。如果说政府还依然故我地用传统方式来管理高校是越位的话，那么在应对我国现代高校运作方面，政府是缺位的。 　　2.从学校法人自身分析，学校法人治理结构没有真正建立。首先公办高校政府化倾向严重，法人治理结构还没有真正建立。我国现代大学是仿照美国等国家的大学建设的，始于20世纪初期，但当时山河破碎，民生凋敝，大学大多是先天不足，虽有较大发展，也只是初步建立了现代大学制度，与欧美等国的大学相比相去甚远。1949年后，我国高校有了长足发展，但沿用苏联模式改造旧校，建立新校，采用党政结合的管理模式管理高校。1979年改革开放至今30年，我国社会发生了翻天覆地的变化，特别是经济体制实现了从计划体制到市场体制的转型，国营企业实现了所有权与经营权的分离，建立了现代企业制度，但高等学校管理体制没有多大变化，传统模式沿用至今。学校建有完善的党务系统和行政系统，二者纵横交错，相互配合，相互监督，对学校实行全面管理。这种管理固然有效，但高校政府化倾向严重，官僚作风日盛，结果是模糊了政府与高校的边界。这些现象表明，我国公办高校没有真正建立起内部法人治理结构，而是按党政行政模式管理学校内部事务，妨碍了高校按照教育规律办学。 　　其次，公办高校党政集权管理，学术权利不受重视。《高等教育法》规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校的工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导的职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。据此可见，我国公办高校采用的是党政治理模式，在这样的结构中，各高校虽然成立了若干体现现代大学制度特色的学术组织，如校学术委员会、校教学指导委员会、校学位委员会等，但这些组织是非实体的，没有法规保障，主要发挥着辅助作用。高校的所有重大决策都是在党委常委会议、党政联席会议或校长办公会议上作出的，而起主导作用的是校党委 书 关于书的成语关于读书的排比句社区图书漂流公约怎么写关于读书的小报汉书pdf 记和校长，而学校的党委书记和校长又是由上级党委和政府任命的，只受上级党委和政府制约，不受学校学术力量的制约和其他外界的制约。所以，一般而言，一所高校到底如何管理、管理的效果如何主要取决于学校的党委书记和校长的领导能力和领导风格。尽管公办高校的领导人大多数起家于学术，一旦入仕为具有政府性质的学校的领导人，其思想和行为都是按照行政的逻辑，而非学术的逻辑。在没有其他力量制衡的情况下，高校领导自然就走向了党政集权管理，学术力量无足轻重，学术权利被漠视。 　　第三，公办高校官本位倾向严重。正因为公办高校是政府的延伸，其领导模式主要是党政集权，这就自然衍生了另外一个问题，即官本位问题，具体表现为各级管理人员是按照公务员的层级分等。公办高校中有副部级（部分教育部直属高校的党政一把手）、正厅级（一般部属高校和省属高校书记、校长）、副厅级（高校的副校长、副书记）、正处级（公办高校的中层正职，包括大学中的学院院长、党委书记或系主任、党总支书记）、副处级（大学中中层副职，包括大学中的学院副院长、党委副书记或副系主任、总支副书记）、正科级、副科级等层级序列。不在这些序列中的为一般的教职工。由于高校中各级官员手中握有一定的权力，学校也因这些权力而运转，同时政府、社会对这种权力又非常看重，这些官员也因为担任这些职务而获得各种边际利益。在公办高校中，出现“博导总务处长”、“教授科长”的见怪不怪的现象。这严重妨碍了现代大学精神在我国公办高校中的形成。 　　第四，内部少数人控制，缺少利益相关人的有效参与。法人治理结构把利益相关人对组织的参与作为其重要内容。高校是一个多成员参与的学术组织，利益相关人的参与对保障和协调学校各方利益具有重要意义。但目前我国公办高校还属于一个内部少数人控制的机构，即主要由学校内部党政两大系统人员控制，内部其他利益相关人参与不够，外界利益相关人几乎没有参与。首先是缺乏学校内部利益相关人的有效参与。我国公办高校内部利益相关人参与的形式是比较多的，如教代会，学校的其他学术、教学、学位等委员会等都是由教师组成的，但参与的有效性不够。而学生对学校的有效参与更少。学生几乎没有机会参与到学校的决策、执行和监督系统中。学校的主体是学生，没有学生参与到学校的事务，会造成对学生权益的侵害。我国公办高校的领导层以及各种委员会几乎见不到外部人的参与。这与西方发达国家的大学有大量的外部利益相关人参与学校事务形成鲜明的对比。我国公办高校成为少数人控制的组织，不能保障国家利益最大化，也不能保障除了少数控制人之外大多数利益相关人的权利的实现。 　　第五，高校监督机制不健全，监督乏力。按照现行的教育法律，我国公办高校的教职工代表大会主要行使民主管理与监督权。《教育法》规定：“学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”《高等教育法》规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”《教师法》规定，教师“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理。”这些法律条文规定了我国公办高校的教职工代表大会参与学校的民主管理和行使对学校决策与执行的监督权利。但这些规定还只是从维护教职工的权益出发，并没有上升到对学校办学行为的监督。而《高等学校教职工代表大会暂行条例》则规定：“教代会应坚持四项基本原则，遵照党的方针、政策和国家的法律、指令，在学校党委的领导下行使职权。”这说明，教代会实际上是党委领导下的一个群众性机构，对学校党委的决策以及对校长的执行等主要是咨询、建议，不是严格意义上的监督。学生则更没有监督权利，因为法律法规就没有这方面的规定。可见，我国公办高校治理结构中的监督机制是缺位的。“谁来监督高等学校法人权利运行，这是我国建立现代大学制度不可回避的理论问题”和实践问题。 　　四、公办高校法人治理结构的改善 　　1.根据所有权与管理权分离的原则，重建政府与高校的法律以及契约关系。既然我国法律法规把学校作为法人，就要按照学校法人的特点建立现代大学制度，根据所有权与经营权分开的原则重建政府与学校的法律及契约关系，废止传统的行政隶属关系。所以，这就要求政府与学校分开，建立健全公办高校外部法人治理结构。但是这并不意味着政府与公办高校之间没有关系。政府依然代表国家对公办高校的所有权。但这种所有权和学校经营管理权分开了，政府不再、不得直接管理学校。政府代表国家作为委托人把办学事项委托给学校，由学校独立管理办学事务并承担由此所带来的责任和义务，而自己扮演投资者和监管者的角色，依法并按照契约对公办高校进行监管，这种管理主要是看学校是否按照国家教育法律、法规办学，对违反法规办学的学校，轻者通报批评，重者依法要求整顿或停止其办学权，但不干预学校的办学事务。西方发达国家的公办高校的管理实践可以为我国公办高校提供借鉴。我国现代国营企业法人治理结构的建立也为我国建立政府与公办高校的法律关系提供了参考。我国政府与公办高校的法律关系以及契约关系的目的是确保高校办学达到国家的目的，实现公共利益的最大化。 　　2.健全学校民主决策机制，促进现代大学精神的形成和发展。现代大学开始于西方发达国家，西方发达国家的大学无论是公办还是私立，都有比较完善的法人治理结构，其中都建立有最高的权力和决策机制。如美国的大多数大学的治理结构是由董事会、校长和教师评议会组成。其中，董事会是最高的权力机构，董事会主要由工商、法律、金融界以及其他人员担任，公办大学的董事会成员往往由州长任命，负责任免校长，决定办学的重大决策。德国的大学是典型的教授治校，其治理结构是校务会议、校长和学术评议会。校务会议成员由教授担任，20世纪80年代以后，扩大了校外人员的参与，其最重要的职能是选拔正、副校长；英国大学的治理结构一般由理事会、校务委员会、评议会和校长等组成。理事会是最高的权力机构，理事会大多由校外各界权威人士担任，授权校务委员会日常决策，授权大学评议会对学术进行领导和管理，副校长（校长是名誉性质的）进行行政管理。如英国剑桥大学设有大学评议会（Regent House），是由大学及其31个学院的现职教职工和大学各部门的负责人组成，有3000多位成员，其职能主要是选举校长和副校长，对重大决策的审议和调整，选拔学校执行局成员和大学其他机构的领导人，批准所有的学位；日本大学的治理结构有大学全体会议、校长和大学评议会。全体会议主要负责校长的选拔。 　　根据政府与学校分开的原则，我国的公办大学首先要建立完善的最高权力和决策机制，其主要职能是负责选拔称职的、优秀的大学校长和副校长，确定大学的中、长期发展目标与 规划 污水管网监理规划下载职业规划大学生职业规划个人职业规划职业规划论文 ，审议、批准学校的重要办学、人事、财务以及其他事项的决策，确保公办高校办学的公共利益、质量与效率的实现。目前我国公办大学内的最高的权力和决策机构是学校党委，该机构履行的是传统的政府与学校没有分开、学校还不是法人的时候的职能，但问题是现在的公办高校是法人，是一个追求多元利益的主体。学校党委作为一个内设机构难以保证大学的公共利益最大化。所以，我国政府从大学管理退出后需要有一个强有力的大学最高权力机构和决策机构，主要负责学校正、副校长的选拔和重大决策的审议和确定。笔者认为，可以成立大学办学委员会或校务委员会，也可以建立大学董事会或理事会，既有校内的代表，也有校外的代表，大学最高决策机构应确保党的核心地位，如大学党委书记担任大学办学委员会会长、理事会的董事长，学校党委若干成员、教授代表、学生代表、校友代表以及政府、企业、金融、教育、法律等界的代表担任理事。需要明确的是大学理事会或董事会不得干预学校的具体管理事务。 　　3.健全大学领导人的生成与退出机制，形成强有力的大学领导机构。现代大学法人治理结构，决定了大学校长是由学校最高的权力机构选拔和聘任的。如美国大学的校长是由大学董事会选拔的，负责执行董事会的决策并做好学校的管理工作；德国的大学的正、副校长是由大学的校务会议选举产生的，校长是行政最高负责人，任期1年，续任1年。20世纪80年代后德国大学设专职行政副校长，同时设置若干学术副校长；英国的大学的校长、副校长（实际负责人）是由大学理事会授权的校务委员会负责选拔的，副校长负责学校的各种管理工作；日本的大学校长是由大学的全体会议选举产生的，以校长为首的行政系统负责日常办学管理事务，任期4年，不连任。由大学的董事会或理事会或教师全体会议选拔或免除大学校长，是现代大学制度的重要组成部分。我国的大学校长是由政府任命的，由政府任命的、具有行政级别的大学校长主要是对政府负责，而不对学校负责。另外，担任校长是非竞争性的，很难保证任职的大学校长是合适的。所以，大学校长实行聘任制，在全国或全世界招聘，是我国大学法人治理结构建设的重要内容，这样才能选拔出优秀的大学校长，也可以淘汰不称职的大学校长，形成大学强有力的领导机构。 　　4.建立参与和监督机制，保障学校的公平、效率和质量。完善的高校法人治理结构应有有效的教师民主管理的参与和监督机制。西方国家的大学参与和监督机制主要体现为大学教授对学校各个层面的参与。如美国大学的教授评议会在大学的各个层面都发挥着重要的作用，如教师的聘任等；德国大学中的学术评议主要是发挥学术领导作用；日本大学的全体会议可以选举校长，评议会对大学的学术、财务、人事等事务发挥重要作用。英国大学的评议会对学术进行领导和管理；如英国剑桥大学设有大学评议会（Regent House），是由大学及其31个学院的现职教职工和大学各部门的负责人组成，有3000多位成员，其职能主要是选举校长和副校长，对重大决策的审议和调整，选拔学校执行局成员和大学其他机构的领导人，批准所有的学位。日本大学的监督是通过全体会议和大学评议会来实施的。我国公办高校内部的民主参与和监督机制主要是教职工代表大会，但该大会是在党委和校长的领导下的一般性参与和监督，不具有刚性，达不到真正的参与和监督。有必要在法律上规定高校的监督体系及其构成。 　　5.健全利益相关人参与机制，实现共同治理。建立公办高校法人治理结构，需要引入共同治理理论。共同治理理论来源于企业管理理论，指利益相关者参与企业的治理活动。比如银行是企业的利益相关者，企业的最大债权人，也是企业的大股东。公办高校属于公共组织，其利益相关人有政府（举办人）、教师、学生，还有校友、捐资者、学生家长、用人单位、合作单位等等。大学办得好与坏直接影响到这些组织或个人的利益。所以，需要吸收这些机构或个人代表参与到大学的不同机构中，有些可以进入到最高的权力机构，有些可以进入到监督机构，以便对高校的决策和监督发挥作用。目前在我国公办高校的治理结构中几乎没有外部利益相关人的参与，校内的教职工参与也不足，学生在学校的事务中没有什么地位，是管制的对象。 　　（本文系中山大学“211”工程项目《社会转型期中国教育体制改革系统变革研究》的研究成果。） 作者：中山大学教育科学研究所 黄崴 来源：《高等教育研究》2008年第8期 责任编辑：张春玲